Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. El 14 de enero de 1984 tuvo entrada en este Tribunal Constitucional escrito de don José Rafael Fernández-Monge González-Audicana, por el que, en nombre del Gobierno Vasco, planteaba conflicto positivo de competencia frente al Gobierno del Estado, con relación a la Orden de 29 de julio de 1983 («Boletín Oficial del Estado» núm. 221, de 15 de septiembre de 1983) del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, con base a los siguientes fundamentos:

A) El Reglamento del Estatuto de la Viña, del Vino y de los Alcoholes, aprobado por Decreto 835/1972, de 23 de marzo, prohibe el riego de la vid, salvo determinadas excepciones. La orden impugnada regula la concesión de las necesarias autorizaciones para proceder al riego en los casos exceptuados de la prohibición. Según la representación del Gobierno Vasco, dicha regulación invade las competencias que confiere a la Comunidad Vasca el art. 10.9 de su Estatuto que le atribuye competencia exclusiva en materia de agricultura y pesca «de acuerdo con la ordenación general de la economía». La Orden, en efecto, atribuye a la Comunidad una competencia de simple ejecución de forma que las Comunidades Autónomas «se convierten en puros buzones, en ventanillas ante las que se presentan solicitudes, en cuasi Delegaciones del referido Ministerio (el de Agricultura y Pesca)».

B) Sigue diciendo la representación del Gobierno Vasco que la Orden impugnada regula tres facultades: Autorización, sanción e inspección, todas ellas de contenido ejecutivo. En cuanto a la facultad de autorización, tras poner de relieve la, a su juicio, confusa redacción de la Orden, de la que no resulta con claridad a qué Administración corresponde la facultad de autorizar, la representación del Gobierno Vasco insiste en que, de acuerdo con el art. 10.9 del EAPV, la citada facultad corresponde «en su totalidad a la Comunidad>). De igual vicio de incongruencia adolecerían los arts. 2 y 3 de la Orden impugnada, pues no cabe que la Administración del Estado asigne a las Administraciones de las Comunidades determinadas funciones. Una y otras son personas jurídicas distintas, sin que las Administraciones de las Comunidades puedan ser tratadas como órganos subordinados a la Administración del Estado.

C) Respecto a las facultades de sanción que prevé el art. 5 de la Orden impugnada, la representación del Gobierno Vasco señala que no se dispone en ella cuáles son los órganos encargados de ejercerla, pero que si tal facultad corresponde al Ministerio, como parece resultar de la interpretación conjunta de las normas en juego, se produciría una nueva invasión de las competencias de la Comunidad Vasca, por tratarse de una competencia de ejecución de la que es titular la Comunidad de acuerdo con el art. 10.9 del EAPV.

D) En cuanto a las facultades de inspección, la representación del Gobierno Vasco entiende que también la regulación que se encuentra sobre la materia en el art. 6 de la Orden recurrida vulnera las competencias que el art. 10.9 del EAPV atribuye a la Comunidad. En dicho articulo se establece que por determinados Organismos de la Administración del Estado «mediante actuación coordinada con las Comunidades Autónomas se llevarán a cabo cuantas inspecciones sean necesarias para garantizar el cumplimiento de lo que se dispone en la presente Orden». Esta coordinación no está prevista ni deriva en materia alguna de la ordenación de competencias establecidas por la Constitución y el EAPV y supone una incidencia y una minusvaloración de las competencias que al País Vasco reconoce el tantas veces citado art. 10.9 de su Estatuto.

E) También el segundo apartado del art. 6 de la Orden impugnada, en su referencia a las Juntas Vocales Vitivinícolas, a los deberes de las mismas y a la previsión de que es competente el Ministerio para determinar sus funciones, normas de constitución y funcionamiento, invade las competencias de autoorganización en su vertiente administrativa que reconoce el art. 9.2 y, en lo que se refiere a esta materia, del 10.9 ambas del EAPV.

F) Concluye el escrito del Gobierno Vasco solicitando que este Tribunal declare que las facultades de autorización, inspección, sanción y autoorganización administrativa a que se refieren los arts. 1, 2, 3, 4, 5 y 6 de la Orden impugnada, corresponden a la Comunidad Autónoma del País Vasco.

2. Por providencia de 31 de enero de 1984, la Sección Primera de este Tribunal decidió tener por planteado el conflicto promovido por el Gobierno Vasco, dar traslado al Gobierno de la Nación, mediante comunicación dirigida a su Presidente de la demanda y documentos correspondientes, para que en el plazo de veinte días formule las alegaciones que estime oportunas, dirigir comunicación al Presidente de la Audiencia Nacional a los efectos de lo previsto en el art. 61.2 de la LOTC y publicar en el «Boletín Oficial del Estado», la formalización del conflicto.

3. El Abogado del Estado, por escrito presentado el 24 de febrero de 1984, solicitó prórroga para la formulación de alegaciones y la acumulación de este conflicto al 20/84. Habiendo desistido el Gobierno Vasco de este último conflicto, quedó sin objeto la acumulación solicitada y el Abogado del Estado, por escrito de 5 de mayo de 1984, presentó sus alegaciones en las que en síntesis dijo:

A) El esquema de distribución de competencias es bien claro conforme al art. 148.1.7 de la Constitución y 10.9 del EAPV: La Comunidad tiene competencia exclusiva en materia de agricultura, pero «de acuerdo con la ordenación general de la Economía». Esta ordenación incluye la prohibición, en principio, del riego de la vid y la determinación de las excepciones a la regla general, pero una vez establecidas las zonas exceptuadas de la prohibición de riego, el otorgamiento de las correspondientes autorizaciones se atribuye a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas.

B) El sistema indicado de reparto de competencias ya ha sido aplicado por el Real Decreto de 8 de febrero de 1984, que derogaba expresamente el de 4 de agosto de 1983 (objeto del conflicto 20/84), y en la misma línea puede interpretarse la Orden impugnada, de acuerdo con los siguientes criterios: l) la autorización en cada caso concreto para que el cultivo de la vid quede exceptuado de la prohibición de riego corresponde otorgarla a los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas, sin que tengan que ser sus Servicios Agronómicos Provinciales, sino los que las propias Comunidades designen dentro de sus competencias de autogobierno; 2) al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación corresponde, en colaboración con las Comunidades Autónomas, determinar las zonas exceptuadas de la prohibición de riego; 3) los órganos competentes de las Comunidades darán cuenta a la Dirección General de la Producción Agraria de las autorizaciones concebidas a efectos de su inscripción en el Registro General de Viveros de Vid y Plantaciones con Riego Autorizado.

C) Termina el Abogado del Estado solicitando que se desestime parcialmente la demanda y declare que la titularidad para determinar las zonas que por sus condiciones ecológicas pueden quedar exentas de la prohibición general de riego de la vid corresponde al Estado.

4. Por escrito presentado en este Tribunal el 14 de junio de 1984, don Rafael Giménez Asensio, en nombre del Gobierno Vasco, planteó conflicto de competencia frente al Gobierno del Estado en relación al Real Decreto 275/1984, de 11 de enero, sobre restauración y reconversión del viñedo. En el escrito se dice, en síntesis, lo siguiente:

A) Como títulos competenciales invoca la representación del Gobierno Vasco los arts. 10.9 y 10.27 del EAPV, que reconoce a la Comunidad competencia exclusiva en materia de agricultura de acuerdo con la ordenación general de la economía y en materia de denominaciones de origen. El Decreto impugnado desplaza, sin embargo, a la Comunidad de cualquier intervención en materia de reestructuración y reconversión de viñedos.

B) Examina, en primer término, la demanda cuál es el alcance del concepto de ordenación general de la economía, que opera como limite a la competencia exclusiva del País Vasco en materia de agricultura, y entiende que esa ordenación general se vincula a aquellos aspectos que afectan a los grandes variables del sistema económico. El Decreto impugnado no se limita a esos aspectos sino que desciende a detalles de desarrollo y ejecución.

C) Sigue analizando la representación del Gobierno Vasco las cuestiones relativas al rango formal de las normas recurridas. Reconoce que éstas tienen apoyo legal en la Ley 25/1970, Estatuto de la Viña, del Vino y de los Alcoholes, pero esta Ley es anterior a la Constitución y al nuevo modelo autonómico de ordenación del Estado, por lo que el Real Decreto impugnado que se dicta en su desarrollo no puede apoyarse en él para determinar cuáles son las competencias autonómicas, que en nada están ni podían estar previstas en la Ley en que se apoya. Cita también la representación del Gobierno Vasco el art. 86.1 de la Constitución, en el sentido de que al no poderse afectar por el Decreto ley el régimen de las Comunidades Autónomas, menos aún puede hacerse por reglamento, por lo que el Real Decreto impugnado es inconstitucional por falta de rango en la norma.

D) Especial hincapié pone la demanda en donde, a su juicio, se plantea la mayor parte del problema competencial y es en la cuestión de si las competencias de ejecución derivadas o implícitas deben corresponder a la Administración del Estado o a la Comunidad. A juicio del Gobierno Vasco la competencia estatal para establecer bases de ordenación en la materia no puede privar a la Comunidad de sus facultades de desarrollo y ejecución ni permite reconducir a la administración directa del Estado una materia asumida por la Comunidad Autónoma.

E) Como conclusión de estas consideraciones generales, la representación vasca recuerda que la Constitución en su art. 131.2 requiere un modelo de participación que incluye a las Comunidades Autónomas para la elaboración de los proyectos de planificación, participación que tiene su cauce en el Consejo Económico y Social. Pero en el Decreto impugnado no se tiene en cuenta esa obligada participación. En realidad, el Real Decreto impugnado no contiene ninguna ordenación general y lo que hace es vaciar de competencias a la Comunidad Autónoma. En cualquier caso, el sistema ordenador debiera ser diferente, encaminado a determinar los criterios a seguir o las finalidades a conseguir, quedando en poder de las Comunidades Autónomas las siguientes facultades: a) desarrollo de las bases de planificación; b) declaración de áreas de aplicación; c) elección de los instrumentos de todo tipo que permitan lograr los objetivos establecidos en el plan.

F) Seguidamente la representación del Gobierno Vasco analiza el articulado del Real Decreto recurrido. El art. 1, que prevé un plan de reestructuración y reconversión del viñedo, excluye a la Comunidad de toda intervención en su elaboración, pues si bien el texto legal se refiere a que el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación «promoverá» dicho plan, en realidad promover significa aquí todo, incluso declarar zonas, definir circunstancias concretas y determinar planes de ayuda financiera. Promover equivale así a retener todas las facultades de desarrollo legislativo y ejecución. El art. 2 se refiere a la aplicación independiente o simultánea de las dos líneas indicadas (reestructuración o reconversión), y aunque no lo diga expresamente, se entiende, según el Gobierno Vasco, que corresponde a la Administración del Estado decretar qué tipo de aplicación ha de tener lugar en cada caso. Con ello se priva a la Comunidad de determinar la política a seguir dentro de un marco general. El art. 3 establece que las áreas de aplicación del plan las declarará la Administración Central, y esa declaración debiera atribuirse a la Comunidad, una vez se garantice el interés estatal con la determinación de las bases de la ordenación general de la economía. El art. 4.1 no respeta las facultades de autoorganización de la Comunidad que, en este caso, se manifestará en la posibilidad de una diferencia política de organización y distribución de tareas de las organizaciones profesionales. El art. 4.2 invade las competencias de la Comunidad, pues se refiere a un tipo concreto de propuesta de actuación, de carácter experimental, por lo que le es aplicable lo dicho en las actuaciones previstas en los artículos anteriores. El art. 5, además de invadir las competencias autonómicas por los mismos motivos, las invade también por afectar a su autonomía financiera, ya que se prevé que mediante decisiones de la Administración Central queden comprometidos recursos de la Comunidad. El art. 7 establece un flujo de información unilateral mientras que una verdadera coordinación requiere que el flujo sea bilateral. El art. 7 consuma la invasión competencial habilitando con carácter general al Ministerio de Agricultura para desarrollar y ejecutar el Real Decreto.

G) Concluye su escrito la representación del Gobierno Vasco solicitando que este Tribunal declare que los arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7 del Real Decreto 275/1984 invaden competencias de la Comunidad Autónoma del País Vasco, y que las mismas le corresponden a ésta en los términos referidos en el presente escrito.

Por «otrosi» señala que en el caso de que el Tribunal Constitucional entendiera que el Real Decreto citado o alguno de sus preceptos constituye norma básica, estaría viciado de inconstitucionalidad por infracción del art. 86.1 de la Constitución, pues si no cabe regular el régimen de las Comunidades Autónomas por Decreto-ley, mucho menos puede hacerse por Decreto, siendo el vehículo normativo ordinario de este tipo de normas la Ley; en consecuencia, pide que el Tribunal declare por ese motivo la inconstitucionalidad del Real Decreto 275/1984. 5. El 6 de julio de 1984 don Javier Otaola Bajeneta, en nombre del Gobierno Vasco, presentó en este Tribunal escrito por el que planteaba conflicto positivo de competencias frente al Gobierno del Estado en relación al Real Decreto 425/1984, de 8 de febrero. En este escrito se dice, en síntesis, lo siguiente:

A) Tras recordar las competencias que corresponden al País Vasco en virtud de los arts. 10.9 y 10.27 de su Estatuto, examina el contenido del Real Decreto impugnado por el que se regula el régimen de autorizaciones para la plantación de viñedos durante la campaña 1983/1984 y que se dicta como norma de desarrollo de la Ley 25/1970. En el Real Decreto por un lado se regula de manera estricta facultades de ejecución, como son las de autorización y sanción. Por otro, se regula el régimen jurídico a que ha de ajustarse el ejercicio de esas facultades. Señala al respecto la representación del Gobierno Vasco que la Comunidad no ha regulado con norma de rango legal la materia a que se refiere la Ley 25/1970, por lo que ésta seria de aplicación en la Comunidad aunque fuese como supletoria. Lo mismo cabria decir de sus normas de desarrollo, como el Real Decreto impugnado, si no fuera porque de él se deduce la pretensión de ser de aplicación directa y de delimitar las competencias de la Comunidad. La invasión de competencias se produce por tanto al pretenderse la aplicación directa y preferente de una normativa que, en virtud de los apartados 8, 9 y 27 del art. 10 del EAPV, sólo debía tener un carácter supletorio y recesivo.

B) Analiza a continuación la representación del Gobierno Vasco el articulado del Real Decreto. El art. I es, a su juicio, exorbitante, pues excede de la facultad de ordenación de la economía como ocurre con las referencias o denominaciones de origen, o a la determinación de cuáles sean los cupos para nuevas plantaciones, en el contexto de una denominación de origen, máxime cuando se dan criterios que convierten a la facultad en tan reglada para el Estado como para la Comunidad. Respecto al art. 2 la referencia a las «variedades preferentes» sólo puede entenderse como derecho supletorio, pues esta determinación no pertenece al ámbito de las competencias estatales de ordenación general de la economía. El art. 3 es objeto de la misma critica en cuanto se refiere también a «variedades preferentes»; y respecto a la determinación de que se entiende por viñedo envejecido. afirma la representación del Gobierno Vasco que la decisión correspondiente debe atribuirse a la Comunidad, pues no son determinaciones de ordenación general de la economía. El art. 4 conduciría a una doble inspección, de la Comunidad y del Estado. Y esta última no se justifica como Alta Inspección, que no está prevista en la Constitución ni en el EAPV, por lo que no caben más contratos que los establecidos en el art. 153 de la Constitución. El art. 5 relativo a las sanciones vulnera las competencias en cuanto considera el régimen sancionador como competencia estatal, sin que parezca deducirse que sólo seria de aplicación en el País Vasco como Derecho supletorio. La Disposición final consuma la invasión de competencias en cuanto habilita al Ministerio de Agricultura para dictar las disposiciones complementarias del Real Decreto y adoptar las medidas oportunas para su cumplimiento.

C) Concluye la representación del Gobierno pidiendo que este Tribunal declare que la competencia actuada en el Real Decreto 425/1984 corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco de acuerdo con el art. 10, apartados 9 y 27, del EAPV, en el ámbito de su territorio.

6. Los dos conflictos planteados por el Gobierno Vasco en sus escritos de 14 de junio y 6 de julio de 1984 fueron admitidos a trámite por sendas providencias de 17 de julio (Sección Segunda), y 11 de julio (Sección Primera), acordando dar el oportuno traslado al Gobierno por conducto de su Presidente y demás medidas legalmente previstas. El Abogado del Estado, por escrito de 7 de septiembre de 1984, solicitó la acumulación de estos dos conflictos, registrados con los núms. 430/84 y 503/84, al anteriormente planteado también por el Gobierno Vasco con fecha 14 de enero de 1984, registrado con el número 34/84. Substanciado por sus trámites el incidente de acumulación ésta fue acordada por Auto del Pleno de 22 de noviembre de 1984, en que también se acordó conceder un plazo de veinte días al Abogado del Estado para presentar las alegaciones que considere convenientes.

7. El Abogado del Estado solicitó y obtuvo una prórroga de diez días del plazo concedido y presentó sus alegaciones sobre los conflictos 430/84 y 503/84 por escrito presentado el 4 de enero de 1985, en el que, en síntesis, dijo:

A) Daba por reproducido lo dicho en sus alegaciones en el conflicto 34/84, insistiendo, especialmente con relación al Real Decreto 275/1984, que la determinación de las excepciones a la prohibición de riego de viñedos era una medida de ordenación general, reservada a la competencia estatal.

B) Respecto al Real Decreto 425/1984, hay que añadir que este Decreto sustituyó al Real Decreto 2.404/1983, de 4 de agosto, precisamente para lograr un equilibrio competencial entre las medidas necesarias de ordenación general de la economía y de las competencias autonómicas. Fruto de ese equilibrio es el sistema de cupos establecido en el art. I del Real Decreto 425/1984. La fijación de esos cupos es una medida general de distribución entre las Comunidades Autónomas de un limite total (500 Has. para todo el territorio nacional), que establece el referido art. 1, tiene un interés supracomunitario y debe realizarse con criterios discrecionales. No es, por tanto, una actuación estrictamente regulada, contra lo que pretende el Gobierno Vasco. Por ello se dan los requisitos fijados por el Tribunal Constitucional para que las medidas de ejecución puedan considerarse básicas (SSTC 1/1982, 9/1982 y 44/1982). Por otra parte, la asunción por la medida general estatal de las «variedades preferentes» previstas en la Ley 25/1970 implica la naturaleza básica de este aspecto de la Ley citada, que indudablemente puede contener aspectos o principios básicos, al igual que toda la legislación preconstitucional. En este caso, su carácter básico «deriva sin más de su inclusión expresa en una medida general de la ordenación de la economía, como es la disposición que se examina». En cuanto a la actividad de inspección reservada al Estado, se justifica por la atribución de importantes competencias de ejecución a las Comunidades Autónomas, con carácter ampliamente discrecional y puede beneficiarse de la misma justificación que las medidas en sí. También el establecer las sanciones como máximas para este caso, entra en la competencia básica del Estado, para establecer un común denominador normativo en un aspecto claramente fundamental.

C) En relación con el Real Decreto 275/1984, el Abogado del Estado señala que la ordenación general de la economía no concierne exclusivamente a la fijación o regulación de grandes variables, sino que también se refiere a las normas que sean fundamentales o más importantes (aunque revistan gran concreción) y a todas las que sean necesarias para la preservación de la normativa de una institución considerada como básica. Cita a este propósito las SSTC 25/1983 y 1/1982. Tampoco puede olvidarse que el concepto «ordenación general de la economía» es más amplio que el de legislación o normación básica o de bases, y comprende medidas concretas no sujetas a la problemática del rango suscitado por la Comunidad. Tal criterio justifica también las competencias de ejecución que atribuye el Real Decreto impugnado al Estado. La totalidad de las medidas previstas son necesarias para el logro de la ordenación básica perseguida; implican la necesaria valoración de intereses supracomunitarios y comportan una elevadísima dosis de discrecionalidad. Por ello pueden considerarse integradas en lo básico, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal (SSTC 25/1983, 1/1982, 9/1982 y 44/1982).

D) Concluye el Abogado del Estado solicitando que este Tribunal declare la titularidad estatal de las competencias controvertidas en los conflictos 503/84, 430/84 y 34/84.

8. El Pleno del Tribunal Constitucional, por providencia de 29 de septiembre de 1988, acordó señalar el día 11 de octubre del mismo año para deliberación y fallo.

1. La cuestión planteada en los presentes conflictos acumulados de competencia consiste, sustancialmente, en determinar si la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 29 de julio de 1983, por la que se regula la concesión de autorizaciones para el riego de la vid en SituaCioneS excepcionales, el Real Decreto 275/1984, de 11 de enero, sobre reestructuración y reconversión del viñedo, y el Real Decreto 425/1984, de 8 de febrero, por el que se regula el régimen de autorizaciones para la plantación del viñedo durante la campaña 1983-84, invaden las competencias que, en materia de agricultura, denominaciones de origen y organización de las instituciones de autogobierno, atribuyen al País Vasco los apartados noveno, vigesimoséptimo y segundo, respectivamente, del art. 10 de su Estatuto de Autonomía (EAPV). Para mayor claridad de la exposición conviene delimitar por separado el alcance de las reglas competenciales por el orden en que son invocadas en los conflictos aquí examinados, para ponderar después en qué medida las disposiciones estatales controvertidas alteran el orden de competencias e invaden el ámbito de las competencias que, con arreglo al EAPV y dentro del marco de la Constitución, corresponde al País Vasco.

2. Una de las materias cuya integra asunción competencial por las Comunidades Autónomas permite la C.E. es, de acuerdo con su art. 148.1.7, la agricultura. A partir de esta previsión constitucional, el art. 10.9 del EAPV atribuye a la Comunidad Autónoma del País Vasco competencia exclusiva en materia de «agricultura (...) de acuerdo con la ordenación general de la economía», siendo indudable que la viticultura es un sector integrado dentro del más amplio de «agricultura», de modo que, de conformidad con el art. 10.9 del EAPV, el País Vasco tiene competencia exclusiva en materia de viticultura. Sin embargo, el carácter exclusivo con el que se califica la competencia autonómica sobre la agricultura-y, por tanto sobre la viticultura- no impide toda intervención estatal en este sector. Ello no sólo porque ciertas materias o actividades estrechamente vinculadas a la agricultura son subsumibles bajo enunciados competenciales que el art. 149.1 de la C.E. confía al Estado, sino también, y sobre todo, porque tanto el art. 148.1.7 de la C.E. como el art. 10.9 del EAPV dejan a salvo las facultades de ordenación de la economía reservadas con carácter general al Estado por el art. 149.1.13 de la C.E.

La competencia estatal en cuanto a la ordenación general de la economía responde al principio de unidad económica y abarca la definición de las líneas de actuación tendientes a alcanzar los objetivos de política económica global o sectorial fijados por la propia Constitución, así como la adopción de las medidas precisas para garantizar la realización de los mismos.

La necesaria coherencia de la política económica exige decisiones unitarias que aseguren un tratamiento uniforme de determinados problemas en orden a la consecución de dichos objetivos y evite que, dada la estrecha interdependencia de las actuaciones llevadas a cabo en las distintas partes del territorio, se produzcan resultados disfuncionales y disgregadores.

De esta forma, en los términos en que está formulada, la norma de atribución contenida en el art. 10.9 del EAPV requiere para su recta aplicación que, al proceder a dicha ordenación, el Estado no desconozca la competencia sectorial de la Comunidad Autónoma en materia de agricultura.

3. El segundo titulo competencial invocado por la representación del Gobierno Vasco en dos de los conflictos acumulados es el proporcionado por el art. 10.27 del EAPV, a cuyo tenor la Comunidad Autónoma del País Vasco tiene competencia exclusiva en materia de «denominaciones de origen (...) en colaboración con el Estado». Acerca del alcance de la competencia autonómica en esta materia, en la que también los productos viticolas del País Vasco tienen cabida, ya tuvo ocasión de pronunciarse extensamente, aunque con relación al art. 12.1.5 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, la STC 11/1986, de la que interesa recordar ahora que no es esta competencia comunitaria una de las que comparten una materia determinada entre el Estado (al que se reservan las bases) y a la Comunidad Autónoma (titular del desarrollo de aquéllas y/o de la ejecución), ni tampoco se trata de una competencia concurrente, ni por último de una competencia de coordinación. «La competencia exclusiva en colaboración -señala la citada Sentencia- no implica una previa diferenciación de competencias parciales (...), sino una actuación que debe ser realizada bilateralmente en régimen de cooperación especifica sobre una materia (...). La colaboración implica que lo que puede realizar uno de los entes colaboradores no lo debe hacer el otro, de manera que sus actuaciones no son intercambiables, sino complementarias (fundamento jurídico 3.º).

A esto sólo es menester añadir, siguiendo a la Sentencia más arriba mencionada, que los medios y técnicas de colaboración pueden ser diversos; que para concretarlos son de ayuda los Reales Decretos de transferencias-en lo que atañe al País Vasco el Real Decreto 2.751/1980, de 26 de septiembre, y, por último, que su interpretación ha de hacerse siempre de acuerdo con las correspondientes previsiones constitucionales y estatutarias.

4. Finalmente, el promotor de los conflictos considera invadida la potestad autoorganizativa atribuida a la Comunidad Autónoma por el art. 10.2 del EAPV, «en su vertiente administrativa». El art. 10.2 del EAPV incluye entre las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma la «organización, régimen y funcionamiento de las instituciones de autogobierno». A este respecto debe señalarse que si bien el art. 10.2 del EAPV se limita en su redacción a mencionar las instituciones de autogobierno, que son la Asamblea Legislativa, el Consejo de Gobierno y el Presidente, sin que bajo esa denominación puedan incluirse los servicios de la Comunidad (STC 76/1983, fundamento jurídico 38), la competencia en esta materia del País Vasco, quedaría afectada si el Estado, haciendo uso de sus competencias en materia de Administración Pública impusiese medidas de organización administrativa a la Comunidad Autónoma (STC 32/1981, fundamento jurídico 5.º). Corresponde, en todo caso, al País Vasco, sea cual fuere la norma habilitante, la organización de su planta administrativa y el reparto de los cometidos de la Comunidad Autónoma entre los órganos y servicios en que se estructura.

5. Calificadas a partir de la doctrina de este tribunal las normas atributivas de competencia en las que la representación del Gobierno Vasco se basa al promover los conflictos de competencia, corresponde ahora proyectar cuanto se ha dicho sobre las tres disposiciones que se estiman lesivas del ámbito competencial del País Vasco.

Pero antes de entrar en el examen de las diversas cuestiones planteadas conviene referirse a una argumentación de la representación del Gobierno Vasco que aparece, sobre todo, en la demanda en que impugna el Real Decreto 275/1984. Se basa esa argumentación en que, en la hipótesis de que se admitiese que ese Real Decreto contuviese normas básicas, estaría viciado de inconstitucionalidad por infracción del art. 86.1 de la Constitución, pues si no cabe regular «el régimen» de las Comunidades Autónomas por medio del Decreto-ley, mucho menos puede hacerse mediante Decreto. Incluso la representación del Gobierno Vasco termina pidiendo por «otrosi» que este Tribunal declare la inconstitucionalidad del citado Real Decreto. Prescindiendo de esta petición, a todas luces improcedente, pues las declaraciones de inconstitucionalidad sólo pueden postularse por la vía del recurso correspondiente y respecto de normas con valor de ley, el argumento relativo a la falta de rango de las disposiciones impugnadas no puede aceptarse. Es cierto que este Tribunal ha declarado que las normas básicas que se dicten después de la Constitución deberán tener normalmente forma de ley, lo que no impide que, de acuerdo con lo que ya se dijo en la STC 32/1981, dichas normas básicas puedan inferirse de la legislación preconstitucional, ni excluye, que especialmente cuando se trate de medidas de carácter coyuntural se contengan en disposiciones de rango infralegal, si bien su más reciente doctrina de este Tribunal exige que en tal caso se haga constar que las normas en cuestión tienen carácter básico o que ese carácter puede deducirse de la misma lectura de las disposiciones (SSTC 69/88 y 80/1988). En el supuesto aquí examinado tanto la Orden de 29 de julio de 1983 como los Reales Decretos impugnados pretenden dictar normas básicas y reconocen determinadas competencias a las Comunidades Autónomas. Se cumplen, en consecuencia los requisitos señalados en las citadas sentencias para que esas disposiciones puedan contener normas básicas sin prejuzgar, por el momento, si las contienen o no.

6. La primera de las disposiciones que por su contenido considera el Gobierno Vasco que invade el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma es la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 29 de julio de 1983, por la que se regula la concesión de autorizaciones para el riego de la vid en los casos previstos en los arts. 42 y 43 del Decreto 835/1972, de 23 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 25/1970, del Estatuto de la Viña, del Vino y de los Alcoholes. Se estiman invadidas las competencias que el País Vasco tiene en materia de agricultura (art. 10.9 EAPV) y en materia de organización de las instituciones de autogobierno (art. 10.2 EAPV), en su «vertiente administrativa». La invasión de la competencia en materia de organización institucional se produce, siempre a criterio del promotor del conflicto, porque los arts. 2, 3 y 4 de la Orden ministerial se refieren directamente a los «Servicios Agronómicos Provinciales de las Comunidades Autónomas», imponiéndoles determinadas actuaciones y, asimismo, porque el art. 6.2 de la Orden citada confiere al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación la regulación de la organización y funcionamiento de las Juntas Locales Vitivinicolas.

De acuerdo con lo expuesto en el fundamento jurídico 2.º de esta Sentencia el Estado puede operar sobre el sector vitícola haciendo uso de su competencia para proceder a la ordenación general de la economía, pero ello siempre que no vacíe de contenido las competencias de la Comunidad Autónoma sobre la viticultura, desplazando las que con carácter exclusivo tienen respecto de las actuaciones administrativas de gestión que, ratione materiae, se subsumen en el título competencial de la agricultura. Aplicando esta doctrina a la Orden que se examina, se observa que el espacio reservado al Estado llega más allá de donde lo exige el principio de la ordenación general de la economía y menoscaba en el ejercicio de su competencia económica la competencia sobre viticultura de la Comunidad Autónoma en algunos de sus contenidos. En efecto, se comprende fácilmente que, por exigencias de los objetivos económicos fijados para dicho sector, corresponda al Ministerio declarar las zonas en que pueden concurrir las circunstancias de excepcionalidad que señala el art. 43 del Decreto 835/1972, pues se trata de una medida necesaria para la consecución de dichos objetivos y que, por lo tanto, ha de afectar a todas las zonas de cultivo de la vid, y es técnica correcta la de declarar tales zonas «en colaboración con las Comunidades Autónomas» (art. 3.2), del mismo modo que cae dentro de las exigencias de un tratamiento uniforme del mercado vinícola que las autorizaciones otorgadas hayan de inscribirse en el Registro Nacional de Viveros de Vid y Plantaciones de Viñedo con Riego Autorizado.

Sin embargo, desborda los limites de la ordenación económica general el que las facultades de autorización singular de las solicitudes que formulen viveristas y viticultores y las facultades de inspección, que son corolario de aquéllas, corresponden al Estado, una vez trazadas las zonas susceptibles de ser exceptuadas de la prohibición de riego. Se trata de facultades administrativas cuya centralización no viene exigida por el tratamiento uniforme del mercado, cuya homogeneidad ha sido previamente asegurada mediante la delimitación por el Estado de las zonas exceptuadas. Por ello ha de entenderse que corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco la facultad de conceder las autorizaciones a que se refieren los arts. I a 4 de la Orden ministerial (resolviendo así la contradicción entre los arts. I y 4 de la Orden, pues el primero atribuye la concesión de la autorización al Ministerio y el segundo a los Servicios Agronómicos Provinciales de las Comunidades Autónomas) y la facultad de inspección a que se refiere el art. 6. E Ello sin perjuicio de que deban dar cuenta de las autorizaciones concedidas a la Dirección General de la Producción Agraria a fin de practicar las oportunas inscripciones en el Registro Nacional de Viveros de Vid y Plantaciones de Viñedo con Riego Autorizado. Tampoco deban ser necesariamente «dos Servicios Agronómicos» de la Comunidad Autónoma los que conceden tales autorizaciones, pues corresponde a la Comunidad repartir entre los- servicios de su Administración los cometidos que les correspondan en el ejercicio de su potestad autoorganizativa que se extiende asimismo a la regulación orgánica y funcional de las Juntas Locales Vitivinicolas, cuya estructura puede adaptarse a las particularidades de cada zona.

Respecto de las sanciones, debe señalarse que el art. 5 de la Orden constituye una norma básica porque tiende a asegurar la eficacia en todo el territorio nacional de las medidas de ordenación económica general consistente en reducir el riego de la vid a los casos autorizados. Que la gravedad de las sanciones a los infractores de esas medidas sea uniforme supone un elemento disuasorio de posibles infracciones que podría no operar con la misma intensidad en todas las Comunidades Autónomas si éstas pudieran establecer libremente su sistema de sanciones. Pero hay que advertir que la norma básica se limita a establecer, como se ha dicho, en conexión con los arts. 42 y 43 del Decreto 835/1972 (que también contienen normas básicas inferidas de normas preconstitucionales) el tipo de sanciones. La imposición concreta de éstas es una típica facultad de ejecución que corresponde a la Comunidad Autónoma, lo que el art. 5 no niega.

7. El Real Decreto 275/1984, de 11 de enero, sobre reestructuración y reconversión del viñedo invade, para la representación del Gobierno Vasco, la competencia del País Vasco en materia de agricultura, de denominación de origen y de organización institucional. La invasión de la competencia en materia de agricultura estriba, a juicio del promotor del conflicto, en que, al encomendar al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación la promoción en todo el territorio nacional de un Plan de Reestructuración y Reconversión del Viñedo y la declaración de las zonas susceptibles de reestructuración y/o reconversión (arts. 1 a 5), al reconocerle la facultad de recabar de las Comunidades Autónomas cuanta información sea necesaria al respecto (art. 6) y al habilitarle para dictar las medidas necesarias de ejecución y desarrollo del Real Decreto (art. 7), la intervención del Estado excede de lo que permite la cláusula de ordenación general de la economía, al tiempo que no se respetan las exigencias impuestas por el art. 131 de la C. E. para la elaboración de planes económicos. Asimismo, se considera infringido el principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas (art. 156 de la C. E.) por el art. 5, que en su párrafo segundo prevé que las ayudas que se establezcan en la declaración de una zona susceptible de reconversión y/o reestructuración se adecuarán a las circunstancias concretas de cada una de las zonas viticolas objeto de actuación y serán aplicadas por las Comunidades Autónomas conforme a la normativa en vigor. La invasión de la competencia en materia de denominación de origen no se concreta en razonamiento alguno, y, por último, la competencia en materia de organización institucional se entiende transgredida por el art. 4.1 del Real Decreto que prevé la audiencia a ~das Organizaciones Profesionales Agrarias y, en su caso, otras instituciones afectadas».

El examen del mencionado Real Decreto 275/1984, de 11 de enero, lleva, sin embargo, a concluir que no existe la alegada invasión de la competencia autonómica en materia de agricultura.

Por lo que se refiere a la competencia estatal en materia de ordenación general de la economía, es de señalar que lo que fundamentalmente hace el Real Decreto es establecer las líneas de actuación relativas a la reestructuración y reconversión del viñedo, con el fin de conseguir los objetivos económicos que en su preámbulo se fijan para el sector; corregir los desequilibrios interterritoriales y el desequilibrio estructural del mercado del vino así como fomentar el mercado nacional e internacional de caldos de calidad y aumentar la competitividad de la producción vitivinícola nacional.

No es difícil advertir la conexión existente entre las medidas previstas y dichos objetivos, así como la necesidad de asegurar un tratamiento uniforme en todo el territorio nacional.

Debe tenerse en cuenta, asimismo, el carácter coordinado de las actuaciones previstas, que se manifiesta en el procedimiento de declaración de zonas susceptibles de reconversión y/o reestructuración, en el que se reconoce la iniciativa a las Comunidades Autónomas que, en todo caso, aunque no ejerzan tal iniciativa deben ser odas (art. 3). Y también en la previsión contenida en el art. 6, a cuyo tenor, al objeto de que el Gobierno pueda disponer de un conocimiento detallado y preciso del desarrollo del Plan, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación solicitará de las Comunidades Autónomas cuanta información sea necesaria al respecto. Este precepto no hace sino exteriorizar y actuar -y ello tiene especial trascendencia respecto de la competencia en materia de denominación de origen, que ha de ejercerse en colaboración con el Estado- el deber de colaboración que «se encuentra implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado» (STC 18/1982, de 4 de mayo).

El Gobierno Vasco considera que, dado que las líneas de actuación previstas y las medidas adoptadas se integran en un Plan de Reestructuración y Reconversión, debió cumplirse con las exigencias derivadas del art. 131 C. E. Pero, como ya señalara la STC 29/1986, ~el art. 131 de la Constitución responde a la previsión de una posible planificación económica de carácter general como indica su propio tenor literal, y de los trabajos y deliberaciones parlamentarias para la elaboración de la Constitución se deduce también que se refiere a una planificación conjunta, de carácter global de la actividad económica. Por ello resulta claro que la observancia de tal precepto no es obligada constitucionalmente en una planificación de ámbito más reducido, por importante que pueda ser (fundamento jurídico 3.º).

Tampoco es acogible la tesis sostenida por la representación del Gobierno Vasco en el sentido de que el segundo párrafo del art. 5 del Real Decreto vulnere la autonomía financiera del País Vasco, ya que se prevé en el mismo que mediante decisiones de la Administración queden comprometidos recursos de la Comunidad Autónoma. Lo que el precepto prevé al prescribir que las ayudas previstas en la declaración de zona reestructurable y/o reconvertible se adecuarán a las circunstancias concretas de cada una de las zonas viticolas y serán aplicadas por las Comunidades Autónomas, es la gestión autonómica de tales ayudas. Lo contrario, es decir, la gestión por el Estado, sólo seria admisible si resultase imprescindible para asegurar la plena efectividad dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, lo que no es el caso.

Por último, no resultan convincentes las alegaciones de la representación del Gobierno Vasco acerca de la invasión por el art. 4.1 del Real Decreto de la competencia del País Vasco para regular su organización institucional, ya que las «Organizaciones Profesionales Agrarias» y «otras instituciones afectadas» a las que el precepto se refiere no son encuadrables dentro de la organización institucional de la Comunidad Autónoma en el sentido estatutario que la misma tiene, las primeras por ser colectivos que se desarrollan al margen de la organización de la Comunidad Autónoma y las segundas por indeterminadas. Tampoco persuaden las alegaciones esgrimidas en relación con el art. 7 del Real Decreto que habilita al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para dictar las disposiciones necesarias para la ejecución y desarrollo de aquél, puesto que, por si mismo el precepto sólo contiene una autorización, que no prejuzga que su desarrollo y aplicación respeten o no las competencias que pueda tener la Comunidad Autónoma.

No puede decirse, por tanto, que el Real Decreto 275/1984, de 11 de enero, sobre reestructuración y reconversión del viñedo invada la esfera competencial de la Comunidad Autónoma en materia de viticultura por las razones que han sido expuestas, y que han de entenderse sin perjuicio de que la Comunidad Autónoma del País Vasco pueda establecer medidas planificadoras complementarias y coordinadas con las estatales, aunque no ya con base en la norma de atribución de competencia en materia de agricultura, sino con apoyo en el art. 10.25 del EAPV.

8. Finalmente, el Real Decreto 425/1984, de 8 de febrero, por el que se regula el régimen de autorizaciones para la plantación del viñedo durante la campaña 1983 84 invade, a juicio de la representación del Gobierno Vasco, las competencias que en materia de agricultura y denominaciones de origen atribuye a la Comunidad Autónoma el art. 10.9 y 27 del EAPV, en cuya virtud, entiende la actora, el mencionado Real Decreto debiera ser de aplicación supletoria en el País Vasco, y no de aplicación directa. En su art. I el Real Decreto cuyo carácter coyuntural -campaña 1983-84- no debe perderse de vista, prohibe como regla general nuevas plantaciones de viñedo para vinificación durante la campaña 1983-84 en todo el territorio nacional, si bien de modo excepcional prevé la posibilidad de nuevas plantaciones. Establece a tal fin un sistema de cupos, con arreglo al cual, corresponde al Estado distribuir entre las Comunidades Autónomas un máximo de 500 hectáreas para todo el territorio nacional por cupos de superficie para cada Comunidad Autónoma. Y se atribuye a la Administración Autonómica la concesión de las oportunas autorizaciones, que sólo podrán ser otorgadas por zonas amparadas por denominaciones de origen reglamentadas y no excedentarias que precisen mantener ineludiblemente una superficie adecuada de viñedo para la obtención de sus caracteristicos vinos de calidad, y respecto de variedades preferentes que se especifiquen en los Reglamentos de denominaciones de origen. Al mismo sistema de cupos han de atenerse las autorizaciones por las Comunidades Autónomas de replantaciones, que sólo podrán concederse respecto de las variedades preferentes establecidas para cada región vitícola por el Decreto 835/1972, de 23 de marzo (art. 2) por el que se aprueba el Reglamento de la Ley del Estatuto de la Viña. La representación del Gobierno Vasco considera exorbitantes las reglas que establece el art. 1, que exceden, en lo que reservan al Estado, de lo que permite la ordenación general de la economía y transgreden la competencia en materia de denominaciones de origen al incluir las variedades preferentes, reproche que en este punto se hace extensivo al art. 2.

Según se expuso en el fundamento jurídico segundo de esta Sentencia, la ordenación general de la economía hace posible la intervención del Estado a través de medidas económicas en sectores materialmente atribuidos a la competencia de las Comunidades Autónomas, que no pueden quedar en ningún caso vacías de contenido a causa de la intervención estatal, que, a su vez, llegará hasta donde lo exija el principio que instrumenta, límite éste cuya observancia se deduce partiendo de la finalidad perseguida por las medidas en cada caso adoptadas. El Real Decreto objeto de conflicto establece, con el fin de sanear el mercado vinícola nacional, aquejado de considerables excedentes estructurales de gran importancia y coste, una prohibición general de nuevas plantaciones y, excepcionalmente, prevé para nuevas plantaciones un sistema de cupos articulado en la forma que ya se ha descrito. No es posible compartir, a la vista de lo dispuesto en él, la calificación de exorbitante que la representación del Gobierno Vasco predica del art. 1, pues sólo el Estado puede realizar la ponderación general que requiere distribuir un máximo de 500 hectáreas entre todas las Comunidades Autónomas, evitándose de esa forma los desequilibrios que podrían generarse si el reparto o asignación de cupos hubiese de hacerse por cada Comunidad Autónoma y de acuerdo con sus particulares criterios. A esta finalidad tiende también el establecimiento de las condiciones que han de reunir las zonas a las que concedan autorización las Comunidades Autónomas, cuyas competencias en modo alguno quedan vaciadas de contenido. Las que se refieren al sector vitícola porque queda en sus manos la facultad de autorización y las que le corresponden en materia de denominaciones de origen -y entre las que figura, la promoción de la calidad de los vinos, según se establece en el anexo B) del Real Decreto de transferencias al que se hizo referencia en el fundamento jurídico tercero de esta sentencia- porque la mención de las variedades preferentes se hace con remisión a los Reglamentos correspondientes de tales denominaciones de origen cuya aprobación compete a la Comunidad Autónoma, aunque deba ser ratificado por el Estado como consecuencia del deber de colaboración con éste que impone el art. 10.27 del EAPV en la formulación de la competencia del País Vasco en esta materia. Otro tanto puede decirse del art. 3 del Real Decreto 425/1984, que considera a efectos de sustituciones, como viñedos envejecidos los plantados antes de 1935, pues con ello pretende asegurarse que la sustitución de viñedos se practique, al igual que las nuevas plantaciones y las replantaciones, con un criterio uniforme en todo el mercado vitícola nacional, sin merma alguna de las competencias autonómicas en materia de denominación de origen.

Sin embargo, las mismas razones que llevan a dar por justificadas las reglas establecidas en el art. I conducen a considerar que el art. 2 del Real Decreto objeto de conflicto debe ceder ante la competencia del País Vasco en materia de denominaciones de origen, que resultaría invadida si las variedades preferentes cuya replantación puede autorizar la Comunidad Autónoma hubiesen de ser las previstas en el Decreto 835/1972, de 23 de marzo, y no las determinadas, al igual que lo establece el art. I del Real Decreto impugnado, en los respectivos Reglamentos reguladores de las denominaciones de origen, cuya aprobación compete al País Vasco -por lo que debe entenderse que la determinación de las variedades preferentes corresponde a los Reglamentos de denominación de origen que apruebe el País Vasco, y no al Decreto 835/1972, sin perjuicio de su valor supletorio.

No son estimables, en cambio, las alegaciones que formula la representación del Gobierno Vasco en relación con el art. 4 del Real Decreto 425/1984, en la medida en que, correspondiendo al Estado la distribución de cupos y el establecimiento de medidas comunes que han de ser observadas en cada zona beneficiada, puede realizar una labor de supervisión, siempre, claro es, que no encubra un control sobre la actuación de las Comunidades Autónomas, únicamente posible en los términos constitucionalmente previstos, y que no excluya la necesaria facultad de inspección que corresponde a la Comunidad Autónoma, como corolario de su facultad autorizadora.

En punto al art. 5 del Real Decreto debe reproducirse lo que ya se dijo en relación con el art. 5 de la Orden ministerial de 29 de julio de 1983, pues el carácter de ambas normas y las alegaciones que en relación con las mismas se esgrimen son coincidentes. Este articulo contiene una norma básica respecto al sistema de sanciones, pero no excluye que su imposición corresponda a la Comunidad.

En fin, tampoco es aceptable la afirmación vertida en sus alegaciones por la representación del Gobierno Vasco en relación con la Disposición final que, se dice, «termina por consumar la invasión de competencias posibilitando la ampliación de facultades ejecutivas, en favor del Ministerio», puesto que, por sí misma, la Disposición únicamente contiene una autorización que no prejuzga que su desarrollo y aplicación respeten o no el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma.

Por tanto, no puede imputarse al Real Decreto 425/1984, de 8 de febrero, invasión de las competencias que corresponden al País Vasco en materia de agricultura y denominación de origen, a salvo lo dicho para su art. 2, en el que las variedades preferentes cuya replantación pueda autorizar la Comunidad Autónoma habrán de ser las indicadas en los Reglamentos de denominación de origen y no en el Decreto 835/1972, sin perjuicio de la aplicación supletoria del Derecho estatal (art. 149.3 C. E.).