Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. El día 6 de agosto de 2012 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 11 de Madrid al que se acompaña, junto con el testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de 30 de julio de 2012 en el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el artículo 138 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de transportes terrestres y por derivación el artículo 16 de la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de ordenación y coordinación de los transportes urbanos de la Comunidad de Madrid, por posible vulneración del art. 25.1 CE.

2. Los antecedentes de hecho de la presente cuestión de inconstitucionalidad son, en síntesis, los siguientes:

a) Se impugna ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 11 de Madrid la resolución del Área de gobierno de seguridad y movilidad del Ayuntamiento de Madrid que le impuso a don H.R.P., titular de una licencia de auto-taxi, una sanción de 2.202 euros, así como la suspensión de la licencia de auto-taxi durante tres meses, por varias infracciones del art. 16 de la Ley 20/1988, de la Comunidad de Madrid, en relación con los arts. 6l b), 60 b), 7 y 60 c) del Decreto 74/2005 de 28 de julio (Reglamento de servicios de transporte público urbano en automóviles de turismo).

Las infracciones sancionadas eran: 1) no llevar en lugar visible del taxi los distintivos o rótulos exigidos por la normativa (ocultar la tarjeta identificativa); 2) cargar viajeros fuera de la parada establecida (recoger viajeros en la zona de salidas del aeropuerto de Barajas en lugar de en la parada establecida en la zona de llegadas); 3) incumplimiento del régimen tarifario (prestar servicio sin conectar el taxímetro).

En el momento de la comisión de las infracciones no prestaba el servicio don H.R.P., titular de la licencia, sino un conductor contratado por él. Sin embargo, en virtud del artículo 138 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de transportes terrestres, la responsabilidad administrativa por las infracciones de las normas reguladoras de los transportes terrestres debe exigirse al titular de la licencia. Lo que se reitera en el artículo 57.2 del Decreto del Gobierno de la Comunidad de Madrid 74/2005 de 28 de julio (Reglamento de servicios de transporte público urbano en automóviles de turismo).

En la demanda se alegó que la sanción impuesta vulneraba el principio de culpabilidad, pues el titular de la licencia no había cometido los hechos que se le imputan y se solicitó el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 138 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de transportes terrestres que establece la imputación directa al titular de la licencia de la responsabilidad cometida por el conductor asalariado.

b) El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 11 de Madrid, por providencia de 4 de mayo de 2012, con suspensión del plazo para dictar resolución, acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal por el término común de diez días sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 138 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de transportes terrestres y, por derivación, del art. 16 de la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de ordenación y coordinación de los transportes urbanos de la Comunidad de Madrid, por cuanto dichos preceptos imputan directamente la responsabilidad de las infracciones a las personas físicas o jurídicas titulares de la concesión con independencia de quién sea el conductor del vehículo que ocasionó la infracción, pudiendo vulnerar así los principios de culpabilidad y responsabilidad derivados del art. 25.1 CE.

c) La representación del demandante manifestó su parecer favorable al planteamiento al considerar que recibir la sanción correspondiente a hechos personales de terceros atenta contra el principio constitucional de culpabilidad. Considera que en el ámbito del transporte podrá existir responsabilidad del titular por hechos objetivos a él imputables, por ejemplo, que el taxímetro funcione correctamente y que no esté manipulado o alterado, pero no se le puede hacer responsable de hechos personales del conductor.

La representación procesal del Ayuntamiento de Madrid manifestó su parecer contrario al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad por entender que el art. 25.1 CE, en ningún caso, prohíbe que pueda sancionarse al titular de una licencia o autorización administrativa por las infracciones cometidas por otras personas.

El Ministerio Fiscal manifestó su parecer favorable al planteamiento de la cuestión por cumplirse los requisitos legales.

d) El órgano judicial dictó el Auto de 30 de julio de 2012 planteando la cuestión de inconstitucionalidad en relación con art. 138 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de transportes terrestres y, por derivación, con el art. 16 de la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de ordenación y coordinación de los transportes urbanos de la Comunidad de Madrid.

3. El Auto de 30 de julio de 2012 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 11 de Madrid fundamenta el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en las consideraciones que seguidamente, y de forma resumida, se indican:

a) Tras exponer los antecedentes del caso, señala el Auto los preceptos cuya constitucionalidad se cuestiona, el art. 138 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de transportes terrestres y, por derivación, el art. 16 de la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de ordenación y coordinación de los transportes urbanos de la Comunidad de Madrid, por cuanto dichos preceptos imputan directamente la responsabilidad de las infracciones a las personas físicas o jurídicas titulares de la concesión o autorización, con independencia de quién sea el conductor del vehículo que ocasionó la infracción.

b) Considera el Auto, citando la doctrina expuesta en las SSTC 150/1991 y 120/1994, que en el ámbito sancionador ha de rechazarse la responsabilidad objetiva, requiriéndose al menos la culpa en la conducta sancionable. El principio de personalidad de la sanción, manifestación del principio de culpabilidad, determina que sólo pueden ser sancionados quienes pueden ser responsabilizados de la infracción por su contribución efectiva a la comisión de la infracción.

c) Entiende el Juzgado que el art. 138 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de transportes terrestres y, por derivación, el art. 16 de la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de ordenación y coordinación de los transportes urbanos de la Comunidad de Madrid, pudieran conculcar los derechos fundamentales garantizados por el art. 25.1 CE (principio de culpabilidad en el procedimiento administrativo sancionador) en cuanto que imputan directamente la responsabilidad de las infracciones a las personas físicas o jurídicas titulares de la concesión con independencia de quien sea el conductor del vehículo que ocasionó la infracción.

4. Mediante providencia de 16 de octubre de 2012, la Sección Primera de este Tribunal acordó, a los efectos que determina el art. 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), oír al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días, alegase lo que considerara conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, en relación con el cumplimiento de los requisitos procesales (art. 35.2 LOTC) y por si fuese notoriamente infundada.

5. El Fiscal General del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito registrado el 13 de noviembre de 2012, en el que considera que la cuestión de inconstitucionalidad es inadmisible por entender que carecen manifiestamente de fundamento las dudas suscitadas por el órgano judicial que la ha promovido, alegando en síntesis:

a) El examen de la constitucionalidad del precepto legal debe hacerse desde la perspectiva de los deberes legales y reglamentarios a los que viene obligado el titular de la licencia, pues el incumplimiento de los mismos conduciría a la posible apreciación de una conducta negligente por faltar a los deberes que le impone la normativa sobre la explotación económica de la licencia de auto-taxi. (Decreto 74/2005, de 28 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de los servicios de transporte público urbano en automóviles de turismo en relación con las dos disposiciones legales cuestionadas).

La sanción impuesta es consecuencia del no cumplimiento de la normativa reguladora de la actividad de explotación del transporte de viajero mediante el auto-taxi que le es exigible tanto al empleado que se encarga materialmente de la prestación del servicio público de auto-taxi como al empleador titular de la licencia.

b) La duda de constitucionalidad que plantea el órgano judicial en relación al principio de culpabilidad no es tal, pues la aplicación del precepto cuestionado no es ajena a la observancia de los principios que rigen la aplicación del ius puniendi del Estado en el ámbito del Derecho administrativo sancionador, como se encarga de recordar la propia Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y procedimiento administrativo común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre, cuando declara en el art. 130.1 que “solo podrán ser sancionados por hechos constitutivos de infracciones administrativas las personas físicas o jurídicas que resulten responsables de las mismas aún a título de mera inobservancia”, precepto que debe ponerse en relación con el art. 137.1 del mismo texto legal, que dispone: “los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad mientras no se demuestre lo contrario”, lo que reconduce la duda de constitucionalidad a una cuestión de mera prueba de la culpabilidad para apreciar la infracción tipificada en el precepto cuestionado.

c) En relación a la posible inconstitucionalidad del precepto legal por vulneración del principio de personalidad de la sanción en la medida que se impondría a persona que no ha sido el autor material de la infracción y, en consecuencia, no sería responsable de los hechos tipificados por el precepto, el Ministerio Fiscal, con cita de la STC 60/2010, informa que, descartada la vulneración del principio de legalidad del art. 25.1 CE por desconocimiento del principio de culpabilidad, todo juicio de reprochabilidad por la conducta tipificada como infracción administrativa, probados los hechos y acreditada la culpabilidad, supone la imposición, como consecuencia jurídica, de una sanción al infractor, por lo que la sanción que prevé el precepto cuestionado deriva de la responsabilidad personal y directa del titular de la licencia en la explotación de la actividad económica del servicio público del auto-taxi, la sanción no se impone por el mero hecho de ser titular de la licencia y por el hecho de otro, la imputación es consecuencia de un hecho propio como se ha indicado, por lo que ningún reproche de inconstitucionalidad puede hacerse al precepto legal desde la perspectiva del principio de personalidad de la sanción administrativa.

1. La presente cuestión de inconstitucionalidad se plantea por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 11 de Madrid en relación con el art. 138 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de transportes terrestres y, por derivación, con el art. 16 de la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de ordenación y coordinación de los transportes urbanos de la Comunidad de Madrid. Como resulta de la fundamentación del Auto de planteamiento de la cuestión, la duda de constitucionalidad del órgano promotor se centra en la posible conculcación de los derechos fundamentales garantizados por el art. 25.1 CE y, en concreto, en la vulneración del principio de culpabilidad en el procedimiento administrativo sancionador, en cuanto que dichos preceptos imputan directamente la responsabilidad de las infracciones a las personas físicas o jurídicas titulares de la concesión con independencia de quien sea el conductor del vehículo que ocasionó la infracción.

El Fiscal General del Estado, por las razones de las que también se ha dejado constancia en los antecedentes, se opone a la admisión a trámite de la cuestión de inconstitucionalidad por estimarla notoriamente infundada [art. 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)].

2. Conforme a lo dispuesto en el art. 37.1 LOTC, este Tribunal puede rechazar en trámite de admisión y mediante Auto, previa audiencia al Fiscal General del Estado, aquellas cuestiones de inconstitucionalidad que fueren notoriamente infundadas, en el significado que nuestra reiterada doctrina viene dando al concepto de “cuestión notoriamente infundada”.

Se trata, en efecto, de un concepto que encierra un cierto grado de indefinición, el cual se traduce procesalmente en la necesidad de otorgar a este Tribunal un determinado margen de apreciación a la hora de controlar la solidez de la fundamentación de las cuestiones de inconstitucionalidad, de modo que existen supuestos en los que un examen preliminar de las cuestiones de inconstitucionalidad permite apreciar la falta de viabilidad de la cuestión suscitada, sin que ello signifique, necesariamente, que carezca de forma total y absoluta de fundamentación o que ésta resulte arbitraria, pudiendo ser conveniente en tales casos resolver la cuestión en la primera fase procesal, máxime si su admisión pudiera provocar efectos no deseables, como la paralización de otros procesos en los que resulta aplicable la norma cuestionada (entre otros muchos, AATC 389/1990, de 29 de octubre, FJ 1; 119/2000, de 10 de mayo, FJ 2; 46/2001, de 27 de febrero, FJ 2; 269/2003, de 15 de julio, FJ 2; 63/2004, de 24 de febrero, FJ 2; 306/2008, de 7 de octubre, FJ 3; 30/2009, de 27 de enero, FJ 4; 54/2010, de 19 de mayo, FJ 3; y 148/2012, de 16 de julio, FJ 2).

3. En el caso examinado, el órgano judicial funda sus dudas de constitucionalidad en la infracción del principio de culpabilidad y, como manifestación del mismo, del principio de personalidad de la sanción, al entender que tanto el art. 138.1 a) de la Ley 16/1987, como, por derivación, el art. 16.1 de la Ley 20/1998, de la Comunidad de Madrid, vulneran el principio de legalidad del art. 25.1 CE en la medida que desconocen dichos principios, puesto que permiten sancionar al titular de la licencia de auto-taxi, aunque no sea el autor material de las infracciones por las que se le sanciona.

Para examinar en esta fase previa de admisión la cuestión planteada procede analizar el contenido de los preceptos invocados y cuya inconstitucionalidad se cuestiona del modo siguiente:

a) El artículo 138.1.a) de la Ley 16/1987 establece: “l. La responsabilidad administrativa por las infracciones de las normas reguladoras de los transportes terrestres y de sus actividades auxiliares y complementarias corresponderá: a) En las infracciones cometidas con ocasión de la realización de transportes o actividades sujetos a concesión o autorización administrativa a la persona física, o jurídica titular de la concesión o de la autorización.”

b) El artículo 16 de la Ley 20/1998, de la Comunidad de Madrid, dispone: “1. Será de aplicación en relación con el incumplimiento de las normas reguladoras de los transportes urbanos lo dispuesto en los artículos 138 a 144 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y sus normas de desarrollo en materia de régimen sancionador y de control de los transportes por carretera, así como de las actividades auxiliares y complementarias de los mismos.”

A la vista de tales preceptos debemos, en primer lugar, examinar la interpretación que ha realizado este Tribunal del principio de culpabilidad en el ámbito administrativo sancionador (art. 25.1 CE), habiendo declarado que la Constitución consagra sin duda el principio de culpabilidad como principio estructural básico del Derecho penal, añadiendo que, sin embargo, la consagración constitucional de este principio no implica en modo alguno que la Constitución haya convertido en norma un determinado modo de entenderlo (STC 150/1991, de 4 de julio, FJ 4).

Sobre este primer punto interesa subrayar que el principio de culpabilidad rige también en materia de infracciones administrativas, pues en la medida en que la sanción de dicha infracción es una de las manifestaciones del ius puniendi del Estado resulta inadmisible en nuestro ordenamiento un régimen de responsabilidad objetiva o sin culpa (STC 76/1990, de 26 de abril, FFJJ 4 y 5; y STC 246/1991, de 19 de diciembre, FJ 2).

Por ello, hemos afirmado que “no existe responsabilidad sin culpa o responsabilidad objetiva en el ámbito del ius puniendi y de la potestad sancionadora y ello conlleva la necesidad de determinar la autoría de la acción o de la omisión sancionable” (STC 103/1995, de 3 de julio, FJ 3), si bien la vigencia del principio de culpabilidad en las sanciones administrativas no es tan intensa como en la sanción penal, pues puede ser matizada y así lo hemos declarado en las SSTC 76/1990, de 26 de abril, FJ 4; STC 246/1991, de 19 de diciembre, FJ 2; y 129/2003, de 30 de junio, FJ 8.

4. El examen de la constitucionalidad del precepto legal cuestionado debe hacerse desde la perspectiva de los deberes legales y reglamentarios a los que viene obligado el titular de la licencia de auto-taxi. Así, en hipótesis, el incumplimiento de estas obligaciones derivadas de su condición de titular de la licencia determinaría la posible apreciación de una conducta negligente por faltar a los deberes que le impone la normativa sobre la explotación económica de dicha licencia, con sujeción al Decreto 74/2005, de 28 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de los servicios de transporte público urbano en automóviles de turismo en relación con las dos disposiciones legales cuestionadas.

Por tanto, la responsabilidad prevista legalmente es consecuencia del incumplimiento de la normativa reguladora de la actividad de explotación del transporte de viajero mediante el auto-taxi que le es exigible tanto al empleado que se encarga materialmente de la prestación del servicio público de auto-taxi como al empleador titular de la licencia. En este sentido, el titular de la licencia viene obligado a procurar, en el círculo de su actividad económica, que la explotación de la licencia de auto-taxi se desarrolle con observancia de la normativa que la regula, obligación que alcanza a adoptar la medidas necesarias para que aquellas personas que han sido contratadas a tal fin observen la normativa sobre el auto-taxi.

Por ello, la norma administrativa sancionadora impone al titular de la licencia de auto-taxi la responsabilidad por las infracciones cometidas con ocasión de la realización de transportes o actividades sujetos a concesión o autorización administrativa, responsabilidad que se exige a las personas físicas o jurídicas, titulares de dicha autorización, independientemente de que las acciones u omisiones de las que dicha responsabilidad derive hayan sido materialmente realizadas por ellas o por el personal de su empresa, sin perjuicio de que puedan deducir las acciones que, a su juicio, resulten procedentes contra las personas a las que sean materialmente imputables las infracciones, tipificando así de una manera autónoma una conducta cuyo presupuesto fáctico puede haber sido cometido por un tercero.

Es indudable que la responsabilidad se funda en la culpa in eligendo o in vigilando del titular que explota la licencia de auto-taxi, puesto que debe procurar en todo momento que el empleado contratado para el transporte de viajeros conozca las condiciones en que debe desarrollarse dicha actividad conforme a la normativa legal y reglamentaria. En caso contrario, esa falta de información al empleado o de control sobre el desarrollo de su actividad laboral constituye un supuesto claro de culpa por falta de cuidado o de vigilancia, cuya concurrencia posibilita de modo indubitado la exigencia de responsabilidad a aquel, que no podrá ser calificada, en consecuencia, de indebida ni de objetiva, sino que la responsabilidad, en su caso, nace de una acción u omisión propia del mismo.

5. La doctrina de este Tribunal ha admitido la responsabilidad administrativa por culpa in eligendo o in vigilando de los titulares de licencias de explotación de actividades. Así, la presente cuestión de inconstitucionalidad plantea un supuesto con idénticos fundamentos al resuelto en el ATC 193/2007, de 26 de marzo, en tanto en cuanto se trata de la exigencia de responsabilidad al titular de una licencia de explotación de una actividad que, sin embargo, no es directamente desarrollada por él en el momento en que se impone la sanción, recordando que este Tribunal ha aceptado la constitucionalidad de la responsabilidad por culpa in eligendo o in vigilando en el ámbito del Derecho administrativo sancionador.

En el supuesto del ATC 193/2007 se había impuesto una sanción a una persona jurídica como responsable solidaria del incumplimiento del horario de cierre de una discoteca cuya explotación le correspondía a otra entidad, pues la actividad había sido arrendada. Este Tribunal consideró que no se vulneró el principio de culpabilidad (art. 25.1 CE) porque le fuera impuesta a la recurrente una sanción como responsable solidaria por unos hechos en los que no había intervenido y afirmó que la responsabilidad por culpa in eligendo o in vigilando correspondía a la recurrente como titular de la licencia de apertura y explotación de la actividad, en el caso de autos por aplicación de lo dispuesto en el artículo 49.1 de la Ley 1/1998, de 8 de enero, de régimen jurídico de los espectáculos públicos y actividades clasificadas de Canarias, que la establecía para “quienes gestionen o exploten los establecimientos o desarrollen las actividades u organicen espectáculos y los titulares de las licencias o autorizaciones correspondientes”, lo que fue considerado plenamente conforme con los derechos garantizados por el art. 25.1 CE (ATC 193/2007, de 26 de marzo, FJ 4).

6. En el presente caso, si bien se trata de la exigencia de responsabilidad directa a una persona física que explota la actividad consistente en el ejercicio privado de un servicio público de taxi a través de un asalariado, la argumentación para considerar que no se ha vulnerado el principio de culpabilidad (art. 25 CE) es la constitucionalidad de la exigencia de responsabilidad por culpa in eligendo o in vigilando de los titulares de una licencia de explotación de una actividad, culpa construida sobre la posición del titular de la licencia como garante del cumplimiento de las condiciones administrativas y que justifica que se exija a éste el deber de prevenir que la persona dependiente, que es el conductor, realice determinadas acciones.

En definitiva, las normas reprochadas de inconstitucionalidad no establecen una responsabilidad objetiva por el hecho de otro, sino que pretenden garantizar la observancia de la normativa sobre la explotación de la actividad de transportes que le es exigible, en primer lugar, al titular de la licencia, quien tiene el deber de prevenir e instruir al que materialmente presta el servicio público de transporte de viajeros sobre la necesidad de cumplir las obligaciones legales y reglamentariamente establecidas, lo que permite apreciar, en este primer punto, la ausencia de vulneración de nuestra Constitución, extremo que no comprende las infracciones cometidas por otra persona, que en este caso sería el conductor, por infracción de las normas de tráfico.

7. También cuestiona el órgano judicial la posible inconstitucionalidad del precepto legal por vulneración del principio de personalidad de la sanción en la medida que se impondría a persona que no ha sido el autor material de la infracción y, en consecuencia, no sería responsable de los hechos tipificados por el precepto.

Sobre esta reflexión interesa subrayar que la responsabilidad subjetiva comporta como corolario la consagración del principio de personalidad de las penas o sanciones y en este sentido hemos afirmado que “entre los principios informadores del orden penal se encuentra el principio de personalidad de la pena, protegido por el art. 25.1 de la norma fundamental (STC 254/1988, FJ 5), también formulado por este Tribunal como principio de la personalidad de la pena o sanción (STC 219/1988, FJ 3), denominación suficientemente reveladora de su aplicabilidad en el ámbito del Derecho administrativo sancionador” (STC 146/1994, de 12 de mayo, FJ 4). También la STC 60/2010, de 7 de octubre, FJ 4, sobre la aplicación del principio de personalidad de las penas (o sanciones) ha declarado: “El principio de personalidad de las penas, que forma parte del de legalidad penal y se encuentra, por tanto, comprendido en el derecho reconocido en el artículo 25.1 CE”, pues “implica que sólo se puede responder penalmente por los actos propios y no por los ajenos” (STC 125/2001, de 4 de junio, FJ 6).

De acuerdo a lo expuesto anteriormente, y descartada la vulneración del principio de legalidad del art. 25.1 CE por desconocimiento del principio de culpabilidad, todo juicio de reprochabilidad por la conducta tipificada como infracción administrativa, probados los hechos y acreditada la culpabilidad, supone la imposición, como consecuencia jurídica, de una sanción al infractor, por lo que la sanción que prevé el precepto cuestionado deriva de la responsabilidad personal y directa del titular de la licencia en la explotación de la actividad económica del servicio público del auto-taxi. La sanción no se impone por el mero hecho de ser titular de la licencia y por el hecho de otro, sino que la imputación es consecuencia de un hecho propio como se ha indicado, por lo que ningún reproche de inconstitucionalidad puede hacerse al precepto legal desde la perspectiva del principio de personalidad de la sanción administrativa.

8. Los razonamientos precedentes conducen a la conclusión que nuestro examen sobre la viabilidad de la cuestión planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 11 de Madrid es que no cabe apreciar la pretendida contradicción de las disposiciones cuestionadas con el art. 25.1 CE, por lo que resulta procedente apreciar en este momento procesal, de conformidad con lo alegado por el Fiscal General del Estado, que la cuestión resulta notoriamente infundada (art. 37.1 LOTC) y ha de ser por ello inadmitida.