Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 1 de marzo de 2002, el Procurador de los Tribunales don Ramón Rodríguez Nogueira, en nombre y representación de don Ciriaco Blay Cambra, interpuso recurso de amparo contra la Sentencia citada más arriba.

2. La demanda de amparo trae causa, en síntesis, de los siguientes hechos:

a) El Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local de Valencia planteó demanda contra el Sr. Blay Cambra, Secretario de Administración local, en reclamación de 147.000 pesetas, importe al que ascendían las cuotas impagadas por el mismo.

b) El Sr. Blay Cambra se opuso a la demanda alegando las excepciones de incompetencia de jurisdicción, de omisión de la vía de apremio administrativa regulada en el art. 58.4 del Reglamento del colegio aprobado por Resolución de 2 de febrero de 1978, y de falta de legitimidad constitucional de la obligatoriedad de la pertenencia al colegio, las cuales fueron desestimadas en Sentencia dictada el 1 de junio de 2001 por el Juzgado de Primera Instancia núm. 19 de Valencia.

c) Planteado recurso de apelación por Sr. Blay Cambra contra la referida Sentencia, el mismo fue desestimado en la dictada el 4 de febrero de 2002 por la Sección Novena de la Audiencia Provincial de Valencia.

3. En primer término conviene hacer referencia a que el quejoso en amparo sostiene que ha agotado correctamente la vía judicial previa, tal y como requiere el art. 44.1 a) LOTC, puesto que, aunque existan resoluciones contradictorias de diversas Secciones de la Audiencia Provincial de Valencia, como la de 23 de octubre de 2001 de la Sección Cuarta que admitió las pretensiones de un demandante afirmando la improcedencia de la reclamación de las cuotas colegiales, ello no significa que exista jurisprudencia contradictoria que habilite la interposición del recurso de interés casacional que prevé el artículo 477 LEC, puesto que la expresión jurisprudencia contradictoria debe ser interpretada, de acuerdo con lo dispuesto por la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo reunida en Junta General de Magistrados el 12 de diciembre de 2000, en el sentido de exigirse dos Sentencias firmes de una Audiencia Provincial, decidiendo en sentido contrario al contenido en el fallo de otras dos Sentencias, también firmes, de diferente Tribunal de apelación. De acuerdo con dichos criterios, no existe en este caso jurisprudencia contradictoria que obligue a interponer el recurso de casación antes de acudir al amparo y, por ello, ha de considerarse cumplido el requisito de agotamiento de todos los recursos utilizables dentro de la vía judicial.

4. Se alega en la demanda de amparo que la resolución judicial combatida vulnera el derecho a la libertad de asociación, en su vertiente negativa o derecho a no asociarse, que forma parte del contenido del derecho fundamental recogido en el art. 22 CE, porque la Audiencia no ha entrado a examinar la constitucionalidad de la colegiación obligatoria para el ejercicio de la profesión de Secretario la Administración local con habilitación de carácter nacional, colegiación que, en tal forma obligatoria, vulnera, en opinión del demandante de amparo, el art. 22 CE. Según él, dicho Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional no ejerce funciones que justifiquen la excepcionalidad de tal medida, ya que la ordenación, representación y defensa de la profesión y el ejercicio de la potestad disciplinaria las lleva a cabo la Administración. Además no existe norma legal habilitante de la creación del colegio. Derogado el régimen jurídico de los funcionarios locales con habilitación de carácter nacional, contenido en el Decreto de 30 de mayo de 1952, desapareció la obligatoriedad de la colegiación, que tampoco puede ampararse en la Ley de colegios profesionales de 1974.

En segundo lugar, considera el recurrente que la Sentencia de la Audiencia vulnera el derecho a la igualdad del art. 14 CE porque la exigencia de tal colegiación no es de aplicación en otros lugares del territorio español, como en Aragón o en Canarias, en donde su legislación autonómica (art. 18 de la Ley 12/1998, de 22 de diciembre, de medidas tributarias, financieras y Administrativas de la Presidencia de la Diputación General de Aragón y art. 9. 3 de la Ley 10/1990, sobre colegios profesionales de la Comunidad de Canarias) establece que los profesionales titulados que estén vinculados a las Administraciones públicas no precisarán colegiarse para el ejercicio de tales profesiones al servicio de las Administración pública.

5. Mediante otrosí del anterior escrito el quejoso solicitó la suspensión de los efectos ejecutivos de la Sentencia de la Audiencia Provincial de Valencia ya citada, porque de esta medida no se derivan perjuicios para el interés general o para los derechos del colegio, perjuicios que, en caso de ejecución, se ocasionarían al demandante de amparo y que, además, serían de carácter irreparable porque, al denunciarse en el recurso la vulneración del derecho a la libertad de asociarse en su vertiente negativa, si fuese obligado a pagar las cuotas significaría que es obligado a permanecer afiliado al colegio en contra de su voluntad.

6. Por providencia de 10 de abril de 2003, la Sección Primera admitió a trámite la demanda, acordando dirigir comunicación a la Audiencia Provincial de Valencia y al Juzgado de Primera Instancia núm. 19 de esa ciudad para que remitieran certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes, emplazando a quienes hubieran sido parte en el procedimiento; y ordenó que se formase la pieza separada de suspensión, concediendo al solicitante de amparo y al Ministerio Fiscal, conforme a lo dispuesto en el art. 56.1 LOTC, el plazo común de tres días para formular alegaciones en relación con la suspensión solicitada.

Evacuado el trámite de alegaciones conferido, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, por ATC 163/2003, de 19 de mayo, acordó denegar la suspensión de la ejecución de la Sentencia impugnada.

7. El 16 de mayo de 2003 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal escrito del Procurador de los Tribunales don Felipe Ramos Arroyo, en nombre y representación del Ilustre Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia, por el que solicitaba se le tuviese por comparecido y parte demandada en el procedimiento.

8. Por diligencia de ordenación de la Sala Primera del Tribunal Constitucional de 19 de mayo de 2003 se acordó tener por personado y parte en el procedimiento al Procurador don Felipe Ramos Arroyo en nombre y representación del Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local de la provincia de Valencia, y por otra diligencia de 18 de junio de 2003 se procedió a dar vista de las actuaciones recibidas a las partes personadas y al Ministerio Fiscal por plazo común de veinte días, para que puedan presentar las alegaciones que estimen pertinentes.

9. La representación procesal del Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 16 de julio de 2003, que, en lo sustancial, a continuación se extracta:

a) La existencia de los Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local y su colegiación obligatoria ya fue establecida por el Real Decreto de 8 de septiembre de 1925 (art. 1), mantenida por el Reglamento General de los Colegios Oficiales del Secretariado local (Real Decreto de 14 de noviembre de 1929) y respetada por la Orden Ministerial de 28 de septiembre de 1939. Lo que igualmente aparece recogido en el art. 203 del Decreto de 30 de mayo de 1952, por el que se aprobó el Reglamento de funcionarios de la Administración local.

Al amparo de la anterior normativa se creó el Colegio Provincial de Valencia, vivo y en funcionamiento cuando se dictó la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre normas reguladoras de los colegios profesionales, que confirma su existencia al establecer que "se entenderán comprendidos en esta Ley: los demás Colegios Profesionales que no teniendo carácter sindical se hallen constituidos válidamente en el momento de la promulgación de esta Ley" [art. 1.2 b)]. Asimismo, su disposición adicional segunda prescribía que "los Estatutos y las demás disposiciones que regulan los Colegios de funcionarios actualmente existentes se adaptarán en cuanto sea posible a lo establecido en la presente Ley, recogiendo las peculiaridades exigidas por la función pública que ejerzan sus miembros. Estos Estatutos cualquiera que sea el ámbito de los Colegios y de los Consejos Generales serán aprobados en todo caso por el Gobierno, a través del Ministerio correspondiente". Con base en los citados preceptos se aprobó el Reglamento de los Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local, por Resolución de la Dirección General de Administración local de 2 de febrero de 1978.

Aprobada la Constitución, que en sus arts. 26, 36 y 52 consagra los colegios profesionales existentes y hace desaparecer los tribunales de honor y los colegios sindicales, la Ley 74/1978, de 26 de diciembre, de modificación de la Ley reguladora de los colegios profesionales, adaptó la Ley 2/1974, de 13 de febrero, a la Constitución. Por resolución de la Dirección General de Administración local de 26 de octubre de 1982 se aprobó el Reglamento de los Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local, que fue anulado por Sentencia del Tribunal Supremo, de 22 de abril de 1985, en virtud de la cual volvió a resultar aplicable el anterior Reglamento de 2 de febrero de 1978. Por Decreto del Gobierno Valenciano 123/1986, de 20 de octubre, y posterior Decreto del Presidente de la Generalidad Valenciana 17/1987, de 13 de abril, fue inscrito el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local de la provincia de Valencia en el Registro de colegios profesionales de la Comunidad Autónoma Valenciana, cuyos Estatutos fueron adaptados a la Ley de la Generalidad Valenciana 6/1997, de 4 de diciembre, de colegios profesionales y a la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales.

De otra parte, la vigencia de los arts. 99 y 203 del Decreto de 30 de mayo de 1952 ha venido avalada tanto por la doctrina como por el Consejo de Estado, que en su dictamen de 27 de julio de 2000 sobre el Proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos generales de la organización colegial concluye afirmando que "hay que partir de la existencia de los Colegios de Funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional, puesto que no hay ninguna disposición que haya procedido a su supresión".

b) La colegiación obligatoria no vulnera la libertad de asociación (art. 22 CE), el principio de no discriminación (art. 14 CE), ni el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), como sostiene el demandante de amparo.

Abundando en su línea argumental, pone de manifiesto que la constitucionalidad de la pertenencia obligatoria al Colegio Profesional de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local de la provincia de Valencia ha sido admitida, además, por el Consejo de Estado en sus dictámenes de la Sección Octava, núm. 1959, de 3 de junio de 1999, y de la Comisión Permanente, de 27 de julio de 2000, sobre el Proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos generales de la organización colegial, de los que transcribe diversos párrafos, y por jurisprudencia tanto del Tribunal Supremo como de diversas Audiencias Provinciales, respecto a la que reproduce pasajes de diversas Sentencias.

c) La representación procesal del Colegio Profesional de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local de la provincia de Valencia considera que la existencia del colegio está justificada por verdaderas razones de interés público, cuales son el cumplimiento de los fines y funciones contemplados en los arts. 7 y 8 de sus Estatutos, que se corresponden con los que a los colegios profesionales confieren los arts. 1.3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, y 4 de la Ley de la Generalidad Valenciana 6/1997, de 4 de diciembre, de consejos y colegios profesionales.

d) Además, sostiene que hay que tener presente que el demandante de amparo es miembro de este colegio desde el día en que tomó posesión de su cargo de Secretario dentro de la provincia de Valencia, que se ha beneficiado o ha tenido la posibilidad de beneficiarse de los servicios colegiales, y que no manifestó su deseo de no pertenecer al colegio ni se opuso formalmente a ser miembro del mismo hasta que tuvo conocimiento del procedimiento por el que se le reclamaron las cuotas colegiales devengadas y no satisfechas, lo que supone que ha incumplido el deber de todo colegiado de "pagar puntualmente las cuotas ordinarias y extraordinarias"" [arts. 8.2 Reglamento de 1978; 11.2 a) Estatutos generales de la organización colegial]. Si a ello se añade que existe previsión legislativa que ampara la existencia del Colegio de funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional, así como la colegiación obligatoria de los Secretarios, Interventores y Tesoreros, en especial, en la provincia de Valencia, ha de llegarse a la conclusión de que las resoluciones judiciales impugnadas no han vulnerado los derechos de asociación (art. 22 CE) ni el principio de igualdad y no discriminación (art. 14 CE).

Concluye su escrito de alegaciones solicitando la desestimación de la demanda de amparo.

10. La representación procesal del recurrente evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 16 de julio de 2003, en el que dio por reiteradas las efectuadas en el escrito de demanda, poniendo de manifiesto, por otra parte, que habían sido notificadas las Sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional en fechas 23 de abril, 22 de mayo, y 2 y 16 de junio de 2003 en las que, resolviendo un supuesto idéntico al que nos ocupa, considera que la colegiación obligatoria de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación nacional de la provincia de Valencia lesiona el derecho a la libertad de asociación en su vertiente negativa, anulando este Tribunal las Sentencias que condenaban a los entonces quejosos al pago de dichas cuotas. Termina suplicando se dicte Sentencia por la que se otorgue al recurrente el amparo solicitado en los términos que constan en la demanda formulada.

11. El Ministerio Fiscal evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 16 de julio de 2003, en el que, con base en la argumentación que a continuación se resume, interesó la estimación de la demanda de amparo, por haber vulnerado la resolución judicial recurrida el derecho de asociación del demandante de amparo:

a) En relación con la supuesta vulneración del derecho de asociación como consecuencia de la imposición de la colegiación obligatoria, el Ministerio Fiscal, tras reproducir la doctrina constitucional recogida al respecto en las SSTC 89/1989, de 11 de mayo, 35/1993, de 8 de febrero, 74/1994, de 14 de marzo, 207/1996, de 16 de diciembre, y 194/1998, de 1 de octubre, se refiere a la exigencia de la reserva de Ley consagrada en este caso en el art. 36 CE, sin el alcance del art. 53.1 CE. En este extremo llega a la conclusión de que el examen de la legislación aplicable en este supuesto permite afirmar que dicho requisito aparece observado de manera suficiente.

b) La segunda de las cautelas, que debe ser observada para que la creación de un colegio profesional y la adscripción obligatoria al mismo no sean incompatibles con el art. 22 CE, es la de que el colegio en cuestión cumpla fines públicos relevantes, extremo que necesariamente tiene que ser examinado por este Tribunal para concluir si la adscripción obligatoria entraña o no una vulneración del derecho del demandante de amparo.

Ninguna mención a esta cuestión contiene la resolución judicial impugnada, por lo que la pretensión de amparo tendría que estimarse por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, cuya conexión con el derecho material en juego determinaría la vulneración de éste, razón por la cual debe examinarse, en opinión del Ministerio Fiscal, si dicha vulneración tiene su origen, además, en otros aspectos que los estrictamente procesales, porque de ser así ello tendría su repercusión en el alcance del amparo que pudiera otorgarse. Para realizar dicha tarea hay que tomar en consideración, tanto los fines que se asignan en sus Estatutos al colegio, como los que se asignan a tales Corporaciones, con carácter general, en los arts. 2 y 16 de los Estatutos generales aprobados por Real Decreto 1912/2000, de 24 de noviembre.

En consecuencia, la conclusión que cabe extraer es que la Sentencia impugnada, en la medida en que ha condenado al recurrente en amparo al pago de las cuotas colegiales reclamadas no ha reparado dicha vulneración producida ya en la primera instancia, como era obligado hacerlo en virtud de lo dispuesto en los arts. 39 y 40 LOTC, en relación con el art. 5.4 LOPJ, por lo que a ella ha de atribuirse la mencionada vulneración del art. 22 CE.

c) En relación con la denunciada infracción del principio de igualdad y de no discriminación (art. 14 CE), el Ministerio Fiscal considera, a la vista de lo argumentado en relación con la supuesta vulneración del art. 22 CE, que resulta innecesario el examen de esta pretensión, la cual en toda caso debe de ser desestimada, ya que, estando reconocida competencia normativa sobre la materia a las Comunidades Autónomas, las diferentes regulaciones que puedan observarse entre unas y otras no entrañan necesariamente una vulneración del art. 14 CE, como así lo viene declarando este Tribunal desde la STC 37/1981, de 16 de noviembre.

d) En cuanto a la extensión del amparo que debe otorgarse, el Ministerio Fiscal señala que, habida cuenta que la vulneración del derecho de asociación se ha producido por las resoluciones de los órganos del Poder Judicial dictadas con ocasión de la reclamación del pago de las cuotas efectuado al demandante por el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia, del que el quejoso no consta que haya solicitado la baja ni que haya impugnado su eventual denegación, debe limitarse a la anulación de la condena al pago de la cuotas, en la medida en que dicho pago tiene su causa en la obligatoriedad de la pertenencia del demandante de amparo a dicho colegio.

12. Por providencia de 11 de septiembre de 2003 se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el siguiente día 15 del mismo mes y año.

1. La presente demanda de amparo tiene por objeto la impugnación de la Sentencia de la Sección Novena de la Audiencia Provincial de Valencia, de 4 de febrero de 2002, por la que se condenó al recurrente en amparo, Secretario de la Administración local con habilitación de carácter nacional, al pago de la cantidad reclamada por el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia en concepto de impago de las cuotas colegiales.

El quejoso, con base en la argumentación de la que se ha dejado constancia en los antecedentes de esta Sentencia, imputa a la resolución judicial impugnada la vulneración del derecho a la libertad de asociación en su vertiente negativa (art. 22 CE) y del principio de igualdad (art. 14 CE), en tanto que no ha considerado inconstitucional la exigencia de la incorporación obligatoria al Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia, que ha sido la causa determinante de la estimación de la demanda contra él dirigida por el mencionado colegio.

Con los argumentos que se han reseñado en los antecedentes de esta Sentencia, la representación procesal del Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia se opone a la estimación de la demanda de amparo, en tanto que el Ministerio Fiscal se pronuncia a favor del otorgamiento del amparo.

2. Debe ponerse de relieve, ante todo, que el problema planteado en el presente recurso guarda una total identidad con el que fue objeto del recurso de amparo resuelto por Sentencia del Pleno de este Tribunal núm. 76/2003, de 23 de abril (con doctrina reiterada en las SSTC 96/2003, de 22 de mayo; 120/2003, de 16 de junio; y 149/2003, de 14 de julio), de modo que deben traerse aquí los argumentos de aquella decisión, por ser perfectamente aplicables al caso que nos ocupa, y que conducen a la estimación del presente recurso de amparo.

En dicha Sentencia se afirma que, en relación con el requisito de la reserva de ley para imponer la colegiación obligatoria, se ha de observar que el cumplimiento o el incumplimiento de dicha reserva no puede ser por sí sólo el elemento directamente determinante de la solución que deba darse a la cuestión atinente a la alegada vulneración de la libertad negativa de asociación. De la descripción de la evolución normativa de los Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional y, en concreto, del Colegio de Valencia, resulta que la existencia del colegio y la previsión de la colegiación obligatoria derivaba, como ocurre en otros casos, de normas preconstitucionales, lo que no implica, de conformidad con una doctrina constitucional consolidada, la nulidad de las referidas disposiciones infralegales por el hecho de que posteriormente la Constitución haya exigido un determinado rango para la regulación de tales materias.

El demandante de amparo considera también que la resolución judicial impugnada ha vulnerado su derecho a la libertad de asociación (art. 22 CE).

3. El examen de la cuestión planteada se ilumina suficientemente con la doctrina constitucional, perfilada más recientemente por el Pleno de este Tribunal en la STC 194/1998, de 1 de octubre, invocada por el Ministerio Fiscal, sobre la relación entre los colegios profesionales, la exigencia de la colegiación obligatoria y el derecho de asociación que garantiza el art. 22 CE (FFJJ 3 y 4), teniendo en cuenta que, en definitiva, los miembros del colegio puesto en cuestión son funcionarios públicos, que ejercen su actividad profesional exclusivamente en el ámbito de la Administración pública e integrados en una organización administrativa, por tanto, de carácter público, sin poder desempeñarla privadamente, siendo la propia Administración pública la destinataria inmediata de los servicios prestados por ellos. A las precedentes consideraciones debe añadirse que el poder público ha procedido a una completa delimitación y regulación tanto del ejercicio de la actividad profesional de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional, como del estatuto propio de quienes la desempeñan.

Por otra parte, la lectura de los fines esenciales de la organización colegial y la del elenco de funciones, plasmación de aquellos fines que corresponden a los colegios, conduce a concluir que, aun reconociendo su importancia y alcance, no presentan una relevancia tal en la ordenación del ejercicio de la profesión a fin de garantizar el correcto desempeño de la misma que permita identificar, al menos con la intensidad necesaria, la existencia de intereses públicos constitucionalmente relevantes que pudieran justificar en este caso la exigencia de la colegiación obligatoria.

En el presente supuesto, por lo tanto, y a diferencia de otros que han sido objeto de la consideración de este Tribunal, la exigencia de colegiación obligatoria no se presenta como un instrumento imprescindible para la ordenación de la actividad profesional de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local con habilitación de carácter nacional a fin de garantizar el correcto desempeño de la misma y los intereses de quienes son los destinatarios de los servicios prestados por dichos profesionales.

4. Con base en las precedentes consideraciones ha de concluirse que la resolución judicial impugnada, al aceptar como dato determinante para la solución de la reclamación de cantidad objeto del proceso a quo la adscripción obligatoria del recurrente al Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia, lesionó el derecho a la libertad de asociación en su vertiente negativa (art. 22 CE), lo que conduce a la anulación de dicha Sentencia.

Finalmente, el demandante de amparo considera que también ha resultado vulnerado el principio de igualdad (art. 14 CE), dado que la colegiación obligatoria de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local no es exigida en todas las Comunidades Autónomas, pues en la normativa de algunas de ellas se excepciona el cumplimiento de tal requisito en relación con los funcionarios o personal que preste servicios en sus Administraciones.

Sin necesidad de entrar en otro tipo de argumentos, es suficiente para desestimar en este extremo la queja del recurrente en amparo con recordar, como este Tribunal ya tiene declarado, que el principio constitucional de igualdad no impone que todas las Comunidades Autónomas ostenten las mismas competencias, ni, menos aún, que tengan que ejercerlas de una manera o con un contenido y unos resultados idénticos o semejantes, pues la autonomía significa precisamente la capacidad de cada Comunidad para decidir cómo ejercer sus propias competencias, en el marco de la Constitución y del Estatuto que de ella dimana.