Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Por escrito presentado en este Tribunal el 18 de julio de 1984, el Abogado del Estado, en representación procesal del Gobierno de la Nación, plantea conflicto positivo de competencia frente a la Resolución de 17 de febrero de 1988, de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, en la que «se establecen las bases de ejecución para la financiación al porcicultor de la inmovilización de carne de porcino durante la campaña de 1984»; una vez desatendido por el Gobierno de dicha Comunidad el correspondiente requerimiento de incompetencia que se le dirigió.

2. La fundamentación jurídica expuesta en el escrito de planteamiento del conflicto de competencias puede resumirse del siguiente modo:

a) A través de una financiación subvencionada con cargo a los presupuestos de la propia Comunidad Autónoma y mediante la Resolución impugnada, el Consejo de Gobierno incentiva la inmovilización de carne porcina por unos plazos fijados por la propia Administración autonómica para la campaña de 1984. Además, y con la finalidad de fijar las condiciones de dicha financiación, se establece una clasificación de canales y pesos de acuerdo con sus precios por kilogramo (base quinta). Todo ello se hace con una pretendida cobertura en la competencia autonómica sobre «agricultura y ganadería de acuerdo con la ordenación general de la economía» que recoge el art. 148.1.7 de la Constitución y asume el art. 10.8 del Estatuto de las Islas Baleares con idéntico tenor. Sin embargo, el contenido de la Resolución objeto de conflicto configura una medida típica de ordenación del mercado agropecuario que excede de este ámbito competencial para adentrarse en las facultades que deben corresponder al Estado. De este modo, la Ley 26/1988, de 20 de junio, sobre creación del Fondo de Ordenación y Regulación de Producciones y Precios Agrarios (FORPPA), cuando precisa las funciones de este Organismo en su art. 2 se refiere: A la compra, almacenamiento y financiación de productos agrarios para la venta en el mercado interior o para su exportación [letra f)], y a la política de primas y subvenciones [letra g)]; por otra parte y en esta misma línea de razonamiento, debe recordarse que la ordenación de los mercados de productos agropecuarios no se efectúa normalmente de manera coactiva, sino a través de unos medios instrumentales que permitan canalizar el libre juego de las fuerzas de mercado.

En virtud de estas razones, la actividad controvertida tampoco puede encuadrarse en el ejercicio de la potestad de gasto público o en la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma, pues la cuestión consiste en reconocer que la titularidad de las funciones de ordenación de este mercado corresponde al Estado, en cuanto parte esencial de la ordenación general de la economía, y que, por consiguiente, la resolución discutida incurre en una extralimitación de las competencias autonómicas sobre ganaderia.

b) Partiendo de este planteamiento global, la representación del recurrente recuerda el alcance de la cláusula «la ordenación general de la economía» como competencia estatal que delimita las competencias autonómicas en general, y entre ellas, las relativas a agricultura y ganaderia; así se trae a colación la STC 1/1982, de 28 de enero, y la doctrina en ella sentada sobre la unicidad del orden económico nacional. De manera que no pueden interpretarse las competencias en esta materia con un criterio orgánico que sitúe en el campo autonómico toda la actividad antes vinculada al Ministerio de Agricultura. El Derecho Comparado ofrece, por su parte, una experiencia de cómo se reservan facultades a los poderes centrales en lo que atañe a la política general de precios. Y aunque la Ley reguladora del FORPPA (Ley 26/1968, de 20 de junio) sea anterior a la Constitución, ello no impide constatar que el conjunto de facultades asignadas al FORPPA se encuentran comprendidas en la competencia sobre ordenación general de la economía, como confirman los Reales Decretos 2.245/1979, de 7 de septiembre, y 2.919/1979, de 7 de diciembre, por los que se efectúan las transferencias en esta materia.

Por consiguiente, la actividad autonómica dirigida a la ordenación de los mercados agropecuarios supone una usurpación de las competencias estatales y consagra además una fragmentación del orden económico unitario (STC 18/1982, fundamento jurídico 5.º).

c) A mayor abundamiento, la base S.a de la Resolución objeto de conflicto establece una clasificación de canales y pesos sustancialmente distinta de la regulada por el Estado en la Orden del Ministerio de la Presidencia del Gobierno de 5 de noviembre de 1981, anexo único. Y aunque la clasificación autonómica se hace a los efectos de graduar la financiación, como ésta se vincula a la inmovilización de la carne, los canales allí indicados serán los que en su momento se comercialicen.

Con mayor relevancia, la Resolución discutida hace caso omiso de la regulación general de la campaña para 1984 por el Estado, que se hizo mediante el Real Decreto 1.949/1983, de 13 de julio, norma en la que se habilitan análogas actuaciones del FORPPA para asegurar el abastecimiento del mercado y controlar los precios, en determinadas situaciones, como de hecho se han producido y tal como acredita el informe de este Organismo que se adjunta.

Como conclusión, la Resolución impugnada invade per se las competencias estatales ex art. 148.1.7 de la Constitución y art. 10.8 del correspondiente Estatuto y, además, sus concretos contenidos no respetan las normas vigentes sobre homologación de unidades comerciales (Orden de 5 de noviembre de 1981) y regulación de precios para asegurar el abastecimiento del mercado (art. 7 del Real Decreto 1.949/1983).

d) Por último, si hipotéticamente se estimara que la actividad autonómica era competencialmente adecuada habría de respetar, en todo caso, el limite material que impone el art. 139.2 de la Constitución al impedir la adopción de medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libre circulación de bienes en todo el territorio español. De este modo, incentivar la inmovilización de carne porcina en el ámbito territorial de una Comunidad debe venir prescrito por este precepto, de acuerdo con las exigencias de abastecimiento del resto del territorio español. Incluso el intento de propiciar la inmovilización para atender las demandas de un mercado balear desabastecido no se avendria con las exigencias de la unidad del mercado nacional.

El súplico del escrito de formalización del conflicto se cierra con los siguientes pedimentos: Que se dicte Sentencia declarando que corresponde al Estado la competencia para ordenación y regulación de los mercados agropecuarios y que, en consecuencia, se anule la Resolución origen del conflicto. Por otrosí se invoca el art. 161.2 de la Constitución y el art. 64.2 LOTC a los efectos de la suspensión de la Resolución discutida, así como de los actos que se hubieran producido en ejecución de la misma.

3. Mediante providencia de 20 de julio de 1984, la Sección Cuarta del Pleno acuerda admitir a trámite el conflicto y dar traslado del mismo al Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, a través de su Presidente, al objeto de que aporte cuantos documentos y alegaciones estime pertinentes, según lo dispuesto en el art. 64.1 LOTC. Se acuerda, asimismo: Dirigir comunicación al Presidente de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca, a los efectos de lo prevenido en el art. 61.2 LOTC; comunicar al Presidente del Gobierno de dicha Comunidad la suspensión de la vigencia de la Resolución impugnada desde el planteamiento del conflicto, y publicar la formalización del mismo y la suspensión acordada en los «Boletines Oficiales» correspondientes para general conocimiento.

4. Por escrito presentado en este Tribunal el 21 de septiembre de 1984, el mencionado Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares formula las siguientes alegaciones, que de modo sucinto se exponen:

a) El Gobierno de la Nación, al promover este conflicto, da por supuesto que la resolución controvertida supone una actuación «directamente» encaminada a la ordenación y regulación de los mercados agropecuarios. Sin embargo, se trata de una simple actividad de auxilio a determinadas Empresas ganaderas a través de la técnica de la subvención y, en concreto, consiste en financiar determinados puntos del interés que generen unos préstamos que puede otorgar la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Baleares en una línea especial de crédito pactada con la Comunidad Autónoma. Por un montante global de un máximo de 34.000.000 de pesetas.

El objetivo de esta medida es facilitar al ganadero la inmovilización de carne porcina, mediante esta ayuda financiera, para ofrecer el producto en el mercado en el momento más oportuno. Y todo ello dado el elevado coste de esta inmovilización para los pequeños ganaderos. No se trata pues de una actividad dirigida directamente a ordenar el mercado, aunque pueda tener una incidencia en el mismo. Por lo demás, si se veta esta posibilidad «ello conllevaría la práctica desaparición de la competencia exclusiva que, en materia agropecuaria, conceden a la Comunidad Autónoma la Constitución y el Estado».

En suma, la medida realmente no afecta a los precios y mercados agropecuarios y, por tanto, el análisis de la controversia debe centrarse en si afecta a la ordenación general de la economía, que es el limite expresamente fijado a esta competencia exclusiva.

b) En efecto, los arts. 148.1.7 de la Constitución y 10.8 del Estatuto atribuyen competencia exclusiva a la Comunidad Autónoma sobre agricultura y ganaderia y la función publica en esta materia se traduce, entre sus manifestaciones principales, en técnicas de fomento o subvención. Por ello una interpretación del límite a esta competencia, constituido por el respeto a la ordenación general de la economía, que impida toda actividad con un contenido económico, vaciaría prácticamente de contenido la competencia. En cambio, debe entenderse que tal límite sólo puede actuar frente a resoluciones o actividades que afecten de «forma básica o fundamental» a la ordenación general.

De acuerdo con esta interpretación del limite expreso a la competencia controvertida, debe llegarse a un rechazo de las pretensiones del Gobierno de la Nación, toda vez que, de un lado, la cuantía económica de la subvención es escasa, tan sólo 1.360.000 pesetas según el Convenio suscrito entre el Gobierno autonómico y la Caja de Ahorros indicada; y de otro, la producción media anual de carne de porcino en Baleares es insuficiente en relación con el consumo medio de las islas, ya que no alcanza a cubrir la mitad de éste.

Además, y al margen de la competencia genérica sobre ordenación general de la economía, el Estado no posee un título competencial específico en materia de subvenciones a la ganaderia.

c) Asimismo, debe entenderse que la resolución discutida es perfectamente compatible con la ordenación estatal del mercado de carne porcina. Pues lo dispuesto en el art. 2 de la Ley de creación del FORPPA, a partir de la Constitución, no puede impedir la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma para conceder primas y subvenciones en materia agropecuaria aunque incida en precios o mercados; y, por tanto, la competencia estatal sobre subvenciones en esta materia debe quedar reducida a lo que pueda calificarse de básico para la ordenación general de la economía. Por otra parte, nada impide que la Comunidad Autónoma se atenga, para graduar sus propias subvenciones, a la clasificación tradicional de canales y peso de uso en las islas. Por último, la finalidad de la resolución impugnada es bien distinta de la que preside el Real Decreto 1.947/1983 que tiene por objeto la intervención directa en el mercado de la carne cuando se producen fluctuaciones de precios significativas.

d) Una vez manifiesto que la actividad, materia de conflicto, es de simple fomento mediante subvenciones, debe traerse a colación el principio de autonomía financiera (art. 156.1 de la Constitución y art. 54.1 del Estatuto) en relación con la capacidad de gasto y la ejecución de la propia Ley de Presupuestos. Principio que legítima también esta intervención autonómica.

e) Finalmente, la Resolución objeto de conflicto no puede considerarse que vulnere lo dispuesto en el art. 139.2 de la Constitución. En primer lugar, debe recordarse que este precepto constitucional no puede incidir directamente en la delimitación constitucional de competencia, sino, a lo sumo, servir de fundamento para declarar la inconstitucionalidad de la Resolución discutida. Pero además, dicha Resolución en modo alguno impide la libre circulación de bienes, pues no impone régimen alguno, sino que se limita a establecer una línea voluntaria de créditos que se subvenciona. En este sentido, el propio Tribunal Constitucional, en sus Sentencias de 16 de noviembre y 22 de diciembre de 1981, puso de manifiesto que no toda incidencia en esta materia es necesariamente un obstáculo.

Por lo expuesto, la representación del Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares termina sus alegaciones solicitando: Que se acuerde el levantamiento de la suspensión producida y se dicte Sentencia por la que confirme la Resolución discutida y se declare que la titularidad competencial controvertida corresponde a la Comunidad Autónoma, en virtud de su competencia exclusiva sobre ganaderia y del principio de autonomía financiera.

5. Por Auto del Pleno del Tribunal Constitucional, con fecha 13 de noviembre de 1984, se acuerda, tras oir al Abogado del Estado y a la representación del Gobierno de las Islas Baleares, levantar la suspensión de la vigencia y aplicación de la Resolución a que se contrae este conflicto.

6. Por providencia de 24 de enero último se acordó fijar el día 26 siguiente para deliberación y votación de esta Sentencia.

1. El presente conflicto positivo de competencia se origina por haber adoptado el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares la Resolución de 17 de febrero de 1984, por la que se establecen las bases de ejecución para financiar al porcicultor la inmovilización de carne de porcino durante la campaña 1984.

El Gobierno de la Nación promueve el conflicto por entender que dicha Resolución invade la competencia estatal de ordenación general de la economía, delimitadora de las competencias autonómicas sobre los diferentes sectores de la actividad económica, y entre ellos, la agricultura y la ganaderia, según disponen los arts. 148.1.7 de la Constitución y 10.8 del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares, quebrantando las reglas establecidas por el Estado en ordenación y regulación de la unidad del mercado agropecuario y homologación de las unidades comerciales -Real Decreto 1.949/1983, de 13 de julio, y anexo único de la Orden del Ministerio de la Presidencia del Gobierno de 5 de noviembre de 1981-, todo ello con vulneración de los principios de igualdad de todos los españoles en cualquier parte del territorio del Estado y de libre circulación de bienes en todo el territorio español, consagrados en el art. 139 de la Constitución.

Por su parte, la Comunidad Balear defiende su competencia para dictar la citada Resolución, alegando que en ella no se ejercita una actividad dirigida a ordenar el mercado agropecuario, sino a una simple actividad administrativa de fomento o auxilio a determinadas empresas ganaderas, realizada a través de una modalidad de subvención de los intereses que generen los préstamos voluntariamente solicitados a una Entidad de crédito con la que la Comunidad ha pactado en convenio. Estima el Gobierno Balear que esa actividad, encuadrada dentro de la competencia autonómica exclusiva sobre agricultura y ganaderia, y reconocida en los arts. 148.1.7 de la Constitución y 10.8 de su Estatuto de Autonomía, es compatible con el limite de la ordenación general de la economía que a aquélla imponen estos preceptos, viniendo además justificada dicha competencia en el principio de autonomía financiera establecido en el art. 156 de la Constitución en relación con el 1.1 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, y 54.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Balear.

De las expuestas alegaciones se deriva que el problema central a resolver en este conflicto reside en determinar si la competencia exclusiva que en materia de agricultura y ganaderia atribuye a la Comunidad de Baleares el art. 10.8 de su Estatuto de Autonomía ha sido o no ejercitada en el marco de la ordenación general de la economía conforme a lo prevenido en el propio precepto estatutario y, más concretamente, si ha o no excedido las directrices generales establecidas por el Estado en materia de ordenación y regulación del mercado agropecuario, planteándose, además, el problema complementario de pronunciarse sobre la relevancia que en el conflicto corresponde reconocer al principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas.

Este orden en el que se suscita el debate procesal no impide, sin embargo, que resulte más conveniente, por razones sistemáticas y de clarificación, examinar prioritariamente el segundo de dichos problemas, pues ello nos permitirá acotar el conflicto en los términos que le corresponden.

2. A los efectos de este conflicto no es preciso exponer doctrina alguna sobre cuál es el contenido y alcance de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, pues basta con señalar que, si bien esta autonomía garantiza la plena disposición de medios financieros, ello no supone que esa potestad de gasto permita a las Comunidades Autónomas financiar o subvencionar cualquier clase de actividad, sino tan sólo aquellas sobre las cuales tengan competencias, pues la potestad de gasto no es título competencial que pueda alterar el orden de competencias diseñado por la Constitución y los EE.AA. y así bien claramente lo establece el art. 1.1 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, al vincular la autonomía financiera «al desarrollo y ejecución de las competencias que, de acuerdo con la Constitución, les atribuyan las Leyes y sus respectivos Estatutos».

No puede, por tanto, la potestad de gasto público con cargo a los propios Presupuestos erigirse en núcleo que absorba competencias de las que se carece, ni la financiación o subvención tiene otra justificación que la de ser aplicada a actividades en las que, por razón de la materia, la Administración, sea estatal o autonómica, ostente competencias (SSTC, entre otras 30/1982, de 30 de junio; 95/1986, de 10 de julio; 146/1986, de 25 de noviembre, y 201/1988, de 27 de octubre), debiendo, en su consecuencia, considerarse que, desde la perspectiva competencial, las subvenciones no son más que simples actos de ejecución de competencias (STC 95/1986, de 10 de julio).

De otro lado, debe establecerse que el mismo tratamiento merece la cita que el Abogado del Estado hace del art. 139 de la Constitución, pues tampoco este precepto es atributivo de competencias, sino que se limita a establecer principios que son limites, tanto de las competencias autonómicas como de las estatales y, por ello, inadecuados para resolver un conflicto de competencia. Procede, pues, privar de relevancia alguna, a los efectos de este conflicto, al principio de autonomía financiera así como a los últimos citados y entrar en el que hemos denominado problema central.

3. La solución de este problema hay que buscarla en el art. 10.8 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Balear, que contempla un supuesto de concurrencia de competencia autonómica especifica -sobre agricultura y ganaderia- con la competencia genérica estatal -de ordenación general de la económica.

Este precepto estatutario no puede interpretarse en el sentido de que toda medida autonómica de contenido económico que incida en el mercado agropecuario vulnera la competencia estatal de ordenación y regulación del mismo, pues ello conduciría a la negación de la competencia que, en esa materia, atribuye a la Comunidad Balear el citado precepto estatutario, sino que debe entenderse en el significado de que corresponde al Estado, en virtud de su competencia de ordenación general de la economía, establecer las directrices globales de ordenación y regulación del mercado agropecuario nacional y, entre ellas, las que definan la política general de precios y abastecimientos, así como las que dispongan la orientación que debe presidir las medidas de intervención dirigidas a lograr la estabilización de dicho mercado, quedando reservada a la Comunidad Autónoma la competencia para adoptar, dentro del marco de esas directrices generales, todas aquellas medidas que no resulten contrarias a las mismas, sino complementarias, concurrentes o neutras de tal forma que estando encaminadas a mejorar las estructuras de la agricultura y ganaderia propias no supongan interferencia negativa o distorsión de la ordenación general establecida por el Estado, sino más bien que sean coadyuvantes o inocuas para esta ordenación estatal.

De ello se desprende que los conflictos que sobre estas competencias se planteen requieren acudir a la vía casuística de examinar, en cada concreto supuesto, el contenido y alcance de la decisión autonómica a fin de determinar si contradicen o no las directrices generales de la política económica agropecuaria estatal.

En el caso presente, el Estado aprobó por Real Decreto 1949/1983, de 13 de julio, las directrices a seguir en la campaña de carne de porcino de 1983/1984, encomendando al Fondo de Ordenación y Regulación de Precios de los Productos Agrícolas (FORPPA) la adopción de medidas a adoptar, en orden a la estabilización del mercado y, entre ellas, la de concesión de ayudas al almacenamiento privado de medios canales o distintas piezas de canal.

En concurrencia con esta disposición estatal, la Comunidad Balear acuerda, en la Resolución de 17 de febrero de 1984, financiar la inmovilización de la carne de porcino durante la campaña 1984, por una cuantía total de 34.000.000 de pesetas, mediante la subvención de los intereses que generen los préstamos voluntarios que sean solicitados a una determinada Entidad de crédito y dirigida a permitir a los pequeños ganaderos locales acudir al mercado en épocas que hagan rentable su actividad de producción de carne de porcino, colocándolos en situación similar a la de los agricultores y otra clase de ganaderos dedicados a la obtención de productos menos perecederos o susceptibles de inmovilización con menores costes económicos.

Ahora bien, esta Resolución adoptada por la Comunidad Balear no tiende directamente a regular el precio del mercado agropecuario de las Islas Baleares, sino más bien constituye una medida de financiación dirigida a potenciar y mejorar las estructuras de la porcicultura balear, de escaso peso en el mercado nacional de la carne de porcino, destinada a modestos ganaderos, en relación con la cual no se han aportado datos suficientes que permitan atribuirle el efecto de alterar las directrices generales establecidas por el Estado. Por ello, ha de concluirse que la resolución impugnada no excede del límite que a la competencia de la Comunidad Balear impone el art. 10.8 de su Estatuto, la cual deberemos, por consiguiente, estimar que ha sido ejercitada de conformidad con el orden constitucional de distribución de competencias.