Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Por escrito registrado en este Tribunal el día 23 de abril de 2008, la representación procesal de la convergencia estatal de médicos y ayudantes técnicos sanitarios (CEMSATSE) interpuso recurso de amparo frente a las resoluciones administrativas y judiciales citadas en el encabezamiento de esta Sentencia, por posible vulneración de los arts. 14, 24.1, y 28.1 CE.

2. Los hechos relevantes para examinar la pretensión de amparo son, en síntesis, los siguientes:

a) El día 12 de septiembre de 2002 el Servicio Andaluz de Salud y las centrales sindicales suscribieron en el marco de la mesa sectorial de sanidad de Andalucía un pacto sobre unidades electorales y créditos horarios para el proceso electoral 2002, que contemplaba la concesión a los sindicatos firmantes de un número total de ciento noventa y ocho “liberados institucionales” a distribuir conforme se determinara en la propia mesa sectorial de sanidad (apartado IV).

El 21 de noviembre de 2002 se concertó en el seno de la mesa sectorial de referencia el acuerdo sobre política de personal, que afecta al personal de las instituciones sanitarias dependientes del Servicio Andaluz de Salud, para el período 2003-2005, que fue aprobado por acuerdo de 11 de marzo de 2003 del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, a tenor de lo dispuesto en el art. 35 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones públicas, y el art. 4.2 b) de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de ordenación de la función pública de la Junta de Andalucía. Dicho acuerdo fue suscrito por el Director General del Servicio Andaluz de Salud y tres de las organizaciones sindicales presentes en la mesa sectorial de sanidad, CC OO, UGT y CSI-CSIF, no así, al disentir, por la organización sindical demandante de amparo.

b) El día 5 de junio de 2003, en reunión de la mesa sectorial de sanidad de Andalucía, el Director General de personal y servicios del Servicio Andaluz de Salud presentó un calendario de trabajo de las mesas de seguimiento derivadas del punto undécimo del acuerdo de 21 de noviembre de 2002, a fin de dar un nuevo impulso al desarrollo de los distintos apartados recogidos en el mismo y de cara a facilitar la programación de las cargas de trabajo necesarias y la planificación de agendas por parte de las “organizaciones sindicales firmantes” y los servicios técnicos de la Administración, pues eran ellos quienes participarían en las reuniones y en los posibles acuerdos referidos a las materias contenidas en aquel pacto, reservándose la mesa sectorial de negociación “para los temas que sea necesario abrir negociación o para la negociación de las propuestas que la Administración presente para el desarrollo de los Acuerdos”.

Por otro lado, con la expresa oposición de CEMSATSE, en la misma reunión se adoptó un acuerdo sobre el reparto de los liberados institucionales del pacto de 12 de septiembre de 2002. Se fijó un criterio de asignación que tenía en cuenta la carga de trabajo derivada de la participación en las “mesas de seguimiento” del acuerdo de noviembre de 2002, razón por la que se atribuía un 75 por 100 de los ciento noventa y ocho liberados institucionales a las organizaciones sindicales firmantes de aquél, proporcionalmente a los resultados electorales obtenidos, quedando el 25 por 100 restante para su reparto entre todos los integrantes de la mesa sectorial en función de su representatividad.

c) Con fecha 13 de junio de 2013, la Dirección General de personal y servicios del Servicio Andaluz de Salud comunicó a CEMSATSE la atribución de dieciocho liberados institucionales, con efectos de 1 de julio de 2003, como consecuencia del reparto proporcional del 25 por 100 de los liberados pactados el 12 de septiembre de 2012 y una vez asignado en exclusiva el 75 por 100 restante a los firmantes del acuerdo de política de personal de noviembre de 2002, de conformidad con lo acordado en la mesa sectorial el 5 de junio de 2003.

d) El 17 de junio de 2003 CEMSATSE interpuso recurso contencioso-administrativo por el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales. Dirigía su recurso contra las medidas adoptadas en la reunión de la mesa sectorial de 5 de junio de 2003, a saber: el calendario de trabajo de las “mesas de seguimiento” del acuerdo de política de personal de 21 de noviembre de 2002, en las que venían llamadas a intervenir únicamente las organizaciones sindicales firmantes del mismo, y el acuerdo alcanzado sobre la distribución de los liberados institucionales del pacto de 12 de septiembre de 2002, sobre unidades electorales y créditos horarios para el proceso electoral de 2002. A su juicio, esas decisiones vulneraban los derechos consagrados en los arts. 14 y 28 CE.

En un momento posterior amplió el recurso contra la comunicación de fecha 13 de junio de 2003 del Director General de personal y servicios del Servicio Andaluz de Salud, anteriormente reseñada.

El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Sevilla dictó Auto de 5 de julio de 2005, que inadmitía el recurso por inadecuación del procedimiento especial de protección de derechos fundamentales al objeto empleado. Acogía de ese modo la cuestión previa de inadmisibilidad planteada por el Servicio Andaluz de Salud, y defendida, igualmente, por el Ministerio Fiscal, en cuya opinión las decisiones recurridas no afectaban al contenido del derecho fundamental a la libertad sindical (art. 28.1 CE), al no incidir en ninguno de los derechos que a los representantes de los trabajadores o a las propias organizaciones sindicales atribuye la Constitución Española. A juicio de dichas partes procesales, los denominados “liberados institucionales” del pacto de 12 de septiembre de 2002, cuya asignación porcentual fue decidida en la reunión de 5 de junio de 2003 de la mesa sectorial de sanidad de Andalucía, constituyen una figura de origen convencional, no contemplada en la Ley Orgánica de libertad sindical; su atribución o reconocimiento no guarda relación con las elecciones sindicales ni con los derechos derivados de la representatividad obtenida en esos procesos electorales; sin que, finalmente, nada objete que sus funciones y los criterios de asignación se vinculen a las actividades desarrolladas en el seno del acuerdo de política de personal de noviembre de 2002, al que la convergencia sindical recurrente no se adhirió.

A la vista del contenido de la demanda y de las alegaciones expuestas, el juzgador declaró la inadmisión del recurso. A su criterio, la cuestión debatida no afectaría a derechos fundamentales ni podría canalizarse, en consecuencia, por el procedimiento especial instado, ya que resultaba, por el contrario, una cuestión de legalidad ordinaria sobre la legalidad y vigencia de aquel acuerdo.

e) CEMSATSE formalizó recurso de apelación contra el citado Auto de inadmisión, que fue desestimado por Sentencia de 18 de febrero de 2008 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla.

La Sala rechaza la primera queja del recurso, articulada al amparo del derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE) y con fundamento en el principio pro actione. Argumenta que la selección del proceso especial no es una elección a disposición de la parte sino que depende del contenido constitucional de la pretensión. Y en relación con ello, en respuesta a las denuncias de naturaleza sustantiva (arts. 14 y 28.1 CE), afirma que el apelante no logró acreditar dicha relevancia constitucional.

f) En Auto de 14 de marzo de 2008, dictado en aclaración de Sentencia, la Sala declaró que no cabía recurrir en casación el pronunciamiento de apelación.

3. La demanda de amparo se dirige contra las medidas adoptadas en el seno de la mesa sectorial de sanidad de Andalucía con fecha de 5 de junio de 2003, tanto el calendario de trabajo de las mesas de seguimiento del acuerdo de política de personal de noviembre de 2002, como el reparto de las liberaciones institucionales del pacto de 12 de septiembre de 2002, que se concretó en la comunicación de la Dirección General de personal del Servicio Andaluz de Salud dirigida a CEMSATSE el día 13 de junio de 2003. Asimismo se impugnan las resoluciones judiciales dictadas por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Sevilla, Auto de 5 de julio de 2005, y la Sentencia de 18 de febrero de 2008 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, en el procedimiento núm. 334-2003, sobre protección de derechos fundamentales.

CEMSATSE se opone a las decisiones de la mesa sectorial de sanidad de Andalucía y de la Dirección General de personal del Servicio Andaluz de Salud que impugnó en la vía judicial por vulneración de los derechos de libertad sindical e igualdad de los arts. 14 y 28.1 CE, ya que, según expone, la funciones que se otorgan a las “mesas de seguimiento” del acuerdo de política de personal de 21 de noviembre de 2002 suponen una invasión de las competencias negociadoras que corresponden a la mesa sectorial, de la que forma parte CEMSATSE, que no interviene en cambio, al no haber firmado aquel acuerdo, en los órganos nacidos del mismo.

Rechaza que tenga relevancia que las citadas “mesas de seguimiento” dejen formalmente a salvo la competencia negociadora atribuida a la mesa sectorial, consagrada en la Ley 9/1987, de 12 de junio, y reconocida en el propio acuerdo de 21 de noviembre de 2002, toda vez que, si bien los asuntos se someterán a la consideración de dicho órgano de representación, tal negociación, única en la que a CEMSATSE le es permitido participar, será ulterior a la llevada a cabo con carácter previo entre el Servicio Andaluz de Salud y las otras tres organizaciones sindicales en el seno de las mesas de seguimiento el acuerdo de noviembre de 2002, y en la mayoría de los supuestos no pasará de ser un mero trámite al que habrá de asistir como mero espectador de la ratificación formal. La negociación colectiva, dice, es algo más que el acuerdo final; consiste antes que en éste en la propia actuación negociadora y en las deliberaciones por medio de las que se va realizando, sin que quepa delegar una fase de la negociación a un órgano distinto de la mesa imponiendo para la participación en él condiciones no establecidas en la ley. En suma, no cabe excluir de las labores propiamente negociadoras a los sindicatos legitimados, pues su legitimación configura un presupuesto de la negociación colectiva que escapa del poder de disposición de las partes negociadoras.

Las mesas de seguimiento del acuerdo de 21 de noviembre de 2002, tal como se regulan en el acta de 5 de junio de 2003, prosigue la demanda de amparo, despliegan una función auténticamente negociadora en materias encuadrables en el art. 32 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, reservadas a la negociación en mesa sectorial. Asumen, en realidad, el papel que el reglamento interno de la mesa sectorial de sanidad atribuye a las denominadas mesas técnicas, en tanto que órganos preparatorios de las materias a acordar en la mesa sectorial, y en las que, según el propio reglamento, tienen derecho a estar presentes todas las organizaciones sindicales integrantes de ésta.

Esa exclusión del derecho a la negociación colectiva se vincula en la demanda a otra queja, articulada al amparo de idénticos derechos fundamentales (arts. 14 y 28.1 CE). Resalta la recurrente que la distribución de los liberados institucionales del pacto de 12 de septiembre de 2002, acordada en la reunión de la mesa sectorial de sanidad de Andalucía el día 5 de junio de 2003 (que asigna el 75 por 100 de los ciento noventa y ocho liberados comprometido en aquel pacto de manera proporcional a los resultados electorales, pero únicamente entre las organizaciones sindicales firmantes del acuerdo de política de personal de 21 de noviembre de 2002), supuso la reducción en un número de treinta y ocho de los que le correspondían conforme al criterio previo aplicado, pactado por las cuatro organizaciones sindicales de la mesa sectorial de sanidad de Andalucía.

A su criterio, el denominado “liberado institucional” (pacto de 12 de septiembre de 2002 sobre unidades electorales y créditos horarios), pese a su naturaleza convencional, resulta plenamente subsumible en la figura del liberado sindical, y por ende en el contenido adicional de la libertad sindical (art. 28.1 CE). En consecuencia, resultaría de aplicación la doctrina constitucional que establece que cuando un acto administrativo ataca u obstaculiza objetivamente la efectividad del derecho fundamental del sujeto representativo (vertiente individual de la libertad sindical), se proyecta sobre la organización sindical, alcanzando a la vertiente colectiva del art. 28.1 CE, al incidir de modo reflejo en las tareas de defensa y promoción de los intereses de los trabajadores que la Constitución encomienda a los sindicatos (art. 7 CE).

Y como en esta ocasión la redistribución del número de liberaciones institucionales responde a la previa y lesiva atribución de funciones negociadoras a las “mesas de seguimiento” del acuerdo de política de personal de 21 de noviembre de 2002, la anulación de esa competencia negociadora ha de conllevar también la del efecto derivado en el reparto de las liberaciones, que debe regirse por los criterios de proporcionalidad —en función del grado de representatividad electoral— que se venían aplicando antes de su alteración en la reunión de la mesa sectorial de sanidad de 5 de junio de 2003. Alternativamente, afirma, si se concluyera que aquellas mesas carecen de una función negociadora y limitan su función a la interpretación y vigilancia de lo pactado en noviembre de 2002, no existiría una carga adicional de trabajo que justificase la redistribución convenida en la reseñada reunión de 5 de junio de 2003.

Subsidiariamente, la convergencia sindical recurrente en amparo denuncia que las resoluciones judiciales dictadas en el proceso judicial han vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE). En su opinión, han interpretado de manera rigorista las normas legales de acceso a la jurisdicción a través del proceso especial de protección de los derechos fundamentales. Por lo demás, existe inseguridad jurídica sobre la virtualidad de esa vía especial, puesto que, dependiendo de la competencia territorial para resolver el asunto, cabe anticipar si ese cauce tendrá éxito o no en la superación del trámite de admisión (los Juzgados y la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, dice, difícilmente aceptan que opere esa vía especial, pese a la modificación en 1998 de la Ley de la jurisdicción, mientras que ocurre lo contrario en las Salas de Granada o Málaga del mismo Tribunal Superior de Justicia).

Todavía en relación con el art. 24.1 CE, denuncia que las resoluciones recurridas incurrieron en dilaciones indebidas, ya que las actuaciones por el proceso especial de protección de derechos fundamentales se iniciaron en el año 2003 y han agotado la vía jurisdiccional el 17 de abril de 2008, con la notificación del Auto que cerró el proceso, esto es, un total de cinco años pese a tratarse de una materia vinculada a la libertad sindical, canalizada por un procedimiento de tramitación especial, preferente y sumario. Agrega a lo anterior la cita del art. 14 CE, en su vertiente de igualdad en la aplicación del Derecho, al existir pronunciamientos del Tribunal Supremo en idéntica materia sustanciados por aquel proceso especial, declarado esta vez, sin embargo, inadecuado. Solicita, finalmente, una indemnización de los perjuicios irrogados.

4. Por providencia de 15 de noviembre de 2010, la Sala Primera de este Tribunal acordó la admisión a trámite de la demanda de amparo, así como, a tenor de lo establecido en el art. 51 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), requerir a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, a fin de que remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones del recurso de apelación núm. 72-2006, así como al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Sevilla las del recurso núm. 334-03-4, solicitándole que procediera a los emplazamientos correspondientes.

5. Por diligencia de ordenación de la Secretaría de Justicia de la Sala Primera de este Tribunal, de 4 de marzo de 2011, se tuvieron por recibidos los testimonios de las actuaciones y por personados en este proceso constitucional, de conformidad con lo solicitado en escritos presentados en plazo, a los Procuradores doña Teresa de Jesús Castro Rodríguez, don Pablo José Trujillo Castellano y a la Letrada doña Esperanza Gallego Calvente, en nombre y representación de la confederación sindical de Comisiones Obreras de Andalucía, federación de servicios públicos de Andalucía de la Unión General de Trabajadores (FSP-A-UGT) y Servicio Andaluz de la Salud, respectivamente. Asimismo, a tenor de lo dispuesto en el art. 52 LOTC, se dio vista de todas las actuaciones del presente recurso de amparo al Ministerio Fiscal y a las partes personadas, para que pudieran presentar en el plazo establecido las alegaciones que a su derecho convinieran.

6. La organización sindical recurrente presentó su escrito de alegaciones, registrado en este Tribunal el 5 de abril de 2011, y se ratificó, en esencia, en los contenidos de su recurso de amparo.

7. La confederación sindical de Comisiones Obreras de Andalucía evacuó el trámite conferido mediante escrito registrado en este Tribunal el 5 de abril de 2011. En primer lugar, opone la falta sobrevenida de legitimación activa de la recurrente. Dice que CEMSATSE es una organización sindical integrada por la Confederación Estatal de Sindicatos Médicos (CESM) y el Sindicato de Ayudantes Técnicos Sanitarios de España (SATSE) que ha concurrido sucesivamente a las elecciones sindicales celebradas en el Servicio Andaluz de Salud en los años 1987, 1991, 1994, 1998 y 2002. Sin embargo, afirma el sindicato en su escrito de alegaciones, en las últimas elecciones sindicales celebradas en diciembre de 2006 concurrieron por separado el sindicato CESM y el sindicato SATSE, por lo que la organización recurrente no continúa existiendo como sindicato, al haber puesto fin a la citada integración, de lo que se deduce aquella falta de legitimación sobrevenida.

En defecto de lo anterior, considera que debe abordarse el debate de fondo, puesto que la resolución que acordó la inadmisión del recurso contencioso-administrativo representaría únicamente el pronunciamiento necesario para tener por agotada la vía judicial previa.

A su juicio, la mera lectura del acuerdo de 21 de noviembre de 2002 desvela que no existe voluntad alguna de invasión de las competencias de negociación que corresponden a la mesa sectorial, ya que, incluso, se proclaman de manera expresa. Lo mismo sucede con el acta de la mesa sectorial de 5 de junio de 2003, que establece un calendario de reuniones de ese último órgano con una periodicidad mensual, proceso de negociación que le corresponde y ha continuado en todo momento.

No hay, pues, lesión alguna. El acuerdo de 21 de noviembre de 2002, sobre política de personal para el periodo 2003-2005, asegura el desarrollo de todos y cada uno de los aspectos y temas en él recogidos. Que los firmantes del acuerdo realicen reuniones previas para avanzar en la concreción y aplicación de los extremos reflejados, no obsta el respeto a la mesa sectorial como instancia en la que se debaten las cuestiones y se alcanzan los acuerdos. Para ilustrarlo, el escrito de alegaciones pone ejemplos de procesos dinamizados con base en aquel acuerdo y que finalizaron en pactos concertados en la mesa sectorial, firmados algunos por CEMSATSE y en ningún caso impugnados por ésta, lo que sería muestra concreta y elocuente, cree, de que se han garantizado sus derechos de negociación colectiva. Los hechos, en suma, desmentirían las suposiciones que subyacen en la queja de la recurrente.

En lo relativo al reparto de liberados institucionales recalca que a CEMSATSE se le asegura, al igual que al resto de los sindicatos, el crédito horario que le corresponde en función del número de candidatos elegidos en las distintas juntas de personal y comités de empresa, como, igualmente, el crédito horario a que tiene derecho a través de los delegados sindicales de la Ley Orgánica de libertad sindical. Los liberados institucionales del acuerdo de 12 de septiembre de 2002, por tanto, representan un “plus de crédito horario” que la Administración ha venido reconociendo aun cuando no estaba obligada a ello. Y, por lo demás, los criterios de reparto ahora aplicados no son discriminatorios, ya que el acuerdo de 21 de noviembre de 2002 establece para las partes firmantes una serie de obligaciones adicionales que justifican la atribución controvertida, de manera que tampoco desde este prisma se ha vulnerado el art. 28.1 CE.

8. El Servicio Andaluz de Salud, por escrito registrado en este Tribunal el día 8 de abril de 2011, se opuso al otorgamiento del amparo. Como hiciera anteriormente la representación de Comisiones Obreras de Andalucía, objeta la legitimación activa de la convergencia sindical recurrente al haberse extinguido su personalidad jurídica y no haberse acreditado ningún tipo de sucesión procesal. Añade que CEMSATSE fue parte en las actuaciones judiciales pero no consta que haya acordado la interposición del presente recurso de amparo, recurso que en modo alguno puede considerarse una instancia más del proceso iniciado ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Sevilla, por lo que falta la manifestación de voluntad del órgano competente de la recurrente para interponer el presente recurso.

En segundo lugar, aduce que no puede hablarse de vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) porque se ha dictado una resolución fundada en Derecho. Por su parte, respecto a la demora en la resolución del recurso formulado en la vía judicial, resalta que la demanda de amparo no especifica en qué momento se produjo la misma y dice que durante la tramitación procesal en ningún momento se hizo la más mínima referencia a las pretendidas dilaciones.

Rechaza a renglón seguido la lesión de la libertad sindical por razón de la redistribución de liberados institucionales acordada en la reunión de la mesa sectorial de sanidad de Andalucía de 5 de junio de 2003. A su criterio, la figura no guarda relación alguna con el crédito horario de los representantes sindicales electos, ni con las liberaciones sindicales procedentes de ello, de manera que no es el mismo régimen jurídico, aunque puedan existir paralelismos. Se trata, en definitiva, de una figura de origen convencional que se rige por sus propios términos y queda fuera del ámbito del derecho a la libertad sindical (art. 28.1 CE). Por lo demás, concluye, los criterios de asignación aplicados pueden considerarse más o menos afortunados, pero en ningún caso son discriminatorios ya que tratan a todos los sindicatos por igual conforme a unos parámetros objetivos.

Señala el escrito, finalmente, que no se ha probado que las mesas de seguimiento del acuerdo de 21 de noviembre de 2011 desplieguen funciones negociadoras y que tampoco consta que CEMSATSE haya impugnado acuerdo alguno.

9. Formuló sus alegaciones el Ministerio Fiscal a través de escrito registrado en este Tribunal el día 4 de abril de 2011. En el tema sustantivo señala que si se examinan los distintos apartados del acuerdo sobre política de personal 2003-2005 se advierten propuestas y compromisos por parte del Servicio Andaluz de Salud que deberían ser sometidos a negociación en la mesa sectorial. Las denominadas “mesas de seguimiento” de ese acuerdo de 21 de noviembre de 2002, así, vienen a desplazar a la mesa sectorial en las competencias de negociación que le corresponden (arts. 30 y siguientes de la Ley 9/1987, de 12 de junio), ya que, aunque sus acuerdos se sometan más tarde y formalmente a la negociación en la mesa sectorial en la que está presente CEMSATSE, este proceso viene ya condicionado por los pactos previos alcanzados.

Aprecia también la vulneración del art. 28.1 CE en lo relativo al acuerdo adoptado en la reunión de 5 de junio de 2003 de la mesa sectorial de sanidad de Andalucía entre el Servicio Andaluz de Salud y las organizaciones sindicales CC OO, FSP-UGT y CSI-CSIF, en cuanto a la distribución de los ciento noventa y ocho liberados institucionales del pacto de 12 de septiembre de 2002. A tenor de la naturaleza de las “mesas de seguimiento” del acuerdo sobre política de personal de noviembre de 2002, no podía excluirse de las mismas a CEMSATSE, ni de forma derivada, por el hecho de no intervenir en ellas, privarle de sus derechos respecto del 75 por 100 del total de los liberados institucionales pactados, pues ese reparto resulta discriminatorio y contrario al derecho de libertad sindical.

En cambio, el Ministerio Fiscal rechaza la existencia de las lesiones denunciadas al amparo del art. 44 LOTC.

10. En diligencia de 20 de mayo de 2011 se hizo constar que no presentó escrito de alegaciones el Procurador don Pablo José Trujillo Castellano.

11. Por providencia de 30 de mayo de 2012 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 4 de junio del mismo año.

1. El recurso de amparo formalizado por la convergencia estatal de médicos y ayudantes técnicos sanitarios (CEMSATSE) se dirige contra las resoluciones administrativas y judiciales citadas en el encabezamiento de esta Sentencia. En la demanda de amparo se denuncia la vulneración de los derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), a la igualdad (art. 14) y de libertad sindical (art. 28.1 CE), con la argumentación que queda ampliamente expuesta en los antecedentes de esta resolución. El Ministerio Fiscal ha interesado la estimación del recurso, por vulneración del derecho fundamental consagrado en el art. 28.1 CE. La confederación sindical de Comisiones Obreras de Andalucía y el Servicio Andaluz de la Salud, por el contrario, además de oponer objeciones a la legitimación activa y personalidad jurídica de la convergencia sindical recurrente, descartan las lesiones aducidas.

2. Antes de entrar en el examen del fondo del asunto, resulta preciso despejar la duda que suscitan la representación de Comisiones Obreras de Andalucía y el Servicio Andaluz de Salud sobre si el cese en la actividad sindical de CEMSATSE arroja alguna consecuencia en orden a la procedencia de continuar la tramitación y resolución del presente recurso. Se señala que CEMSATSE es una organización sindical integrada por la Confederación Estatal de Sindicatos Médicos y el Sindicato de Ayudantes Técnicos Sanitarios de España que concurrió sucesivamente a las elecciones sindicales celebradas en el Servicio Andaluz de Salud en los años 1987, 1991, 1994, 1998 y 2002, sin que sin embargo, como reconoce la propia demanda de amparo, volviera a hacerlo en las últimas elecciones sindicales, celebradas en diciembre de 2006, en las que las dos formaciones que la integraban se presentaron por separado. De ello deducen ambas representaciones que CEMSATSE se ha disuelto y no sigue existiendo como organización sindical. El Servicio Andaluz de Salud añade que no se ha acreditado tampoco ningún tipo de sucesión procesal y que, si bien CEMSATSE fue parte en las actuaciones referenciadas, no consta que dicha organización haya acordado la interposición del presente recurso de amparo, por lo que faltaría la necesaria voluntad del órgano competente de la recurrente al objeto de interponer el presente recurso.

La resolución de este extremo pasa por determinar si la única circunstancia acreditada —la no continuidad de la actividad electoral de la organización sindical recurrente en el Servicio Andaluz de Salud, en concreto en la convocatoria electoral de 2006— posee efectos tan radicales como los alegados, que llegan a calificar de inexistente a dicha entidad y, de forma derivada, como carente de personalidad y de legitimación para emprender cualesquiera acciones.

Respecto a la hipotética disolución de la personalidad jurídica que excluiría la posibilidad de denunciar la lesión de derechos fundamentales potencialmente padecida en un caso como el ahora enjuiciado, debe destacarse, a fin de despejar la duda de procedibilidad planteada, que únicamente se ha verificado la no participación de CEMSATSE en el proceso electoral de 2006 desarrollado en el Servicio Andaluz de Salud, pero no así, en cambio, la disolución de pleno derecho de la personalidad jurídica de dicha organización. Por tanto, a falta de certificación o prueba de otro tipo que acredite lo contrario, concluimos que no cabe tener por probada una disolución que haya privado a tal organización de su personalidad, y con ella de la capacidad para ser parte en cualquier tipo de procesos, incluido, eventualmente, el constitucional de amparo. Al margen del dato anterior, nadie manifiesta dudas sobre la personalidad y continuidad de las organizaciones integrantes de CEMSATSE, ni se discute que la recurrente fuera portadora, y lo sea en este proceso, de los derechos de aquéllas respecto del momento temporal y el conflicto al que se refiere el presente recurso de amparo, como tampoco se cuestionan sus propios intereses jurídicos, pues una convergencia sindical como la que formula la demanda de amparo no actúa en defensa de un mero interés legítimo por sustitución, sino como titular de un derecho propio, en tanto que es el resultado del ejercicio de la libertad federativa de los distintos entes de base que la componen (art. 28.1 CE), que a través de esa estructura sindical compleja se coordinan y aúnan para conseguir la tutela y satisfacción de los intereses profesionales que resultan comunes a todo el colectivo agrupado (STC 96/2009, de 20 de abril, FJ 3).

La legitimación de CEMSATSE para accionar en vía de amparo nace, por tanto, de un interés legítimo en el restablecimiento del derecho subjetivo supuestamente vulnerado, requisito insoslayable y fuente de la legitimación al que se refiere el art. 162.1 b) CE (por todas, STC 191/2011, de 12 de diciembre, FJ 4). Será procedente entonces examinar las denuncias formuladas, sin que sea óbice para ello, al haberse acreditado la representación de la solicitante de amparo en los términos prescritos en el art. 49.2 a) de nuestra Ley Orgánica, que la recurrente haya comparecido ante este Tribunal sin aportar un acuerdo expreso de sus órganos, en el que se declare la voluntad de formalizar este concreto recurso de amparo, pues, como es sabido, tal condición no se contempla en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).

3. Es claro que el recurso interpuesto es de naturaleza mixta (arts. 43 y 44 LOTC) al impugnarse expresamente tanto resoluciones administrativas como resoluciones judiciales, a las que se atribuyen vulneraciones autónomas de derechos fundamentales.

Debemos comenzar nuestro enjuiciamiento con el examen de las quejas referidas a la actuación administrativa, dado que, como hemos declarado reiteradamente, en los recursos de amparo mixtos la comisión de una lesión constitucional en el transcurso del proceso a quo no impide que el acto administrativo siga siendo el verdadero objeto del recurso de amparo, teniendo un carácter autónomo y preferente la pretensión deducida por el cauce del art. 43 LOTC (por todas, SSTC 5/2008, de 21 de enero, FJ 3; y 44/2011, de 11 de abril, FJ 3). En esta ocasión, además, es la propia parte recurrente la que formula con carácter subsidiario las denuncias procesales contra las resoluciones judiciales impugnadas, articuladas al amparo del art. 24.1 CE. Y podría añadirse, en fin, como dijéramos en la STC 143/2003, de 14 de julio, FJ 2, que según doctrina de este Tribunal construida en torno a procedimientos de tutela de derechos fundamentales como el instado por la parte recurrente en la vía judicial, cuando junto a la pretensión relativa al derecho fundamental sustantivo se invoca el art. 24 CE y se solicita la nulidad de la resolución judicial de inadmisión del recurso interpuesto, pierde sentido la invocación del art. 24.1 CE y se abre el camino para considerar la pretensión de fondo, más si, como será el caso esta vez, cuenta el Tribunal con todos los datos necesarios para resolver materialmente la cuestión sustantiva. En consecuencia, planteada la cuestión principal, puede y debe resolverse sin más dilación.

De cualquier modo, por la singularidad de esa queja, convendrá poner de manifiesto que la lesión de la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) por dilaciones indebidas, se perfila en la demanda con alegaciones retóricas y sin concreción de los perjuicios irrogados, como también ocurrió en el proceso del que este recurso trae su origen (señaladamente en el escrito que formalizaba el recurso de apelación contra el Auto de 5 de julio de 2005 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm.2 de Sevilla, en el que ni siquiera se configuró como una pretensión autónoma). Más allá del resultado dilatorio que se aduce, no se han especificado las irregularidades procesales que lo habrían ocasionado, de modo que la queja no podría prosperar pues no nos corresponde reconstruir de oficio las demandas, ni suplir las razones de las partes, ni suscitar la eventual existencia de motivos relevantes fuera de los supuestos contemplados por el art. 84 LOTC (por todas, SSTC 32/1999, de 8 de marzo, FJ 5; y 80/2011, de 6 de junio, FJ 3).

4. Centrados en el debate sustantivo resulta necesario sentar algunas premisas doctrinales. La primera hace referencia a la íntima vinculación entre la negociación colectiva y la libertad sindical (arts. 28.1 y. 37.1 CE) cuando existe un elemento de sindicalidad, esto es, cuando la negociación colectiva es expresión de la acción sindical. Este Tribunal ha declarado en reiteradas ocasiones que el derecho de negociación colectiva no constituye de por sí y aisladamente considerado un derecho fundamental tutelable en amparo, dada su sede sistemática en la Constitución, al no estar incluido en la sección primera del capítulo segundo del título I (SSTC 98/1985, de 29 de julio, FJ 3; 208/1993, de 28 de junio, FJ 2, o 222/2005, de 12 de septiembre, FJ 3). Sin embargo, el derecho de negociación colectiva de los sindicatos sí se integra en el de libertad sindical, como una de sus facultades de acción sindical, y como contenido de dicha libertad, en los términos en que tal facultad de negociación les sea otorgada por la normativa vigente, pues así resulta de lo dispuesto en los arts. 7 y 28.1 CE y en los arts. 2.1 d) y 2 d) y 6.3 b) y c) de La Ley Orgánica de libertad sindical (STC 80/2000, de 27 de marzo, FJ 5, y las en ella citadas).

En segundo lugar, en relación con el ámbito de ubicación del conflicto, es preciso resaltar que en esa misma STC 80/2000, de 27 de marzo, FJ 6, establecimos que “aunque en el ámbito funcionarial tengamos dicho (STC 57/1982, de 27 de julio, FJ 9) que, por las peculiaridades del derecho de sindicación de los funcionarios públicos (art. 28.1 CE), no deriva del mismo, como consecuencia necesaria, la negociación colectiva, en la medida en que una ley (en este caso de la Ley 9/1987, modificada por la Ley 7/1990) establece el derecho de los sindicatos a la negociación colectiva en ese ámbito, tal derecho se integra como contenido adicional del de libertad sindical, por el mismo mecanismo general de integración de aquel derecho en el contenido de éste, bien que con la configuración que le dé la ley reguladora del derecho de negociación colectiva [art. 6.3 b) y c) de la Ley Orgánica de libertad sindical], siendo en ese plano de la legalidad donde pueden establecerse las diferencias entre la negociación colectiva en el ámbito laboral y funcionarial y el derecho a ella de los sindicatos, no así en el de la genérica integración del referido derecho en el contenido del de libertad sindical”.

En tercer lugar, el protagonismo del derecho fundamental invocado (art. 28.1 CE) se revela también, cuando menos en una primera aproximación, en el otro núcleo de la controversia: la distribución de los llamados “liberados institucionales” (del pacto de 12 de septiembre de 2002), dada la conexión que realiza la demandante entre esa figura y la de los liberados sindicales. En efecto, este Tribunal ha reconocido y amparado el llamado crédito de horas sindicales, esto es, el derecho de los representantes a disponer de un determinado número de horas retribuidas para el ejercicio de las funciones sindicales, así como la hipótesis de la acumulación de los créditos horarios con la posibilidad de poder dejar a alguno o algunos representantes relevados o exentos de la prestación de trabajo, sin perjuicio de su remuneración. Esos derechos, por otra parte, enlazan con la dimensión colectiva de la libertad sindical y su vulneración puede manifestarse ya se encuentren regulados legal o convencionalmente (STC 336/2005, de 20 de diciembre, FJ 4), aspecto este último que resulta aquí de relevancia, vista la fundamentación que realiza la recurrente de amparo.

La última precisión atañe a la relación entre los arts. 14 y 28.1 CE, ambos alegados por CEMSATSE. La Constitución reconoce la libertad de creación de sindicatos y la libertad de éstos en el ejercicio de su actividad, sin que las Administraciones públicas puedan interferir en la actividad de las organizaciones sindicales, alterar con su intervención la libertad e igualdad en el ejercicio de la actividad sindical o discriminar a algún sindicato de modo arbitrario o irrazonable. La discriminación proscrita se da cuando “la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable, que debe apreciarse en relación a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida” (STC 20/1985, de 14 de febrero, FJ 2). Este principio de igualdad entre organizaciones sindicales, que se acoge en la Constitución Española, ha llevado a este Tribunal, desde la STC 53/1982, de 22 de julio, a considerar aconsejable la interpretación conjunta de los arts. 14 y 28.1 CE cuando la desigualdad de trato incide sobre el ejercicio del derecho fundamental de libertad sindical.

De todo lo dicho, en síntesis, se desprende que no cabe excluir la vulneración del art. 28.1 CE por los actos recurridos, pues tanto la negociación colectiva como los derechos de crédito horario concernidos, también en el ámbito aquí enjuiciado, son expresión de tal derecho.

5. Llegados a este punto, es preciso situarse en los hechos y en los contenidos de los pactos y acuerdos que están en la base de la controversia. Como expusimos en los antecedentes, el día 12 de septiembre de 2002 el Servicio Andaluz de Salud y las centrales sindicales presentes en la mesa sectorial de sanidad de Andalucía suscribieron un pacto sobre unidades electorales y créditos horarios para el proceso electoral 2002, que contemplaba la concesión a los sindicatos firmantes miembros de la mesa sectorial de ciento noventa y ocho liberados institucionales, cuya distribución se determinaría en la mesa sectorial de sanidad. El 21 de noviembre de 2002 se suscribió un acuerdo sobre política de personal para el período 2003 a 2005, concertado por el Director General del Servicio Andaluz de Salud y tres de las organizaciones sindicales presentes en la mesa sectorial de sanidad, no haciéndolo esta vez la organización sindical demandante de amparo.

CEMSATSE estima que las “mesas de seguimiento” del punto undécimo de este último acuerdo de noviembre de 2002 asumen funciones que suponen una invasión de las competencias negociadoras que corresponden a la mesa sectorial de sanidad y, en segundo lugar, que también es lesivo el acuerdo adoptado en la reunión de la mesa citada, el 5 de junio de 2003, en relación con la distribución de liberados institucionales, y que atribuye a las organizaciones sindicales firmantes del acuerdo de 21 de noviembre de 2002, a fin de atender los trabajos de las comisiones de seguimiento necesarias para el impulso y desarrollo del mismo, el 75 por 100 de los liberados previstos en el pacto de 12 de septiembre de 2002.

Pues bien, la lectura del acuerdo de 21 de noviembre de 2002 revela abiertamente su carácter programático, esto es, su vocación de fijar compromisos de negociación futura. En ningún momento pone en cuestión, sino que por el contrario proclama, la intervención y competencia de la mesa sectorial de sanidad en la toma de las decisiones que ex lege le corresponden. Así queda patente en los siguientes puntos: el compromiso de “negociación en mesa sectorial de los programas y pruebas de cada categoría”, con vistas a la convocatoria de procesos de selección ordinarios por el Servicio Andaluz de Salud (apartado segundo, A); el compromiso de “negociación en el seno de la mesa sectorial” del proyecto de decreto de selección de cargos de personal sanitario no facultativo y personal no sanitario (apartado segundo, B); el compromiso del Servicio Andaluz de Salud de negociar “en mesa sectorial la propuesta de regulación homogénea y de procedimiento único en la selección de personal temporal en el SAS” (apartado segundo, C); el compromiso de “negociación igualmente en mesa sectorial (de) los procedimientos de movilidad interna y la promoción a puestos de trabajo o cargos” (apartado segundo ,D); el compromiso de negociación “en el seno de la mesa sectorial” de diversos aspectos relativos al tiempo y jornada de trabajo (apartado tercero, A); el compromiso de “negociación en el seno de la mesa sectorial” de un nuevo modelo retributivo (apartado cuarto); el compromiso de “negociación en mesa sectorial (de) la propuesta de incremento de plantilla y el horizonte temporal para su concreción” (apartado quinto, A); el compromiso del Servicio Andaluz de Salud “previa negociación en mesa sectorial” de posibilitar la integración de todos los colectivos de funcionarios y laborales en el régimen estatutario (apartado quinto ,C); la propuesta “para negociación en mesa sectorial” de la nueva regulación del régimen funcional de plantillas, de la ordenación de la asistencia sanitaria especializada y órganos de dirección de los hospitales y normas de desarrollo sobre puestos de dirección; el compromiso de “negociación en mesa sectorial” de diversas propuestas en materia de reorganización de servicios (apartado sexto); el compromiso de negociación en “mesa sectorial” de un modelo de desarrollo profesional (apartado séptimo); o el compromiso de “presentar en mesa sectorial una propuesta de sistema de prevención” de riesgos laborales, para su negociación (apartado octavo).

Es cierto que el punto undécimo del acuerdo contempla la constitución, exclusivamente con los sindicatos firmantes, de una “comisión de seguimiento”, cuya naturaleza y funciones no se regulan, pero se dispone, y es decisivo, que su actuación habrá de realizarse “con independencia de la negociación que corresponda en el foro de la mesa sectorial de sanidad”, como por lo demás se infiere ya de los compromisos antes reseñados. En definitiva, la citada comisión de seguimiento reconoce la reserva a efectos del respeto estricto de la competencia de negociación colectiva y de adopción de acuerdos a quien la posee ex lege.

6. En efecto, la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones públicas, modificada por la Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos, en vigor cuando se producen las decisiones impugnadas, regulaba la negociación colectiva en ese ámbito (artículos 30 y siguientes). La doctrina de este Tribunal en supuestos de exclusión de las organizaciones sindicales integrantes de la mesa de las comisiones de desarrollo o seguimiento de los acuerdos alcanzados en su seno, por no haber sido parte signataria de los mismos al disentir de sus contenidos, ha atendido al carácter de la propia comisión creada, esto es, a su naturaleza negocial o de mera administración y seguimiento del acuerdo, de lo que depende la vulneración o no del derecho de libertad sindical. Como recogimos en la STC 222/2005, de 12 de septiembre, FJ 8, los firmantes no pueden establecer comisiones con funciones de modificación o regulación de condiciones de trabajo no abiertas al sindicato disidente. Más allá de este límite, las partes sí pueden crear, en uso de la autonomía colectiva, una organización común de encuentros, o la previsión de comisiones ad hoc, en tanto que no tengan funciones reguladoras en sentido propio.

Y en este caso, como se apuntaba, nos encontramos ante un acuerdo programático, dirigido a comprometer la negociación futura, asegurando el tratamiento de diversas materias; un pacto que no altera, sin embargo, la competencia en la toma de decisiones ni atribuye funciones negociadoras a la “comisión de seguimiento” del punto undécimo. Según expusimos, tanto las materias comprometidas a la actividad negocial, como la propia definición de ese órgano, no ponen en duda, sino que afirman por el contrario, “la negociación que corresponda en el foro de la mesa sectorial de sanidad”.

En un sistema de relaciones laborales como el nuestro ese tipo de prácticas es algo extendido y admitido comúnmente como mecanismo que puede favorecer el logro de los resultados perseguidos (la consecución de pactos). Lo trascendente en términos de libertad sindical no es que existan o no estadios previos, incluso paralelos, formales o informales, o dinámicas de pre-negociación o acercamiento de posturas, consustanciales a toda dinámica de concierto y búsqueda de compromisos de naturaleza normativa como los que se derivan de la negociación colectiva. Lo relevante, antes bien, es que sean los legitimados en el órgano competente y en su seno (aquí la mesa sectorial afectada) los que lleven a efecto la negociación y la adopción de acuerdos. Y, desde ese punto de vista, al margen de la intrahistoria de los acuerdos finalmente alcanzados en el seno de la mesa sectorial de sanidad de Andalucía sobre las materias citadas en el acuerdo sobre política de personal para el período 2003-2005, no hay dato alguno que pueda poner en duda el pleno y pacífico desarrollo de su derecho a la negociación colectiva por parte de la recurrente de amparo, pues ningún indicio de ello se infiere del contenido del acuerdo controvertido, de noviembre de 2002, de la intervención de la comisión en él creada, ni tampoco de los hechos sucesivos a la negociación que se haya podido desplegar en la mesa sectorial, al punto que no consta actuación impugnatoria de la ahora recurrente en amparo frente a los acuerdos concretos adoptados. El acuerdo de 21 de noviembre de 2002, en definitiva, observa estrictamente la competencia negociadora de todos los legitimados y el ámbito o unidad en el que deben adoptarse los acuerdos sobre las distintas materias. No ha habido, en consecuencia, lesión del art. 28.1 CE, en relación con el art. 37.1 CE, desde esa perspectiva.

7. La misma suerte desestimatoria debe seguir la queja plasmada en el restante motivo, formulada desde la otra vertiente del derecho a la libertad sindical que se aduce en el recurso (distribución de los denominados liberados institucionales del pacto de 12 de septiembre de 2002 en la reunión de la mesa sectorial de sanidad de Andalucía de 5 de junio de 2003).

Lo primero que deberá destacarse es el planteamiento accesorio o subordinado de esta queja respecto de la que acabamos de resolver. En efecto, la demanda conecta su oposición a los criterios de distribución de los liberados sindicales a la atribución de un papel (pretendidamente) negociador a la comisión de seguimiento del punto undécimo del acuerdo de noviembre de 2002, cosa que ya hemos dicho que no se produce. Esa conclusión, siguiendo la lógica estricta de la demanda de amparo, sería suficiente para rechazar la pretensión tal y como está formulada.

Hay no obstante una razón adicional que descarta asimismo la lesión. Nadie discute que los liberados institucionales controvertidos no cubren ni responden a créditos horarios derivados del régimen legal. Los liberados institucionales, como expone correctamente la representación de Comisiones Obreras, se configuran como un “plus de crédito horario” que la Administración ha pactado aun cuando, en principio, no estaba obligada a ello. Esto así, que hayan sido adjudicados atendiendo a las cargas derivadas para sus firmantes del acuerdo de 21 de noviembre de 2002, no puede calificarse como contrario a la libertad sindical, y ello por dos motivos esenciales: porque, como el pacto de 12 de septiembre de 2002 disponía, tales criterios han sido adoptados concertadamente en el seno de la mesa sectorial (reunión de 5 de junio de 2003) y, además, porque responden a la existencia de cargas adiciones de trabajo, según se infiere del acta de dicha reunión y del calendario de trabajo aprobado, lo que descarta que la decisión, objetiva o intencionalmente, revele un acto discriminatorio antisindical.

El principio de igualdad de trato, connatural a un sistema de libertad y pluralidad sindical, no impide que, en determinadas ocasiones y para determinadas funciones, deba admitirse un trato desigual a los sindicatos. El ejemplo más destacable es la desigualdad derivada del criterio de la mayor representatividad, que este Tribunal ha acogido en otras ocasiones (en general, STC 98/1985, de 29 de julio, y un caso concreto, entre tantos otros, STC 147/2001, de 27 de junio, FJ 3). Pero también pueden operar factores de otro carácter, como el aquí tratado, vinculado esta vez a las tareas y cargas adicionales que determinados sindicatos se comprometieron a asumir, como consecuencia de un acuerdo que pretende favorecer pactos futuros de naturaleza normativa. Ese tipo de prácticas encuentran sus límites en la prohibición de la discriminación sindical, ya por la generación injustificada de ventajas sindicales, ya porque, desde cualquier otro prisma, objetiva o intencionalmente produzcan resultados antisindicales, contrarios al hecho y la acción sindical o a alguno de sus agentes. Y en esta ocasión, por lo expuesto, no merece ese reproche el acuerdo de la mesa sectorial de sanidad de Andalucía de 5 de junio de 2003.