Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. El Gobierno, representado por el Abogado del Estado, mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 15 de octubre de 1982, formuló conflicto constitucional positivo de competencia, frente a la Orden del Departamento de Educación del Gobierno Vasco, de 11 de mayo de 1982, sobre la regulación de la enseñanza en el ciclo medio de Educación General Básica, fijación de sus objetivos, publicada en el «Boletín Oficial del País Vasco» núm. 84, de 1 de julio. En dicho escrito se suplica del Tribunal Constitucional que dicte Sentencia por la que se declare de competencia del Estado la regulación del horario destinado a compartir cada una de las áreas educativas que integran las llamadas «enseñanzas mínimas», y anule el art. 1.2 y el Anexo II de la referida disposición vasca, en la parte que atañe a la competencia indicada. Por otrosí, se solicita que, habiendo hecho expresa invocación del art. 161.2 de la Constitución, se acuerde la suspensión de los preceptos impugnados, conforme a lo dispuesto en dicha norma constitucional y en los arts. 62 y 64.2 y 4 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).

2. Por providencia de 27 de octubre de 1982, se acordó tener por planteado el conflicto, señalando plazo para alegaciones al Gobierno vasco, comunicando a su Presidente, así como al de la Audiencia Territorial de Bilbao, aquel planteamiento en debida forma y la suspensión de la vigencia de los preceptos controvertidos con publicación todo ello, mediante edictos, en los «Boletines Oficiales» del Estado y del País Vasco.

3. El Gobierno vasco otorgó representación a la Letrada doña Margarita Uría Echevarría, para que se personara y le defendiera en dicho conflicto, lo que realizó por medio de escrito de alegaciones, cuya entrada en este Tribunal fue registrada el 22 de enero de 1983, en el que suplicaba se dictase Sentencia, cuyo fallo declarase que la titularidad de la competencia controvertida corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco, y en consecuencia que la Orden del Consejero de Educación de 11 de mayo de 1982 respeta el orden de competencia establecido en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía.

4. El día 19 de noviembre de 1982, la Abogada doña Margarita Uría Echevarría, en nombre y representación del Gobierno vasco, había planteado conflicto de competencia positivo, frente al Gobierno, por entender que el Real Decreto 1765/1982, de 24 de julio, publicado en el «Boletín Oficial del Estado» de 31 de julio, sobre horario de enseñanzas mínimas del ciclo medio de Educación General Básica, no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución y el Estatuto de Autonomía del País Vasco. Termina suplicando Sentencia por la que se declare que el Real Decreto impugnado no respeta dicho orden de competencias, invadiendo las propias de la Comunidad Autónoma y que se acuerde, en consecuencia, su anulación. Por otrosí, se suplica la acumulación de este conflicto al que fue registrado con el núm. 392/1982, promovido por el Gobierno sobre la Orden del Departamento de Educación vasco, de 11 de mayo de 1982, ya referido en estos antecedentes.

5. Por providencia de 24 de noviembre de 1982, se tuvo por planteado el nuevo conflicto, y habida cuenta de la solicitud de acumulación se acordó oír a las partes promoventes de uno y otro conflicto por plazo de diez días, para que alegasen lo que estimasen procedente con respecto a dicha acumulación.

6. El Abogado del Estado, en representación del Gobierno, presentó sus alegaciones el 9 de diciembre siguiente, mediante escrito en el que suplicaba la desestimación de la acumulación solicitada, por entender que la causa de uno y otro conflicto era distinta: mientras que en el primero se cuestionaba el ejercicio de una competencia por quien no la tiene como propia, en el segundo lo que se discute no es que la competencia para la determinación del horario mínimo pertenezca al Estado, sino el tiempo asignado. Por el Gobierno vasco no se efectuó escrito de alegaciones en el plazo conferido.

7. Mediante Auto de 21 de diciembre de 1982, el Pleno de este Tribunal acordó la acumulación solicitada por la representante del Gobierno vasco, por entender que uno y otro conflicto versan sobre la misma materia, de modo que concurre la conexión a que se refiere el art. 83 de la LOTC para justificar la unidad de tramitación y decisión. Por el mismo Auto se acordó conceder un plazo común de veinte días para que las representaciones del Gobierno y del Gobierno vasco aportasen cuantos documentos y alegaciones considerasen convenientes.

8. El Abogado del Estado evacuó el trámite conferido, con fecha 19 de enero de 1983, mediante escrito en el que reitera las alegaciones y solicitud formuladas por la misma representación en el escrito que presentó el 15 de octubre de 1982, suplicando asimismo la declaración de que el Real Decreto 1765/1982, de 24 de julio, ha sido dictado por el Estado dentro de sus competencias en todos sus puntos. Las alegaciones formuladas por la representación del Gobierno vasco son las contenidas en el escrito antes referido, que fue presentado el 22 de enero de 1983.

9. Mediante providencia de 18 de marzo de 1983, este Tribunal dispuso que, próximo a finalizar el plazo de cinco meses a que se refiere el art. 65.2 de la LOTC, fueron oídas las partes por plazo común de cinco días acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión acordada en el conflicto 392/1982.

10. Dentro del referido plazo formuló sus alegaciones el Abogado del Estado, diciendo, en síntesis, que existían diferencias entre los horarios señalados en la Orden del Departamento de Educación vasco y en el Real Decreto 1765/1982, de manera que, en caso de que no se dictase Sentencia antes del inicio del nuevo curso escolar, habría que observar el horario estatal si se mantuviese la suspensión y el de la mencionada Orden si se levantase. Un cambio de horario sería aún más perturbador si la Sentencia se pronunciase a mediados de curso. Solicita en consecuencia el mantenimiento de la suspensión. El Gobierno vasco no formuló alegaciones.

11. Mediante Auto de 26 de abril de 1983, este Tribunal, examinadas las circunstancias que concurren en el caso y la naturaleza de los intereses afectados, acordó ratificar la suspensión de las decisiones impugnadas hasta la resolución del conflicto.

Los motivos y alegaciones del escrito de formulación del conflicto promovido por el Gobierno contra la Orden del Gobierno vasco de 11 de mayo de 1982; del escrito de alegaciones presentado por el Gobierno Vasco en relación con este conflicto; del escrito de formalización del conflicto promovido por el Gobierno vasco contra el Real Decreto 1765/1982, de 24 de julio, y del escrito de alegaciones formulado por el Gobierno en este último conflicto, puede resumirse en los siguientes puntos:

Primero: Atribución de la competencia para la fijación de los horarios mínimos correspondientes a las enseñanzas que han sido declaradas mínimas en el ciclo medio de Educación General Básica.

a) El Abogado del Estado impugna en primer término el art. 1.2 de la Orden vasca de 11 de mayo de 1982, en relación a la distribución de horarios que se realiza en el Anexo II de dicha Orden.

Argumenta que la competencia del Estado para la fijación de enseñanzas mínimas es una competencia estatal, cuya atribución resulta de una interpretación integrada de los arts. 149.1.30 de la Constitución y 16 del Estatuto Vasco, de la Disposición Adicional Segunda de la Ley Orgánica del Estatuto de Centros Escolares y del apartado B del Anexo del Real Decreto 3195/1980, de 30 de diciembre, por el que se regula el traspaso de servicios del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco en una materia de enseñanza.

12. Esta competencia se vincula a la que corresponde al Estado para la regulación de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, de tal manera que el concepto de «enseñanzas mínimas» debe abarcar todo lo necesario del sistema educativo en todo el territorio español. En consecuencia, dicho concepto ha de llevar aparejada la determinación del horario mínimo para impartir tales enseñanzas, pues de lo contrario, la competencia estatal quedaría reducida a un formalismo sin sentido. Por otra parte, la impartición de las enseñanzas mínimas tiene, por su propia naturaleza, carácter preeminente y parece obligado que haya de ocupar más tiempo que el resto de las materias.

Conforme a los criterios expuestos, el Real Decreto 710/1982, de 12 de febrero, reguló las enseñanzas mínimas a impartir en todo el territorio español para los alumnos de Ciclo Medio y dispuso que el tiempo mínimo dedicado a la enseñanza de las áreas educativas especificadas en los Centros de Enseñanza General Básica sería el que determinase el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Educación y Ciencia. Este horario fue definitivamente fijado por el Real Decreto 1765/1982, de 24 de julio.

Por el contrario, la Orden impugnada del Gobierno vasco fijó unos horarios que resultaron ser distintos en perjuicio de la enseñanza de lengua castellana y de las ciencias sociales, sin establecer cautela alguna para el momento en que el Estado fijase aquel tiempo mínimo, por lo que ha de considerarse que invade esa competencia estatal para fijar y repartir las horas destinadas a las enseñanzas mínimas.

b) Los argumentos utilizados por el Gobierno vasco arrancan del principio de que la espera de acción constitucionalmente garantizada que implica toda competencia debe ser delimitada atendiendo no sólo al criterio de pertenencia o titularidad de la competencia controvertida, sino en base al modo de ejercicio de dicha competencia.

Así, en el presente caso, no se discute la titularidad estatal de la competencia para regular las enseñanzas mínimas, sino el modo en que dicha competencia ha sido ejercida por el Real Decreto 1765/1982, introduciendo una regulación pormenorizada y exhaustiva de horarios, en la que la posibilidad de una Comunidad Autónoma queda reducida a nueve horas sobre un total de veinticinco, con el riesgo en el futuro de ser todavía más limitada, de manera que resulta gravemente afectada la competencia de la Comunidad para regular «la enseñanza en toda su extensión, niveles, grados, modalidades y especialidades» (art. 16 del E.A.P.V.). Y esta limitación es todavía más sensible en Comunidades Autónomas, como la del País Vasco, en que la enseñanza ha de organizarse a partir de una situación de bilingüismo oficial.

Niega, por otra parte, el Gobierno vasco que la idea de horario pueda identificarse sin más con la de rendimiento escolar. Más bien, la relación entre horario y enseñanza habrá de establecerse sobre la base del rendimiento escolar medio, que es un módulo mutable de unas partes a otras de España, y cuya determinación, en consecuencia, ha de corresponder a cada Comunidad Autónoma.

Señala, por último, el Gobierno vasco que, de sostenerse el criterio sustentado por la Abogacía del Estado, de que es competencia estatal la regulación de tiempo que ha de dedicarse a las enseñanzas mínimas, sería inadecuado el procedimiento de conflicto que plantea. En efecto, la Orden impugnada del Gobierno vasco es anterior al Real Decreto 1765/1982, de distribución de horarios mínimos, por lo que aquella habría quedado derogada por éste, por modificación de contenido.

Segundo: Cuestión planteada acerca de los criterios fijados en la Orden del Gobierno vasco, para el tratamiento de ciertos bloques temáticos, en uno de los cuales se señala: «2. Investigación sistemática de la propia provincia y de Euskalerría como conjunto: las siete provincias en el estudio de los aspectos físico-geográficos, sociales y culturales y la Comunidad Autónoma Vasca en el estudio de las instituciones políticas»,

a) Entiende la Abogacía del Estado que la mención «Euskalerría como conjunto: las siete provincias...» entraña serias dudas en cuanto a su constitucionalidad, pues significa un desbordamiento del territorio constitucional del País Vasco, ámbito exclusivo de las competencias de la Comunidad Autónoma.

Frente a esta objeción, la representación del Gobierno vasco señala, en primer término, la inadecuación del procedimiento planteado, pues la pretensión que, en rigor, solicita la Abogacía del Estado sería propia de una declaración de inconstitucionalidad, de naturaleza esencialmente distinta al conflicto de competencias.

En cuanto al contenido del criterio pedagógico referido no existe, a juicio de esta representación, extralimitación territorial alguna, pues la mención de las «siete provincias» está circunscrita al conocimiento del medio geográfico y del entorno cultural, mientras que, con relación al «estudio de las instituciones políticas» éste se limita únicamente a la Comunidad Autónoma del País Vasco.

13. Por providencia de 6 de octubre de 1983 se señaló para deliberación y fallo de estos conflictos acumulados el día 20 siguiente, fecha en que tuvo lugar.

1. El objeto de los conflictos de competencia sobre el que recae la presente Sentencia es determinar si el Estado es titular de la competencia para establecer los horarios mínimos del ciclo medio de Enseñanza General Básica (E.G.B.) y, en caso afirmativo, si la ha ejercido adecuadamente al fijar dichos horarios en la forma que establece el Real Decreto 1765/1982, de 24 de julio, pues éstas son las únicas cuestiones planteadas formalmente en los escritos de las partes.

2. El Gobierno de la nación, en el primero de los conflictos acumulados, impugna la Orden del Departamento de Educación del Gobierno vasco de 11 de mayo de 1982 sólo en el extremo que fija los horarios de las áreas educativas del ciclo medio de Enseñanza General Básica que se refieren a las enseñanzas mínimas que debe comprender ese ciclo y que fueron fijadas por el Real Decreto 710/1982, de 12 de febrero, por entender que dichos horarios son competencia del Estado, competencia que fue ejercitada por el Real Decreto 1765/1982, de 24 de julio, estableciendo tales horarios para todos los centros de Enseñanza General Básica, situados en el territorio español. El Gobierno vasco rechaza esa atribución de competencia por entender de una parte que es competencia suya fijar todo el horario del citado ciclo, incluido el que corresponde a las enseñanzas mínimas, y de otro lado que, aunque se admitiese que la competencia debatida corresponde al Estado, éste se ha excedido al ejercerla, ya que los horarios fijados en el Real Decreto 1765/1982 vacían prácticamente de contenido las competencias que en materia de educación corresponden a la Comunidad Autónoma Vasca, según el art. 16 de su Estatuto de Autonomía, teniendo en cuenta en particular la cooficialidad del castellano y del euskera en dicha Comunidad.

3. Hay que advertir, ante todo, que las dos partes están de acuerdo en que la competencia para establecer las enseñanzas mínimas del referido ciclo medio corresponde al Estado. Dicha competencia deriva del art. 149.1.30 de la Constitución y la reconoce el art. 16 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (E.A.P.V.), según el cual las competencias en materia de educación que le corresponden se entienden sin perjuicio del art. 27 de la Constitución y leyes orgánicas que lo desarrollen. Ahora bien, la Ley Orgánica 5/1980, de 19 de junio (Estatuto de Centros Escolares), que es una de esas leyes, establece en su Disposición Adicional núm. 2 que en todo caso corresponde al Estado, entre otros extremos, «la fijación de las enseñanzas mínimas», entiéndase de los niveles preescolar, Enseñanza General Básica y Enseñanzas Medias que regula dicha Ley Orgánica. El Real Decreto 710/1982 de febrero desarrolló esa disposición de la Ley, sin que sea necesario extenderse más en este punto, ya que, como se ha dicho, la titularidad del Estado de tal competencia no ha sido controvertida.

4. Sentado esto, procede entrar en la primera de las cuestiones objeto del debate, que consiste en determinar si la competencia estatal para fijar las enseñanzas mínimas entraña también la competencia para establecer los horarios mínimos que han de dedicarse a tales enseñanzas. Para solucionar este primer problema, es preciso tener en cuenta la finalidad de la competencia estatal relativa a las enseñanzas mínimas, que es con toda evidencia conseguir una formación común en un determinado nivel de todos los escolares de Enseñanza General Básica, sea cual sea la Comunidad Autónoma a que pertenezcan, lo que deriva, como ya se ha dicho, de los arts. 27 y 149.1.30 de la Constitución. La homologación del sistema educativo a que se refiere el primero de los artículos citados y la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del art. 27, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia que atribuye al Estado en competencia exclusiva el art. 149.1.30 son los medios que la Constitución prevé para obtener ese nivel mínimo de homogeneidad en la formación de los escolares. Pero difícilmente puede conseguirse esa finalidad si no se fijan no sólo las enseñanzas mínimas sino también los horarios que se consideren necesarios para su enseñanza efectiva y completa. La objeción, elevada por el Gobierno vasco de que el rendimiento escolar es distinto según las circunstancias en que se desarrolla la enseñanza (medios pedagógicos y organización unitaria o graduada de la Escuela, por ejemplo) conduce sólo a la evidente conclusión, que también acepta en sus escritos el Gobierno vasco, de que el horario ha de ajustarse no al rendimiento escolar mínimo, sino al rendimiento escolar medio. Pero sin entrar en temas pedagógicos que no corresponde discutir a este Tribunal, parece claro que al fijar el horario mínimo lo que se tiene en cuenta es el rendimiento escolar medio en todo el territorio estatal y no parece fácil encontrar medios objetivos de formular distinciones en ese rendimiento escolar medio según las diversas Comunidades Autónomas. La conclusión es, por tanto, que la competencia para fijar las enseñanzas mínimas lleva aparejada como medio natural para su ejercicio efectivo la de fijar los horarios mínimos, aunque esta última no se recoja explícitamente ni en el Estatuto de Centros Escolares ni tampoco aún en el Real Decreto 3195/1980, de 30 de diciembre, sobre transferencia de servicio en la materia al Gobierno vasco. Este último, citado expresamente por el Gobierno vasco, tiene además poca relevancia en el presente caso, pues los Decretos de Transferencias no atribuyen ni reconocen competencias, sino que se refieren a los medios materiales y humanos necesarios para ejercerlos, como ya ha declarado este Tribunal en otras ocasiones.

5. Problema distinto del examinado hasta ahora es si, aun siendo el Estado titular de la competencia para fijar los horarios mínimos, se excedió en el modo de ejercerla, como también alega el Gobierno vasco. Es cierto que en casos como el presente cabe la posibilidad de ese exceso, ya que los horarios mínimos tienen como finalidad, según se ha dicho, asegurar el cumplimiento de las enseñanzas mínimas, y ello ha de hacerse en forma que no vacíen de contenido práctico las competencias de las Comunidades Autónomas, que en el caso de la vasca las ostenta de acuerdo con el art, 16 de su Estatuto, que dice:

En aplicación de lo dispuesto en la disposición adicional primera de la Constitución, es de la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, sin perjuicio del art. 27 de la Constitución y Leyes Orgánicas que lo desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el art. 149.1.30 de la misma y de la alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía.

El Gobierno vasco hace particular hincapié en el hecho de la cooficialidad del castellano y el euskera, en efecto todos los habitantes de Euskadi tienen el derecho a conocer y usar ambas lenguas (art. 6.1 del Estatuto). Ello supone, naturalmente, que ambas lenguas han de ser enseñadas en los centros escolares de la Comunidad con la intensidad que permita alcanzar ese objetivo. Y es de observar en este mismo sentido que tal deber no deriva sólo del Estatuto sino de la misma Constitución. El art. 3 de la misma dice:

1. El castellano es la Lengua española oficial del Estado. Todos los españoles tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla.

2. Las demás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos.

3. La riqueza de las distintas modalidades lingüísticas de España es un patrimonio cultural que será objeto de especial respeto y protección.

De estos preceptos resulta que el Estado en su conjunto (incluidas las Comunidades Autónomas) tienen el deber constitucional de asegurar el conocimiento tanto del castellano como de las lenguas propias de aquellas comunidades que tengan otra lengua como oficial. Una regulación de los horarios mínimos que no permita una enseñanza eficaz de ambas lenguas en esas comunidades incumpliría el art. 3 de la Constitución. No ocurre así, sin embargo, en el caso presente. El Gobierno ha fijado unos horarios mínimos para todo el territorio nacional, y en materia lingüística los ha fijado sólo con relación al castellano, ya que al referirse a enseñanzas mínimas en todo el Estado se ha limitado correctamente a regular la enseñanza de la única lengua que es oficial en todo su territorio y que, por tanto, debe enseñarse en todo él con arreglo de unos mismos criterios concernientes tanto al contenido como a los horarios mínimos; mientras que la regulación de la enseñanza de otras lenguas oficiales corresponde a las respectivas instituciones autonómicas. Pero de las veinticinco horas semanales lectivas que normalmente comprende el horario escolar en el ciclo medio de Enseñanza General Básica, el horario mínimo fijado por el Real Decreto impugnado ocupa sólo dieciséis horas. Quedan, pues, a disposición de la Comunidad Autónoma nueve horas, más de un tercio de las veinticinco horas señaladas, lo que parece razonable para poder organizar en ese tiempo las enseñanzas de euskera, así como completar, ampliar o adaptar las enseñanzas mínimas en la forma que estime conveniente.

Tampoco parece que se vacíe de contenido la competencia que el art. 16 de su Estatuto atribuye al País Vasco, pues aparte del citado margen que le deja el horario mínimo, otras muchas cuestiones que afectan a la organización de la enseñanza quedan en su ámbito de acción. La misma Orden del Departamento de Educación del Gobierno ha sido impugnada formalmente sólo en cuanto afectaba a los horarios mínimos, pero no respecto al contenido de las enseñanzas que regula. La conclusión es, por tanto, que en este caso el Estado no se ha excedido en el modo de ejercitar su competencia.