Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 17 de febrero de 2003, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, promueve recurso de inconstitucionalidad contra el art. 8, apartados segundo, tercero, quinto, décimo, decimoquinto, decimoséptimo y disposición final primera de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero que modifican, respectivamente, los arts. 2, apartados 1 y 3; 4; 9.1; 17.1; disposición adicional segunda y apartado tres de la disposición final cuarta de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de regulación de las normas básicas sobre órganos rectores de las cajas de ahorros (en adelante, LORCA).

2. En el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad, una vez indicada la concurrencia de los requisitos formales relativos al planteamiento en plazo del recurso y a la legitimación de los recurrentes, se formulan distintos reproches de inconstitucionalidad a la ley recurrida sobre la base común de que dichos preceptos son contrarios al bloque de la constitucionalidad, y en particular al art. 149.1, apartados 11 y 13 CE, y al art. 18.1.13 del Estatuto de Autonomía de Andalucía.

En primer lugar, el art. 8, apartado segundo, que modifica el art. 2 LORCA, se impugna por considerarse que el Estado se ha extralimitado en el ejercicio de su competencia para regular las bases. Se argumenta así que aquél ha infringido las competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de cajas de ahorro, sin tener en cuenta la doctrina establecida en las SSTC 48/1988 y 49/1988, en lo relativo a la fijación de porcentajes rígidos para los diferentes intereses que se encuentran representados en los órganos rectores de las cajas de ahorro, pues lo básico ha de extenderse a los criterios generales que impiden que algunos de dichos intereses alcancen un dominio decisivo, pero no a su determinación precisa. Esto es lo que ocurriría, a juicio de los demandantes, con la nueva redacción dada por el art. 8.2 de la Ley 44/2002, al art. 2.3 LORCA, en cuanto que, por un lado, subsume dentro de una misma categoría a aquellos grupos representantes de las Administraciones públicas y entidades y corporaciones de Derecho público, limitando el derecho de voto de todos ellos en su conjunto a un máximo del 50 por 100 en cada uno de los órganos y, por otro, establece una serie de porcentajes que constriñen las facultades autonómicas de configuración de los órganos de gobierno de las cajas de ahorro.

En segundo lugar, el art. 8, apartado tercero, que da una nueva redacción al art. 4 LORCA, se impugna porque constituye una norma supletoria, en materia de competencia propia de las Comunidades Autónomas y concretamente de Andalucía. Se argumenta que su calificación como no básico, dada por el apartado 17 del art. 8, hace incurrir al precepto en una tacha de inconstitucionalidad que derivaría de la aplicación de la doctrina sentada en la STC 61/1997, FJ 2, con arreglo a la cual deben considerarse viciadas de incompetencia “las normas que el Estado dicte con el único propósito de crear Derecho supletorio del de las Comunidades Autónomas en materias que sean de la exclusiva competencia de éstas”.

En tercer lugar, a los apartados quinto y décimo del art. 8 se les reprocha que ignoren el fallo de la STC 49/1988 en materias relativas a reelección, renovación, requisitos de provisión y edad de jubilación de los miembros de los órganos rectores de las cajas de ahorro. Así, los apartados 5 y 10 establecen, tanto para los consejeros generales como para los vocales del consejo de administración, una duración mínima del mandato que se sitúa en una horquilla de entre cuatro años como mínimo y seis como máximo estableciendo ambos preceptos la posibilidad de una sola reelección e impidiendo que el mandato supere los doce años, limitaciones máximas que se estiman contrarias a la competencia autonómica.

En cuarto lugar, el art. 8, apartado decimoséptimo y la disposición final primera de la Ley 44/2002 se impugnan por conferir carácter básico a los arts. 2, apartado tercero, y 9, 15 y 17 LORCA. El recurrente discrepa de su calificación de básicos, y discute su constitucionalidad porque entiende que la regulación dictada en materia de cajas de ahorro no encuentra amparo en el art. 149.1, apartados 11 y 13 CE, de forma que no puede considerarse básica para aquellas Comunidades Autónomas con competencias en materia de cajas de ahorro. Para defender su posición se basa en la jurisprudencia vertida por este Tribunal en sus Sentencias 48/1988 y 49/1988, en las cuales se manifiesta el alcance de las bases sobre ordenación del crédito en relación con los dos aspectos esenciales comprendidos en la regulación de las cajas de ahorro: el organizativo y el crediticio.

3. Mediante providencia de la Sección Tercera del Tribunal Constitucional de 25 de marzo de 2003 se acuerda admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad así como dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimen convenientes. Finalmente se acordó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” número 83, de 7 de abril de 2003.

4. El día 3 de abril de 2003 se registró en el Tribunal Constitucional un escrito de la Presidenta del Congreso de los Diputados en el que comunicaba que dicha Cámara no se personaría en el proceso ni formularía alegaciones.

5. El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, presentó su escrito de alegaciones el día 10 de abril estimando improcedente la estimación del recurso planteado. En su escrito se reproducen parcialmente las alegaciones presentadas por el mismo Abogado del Estado y en misma fecha, en el recurso de inconstitucionalidad 488-2003. En síntesis, se delimita en el escrito la competencia estatal para establecer normas básicas en materia de cajas de ahorro, competencia que encontraría su apoyo en la doctrina constitucional de las SSTC 48/1988 y 49/1988, decisiones de las que se desprende que en la configuración de los órganos de participación han de considerarse básicas las normas que prevean en sus líneas fundamentales la creación de órganos unipersonales y colegiados, así como el modo de integración de estos últimos y sus atribuciones esenciales. Dicha conformación -se afirma en el escrito- debe ser respetada por las Comunidades Autónomas si bien solamente pueden incluirse en el marco estatal básico aquellas normas que resulten justificadas por el objetivo de garantizar los principios básicos que informan el modelo participativo diseñado por el legislador estatal basado en el principio democrático y en el carácter representativo de las cajas de ahorro así como en la profesionalización de sus órganos. Con ese punto de partida señala que las normas reguladoras de los órganos rectores de las cajas de ahorro que han sido impugnadas se ajustan a los límites competenciales reservados por la Constitución al Estado.

6. El día 15 de abril se registró en el Tribunal Constitucional un escrito del Presidente del Senado dando por personada a dicha Cámara en el procedimiento y formulando alegaciones en relación con la demanda. En su escrito se solicita la desestimación del recurso de inconstitucionalidad, sobre la base de que las disposiciones impugnadas no conculcan la distribución de competencias sobre la materia. Respecto del art. 2 de la ley 31/1985, la representación procesal del Senado afirma que el mismo merece juicio positivo de conformidad con la Constitución, desde el momento en que el principio democrático habilita al “legislador estatal a prevenir dominios decisivos en la Asamblea siempre que deje un margen significativo para las diversas opciones autonómicas”, lo cual, según esta parte sucede en el presente supuesto. Por lo que hace a la impugnación de los arts. 8.3 y 8.17 de la Ley 44/2002, se estima la constitucionalidad de ambos, al afirmar que el Estado tiene competencia para dictarlos apoyándose en la potestad legislativa que le otorga el art. 149.1, apartados 11 y 13 de la Constitución. En materia de período de nombramiento de los consejeros generales, modificado por el art. 8.5 de la Ley 44/2002, el Senado evoca las SSTC 48/1998 y 49/1998, para recordar que las mismas admitían la posibilidad de que una norma con carácter básico tendiese a reforzar el principio democrático en los órganos en cuestión mediante técnicas como las introducidas por la disposición impugnada, de modo que no cabría reproche de constitucionalidad contra las mismas. Respecto de la impugnación del art. 8.10 de la Ley 44/2002 el Senado la rechaza también, afirmando que la jurisprudencia constitucional admite normas básicas que tiendan a homogeneizar e igualar unos requisitos de acceso y permanencia en el cargo que afectan a los usuarios depositantes. La tacha de inconstitucionalidad que los recurrentes imputan a la disposición adicional segunda LORCA también es descartada por la representación procesal del Senado, argumentando que tal precepto encuentra amparo en el Acuerdo internacional entre el Estado Español y la Santa Sede de 3 de enero de 1979, sobre asuntos jurídicos, disposición que vincula al Estado justificando el ejercicio de su competencia exclusiva en materia de ejecución de la misma ex art. 149.1.3 CE. Por último, y respecto de la impugnación de la disposición final primera de la Ley 44/2002, el Senado se remite a sus propias consideraciones previas sobre el carácter básico de la ley.

7. Mediante escrito registrado el 27 de junio de 2007, la Letrada de la Junta de Andalucía, debidamente autorizada en virtud del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 12 de junio de 2007, solicitó, al amparo de lo establecido en el art. 86 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, tener por desistido al Consejo del Gobierno de la Junta de Andalucía en el recurso de inconstitucionalidad núm. 893-2003. Mediante ATC 384/2007, de 9 de octubre, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó tener por desistida parcialmente a la Letrada de la Junta de Andalucía del presente recurso de inconstitucionalidad por lo que se refiere al apartado decimoquinto del art. 8 de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero, manteniéndose el recurso en el resto de impugnaciones.

8. Por providencia de fecha 13 de septiembre de 2011, se señaló para deliberación y fallo de la presente Sentencia el día 14 de septiembre de 2011.

1. El objeto de este recurso coincide parcialmente con el resuelto en nuestra Sentencia 118/2011, de 5 de julio, que resolvía el recurso de inconstitucionalidad núm. 488-2003, interpuesto por el Parlamento de Andalucía y en el que se discutía la constitucionalidad del artículo 8, apartados primero, segundo, cuarto, quinto, sexto, noveno, décimo, decimoprimero, decimosegundo, decimocuarto, decimoquinto y decimoséptimo, las disposiciones transitorias décima y undécima y la disposición final primera de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero. El fundamento del recurso reposaba en la alegación de que los preceptos impugnados excederían de la competencia básica estatal ex art. 149.1.11 y 13 CE, invadiendo el ámbito que en la materia tiene reservado la Comunidad Autónoma de Andalucía.

En el caso que nos ocupa, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía circunscribe el objeto al art. 8, apartados segundo, tercero, quinto, décimo, decimoquinto, decimoséptimo y disposición final primera de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero. No obstante, mediante ATC 384/2007, de 9 de octubre de 2007 se acordó tener por desistida parcialmente a la Letrada de la Junta de Andalucía del presente recurso de inconstitucionalidad por lo que se refiere al apartado decimoquinto del art. 8 de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero, manteniéndose el recurso en el resto de impugnaciones.

El fundamento de presente recurso, de forma similar al resuelto en la STC 118/2011, reposa en la alegación de que los preceptos impugnados excederían de la competencia básica estatal ex arts. 149.1.11 y 13 CE, invadiendo el ámbito que en la materia tiene reservado la Comunidad Autónoma de Andalucía.

2. Con carácter previo a cualquier otra consideración, es preciso poner de manifiesto, según quedó expuesto en el fundamento jurídico 2 de la misma Sentencia 118/2011, que si bien durante la pendencia del presente recurso algunos de los preceptos impugnados han sufrido modificaciones, “tratándose de un recurso de inconstitucionalidad donde lo que se traba es una controversia en el ámbito de las competencias respectivas del Estado y de las Comunidades Autónomas de modo que este Tribunal sólo está llamado a pronunciarse sobre la titularidad de una competencia en la medida en que se trate de una competencia controvertida o de que la disputa esté todavía viva, debiendo inevitablemente resolver los términos de un conflicto mientras la esfera respectiva de competencias no resulte pacífica y aunque la disposición sobre la que se trabó el conflicto resulte luego derogada o modificada. En definitiva, la función de preservar los ámbitos respectivos de competencias no puede quedar enervada por la sola derogación o modificación de las disposiciones cuya adopción dio lugar al litigio, cuando aquella preservación exige aún, porque así lo demandan las partes, o al menos una de ellas, una decisión jurisdiccional que declare, constatando si se verificó o no la extralimitación competencias denunciada, su definición constitucional o estatutaria”, según doctrina reiterada de este Tribunal (SSTC 182/1988, de 13 de octubre, FJ 1 y 134/2011, de 20 de julio, FJ 2, entre otras muchas).

3. Planteado el recurso de inconstitucionalidad en los términos expuestos hay que señalar que la cuestión que se suscita, una vez examinada, debe reputarse parcialmente resuelta por la doctrina que este Tribunal ha establecido en la citada STC 118/2011, en cuyo fundamento jurídico 3 precisamos la delimitación competencial en esta materia. En particular, ha sido ya resuelta la impugnación del art. 8, apartados segundo, quinto, décimo y decimoséptimo de la Ley 44/2002, que son objeto de impugnación en este recurso por similares motivos.

a) En relación con el primero de los preceptos impugnados, el apartado segundo del art. 8 de la Ley 44/2002, que da nueva redacción al art. 2.3 de la Ley de regulación de las normas básicas sobre órganos rectores de las cajas de ahorros (LORCA), ya se ha desestimado su impugnación en la citada STC 118/2011, FJ 5, donde afirmábamos que el mismo “no recorta indebidamente la competencia autonómica en la medida en que existe un margen para que el legislador autonómico introduzca sus propias opciones de concreción de los diversos porcentajes de representación, respetando siempre el techo máximo de presencia pública. Con ello se garantiza la finalidad democratizadora de la Ley y se asegura la independencia en la actuación de los miembros de los órganos de gobierno de la caja de ahorros, más allá de la fluctuación de la oportunidad política necesaria para una gestión que ha de responder a criterios técnicos y financieros en atención a su carácter de entidades de crédito dedicadas 'a una actividad de especial delicadeza y riesgo no sólo para quienes la realizan sino también para quienes operan con ellas y para la estabilidad económica en general' (STC 10/2005, FJ 6, citando la STC 49/1988, FJ 12). Por todo ello debe concluirse que la limitación examinada no vulnera las competencias autonómicas”.

b) Por lo que respecta al art. 8, apartado quinto, de la Ley 44/2002, que reforma el art. 9 LORCA, señalamos en la STC 118/2011, FJ 6, que “son contrarios al orden constitucional de distribución de competencias los incisos 'por otro período igual' y 'el cómputo del período de reelección será aplicado aun cuando entre el cese y el nuevo nombramiento hayan transcurrido varios años', del primer párrafo así como la totalidad del párrafo segundo del art. 9.1 LORCA en la redacción que al mismo ha dado el art. 8.5 de la Ley 44/2002”. La impugnación, por lo tanto, ha perdido su objeto puesto que no cabe pronunciarse acerca de la constitucionalidad de estos incisos, recurridos por idénticos motivos y que han sido ya expulsados del ordenamiento.

c) Igualmente ha quedado resuelta en la citada Sentencia (FJ 6) la impugnación del apartado décimo del art. 8 de la Ley 44/2002, que da nueva redacción al art. 17 LORCA en relación con el cual afirmamos que “ha de reputarse básica la regulación referida al período de nombramiento de los vocales del consejo de administración pero no aquella que regulan las condiciones en las que puede producirse su reelección y limita temporalmente el mandato. Por ello, resultan ser contrarios al orden constitucional de distribución de competencias los párrafos segundo; tercero, en cuanto hace referencia a que la duración del mandato no puede superar los doce años, y cuarto del art. 17.1 LORCA en la redacción dada a los mismos por el art. 8.10 de la Ley 44/2002”.

d) No procede entrar en el análisis del apartado decimoquinto del art. 8, puesto que ha sido objeto de desistimiento. En todo caso, también esta cuestión ha sido objeto de examen en la citada STC 118/2011, en cuyo fundamento jurídico 10 nos pronunciamos en contra de la constitucionalidad del precepto, señalando que “aunque la modificación sufrida por el texto impugnado hace imposible la declaración de inconstitucionalidad del viejo texto, ya derogado, es preciso declarar que la Comunidad Autónoma de Andalucía es la competente en materia de organización interna de las cajas de ahorro fundadas por la Iglesia Católica que tengan su domicilio en Andalucía, competencia que es la misma que tiene respecto de las demás cajas de ahorros, y siempre sometida, claro está, a lo dispuesto en la legislación básica estatal sobre dicha materia. Así se dispondrá en el fallo”.

e) En cuanto a la impugnación del apartado decimoséptimo del art. 8, la misma ha sido ya resuelta, toda vez que su objeto se ciñe a discutir el carácter básico que la disposición otorga a los arts. 2 apartado tercero, 9, 15 y 17 LORCA. En consecuencia, el reproche que se formula a este precepto ha sido ya respondido con ocasión del enjuiciamiento de cada uno de los que han sido impugnados en este recurso (STC 118/2011, FJ 11).

f) En relación con la impugnación de la disposición final primera de la Ley 44/2002, ésta debe rechazarse puesto que hemos reconocido el carácter básico de los preceptos a los que se refiere en el fundamento jurídico 11 de la STC 118/2011 donde hemos afirmado que al ostentar el Estado “competencias en relación con las cajas de ahorros, conforme a los arts. 149.1.11 y 13 CE, ningún reproche puede dirigirse a la referida disposición por el hecho de que afirme el carácter básico de la totalidad de la Ley 44/2002, al amparo de ambos títulos competenciales estatales, sin perjuicio, claro está, de la concreta valoración que, desde la perspectiva de su proclamado carácter básico, hayan merecido los preceptos de la Ley 44/2002 impugnados en el presente proceso constitucional”.

g) Finalmente, y de acuerdo con el canon de constitucionalidad establecido por la STC 118/2011, han sido expulsados del ordenamiento, por vulnerar las competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía: por un lado, los incisos “por otro período igual” y “el cómputo del período de reelección será aplicado aun cuando entre el cese y el nuevo nombramiento hayan transcurrido varios años” del primer párrafo así como el párrafo segundo del art. 9.1 LORCA, en la redacción que a dicho precepto ha dado el art. 8.5 de la Ley 44/2002. Por otro lado, también han sido declarados inconstitucionales y nulos los párrafos segundo, tercero y cuarto del art. 17.1 LORCA, en la redacción dada a los mismos por el art. 8.10 de la Ley 44/2002. Ha quedado resuelta por tanto la controversia de constitucionalidad de los apartados quinto y décimo del art. 8, por lo que no procede pronunciarse de nuevo.

h) De la misma manera, fue ya desestimada la impugnación de los apartados segundo, decimoséptimo y disposición final primera de la Ley 44/2002.

4. Procede ahora pronunciarse acerca de la constitucionalidad del art. 8, apartado tercero, de la Ley 44/2002, que da nueva redacción al art. 4 LORCA, en relación con el art. 8 decimoséptimo, que da nueva redacción al apartado 3 de la disposición final cuarta de la LORCA, incluyendo como no básico dicho art. 4.

A juicio del recurrente, la inconstitucionalidad del precepto deriva de ser una norma supletoria, siendo así que el Estado sólo puede incidir en el régimen de las cajas de ahorro mediante el ejercicio de las competencias que resultan de la aplicación de lo dispuesto en el art. 149.1, apartados 11 y 13 CE, luego es claro, se afirma en la demanda, que “en materia de cajas de ahorro, no pueden ser dictadas normas que no tengan el carácter de básicas, como ocurre en el caso presente, con la nueva redacción dada al art. 4 LORCA”. Citan en defensa de su tesis la jurisprudencia vertida en las SSTC 118/1996, de 27 de junio, FJ 8 y 61/1997, de 20 de marzo, FJ 12.

En cuanto a la tacha, expresamente formulada por el recurrente, de que la norma sería inconstitucional al establecer una norma de aplicación supletoria, debemos comenzar recordando nuestra doctrina contenida en la STC 147/1991, de 4 de julio, reiterada después, entre otras, en las citadas SSTC 118/1996 y 61/1997. En el fundamento jurídico 7 de la STC 147/1991 afirmábamos que “la regla de supletoriedad del Derecho estatal del art. 149.3 de la Constitución no constituye una cláusula universal atributiva de competencias para legislar sobre cualesquiera materias a favor del Estado (SSTC 15/1989 y 103/1989), porque obviamente no es una norma competencial sino ordenadora de la aplicación de las normas en el Estado compuesto configurado por la Constitución, más bien, precisamos ahora, una cláusula de cierre que tiene por objeto realizar el principio de plenitud del ordenamiento jurídico, suministrando al aplicador del Derecho una regla con la que pueda superar las lagunas de que adolezca el régimen jurídico de determinadas materias, y 2º), que la normación estatal aprobada con la finalidad de servir de Derecho supletorio estaría viciada de inconstitucionalidad, por incompetencia, si pretendiera para sí una aplicación incondicionada en el respectivo territorio autonómico (SSTC 85/1983 y 103/1989). Para armonizar de manera congruente esas distintas declaraciones doctrinales, integrándolas en un sistema conceptual dotado del grado de coherencia lógica que le es exigible, debemos, de un lado, distinguir entre competencias exclusivas y competencias compartidas y, de otro, reducir el concepto de supletoriedad a sus correctos términos de función, cuya operatividad corresponde determinarse a partir de la norma reguladora del ámbito material en el que se va a aplicar el Derecho supletorio y no desde éste, es decir, como función referida al conjunto del ordenamiento jurídico, cuyo valor supletorio debe obtenerse por el aplicador del Derecho a través de las reglas de interpretación pertinentes, incluida la vía analógica, y no ser impuesta directamente por el legislador desde normas especialmente aprobadas con tal exclusivo propósito para incidir en la reglamentación jurídica de sectores materiales en los que el Estado carece de título competencial específico que justifique dicha reglamentación, puesto que esa carencia, según ha establecido la doctrina referida, no puede ser suplida con la conversión de la regla de supletoriedad en cláusula universal atributiva de competencia”.

Pues bien, reiterando esta doctrina, en el caso que nos ocupa no puede decirse que el legislador estatal haya impuesto específicamente y con ese exclusivo propósito normas directamente supletorias que procedan a regular de modo inmediato un sector en el que sólo puede dictar normas básicas, como ocurre en la materia de cajas de ahorro. Por el contrario, la norma estatal controvertida se proyecta sobre una norma básica ya vigente y la desprovee de su carácter básico anterior. Por tanto el artículo 8, apartado tercero, no incurre en inconstitucionalidad, ni tampoco, por el mismo motivo, lo hace el apartado decimoséptimo del mismo artículo al no introducir regulación material alguna.