Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. El día 21 de enero de 2000, el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, promovió recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de Andalucía 8/1999, de 27 de octubre, del Espacio Natural de Doñana. En el escrito de interposición se hizo invocación del art. 161.2 CE, a los efectos de que se produjera, conforme a lo dispuesto en el art. 30 LOTC, la suspensión de la vigencia y aplicación de la Ley recurrida.

2. La Sección Tercera del Tribunal Constitucional, por providencia de 1 de febrero de 2000, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y de los documentos presentados, de conformidad con lo establecido en el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; tener por invocado el art. 161.2 de la Constitución, lo que, a su tenor y de acuerdo con lo que dispone el art. 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de la Ley impugnada, así como, finalmente, publicar la incoación y la suspensión acordada en los Boletines Oficiales del Estado y de la Junta de Andalucía.

3. El Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, en escrito de 29 de febrero de 2000, formula alegaciones solicitando que en su día se dicte sentencia, por la que se declare que la competencia controvertida corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía. Por su parte, el Parlamento de Andalucía, en escrito también de 29 de febrero de 2000, se persona y formula alegaciones, solicitando que se dicte sentencia en la que se desestime íntegramente dicho recurso, declarando la constitucionalidad de la Ley recurrida.

4. La Sección Tercera del Tribunal Constitucional, próximo a finalizar el plazo de cinco meses que señala el art. 161.2 CE desde que se produjo la suspensión de la vigencia y aplicación de la Ley impugnada, por providencia de 10 de mayo de 2000, acordó oír a las partes personadas -Abogado del Estado y representaciones procesales del Parlamento y Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía- para que, en el plazo de cinco días, expusieran lo que consideraran conveniente acerca del levantamiento o mantenimiento de dicha suspensión.

5. El Abogado del Estado interesa, en escrito de fecha 18 de mayo de 2000, el mantenimiento de la suspensión con base en las alegaciones que se extractan seguidamente.

Comienza su alegato realizando una referencia a la doctrina del Tribunal sobre el mantenimiento o levantamiento de la suspensión, según la cual la decisión correspondiente debe tomarse teniendo en cuenta las consecuencias que de una u otra opción se deriven para los intereses públicos y privados que estén afectados y la irreparabilidad de los perjuicios, sin que se prejuzgue el fondo del asunto (ATC de 14 de julio de 1999). A continuación señala que la aplicación de dicha doctrina al presente caso conduce a apreciar que se dan las circunstancias exigidas para que se produzca el mantenimiento de la suspensión en su día acordada.

Este criterio se fundamenta en que la Ley incluye en su ámbito de aplicación tanto al Parque Nacional de Doñana como al Parque Natural de Doñana, de modo que existe una coincidencia física entre dicho Parque Nacional y una parte del denominado Espacio Natural de Doñana, regulado en la Ley impugnada. Por ello, el recurso de inconstitucionalidad no se planteó respecto de la totalidad del Espacio Natural de Doñana, sino sólo en la medida en que éste incluye el Parque Nacional.

De ello se deriva que sobre dicho ámbito territorial común se proyectan dos regímenes de gestión irreconciliables entre sí: Por una parte, el establecido por la Ley Andaluza, que se atribuye a la Administración ambiental andaluza, a través del Equipo de Gestión, el Director del Espacio Natural de Doñana y el Consejo de Participación (arts. 3 y 10 a 13); por otra, el sistema de gestión compartida entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Andalucía que, en cumplimiento de la STC 102/1995, ha desarrollado la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, por la que se modifica la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, desarrollada por Real Decreto 1760/1998, de 31 de julio, y que se caracteriza por atribuir una representación paritaria a ambas Administraciones en los órganos de gestión: El Patronato, la Comisión Mixta de Gestión y la Dirección del Parque.

Por ello, según el Abogado del Estado, si se levantara la suspensión de la Ley impugnada se produciría el efecto de la yuxtaposición de dos sistemas de gestión incompatibles entre sí, lo que acarrearía una evidente disfunción en la gestión del Parque Nacional, con grave perjuicio, hasta tanto se resuelve el fondo del asunto mediante sentencia, para el interés público aquí concurrente, esto es, para la adecuada preservación del medio ambiente de un espacio natural tan importante y característico como es el Parque Nacional de Doñana. Estos perjuicios son reales y se derivan de la entrada en vigor de la Ley andaluza, pues, como se expuso en las alegaciones al recurso de inconstitucionalidad, dicha ley tiene por objeto la sustitución del régimen de gestión compartida establecido en la legislación estatal para el Parque Nacional, estableciendo otro distinto cuya competencia se atribuye a la propia Junta de Andalucía.

De igual modo, en cuanto a los instrumentos de planificación, la Ley sustituye el régimen de protección estatal del Parque Nacional de Doñana, elaborado y aprobado de común acuerdo entre ambas Administraciones, por uno propio y exclusivo, sustentado en tres tipos de Planes: El de Ordenación de los Recursos Naturales, el de Uso y Gestión y el de Desarrollo Sostenible. El nuevo régimen de protección resulta también radicalmente incompatible con el modelo organizativo básico establecido por el Estado para los Parques Nacionales, y concretamente para el citado Parque Nacional.

La voluntad de la Ley de sustituir los sistemas de gestión y planificación regulados en la normativa estatal por los suyos propios se explícita en las Disposiciones transitorias 1 y 2 y lo mismo ocurre con la potestad sancionadora (arts. 45 a 52), de modo que las cláusulas "sin perjuicio" que aparecen en los arts. 1 y 3 y que parecen pretender salvaguardar el régimen jurídico vigente, entre las que estaría el régimen específico de gestión y funcionamiento del Parque Nacional, tiene sólo un alcance retórico.

En conclusión, para el representante procesal del Gobierno de la Nación, existe una evidente incompatibilidad entre los sistemas de gestión y planificación establecidos en la Ley autonómica y los regulados previamente por la legislación estatal. El resultado de todo ello no es otro que la introducción del más absoluto caos en la gestión del Parque Nacional de Doñana, puesto que la aplicación simultánea de ambos regímenes es imposible. Si se levantara la suspensión y, por lo tanto, se proclamara la eficacia de la Ley, dado que la Ley estatal, sin perjuicio de su plena constitucionalidad, por su propia naturaleza no puede ser objeto de suspensión, se produciría un grave e irreparable perjuicio al interés público en la protección del medio ambiente, con incidencia directa en los ecosistemas, la flora y la fauna. El perjuicio trasciende, además, a terceros, en la medida en que se crearía una completa indefinición sobre cuál es la Administración competente para actuar en cada caso.

Como consecuencia de todo lo anterior, el Abogado del Estado solicita que se mantenga la suspensión de la Ley. Cita en apoyo de esta pretensión la STC 195/1998, recaída en relación con el espacio natural de las Marismas de Santoña y Noja. Considera que la eficacia diferida del fallo de esta Sentencia, lo que conllevó que no se anulara la Ley estatal 6/1992 hasta que la Comunidad autónoma de Cantabria, que ya había aprobado el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales correspondiente a ese espacio, haya ejercido la competencia que se le reconoce en dicha resolución, es también aplicable aquí, mutatis mutandis, para evitar los perjuicios que se seguirían de la eficacia de la ley.

6. La Letrada de la Junta de Andalucía, solicita, en escrito registrado el día 22 de mayo de 2000, el levantamiento de la suspensión, a cuyo efecto formula las alegaciones que seguidamente se extractan.

Entiende que la decisión que se adopte sobre la vigencia de la Ley recurrida deberá partir de la doctrina constitucional sobre este tipo de incidentes, que conlleva que hayan de ser "ponderados los perjuicios que pudiera ocasionar al interés general el levantamiento o el mantenimiento de la medida suspensiva inicialmente acordada, así como la eventual imposibilidad de reparar las consecuencias que se sigan de una u otra acción" (ATC 218/1998). Partiendo de esta primera aproximación a la cuestión, dice que ningún daño ha de provocar el mantenimiento de la vigencia de la Ley, desde el momento en que ya la realidad se ha encargado de demostrar que ningún perjuicio sufre un sistema natural declarado Parque Nacional cuando la regulación de la gestión y la gestión misma se hallan asumidas por las Comunidades Autónomas, por cuanto desde el año 1988 mantiene su vigencia la Ley de la Generalidad de Cataluña de 30 de marzo de 1988, de Reclasificación del Parque Nacional de Aigüestortes i Estany de Sant Maurici, habiéndose aprobado por Decreto de 9 de febrero de 1993, del Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca (BOC núm. 1727) el Plan Rector de Uso y Gestión de dicho Parque Nacional, confirmándose su vigencia por la propia disposición adicional cuarta de la Ley estatal 41/1997.

Sostiene la representación andaluza que dicha Ley de la Generalidad de Cataluña es de similar naturaleza y alcance que la Ley de Andalucía, pues, nace, según señala su art. 1, con la finalidad de establecer el régimen jurídico especial del Parque Nacional, fijando su ámbito territorial y de protección, y declara que la gestión de dicho Parque corresponde a la Comunidad Autónoma (art. 7), regula el Patronato como órgano integrado en la estructura de la Administración autonómica con participación estatal minoritaria y Presidente designado por la Generalidad (art. 9) y atribuye al Director-Conservador, de designación igualmente autonómica, la gestión del sistema. Respecto del régimen planificador, se regula el contenido del Plan Rector de Uso y Gestión (art. 7), así como los Planes Específicos de desarrollo de dicho Plan Rector (art. 8). Partiendo de ello, y de que la propia Ley estatal 41/1997 mantiene la vigencia de la ley catalana, es obvio, que el Estado está reconociendo que ningún perjuicio puede derivarse de una regulación autonómica que consagra la gestión de los Parques Nacionales, por cuanto que si se hubiera estimado que se habrían de producir perjuicios para el interés general, otra hubiera sido su posición.

Desde otra perspectiva, la representación autonómica afirma que la ponderación de tal equilibrio de intereses debe realizarse tomando en consideración otro principio fundamental, cuál es "la presunción de legalidad de que gozan las leyes en cuanto son expresión de la voluntad popular" (AATC 154/1994; 221/1995 y 44/1998), por lo que los daños acreditados por la representación del Estado han de ser importantes para que pueda concederse el mantenimiento de la suspensión.

Finaliza las alegaciones indicando que en el supuesto de que se estimase como motivo del mantenimiento de la suspensión la existencia de normativa estatal en la materia, concretamente de las Leyes 4/1989 y 41/1997, recuerda que el Tribunal Constitucional ya ha manifestado que "la diferente regulación ofrecida por el Legislador estatal y la legislación autonómica no puede ser argumentación estimada para el mantenimiento de la suspensión, ya que, si la misma se aceptara, la suspensión de las normas impugnadas por motivos competenciales sería siempre necesaria, ya que en todo conflicto de dicha naturaleza se produce una duplicidad de normativas, la estatal y autonómica" (ATC 417/1990 y ATC 168/1998).

7. El Presidente del Parlamento de Andalucía en escrito registrado el día 24 de mayo de 2000 solicita el levantamiento de la suspensión, con formulación de las siguientes alegaciones.

Señala, después de referirse a la doctrina del tribunal en esta clase de incidentes, que desconoce cuáles son los motivos que han llevado al Estado a solicitar la suspensión de la Ley impugnada o, lo que es lo mismo, las razones que, a juicio del mismo, justifican una medida tan grave como la suspensión, ya que ni en el Acuerdo por el que se resuelve la interposición del recurso de inconstitucionalidad ni en el escrito de interposición se hace alusión a ellas, lo cual dificulta notablemente la formulación de las presentes alegaciones y la defensa del levantamiento de la suspensión. De otro lado, si se ponderan los intereses en juego, se comprueba que se está ante un supuesto en el que es precisamente el mantenimiento de la suspensión lo que supone grave perjuicio para el interés general.

Así, manifiesta que, como se desprende de la Exposición de Motivos de la Ley impugnada, se persigue la creación de un nuevo espacio natural en el que se aglutinan dos Parques preexistentes, los cuales, no obstante, su distinta categoría jurídica, se extienden en su conjunto sobre un espacio en el que la intensidad, homogeneidad y singularidad de sus características, conforman y determinan fuertemente una unidad territorial que, desde luego, desborda los límites administrativos de cada uno de estos parques. Afirma que el mantenimiento de la suspensión de la ley recurrida implica, en la práctica, no sólo el mantenimiento del actual régimen de protección y gestión del Parque Nacional de Doñana, sino también la imposibilidad de la existencia del nuevo espacio natural y la imposibilidad de que el Parque Natural de Doñana quede sometido al especial régimen de protección que establece la Ley, debido a que este régimen de protección se aborda desde la perspectiva de la configuración real del territorio de Doñana como unidad física.

Añade, que teniendo en cuenta que el régimen de protección que establece la Ley para el espacio físico acotado por ella, que configura al Parque Natural como un cinturón de seguridad del Parque Nacional, es más intenso que el contenido en la legislación actualmente aplicable, habrá que concluir que el mantenimiento de la suspensión implica un grave perjuicio para el interés general, ya que con ella se está impidiendo la protección de un espacio físico respecto del cual la competencia de la Comunidad Autónoma ni siquiera es discutida por el Estado. Ello resulta especialmente grave si se tiene en cuenta que es un hecho público y notoriamente conocido que el actual régimen de protección de este espacio se ha revelado insuficiente para la adecuada protección de los valores medioambientales existentes en el territorio de Doñana, los cuales demandan un régimen más intenso.

También manifiesta que ningún perjuicio se ocasiona a la preservación de los valores del Parque Nacional como consecuencia del alzamiento de la suspensión, puesto que la Ley impugnada en ningún momento limita o anula la declaración del Parque Nacional de Doñana ni el régimen sustantivo de protección establecido para el mismo; así resulta claramente del propio tenor literal del art. 5 de la Ley, cuyo apartado 1° define el ámbito territorial del nuevo espacio natural, por relación a los dos espacios naturales que lo integran, incluidas sus zonas de reserva y protección y, especialmente, de la relación entre los apartados 2 y 3 del precepto, 2°). De otro lado, la Ley, en sus arts. 1 y 3, deja a salvo tanto las competencias normativas del Estado como la participación del mismo en la gestión del Parque Nacional, sin que del régimen de gestión que articula en los arts. 10 y siguientes se pueda derivar perjuicio alguno para el interés general, puesto que tanto la Administración del Estado como la de la Comunidad Autónoma, sirven con objetividad a los intereses generales por imperativo del art. 103 de la Constitución.

La protección de los valores comprendidos en los Parques Nacionales no demanda per se la atribución de la gestión al aparato administrativo del Estado, existiendo antecedentes al respecto en nuestro ordenamiento jurídico, que permiten demostrar que la preservación de los Parques Nacionales es compatible con la asunción de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas, en concreto el Parque Nacional de Aigües-tortes y Estany de Sant Maurici, cuyo régimen jurídico se contiene en la Ley 7/1988 de la Generalidad de Cataluña.

La Ley recurrida, pues, no sólo no perjudica al Parque Nacional, sino que, además, establece un régimen jurídico de protección más intenso para el mismo, lo que se pone de manifiesto no sólo en los arts. 1 y 3, donde se recogen los principios y el objeto de la Ley, sino también, a través del contraste de los artículos en los que establece el régimen de prohibiciones, limitaciones e infracciones y sanciones con las normas contenidas al respecto en la Ley 4/1989 de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres y en la Ley 91/1978, del Parque Nacional de Doñana.

1. Acordada por este Tribunal la suspensión de la vigencia de la Ley del Parlamento de Andalucía 8/1999, de 27 de octubre, del Espacio Natural de Doñana, en virtud de la expresa invocación del art. 162.2 CE efectuada por el Abogado del Estado al formalizar recurso de inconstitucionalidad contra dicha disposición, por imperativo del plazo establecido en dicho precepto constitucional ha de determinarse ahora si procede mantener o levantar tal medida.

A cuyo fin conviene recordar inicialmente que, según una muy consolidada jurisprudencia constitucional recaída en estos incidentes, su resolución debe llevarse a cabo a partir de varios criterios: La presunción de legitimidad de que gozan las leyes, en cuanto expresión de la voluntad popular (AATC 154/1994, 221/1995, 417/1997 y 257/1998); la necesidad de ponderar, de un lado, los intereses en presencia, tanto el general y público como, en su caso, el particular o privado de las terceras personas afectadas y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que pueden seguirse del mantenimiento o levantamiento de la suspensión (AATC 243/1995, 417/1997 y 257/1998, entre otros muchos).

De otra parte, hemos declarado reiteradamente que tal ponderación debe efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho que se derivan de las normas impugnadas y, en atención al carácter cautelar de esta medida, al margen de la viabilidad de las pretensiones que las partes han formulado, pues el contraste de las normas impugnadas con la Constitución o con las reglas de deslinde competencial que hagan al caso debe, obviamente, quedar diferida a la Sentencia que resuelva este proceso constitucional. Y ha de recordarse, por último, que el mantenimiento de la suspensión, en cuanto excepción a la regla general del mantenimiento de la eficacia que toda norma posee, requiere que el Gobierno, a quien se debe la inicial iniciativa de suspensión ex art. 162.2 CE, aporte y razone con detalle los argumentos que la justifiquen (AATC 329/1992, 243/1993, 46/1994, 251/1996, 44/1998, 257/1998 y 35/1999, entre otros).

2. En el presente caso nos encontramos ante un espacio natural protegido, el de Doñana, que por la interacción de diversos elementos físicos, constituye "un ecosistema único de inconmensurable riqueza", como expresa el Preámbulo de la Ley impugnada. Constatación del alto valor medioambiental de dicho espacio que ya condujo, antes de la adopción de dicha disposición por el Parlamento de Andalucía, a dos declaraciones significativas: En primer lugar, a la contenida en el Decreto 2412/1969, de 16 de octubre, creando el "Parque Nacional de Doñana", luego regulado por la Ley 91/1978, de 28 de diciembre, y, más tarde, a la de la Ley 2/1989, de 18 de julio, del Parlamento de Andalucía, creando el Parque "Entorno de Doñana", cuya denominación se modificó posteriormente, pasando a denominarse "Parque Natural de Doñana".

Esta situación ha de tenerse presente, de un lado, porque la representación del Gobierno de la Nación ha impugnado la Ley de la Comunidad Autónoma "en cuanto afecta a las competencias estatales sobre el Parque Nacional de Doñana" y, por tanto, al solicitar el mantenimiento de la suspensión de la Ley autonómica únicamente se refiere al mencionado Parque Nacional en relación con los perjuicios que se derivarían para el interés público caso de que dicha disposición entrase en vigor. De otro lado, que tales perjuicios se producirían, según la alegación central del Abogado del Estado, por cuanto que el régimen de gestión compartida del Parque Nacional de Doñana previsto en la legislación estatal (S) hoy aplicable al mismo sería sustituido por el establecido en la Ley del Parlamento de Andalucía para el "Espacio Natural Doñana". Esto es, por el legalmente previsto para un nuevo espacio que engloba tanto el Parque Nacional de este nombre, incluidas sus zonas de reservas y de protección, como el Parque Natural de igual denominación, según se determina en el art. 5.1

3. A juicio de la representación del Gobierno de la Nación, esta consecuencia se evidencia, en particular, en las previsiones contenidas en las Disposiciones transitorias primera y segunda de la Ley recurrida. Pues aquella disposición conduce, en el ámbito de la gestión del Espacio Natural de Doñana, a la sustitución, cuando se constituyan los nuevos órganos de gestión previstos en la Ley andaluza, de los órganos que actualmente operan respecto al Parque Nacional de conformidad con la legislación estatal; y ésta a que los planes previstos en la Ley andaluza habrán de sustituir, una vez aprobados por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, a los instrumentos de planificación actualmente vigentes, que en dicha disposición se concretan. Por lo que se concluye que el resultado de la vigencia y aplicación de la Ley recurrida, caso de levantarse la suspensión, no sería otro que "la introducción del más absoluto caos en la gestión del Parque Nacional de Doñana, puesto que la aplicación simultánea de ambos regímenes es imposible".

4. Ha de repararse, pues, en que no se ha alegado que la entrada en vigor de la Ley autonómica, en atención al contenido y alcance de sus preceptos, es susceptible de producir una menor protección medioambiental para el Parque Nacional de Doñana y sus recursos, criterio específico para el levantamiento o mantenimiento de la suspensión que este Tribunal ha tenido en cuenta en ciertos casos relativos a la protección de recursos naturales (AATC 674/1984, 170/1988, 101/1993, 243/1993 y 46/1994). Por lo que no cabe entrar a considerar este extremo, a los fines de este incidente, ni tampoco si la protección medioambiental que la Ley dispensa al Parque Nacional es más intensa que la actual, como ha alegado el Parlamento de Andalucía.

Ni tampoco se ha defendido el mantenimiento de la suspensión de la Ley con base en la existencia de una simple duplicidad de regímenes normativos respecto al mencionado Parque Nacional, por la simultánea vigencia de la Ley estatal 41/1997, de 5 de noviembre, y de la Ley autonómica, caso de que se levantase la suspensión. Supuesto que ha sido tenido en cuenta por este Tribunal en decisiones anteriores en relación con los eventuales perjuicios que pudieran derivarse para los particulares afectados por la normativa autonómica (AATC 257/1998 y 259/1998), si bien no cabe acoger con carácter general, dado que el interés público no sólo se satisface con una disciplina unitaria y, además, que los hipotéticos perjuicios que pudieran derivarse para la seguridad jurídica "son una consecuencia inherente a toda situación de pendencia de un recurso de inconstitucionalidad" (ATC 168/1998, FJ 1, con cita del ATC 12/1992).

En realidad, la cuestión que se suscita en el presente caso es la existencia de una duplicidad de regímenes de gestión del Parque Nacional de Doñana, puesto que, de un lado, actualmente tienen vigencia las previsiones legales establecidas por el Estado para la gestión y planificación de la protección medioambiental de dicho Parque Nacional y, de otro, caso de levantarse la suspensión de la Ley de Andalucía 8/1999, vendría a aplicarse al mismo un régimen jurídico distinto, el determinado en dicha Ley autonómica.

5. Este planteamiento ha de tenerse en cuenta para el examen de los eventuales perjuicios que pudieran derivarse del levantamiento de la suspensión, pues cabe constatar, en efecto, en lo que respecta a los órganos de gestión y participación del Parque Nacional de Doñana, que la Disposición transitoria primera de la Ley impugnada establece que los órganos que actualmente las tienen a su cargo sólo continuarán desempeñándolas "hasta el momento de la constitución y efectivo funcionamiento" de los previstos en la Ley autonómica. Lo que claramente implica, una vez cumplidas estas previsiones, una sustitución de aquéllos por éstos que no se compadece con la simultánea aplicación de la legislación estatal. Y otro tanto cabe decir, conforme a la Disposición transitoria segunda, de la aplicación del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional, aprobado por el Real Decreto 1772/1991, de 16 de diciembre, y prorrogado por la Orden de 29 de febrero de 1996 del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

El levantamiento de la suspensión de la vigencia de la Ley autonómica, en suma, es susceptible de producir una duplicidad de actuaciones de los órganos de gestión y participación, así como de los instrumentos de planificación de la protección medioambiental del Parque Nacional de Doñana. Situación que, previsiblemente, generaría disfunciones y redundaría en perjuicios para la adecuada gestión de dicho Parque Nacional y sus recursos naturales, así como para terceros, que conviene evitar. Lo que aconseja, en definitiva, el mantenimiento de la suspensión de la vigencia de la Ley.