Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 15 de noviembre de 2006 la Procuradora de los Tribunales doña Marta María Barthe García de Castro, en nombre y representación de la Unión Nacional de Opositores “Justicia y Ley”, bajo la dirección letrada de don Elicio Díaz Gómez, interpuso recurso de amparo contra la Sentencia que se menciona en el encabezamiento y que confirmaba, a su vez, la Sentencia núm. 242/2005, de 30 de septiembre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Valladolid en el procedimiento abreviado núm. 164-2005. En la demanda de amparo el recurrente alega que la Sentencia recurrida ha vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción porque este pronunciamiento confirmaba la Sentencia de instancia que inadmitía el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la asociación recurrente en amparo sobre la base del argumento principal de carecer de la legitimación procesal precisa.

2. Esta demanda de amparo tiene su origen en los siguientes antecedentes:

a) En el “Boletín Oficial de Castilla y León” de 1 de marzo de 2005 (núm. 41) y en el “Boletín Oficial de la Provincia de Valladolid” de 1 de marzo de 2005 (núm. 49) se publican las bases de la convocatoria a una plaza de administrativo del Ayuntamiento de Simancas. Esta plaza de administrativo, encuadrada en la escala de Administración General y que habría de proveerse en propiedad, se cubriría por el sistema de oposición y por el turno de promoción interna. El 21 de marzo de 2005 se publicó en el “Boletín Oficial del Estado” (núm. 68) la Resolución del Ayuntamiento de Simancas de 3 de marzo de 2005 relativa a la convocatoria para proveer la plaza.

b) El 23 de marzo de 2005, don Francisco José Fentanes Díez, en nombre propio y en calidad de Presidente de la entidad asociativa “Justicia y Ley”, interpuso recurso de reposición contra la Resolución de 3 de marzo de 2005 y contra las bases de la convocatoria, solicitando que se suspendiesen primero, y revocasen y dejasen sin efecto después dichos actos. El recurso se sostenía en el argumento principal de que el sistema de selección utilizado para la provisión de aquella única plaza vacante (oposición por promoción interna) vulneraba la legalidad vigente e impedía al recurrente y a otros miembros de la Asociación “Justicia y Ley” participar en el proceso selectivo convocado por el Ayuntamiento de Simancas, en la medida que ninguno de ellos prestaba servicios con carácter previo a la convocatoria en la Administración convocante, siendo todo ello contrario al principio general de acceso libre a la función pública local. A este argumento se unía un segundo basado en la interpretación dada por los recurrentes a la disposición adicional vigesimosegunda de la Ley 30/1984, de la que resultaría que para promocionar a un funcionario del grupo D al grupo C —supuesto concurrente en este caso concreto— no se ha de utilizar el sistema de concurso-oposición, sino el de oposición. Mediante Decreto núm. 116/2005 de 7 de abril de 2005 el Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Simancas desestima la solicitud de suspensión de ejecución de los actos recurridos planteada en el recurso de reposición, sin pronunciarse sobre la petición principal de dicho recurso.

c) Posteriormente, el 17 de junio de 2005, la representación procesal de don Francisco José Fentanes Díez y de la Unión Nacional de Opositores “Justicia y Ley” interpuso demanda contencioso–administrativa contra la Resolución del Ayuntamiento de Simancas de 3 de marzo de 2005, contra las bases que habían de regir dicha provisión y contra todo acto que se derivase de los anteriores, y ello por las razones que ya se expusieran en el recurso de reposición. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Valladolid conoció de la misma en el procedimiento abreviado núm. 164-2005, y la resolvió mediante Sentencia núm. 242/2005, de 30 de septiembre de 2005, que desestimaba el recurso por considerar que los recurrentes carecían de legitimación activa.

En la demanda que interponía el recurso contencioso–administrativo el Presidente de la Asociación y la asociación, recurrentes ambos, justificaban su legitimación activa en los siguientes términos: 1) La legitimación de don Francisco José Fentanes Díez derivaría de su propia situación jurídica en cuanto que, reuniendo todos los requisitos exigidos para participar en la convocatoria en liza, se había visto impedido de participar en la misma en virtud del sistema de selección (promoción interna) empleado por el Ayuntamiento de Simancas. Dicho de otro modo, el Sr. Fentanes estaba dispuesto a preparar la oposición, pero no pudo hacerlo por tratarse de una plaza de promoción interna. 2) La legitimación activa de la Unión Nacional de Opositores “Justicia y Ley”, derivaría, a su vez, de lo contenido en el art. 19.1 a) y b) de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, donde se reconoce la legitimación activa a las personas jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo, así como a las “corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos de entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses colectivos”.

Ante estas alegaciones el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo responde en la Sentencia afirmando que: 1) resulta probado en el proceso que la intervención del Sr. Fentanes Díez no constituye más que un subterfugio para eludir una posible declaración de inadmisibilidad del recurso respecto de la asociación de la que es Presidente, siendo su interés el mismo que el de la Unión Nacional de Opositores “Justicia y Ley”; 2) no queda acreditado que alguno de los asociados de la Unión Nacional de Opositores (tampoco su Presidente) haya participado en el procedimiento selectivo o tenga un interés serio en participar, de lo que se deduce que el interés de la asociación demandante en el procedimiento contencioso-administrativo es meramente hipotético, potencial o de futuro, lo cual concluye en la ausencia de interés legítimo en el procedimiento, y por tanto en la inadmisión del recurso en virtud de lo previsto en el art. 69 b) LJCA.

d) La Sentencia de instancia será objeto del recurso de apelación núm. 592-2005 del que conocerá la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, resolviéndose dicho recurso mediante la Sentencia núm. 1711/2006, de 29 de septiembre. Ésta —acudiendo tanto a pronunciamientos anteriores referidos a la legitimación de la misma asociación, como a la Sentencia de 1 de julio de 2005 (rollo de apelación 533-2004), y la Sentencia de 19 de julio de 2006 (rollo de apelación 61-2006)— desestima el recurso interpuesto por los recurrentes, confirmando la Sentencia recurrida.

3. El recurrente en amparo aduce en su demanda que la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León impugnada ha vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) en la medida en que, al negarle la legitimación activa, habría limitado su acceso a la jurisdicción, acceso que se configura como una vertiente del derecho a la tutela judicial efectiva.

El demandante de amparo expone los siguientes argumentos como sustento de su recurso: a) la obligación derivada del art. 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de que los Juzgados y Tribunales protejan los derechos e intereses legítimos individuales y colectivos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión, permite reconocer la legitimación a las asociaciones y grupos que resulten afectados o que estén legalmente habilitados para su defensa y promoción; b) la Unión Nacional de Opositores “Justicia y Ley” tendría legitimación activa en el procedimiento judicial planteado al detentar un interés legítimo en el mismo, concretándose éste en el beneficio cierto que obtendrían aquéllos de sus asociados aspirantes a plazas y puestos de las Administraciones públicas que, reuniendo los requisitos exigidos en la convocatoria impugnada salvo ser funcionario de la Administración convocante, quisieran participar en el proceso selectivo impugnado; c) además, para determinar el interés legítimo de la asociación recurrente habría de estarse a los fines de la misma que, de conformidad con el art. 3 de sus Estatutos, se circunscriben a la defensa de los intereses profesionales de sus asociados y no del interés general, y en concreto a la defensa de los derechos de los socios que aspiren a ocupar puestos de trabajo en las Administraciones públicas, para que en los procesos selectivos que éstas celebren se respeten los principios de igualdad, mérito y capacidad y los derechos que como opositores les corresponden; d) por último, el recurrente alega que el tratamiento desigual, en términos de reconocimiento de la legitimación activa, de asociaciones y sindicatos o colegios profesionales, no tiene fundamento legal suficiente, y que, además, de ese tratamiento distinto se colige que, para reconocer legitimación activa a la asociación o a sus miembros, se les exigiría que se sindicasen, impidiendo en ese caso a los miembros de la Judicatura, de la Fiscalía o de las Fuerzas Armadas formar parte de la asociación.

4. El 23 de julio de 2008 la Sección Primera del Tribunal Constitucional acuerda mediante providencia la admisión a trámite de la demanda de amparo, dirigiendo atenta comunicación para el emplazamiento de quienes fueron parte en el procedimiento contencioso y para la remisión de los testimonios del recurso de apelación núm. 593-2005 y del procedimiento abreviado núm. 164-2005, al Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León y al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Valladolid respectivamente.

5. Por diligencia de ordenación de la Secretaría de Justicia de la Sala Primera de este Tribunal de 21 de octubre de 2008, se tienen por recibidos los testimonios de las actuaciones, por personado y parte al Procurador de los Tribunales don Francisco García Crespo en representación del Ayuntamiento de Simancas, y, a tenor del art 52 LOTC, se acuerda dar vista de las actuaciones al Ministerio Fiscal y a las partes personadas por plazo común de veinte días para que puedan presentar las alegaciones que estimen pertinentes dentro de dicho término.

6. La Procuradora de los Tribunales doña Marta María Barthe García de Castro, por escrito registrado el 24 de noviembre de 2008, presentó sus alegaciones reiterando lo expuesto en la demanda de amparo.

7. El Ayuntamiento de Simancas, por escrito registrado el 24 de noviembre de 2008, presentó sus alegaciones interesando la desestimación del amparo presentado. La representación procesal del Ayuntamiento de Simancas, oponiéndose a la pretensión de amparo, alega que no ha existido vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, en la medida en que todas las pretensiones de las partes han sido debidamente atendidas en los sucesivos estadios del orden jurídico-administrativo, de modo razonable, suficientemente motivado y con arreglo a Derecho. Reconoce esta parte que, efectivamente, el recurrente en amparo no ha obtenido una respuesta favorable a sus pretensiones, pero añade a este reconocimiento que la jurisprudencia constitucional no entiende que el derecho a la tutela judicial efectiva comprenda el derecho a obtener una respuesta favorable, sino tan sólo una respuesta sobre el fondo, motivada y fundada en Derecho, respuesta que, a juicio del Ayuntamiento de Simancas, ha tenido la recurrente en amparo. Por otro lado, reitera sus consideraciones, ya expuestas en instancia, sobre la ausencia de interés legítimo del recurrente en amparo en el procedimiento contencioso-administrativo de que aquél trae causa, destacando que ya se había rechazado la legitimación ad causam de la misma asociación en otros procedimientos, y que la Sentencia recurrida recuerda que el único interés que tiene el hoy recurrente en amparo es el de la mera defensa de la legalidad, interés que no basta para considerar concurrente el requisito de existencia de interés legítimo que se vincula a la posesión de legitimación activa suficiente.

8. Por último, y por escrito presentado el 25 de noviembre de 2008, el Ministerio Fiscal puso de manifiesto sus alegaciones, interesando el otorgamiento del amparo solicitado. El Ministerio Fiscal, tras resumir la jurisprudencia constitucional en materia de tutela judicial efectiva y acceso a la jurisdicción, en materia de la concurrencia del requisito de legitimación activa como límite de acceso a la jurisdicción y en materia de legitimación activa de las asociaciones en el orden contencioso-administrativo, entiende que la aplicación de esa doctrina al caso concreto ha de conducir a la estimación del recurso de amparo interpuesto por la asociación Unión Nacional de Opositores “Justicia y Ley”. Y ello sobre la base de la siguiente argumentación: las Sentencias objeto del recurso de amparo negaron la legitimación a la asociación demandante de amparo, sobre todo, por no haber acreditado que la estimación de la demanda fuera a repercutir en la situación jurídica de alguno de sus asociados, por lo que consideraron que el interés que la asociación tenía en conseguir la anulación del acto era meramente hipotético, potencial y de futuro y encajaba mejor en la pura defensa de la legalidad. Sin embargo, sigue el Ministerio Fiscal, es preciso concluir que el interés legítimo de la asociación resulta claramente identificable en este caso, en el cual el objeto del recurso intentado está en conexión con la finalidad que persigue la asociación, expresada en el art. 3 de sus Estatutos y por tanto con el interés profesional o económico que la jurisprudencia constitucional estima ha de concurrir para entender la presencia de interés legítimo en una asociación que interviene en un proceso contencioso-administrativo, hallándose esta conexión en el interés de los opositores de poder acceder a cuantos procesos de captación de personal sean convocados por las Administraciones públicas. Así, si fuera declarada nula la resolución impugnada y aquélla a la que confirma, el efecto inmediato y directo sería el de la imposibilidad de que la plaza de la plantilla de funcionarios del Ayuntamiento de Simancas (Valladolid) convocada lo fuera por el turno de promoción interna. En tal caso, esto es, si el Ayuntamiento ya mencionado tuviera que convocar el proceso selectivo en la modalidad de acceso libre, la asociación recurrente y sus afiliados podrían obtener indiscutibles beneficios (la asociación nuevos afiliados, mayores ingresos y más influencia; y sus afiliados, expectativas de acceso a la función pública).

9. Por providencia de 21 de enero de 2009, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 26 del mismo mes y año.

1. El objeto del presente proceso de amparo consiste en determinar si las resoluciones judiciales impugnadas vulneran el derecho a la tutela judicial efectiva en su dimensión del derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE), al haber negado a la asociación recurrente en amparo una resolución sobre el fondo de su pretensión por apreciar que carecía de legitimación activa para entablar la concreta acción ejercitada. A este respecto la recurrente afirma que la vulneración de su derecho se ha debido a la interpretación excesivamente rigorista efectuada por el órgano judicial acerca del requisito de posesión de un interés legítimo en el proceso como exigencia para la legitimación activa. Con esta alegación muestra su acuerdo el Ministerio Fiscal, una vez constatada la inclusión del objeto del acto administrativo impugnado dentro del campo propio del interés de la asociación demandante. Se opone en cambio al otorgamiento del amparo el Ayuntamiento de Simancas, argumentando que la inadmisión acordada por los órganos judiciales es respetuosa con el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva, toda vez que la asociación recurrente en amparo no poseía interés legitimo en el procedimiento contencioso- administrativo y que su único interés era el de la defensa de la legalidad.

Antes de abordar el análisis de fondo de la demanda de amparo hemos de precisar que la misma se dirige materialmente no sólo contra la Sentencia de la Sección Primera del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León 1711/2006, de 29 de septiembre, que es la que figura como objeto de impugnación en el escrito de demanda, sino también contra la que ésta confirma en apelación con la misma argumentación de falta de legitimación activa, que es la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso–Administrativo núm. 2 de Valladolid 242/2005, de 30 de septiembre, y que es la decisión que originaría la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva de la asociación recurrente.

2. Constituye doctrina consolidada de este Tribunal (por todas, SSTC 52/2007, de 12 de marzo, FJ 2; 119/2008, de 13 de octubre, FJ 4) la relativa a que uno de los contenidos esenciales del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) es el derecho a obtener una resolución sobre el fondo del asunto planteado oportunamente ante los órganos judiciales, si bien ese derecho queda igualmente satisfecho si el órgano judicial, por concurrir una causa legal apreciada razonadamente, dicta una resolución de inadmisión. Dada la trascendencia que para la tutela judicial tienen estas decisiones de denegación de acceso a la jurisdicción, su control constitucional ha de realizarse de forma especialmente intensa: más allá de la verificación de que no se trata de resoluciones arbitrarias, manifiestamente irrazonables o fruto de un error patente tal control procede a través de los criterios que proporciona el principio pro actione, entendido no “como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la admisión de entre todas las posibles de las normas que la regulan”, sino como “la interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que aquellas causas preservan y los intereses que sacrifican” (STC 88/1997, de 5 de mayo, FJ 2).

En el desarrollo de esta doctrina en relación con la legitimación para acceder al proceso ha destacado el Tribunal que, al reconocer “el art. 24.1 CE el derecho a la tutela judicial efectiva a todas las personas que son titulares de derechos e intereses legítimos, está imponiendo a los Jueces y Tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de [tal] legitimación activa” (STC 42/1987, de 25 de febrero, FJ 2; también, entre otras, SSTC 195/1992, de 16 de noviembre, FJ 2; 85/2008, de 21 de julio, FJ 4; 119/2008, de 13 de octubre, FJ 4). En concreto, “hemos precisado, con relación al orden contencioso-administrativo, que el interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta” (STC 52/2007, de 12 de marzo, FJ 3; también, entre otras, SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3; 73/2006, de 13 de marzo, FJ 4).

3. Procede a continuación contrastar el fallo y la motivación de las Sentencias objeto de este recurso con la doctrina constitucional expuesta, lo que supone examinar si la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por ausencia de legitimación de la asociación recurrente en amparo significó una interpretación de las reglas aplicables que quepa calificar bien de manifiestamente irrazonable, bien de excesiva o desproporcionadamente rigorista.

Como con mayor detalle se expone en los antecedentes de hecho de esta Sentencia, los órganos judiciales consideraron que no había quedado probada la existencia de un interés legítimo en el proceso por parte de la asociación que pretendía promoverlo. En concreto, la Sentencia de instancia aprecia, por una parte, que el Sr. Fontanes Díez, Presidente de la asociación, y que en el procedimiento aparece como sujeto individual interesado en participar en la convocatoria y excluido de la misma, no estaba verdaderamente interesado en concurrir a la plaza en liza del Ayuntamiento de Simancas, y que su interés era el mismo que el de la Unión Nacional de Opositores “Justicia y Ley”. El interés de esta asociación, por otra parte, no podía ser considerado suficiente para otorgarle la legitimación activa puesto que, en la medida en que no habría quedado demostrado que ninguno de sus asociados tenía un interés serio en participar en la convocatoria, se trataría de un interés general de mera defensa de la legalidad.

4. No se discute que la decisión judicial carezca de sustento legal o que sea consecuente a un error patente. Tampoco puede tildarse desde luego de fruto de una interpretación manifiestamente irrazonable de la norma procesal aplicable y, en concreto, del concepto de interés legítimo. Sí que resulta en cambio restrictiva en exceso del ámbito de tal interés y con ello del acceso a la justicia, por lo que procede el otorgamiento del amparo.

A tal conclusión se llega, en primer lugar, si se observa la finalidad estatutaria de la asociación, en cuanto delimitación propia de sus intereses (STC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 6). En el art. 3 de sus estatutos se dice expresamente que “[l]a existencia de esta asociación tiene como fin exclusivamente la defensa de los intereses profesionales de sus asociados y no del interés general y en concreto de los derechos de los socios que aspiren a ocupar puestos de trabajo de cualquier naturaleza en las Administraciones Públicas, incluida la Administración de Justicia, así como de las entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de cualquiera de las anteriores, para que en los procesos selectivos que celebren se respeten los principios de igualdad, mérito y capacidad constitucionalmente establecidos y los derechos que como opositores les corresponden, así como contribuir a la afirmación y actualización del personal al servicio de las mismas entidades”. Constituyen actividades destinadas a garantizar el cumplimiento de esos fines, entre otras, según el art. 4.a) de los estatutos, “la impugnación, en vía administrativa y contencioso–administrativa de todos aquellos procesos selectivos o cualquier forma de contratación de personal en los que cualquier socio tenga interés directo en participar y que, vulnerando los principios de igualdad, mérito y capacidad así como el de publicidad, contravengan la normativa sobre selección de personal en la Administración Pública”.

Es notoria la concordancia de estos fines estatutarios con el objeto del litigio. Y así, “existiendo una relación directa entre los fines de la asociación y el concreto motivo en que se fundamentaba la impugnación del acto administrativo, no cabe negar que para la asociación recurrente, en atención a sus fines estatutarios, no es neutral o indiferente el mantenimiento de la norma recurrida” (STC 282/2006, de 9 de octubre, FJ 3). Ciertamente tales fines se refieren a los intereses de los socios y no, sin más, al interés general. Pero cabe observar al respecto tanto que el éxito de la acción impugnatoria comportaba una ampliación de las posibilidades de acceso al empleo público para los asociados, como el hecho de que uno de los mismos había expresado su voluntad de concurrir a la plaza cuya convocatoria se impugnaba por su carácter restringido. Y si bien es cierto que “la ventaja o utilidad que se obtendría en caso de prosperar el amparo” lo sería para los individuos que, suprimida la restricción que lo impedía, desearan optar a la plaza convocada, asimismo lo es que dicha utilidad “está derechamente conectada con los fines u objetivos estatutarios” de la asociación, y que, en esa medida, tal hipotético logro supondría también para la misma “una utilidad actual y real” (STC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 8). En estas circunstancias no resulta desde luego manifiestamente irrazonable la negación del interés de la asociación en el pleito que promovía, pero no es desde luego reflejo de la amplitud que desde la perspectiva constitucional debe guiar las reglas de atribución de legitimación objetiva, y sí comporta, por el contrario, una restricción desproporcionada del acceso a la jurisdicción, lesiva por ello del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).