Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. El recurrente en amparo, don Benigno Vega Méndez, Licenciado en Derecho desde finales de 1978, había ingresado con efectos a partir del 1 de febrero de 1964, con la titulación de Graduado Social, al servicio de la Organización Sindical como «Secretario Asesor de Secciones Sociales (Colaborador)».

2. En el «Boletín Oficial del Estado» de 28 de enero de 1978 se publicó una Orden del Ministerio de Trabajo del 23 del mismo mes y año acompañada de una «relación provisional a todos los efectos» de los funcionarios de carrera del Cuerpo Especial de Técnicos Sindicales del Organismo Autónomo de la AISS, referida al 1 de julio de 1977, en la cual no figuraba el recurrente. En dicha Orden se dio un plazo de treinta días hábiles a partir de la publicación para que los interesados pudiesen formular las reclamaciones que estimasen pertinentes.

3. Don Benigno Vega Méndez formuló reclamación en 23 de febrero de 1978, afirmando haberla reiterado en sentido aclaratorio el 11 de marzo siguiente.

4. Por Orden de la Presidencia del Gobierno de 19 de abril de 1979, publicada en el «Boletín Oficial del Estado» del 28 de mayo siguiente, se elevó a definitiva la anterior relación provisional de funcionarios de carrera del Cuerpo Especial de Técnicos Sindicales de la AISS, una vez subsanados los errores apreciados a la vista de las reclamaciones presentadas, las cuales figuraban en el anexo I de dicho Orden. En dicho anexo no apareció referencia alguna a don Benigno Vega. En el núm. 3.° de la Orden indicada se decía que «en cuanto a las reclamaciones formuladas contra la Orden del Ministerio de Trabajo de 23 de enero de 1978, y que no aparecen resueltas en el anexo I de esta Orden, los interesados recibirán individualmente la resolución desestimatoria de las mismas». Y en su núm. 4, que «contra la presente Orden se podrá interponer, ante esta Secretaría de Estado para la Administración Pública, recurso de reposición previo al contencioso-administrativo ...».

5. Don Benigno Vega afirma haber esperado la notificación individual anunciada, y niega haber obtenido respuesta alguna de la Administración a su reclamación. En el expediente administrativo correspondiente, obra una Resolución del Director del Servicio de Personal de la AISS de 27 de abril de 1978, por la que se comunicaba al reclamante que el motivo de no figurar en la relación indicada era el de no ser el reclamante funcionario de carrera de ninguno de los cuerpos de la extinguida Organización Sindical, ya que no solicitó en ningún momento su acceso como tal mediante las pruebas especiales restringidas o concursos libres celebrados a tales efectos; pero no consta en dicho expediente que se haya procedido a la notificación efectiva de esta resolución.

6. Se dictó Real Decreto 1949/1980, de 31 de julio, sobre traspaso de servicios del Estado a la Generalidad de Cataluña en materia de sanidad y asistencia social, cuya publicación, fraccionada en diversos números del «Boletín Oficial del Estado», finalizó el día 9 de octubre de 1980.

En el «Boletín Oficial del Estado» de 4 de octubre, se publicó una relación núm. 6 del personal transferido, en la cual figuraba el recurrente en el apartado de «Contratos de relación laboral (Centros Sociales)», como «Colaborador» con una retribución básica de 10. 562 pesetas y la complementaria de 1.712 pesetas, y con una llamada o nota en la que se dice: «se incluye en esta relación, aunque su vínculo no es propiamente laboral, sino atípico». La única persona de las que figuran en tal relación cuyo vínculo laboral se califica como atípico es el recurrente.

7. Contra la clasificación efectuada por dicho Real Decreto, don Benigno Vega interpuso el 8 de noviembre de 1980 recurso de reposición, que fue desestimado por silencio administrativo.

8. El 22 de enero de 1981, don Benigno Vega interpuso recurso contencioso-administrativo contra el expresado Decreto 1949/1980, de 31 de julio, ante la Sala Quinta del Tribunal Supremo. En el escrito de demanda, formulado con fecha de 10 de octubre de 1981, el recurrente alegó, entre otros extremos, la discriminación de que había sido objeto frente a determinadas personas al servicio de la AISS, invocando el art. 14 de la C.E. y suplicando se revocase la relación núm. 6 contenida en el Decreto 1949/1980 y se declarase que el recurrente debía figurar en ella como «funcionario de carrera» de la AISS y en la escala correspondiente a su titulación de Licenciado en Derecho en el «Cuerpo Especial de Técnicos Sindicales», con las retribuciones en consonancia con tal titulación (las correspondientes al coeficiente 4), o bien, subsidiariamente, las correspondientes al coeficiente 3,6; suplicaba alternativamente que se declarase en qué otra clasificación legal concreta, dentro del Estatuto del Personal de Organismos Autónomos, debía quedar encuadrada su relación con la AISS, lejos de la indeterminación del término «atípico».

9. La Sala dictó Sentencia de 11 de octubre de 1982, notificada el 26 de octubre, en cuyo fallo se declaró la «inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, sin entrar, en consecuencia, en el fondo del asunto». Se razona en los considerandos de la Sentencia que la «resolución de 27 de abril de 1978 resolutoria del recurso de reposición, que alega el recurrente, no le fue notificada, devino firme y consentida, una vez transcurrido el plazo de un año para la impugnación de su desestimación presunta, de conformidad con lo establecido en el núm. 2 del art. 58 de la Ley de la Jurisdicción»; que el Decreto 1949/1980 «no ha hecho más que confirmar la exclusión del recurrente acordada ya anteriormente y que fue consentida al hacerle figurar como colaborador y vínculo atípico». Y «que consentida y firme la resolución en virtud de la cual se excluía al reclamante como funcionario de carrera de la AISS (Resolución del recurso de reposición de 27 de abril de 1978) al no haber recurrido procede declarar la inadmisión del presente recurso en aplicación de lo dispuesto en el apartado C) del art. 82 en relación con el apartado a) del art. 40 de la Ley Rectora de la Jurisdicción».

10. El señor Vega Méndez presentó ante este Tribunal Constitucional el 19 de noviembre de 1982 escrito en que dice interponer dos recursos o demandas de amparo distintos.

A) El primero de ellos, que basa en el art. 43 de la LOTC, contra la violación del art. 14 de la Constitución Española que considera ha sido producida por el Real Decreto de la Presidencia del Gobierno núm. 1949/1980, de 31 de julio, al haberle aplicado un trato desigual con respecto a los demás funcionarios del «Cuerpo Especial de Técnicos Sindicales», puesto que a éstos se les ha integrado en escala del «Cuerpo Especial de Técnicos Sindicales de la AISS», al haber calificado su vínculo con la AISS como «atípico», mientras que a los demás se les da una clasificación hábil en Derecho, al haberle fijado una retribución económica inferior a la de los demás. Solicita en este primer recurso: a) Nulidad del Real Decreto 1949/1980 en la parte que le afecta y, por ello, de la clasificación como «vínculo atípico» de su relación con la Administración. b) El reconocimiento de su derecho a ser reconocido como funcionario de carrera de la AISS y que se disponga su inclusión en la escala del «Cuerpo Especial de Técnicos Sindicales de la AISS», con efectos económicos desde el 28 de mayo de 1979, fecha en que se publicó la relación definitiva de los componentes de dicha escala. c) Subsidiariamente con respecto a lo solicitado en el apartado b), el reconocimiento de su derecho a ser clasificado en alguna de las categorías legales previstas para el personal al servicio de los Organismos Autónomos del Estado en el Estatuto de Personal de 23 de julio de 1971, con efectos económicos desde el 28 de mayo de 1979.

B) El segundo de ellos, al que califica como «pretensión de amparo subsidiaria a la del primero», lo basa el recurrente en el art. 44.1 de la LOTC y afirma interponerlo contra lo que considera una violación de los arts. 14 y 24.1 de la C.E. por la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 11 de octubre de 1982, por entender que su derecho a la tutela efectiva ha sido vulnerado al no haber dictado el Tribunal una resolución de fondo a consecuencia de la apreciación errónea e irrazonable de una causa de inadmisibilidad, así como que tal lesión del art. 24.1 va acompañada de la del principio de igualdad ante la Ley (art. 14), a causa del trato recibido por las partes procesales, pues se acogió irrazonablemente la causa de inadmisibilidad alegada por el defensor de la Administración. Solicita el recurrente en este segundo recurso de amparo: a) la declaración de nulidad de la Sentencia referida; b) el reconocimiento de su derecho a obtener un pronunciamiento sobre el fondo.

El demandante en amparo razona, en favor del ejercicio conjunto de las pretensiones correspondientes a ambos recursos o demandas, que del art. 83 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional se desprende que, «ejercitadas separadamente, se habría de producir, por razón de conexión, su acumulación».

11. La Sección Primera, por providencia de 9 de febrero de 1983, acordó admitir a trámite la demanda de amparo, sin perjuicio de lo que resultase de los antecedentes: tener por parte al demandante y requerir urgentemente, en aplicación del art. 51 de la LOTC, a la Presidencia del Gobierno y a la Sala Quinta del Tribunal Supremo para que remitiesen las actuaciones originales, o testimonios de ellas, correspondientes, respectivamente, al recurso interpuesto por el recurrente en relación con la Orden del Ministerio de Trabajo de 23 de enero de 1978, y el recurso contencioso-administrativo núm. 511.146.

12. Recibidas las actuaciones remitidas por la Dirección General de la Función Pública y por el Tribunal Supremo y personado el Abogado del Estado, la Sección Primera acordó por providencia de 6 de abril de 1983 tener por recibidas dichas actuaciones y dar vista de las mismas y de lo actuado en el presente recurso al recurrente, el Ministerio Fiscal y al Abogado del Estado, a efectos de las alegaciones que estimasen procedentes.

13. El Fiscal despachó dicho trámite mediante escrito de 2 de mayo de 1983, en el que, tras exponer los hechos, expresó no oponer objeciones a la peculiaridad de la demanda de interponer dos recursos. Alegó, en cuanto a la impugnación por el recurrente del Real Decreto de 31 de julio de 1980, que el Tribunal Constitucional no puede pronunciarse sobre extremos que son competencia exclusiva de la jurisdicción común y sobre los que ésta no se ha manifestado; pero que, aun entrando en el fondo de las alegaciones del demandante, no podría otorgársele el amparo, por ser su concepto de igualdad distinto del recogido en el art. 14 de la C.E., no habiendo quedado acreditado, ni siquiera indiciariamente, que se le haya dispensado al demandante un tratamiento discriminatorio. En cuanto a la impugnación por el recurrente de la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo, negó el Fiscal que el que en ella haya prevalecido la tesis de una de las partes pueda haber constituido una violación del art. 14 de la C.E.; pero sí se estimó por el Ministerio Fiscal que la errónea calificación por la Sala de la reclamación formulada por el recurrente el 23 de febrero de 1978 como un recurso de reposición ha determinado la indebida apreciación de un presupuesto procesal optativo para entrar en el fondo, lo que ha supuesto una falta de tutela efectiva. Terminó el Fiscal entendiendo que debe otorgarse parcialmente el amparo en lo referente al derecho del recurrente a obtener una resolución de fondo.

14. El Abogado del Estado, mediante escrito de 5 de mayo de 1983, entendió, por lo que respecta al ejercicio por el recurrente de un doble recurso de amparo en un mismo escrito, que sólo el recurso contra la Sentencia sería admisible, pues sólo si este recurso prosperase y el órgano jurisdiccional tuviera que pronunciarse sobre el fondo, podría quedar cumplido el requisito procesal del agotamiento de la vía judicial. En cuanto a la posible infracción del art. 24 de la C.E. por la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo, admitió el Abogado del Estado que la Sentencia impugnada había cometido un error de calificación, pues la resolución de 27 de abril de 1978 no había resuelto un recurso de reposición, sino una reclamación contra un acto provisional; pero estimó el Abogado del Estado que, aunque no se hubiese cometido tal error de calificación, la Sentencia hubiera podido llegar al mismo resultado de la declaración de inadmisibilidad, pues, por un lado, el demandante no impugnó la relación definitiva, y por otro, el recurso de reposición contra el Real Decreto 1949/1980 se presentó fuera de plazo, entendiendo por ello dicho Abogado del Estado que hay base para sostener que la decisión recaída lleva la exigencia constitucional del art. 24.1 de la C.E. Y en cuanto a la posible infracción del art. 14 de la C.E. por la relación núm. 6 aneja al Real Decreto 1949/1980, negó que se apreciase motivo alguno de discriminación hacia el recurrente que pudiera justificar el amparo del Tribunal Constitucional.

Por todo ello suplicó la inadmisión del recurso contra el Real Decreto 1949/1980 y la desestimación del recurso contra la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo: o bien, alternativamente, la desestimación de ambos recursos.

15. El demandante de amparo presentó escrito de 3 de mayo de 1983 reiterando los argumentos mantenidos y las peticiones formuladas en la demanda con respecto a los dos recursos interpuestos.

16. Por providencia de 13 de julio de 1983 se acordó señalar para deliberación y fallo el día 20 siguiente. En tal día se deliberó y votó.

1. El recurrente en amparo afirma, en su escrito presentado el 19 de noviembre de 1982 ante este Tribunal Constitucional, interponer dos demandas o recursos de amparo distintos: uno, frente al Real Decreto 1949/1980, de 31 de julio, por la pretendida violación del art. 14 de la C.E.; el otro, al que califica como «pretensión de amparo subsidiaria», frente a la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 11 de octubre de 1982, por la pretendida violación de los arts. 14 y 24.1 de la C.E. Tal actuación del recurrente en amparo puede ser calificada como de acumulación inicial de acciones, autorizada por el art. 153 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, siempre que -como ocurre en el presente caso- las acciones que se pretenden acumular por el actor no sean incompatibles entre sí, por lo que no fue necesario en el caso que nos ocupa incoar el procedimiento de acumulación previsto en el art. 83 de la LOTC, dado que este último precepto se refiere a supuestos de acumulación de autos o de procesos iniciados por separado, y no al de acciones ya acumuladas inicialmente por el propio actor. No obstante todo lo indicado hasta ahora, conviene analizar por separado las cuestiones planteadas por las pretensiones del recurrente frente a la Administración, por un lado, y las suscitadas por sus pretensiones frente al órgano judicial, por otro.

2. Por lo que respecta a las pretensiones ejercitadas por el recurrente frente a la Administración, en cuanto autora del Real Decreto 1949/1980, las cuestiones que se suscitan son las de si la calificación en dicho Real Decreto del vínculo del recurrente con la Administración como no propiamente laboral, sino atípico, la no inclusión de dicho recurrente mediante el Real Decreto indicado entre los funcionarios del Cuerpo Especial de Técnicos Sindicales de la AISS y el reconocimiento al demandante, en dicho Real Decreto, de retribuciones inferiores a las de otros funcionarios o contratados, han podido vulnerar el derecho de aquél a la igualdad ante la Ley, reconocido al mismo por el art. 14 de la C.E. Pero lo primero que debe tenerse en cuenta al respecto es que, sobre tales cuestiones, no ha recaído resolución alguna de fondo en la vía judicial, pues ni siquiera ha llegado a fallar la Sala Quinta del Tribunal Supremo -único órgano judicial ante el que se ha planteado con anterioridad este asunto- sobre la legalidad de la clasificación y remuneraciones fijadas al recurrente en el Real Decreto impugnado. La Sala Quinta del Tribunal Supremo se limitó en su Sentencia a declarar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el ahora demandante de amparo, por estimar que no concurrían los presupuestos procesales exigidos para un pronunciamiento sobre el fondo.

No puede decirse por tanto que se haya agotado previamente la vía judicial procedente, requisito exigido por el art. 43.1 de la LOTC, para que pueda haber lugar al recurso de amparo frente a actuaciones administrativas lesivas de derechos fundamentales y libertades públicas. En consecuencia, y dado el carácter subsidiario del recurso de amparo con respecto a la vía judicial ordinaria que se desprende, aparte del artículo antes indicado de la Ley Orgánica del Tribunal, del art. 53.2 de la propia Constitución, este Tribunal Constitucional no puede entrar a conocer de las pretensiones ejercitadas por el demandante de amparo frente a la Administración, procediendo declarar la inadmisión parcial de la demanda de amparo en la parte que se refiere a dichas pretensiones.

3. En cuanto a las pretensiones ejercitadas por el recurrente frente a la Sala Quinta del Tribunal Supremo, las cuestiones que se plantean son las de determinar si la actuación de la misma al dictar la Sentencia de 11 de octubre de 1982 ha producido las pretendidas vulneraciones de los derechos de aquél a la igualdad ante la Ley (art. 14 de la C.E.) y a la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales (art. 24.1 de la C.E.).

4. Alega el demandante de amparo la violación por el órgano judicial de su derecho a la igualdad ante la Ley. Pero tal pretendida lesión de su derecho la cifra el recurrente, no en la confirmación por el órgano judicial de una actuación administradora vulneradora de tal derecho, sino en el diferente trato que ha recibido de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con respecto a la otra parte procesal -la Administración-, al haber aceptado la Sala la argumentación del Abogado del Estado sobre la inadmisibilidad del recurso. Es obvio, sin embargo, que ello no puede haber constituido vulneración alguna del art. 14 de la C.E., pues es inherente al ejercicio de la función jurisdiccional que en el proceso prevalezca una u otra de las tesis en conflicto y el que el Juez o Tribunal falle en favor de una u otra de las partes.

5. Queda por resolver la cuestión de si la Sentencia impugnada de la Sala Quinta del Tribunal Supremo ha supuesto una vulneración del derecho a la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales (art. 24.1 de la C.E.), en cuanto el solicitante del amparo no ha obtenido una decisión sobre el fondo del recurso interpuesto en la citada Sala.

Es cierto, según ha declarado este Tribunal Constitucional en Sentencias 9/1981, de 31 de marzo (fundamento jurídico 4) y 19/1981, de 8 de junio (fundamento jurídico 2), que el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva comprende el derecho a obtener una resolución fundada en derecho cuando se den los requisitos procesales necesarios para ello. Pero el problema que aquí se plantea está en determinar si el órgano judicial ha apreciado o no conforme a Derecho la inexistencia de los presupuestos procesales exigidos para dictar una resolución de fondo. El Tribunal Supremo ha inadmitido el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el interesado en base a calificar los escritos dirigidos por éste a la Administración en febrero y marzo de 1978 como un recurso de reposición, deduciendo de ello, en aplicación del art. 58.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que la resolución por la que se excluyó al recurrente como funcionario de carrera «devino firme y consentida» por éste «una vez transcurrido el plazo de un año para la impugnación de su desestimación presunta», por lo que ha considerado el órgano judicial que el Real Decreto 1949/1980 impugnado no había hecho más que confirmar un acto consentido y firme y que en consecuencia debía apreciarse el motivo de inadmisión previsto en el art. 82 c) en relación con el 40 a) de la misma Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Pero como señala el demandante de amparo, y en ello coinciden el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado, sus escritos de febrero y marzo de 1978 no constituyeron un recurso de reposición, sino meras reclamaciones contra resoluciones provisionales de las previstas en el art. 121 de la Ley de Procedimiento Administrativo, las cuales, según este mismo precepto, «no tendrán consideración de recurso». En efecto, tales escritos del interesado iban dirigidos a provocar una rectificación por la Administración de la relación provisional aprobada por Orden de 23 de enero de 1978, mientras que un auténtico recurso de reposición sólo podría haber sido interpuesto frente a la resolución definitiva aprobada por Orden de 19 de abril de 1979. Debe tenerse en cuenta que tampoco pudo exigirse al interesado la interposición de un recurso de reposición contra esta última Orden ministerial, ya que en ella se anunciaba una futura notificación individual de las resoluciones desestimatorias, notificación que no consta que haya sido efectuada al recurrente.

6. Como ha declarado el Tribunal Constitucional en reiteradas ocasiones, el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva comprende el de obtener una resolución fundada en Derecho, que podrá ser de inadmisión cuando concurra alguna causa legal para ello y así lo acuerde el Juez o Tribunal en aplicación razonada de la misma. El contenido normal de este Derecho es, según hemos señalado, el de obtener una resolución de fondo, salvo cuando exista alguna causa impeditiva prevista por la Ley que no vaya en contra del contenido esencial del Derecho, que ha de respetar el legislador (arts. 81 y 53 de la Constitución).

En consecuencia, cuando se declare la inadmisión de un recurso en vía judicial sobre la base de una causa inexistente, tal ilegalidad es también una inconstitucionalidad, ya que afecta al contenido del derecho fundamental del art. 24 de la Constitución, y por ello este Tribunal puede entender de la existencia de aquella causa, especialmente en los casos en que se ha padecido un error patente.

En el presente recurso nos encontramos ante un caso en el que se ha producido un error del carácter señalado, por lo que debe reconocerse al demandante de amparo su derecho a que se dicte una nueva resolución judicial en la que no se tenga en cuenta tal causa de inadmisión indebidamente apreciada.

7. El Abogado del Estado estima, sin embargo, que aunque el órgano judicial no hubiese cometido el error de haber calificado como recurso de reposición lo que fue una reclamación contra un acto provisional, la Sentencia hubiera podido llegar al mismo resultado de la declaración de inadmisibilidad, ya que, por un lado, el demandante no llegó a impugnar la relación definitiva; y, por otro lado, el recurso de reposición frente al Real Decreto 1949/1980 habría sido presentado por el recurrente, a juicio del Abogado del Estado, fuera de plazo.

No hay que olvidar que en la Orden por la que se elevó a definitiva la relación de funcionarios de carrera se anunciaba una futura notificación individual de las resoluciones desestimatorias que no consta que llegara a practicarse en relación con el demandante de amparo. Tampoco hay que olvidar que el Abogado del Estado toma en consideración para afirmar la extemporaneidad del recurso de reposición, la fecha en que la relación en que figura el recurrente fue publicada en el «Boletín Oficial del Estado» (la de 4 de octubre de 1980) y no la fecha en que finalizó en dicho «Boletín Oficial» la publicación del Real Decreto 1949/1980 (la del 9 de octubre siguiente). Debe tenerse además en cuenta que este Tribunal Constitucional, como ya declaró en Sentencia 11/1982, de 29 de marzo (fundamento jurídico 4), no puede entrar a decidir si concurre o no alguna otra causa que pudiera conducir a la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, porque ello nos llevaría a sustituir indebidamente a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En el momento actual, este Tribunal Constitucional ha de limitarse a afirmar que la Sentencia impugnada infringió el art. 24.1 de la Constitución, por la indebida apreciación de una causa de inadmisión. El restablecimiento del recurrente en la integridad de su derecho debe limitarse a retrotraer las actuaciones al momento anterior a la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 11 de octubre de 1982 y a declarar que no es constitucional la declaración de inadmisibilidad contenida en dicha Sentencia en base a calificar la resolución de 27 de abril de 1978 como resolutoria de un recurso de reposición que devino firme y consentido por el transcurso del plazo de un año para la impugnación de su desestimación presunta.