Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Tras el necesario requerimiento dirigido por el Gobierno de la Nación al del País Vasco y la ulterior respuesta negatoria de éste a aquél, el Gobierno, representado por el Abogado del Estado, presentó ante este Tribunal el 29 de julio de 1982 un escrito planteando conflicto positivo de competencia frente a la Comunidad Autónoma del País Vasco en relación con el Decreto 67/1982, de 29 de marzo, de Ordenación del Servicio de inspección pesquera, marisquera y de plantas de acuicultura, publicado en el «Boletín Oficial del País Vasco» («B.0.P.V.») de 16 de abril de 1982, conflicto que se plantea con invocación del art. 161.2 de la Constitución Española (C.E.).

La Sección de vacaciones del Pleno de este Tribunal, por providencia de 3 de agosto de 1982 acordó tener por planteado el conflicto, dar traslado del escrito del Abogado del Estado al Gobierno vasco para que alegase sobre él en plazo de veinte días, dirigir comunicación al Presidente de la Audiencia Territorial de Bilbao a los efectos del art. 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), publicar los correspondientes edictos de formalización del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado» («B.0.E.») y en el «Boletín Oficial del País Vasco» y comunicar al Presidente del Gobierno vasco, de acuerdo con el art. 161.2 de la C.E. y con el 64.4 de la LOTC, la suspensión de la vigencia del Decreto 67/1982, de 29 de marzo, desde la fecha de la formalización del conflicto.

El Gobierno vasco presentó sus alegaciones dentro del plazo otorgado al efecto.

La Sección Cuarta del Pleno por providencia de 16 de diciembre de 1982 abrió un plazo común de cinco días a las partes en conflicto para que alegasen lo que estimaren oportuno en orden al mantenimiento o levantamiento de la suspensión, toda vez que se hallaba próximo el vencimiento del plazo de cinco meses impuesto por el art. 161.2 de la C.E. Tras las respectivas alegaciones el Pleno, por Auto de 13 de enero de 1983, acordó ratificar la suspensión del Decreto 67/1982, de 29 de marzo, situación en la que se encuentra actualmente, habiéndose publicado los edictos correspondientes en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial del País Vasco».

2. El contenido del escrito del Abogado del Estado es, en síntesis, el siguiente:

La pretensión que en él se ejercita consiste en el reconocimiento de la competencia del Estado para la vigilancia e inspección sobre todas las aguas marítimas de soberanía, incluidas las llamadas aguas interiores, con inclusión en el ámbito de la expresada competencia de cualquier tipo de actividad susceptible de control o vigilancia, incluida, por tanto, la actividad de pesca. En consecuencia y como petitum formulado en el suplico de su escrito, pide que este Tribunal declare que la competencia controvertida, esto es, «la función de inspección y vigilancia en el mar con independencia de la índole de la actividad inspeccionada, corresponde al Estado, declarando la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del Decreto 67/1982».

Los principales argumentos en los que apoya su petición son los siguientes:

a) Con la sola excepción del reconocimiento de la competencia comunitaria de vigilancia e inspección cuando tales funciones se ejerzan «por razón de su espacio físico» en tierra firme, el Abogado del Estado entiende que en todo lo demás la competencia de vigilancia sobre pesca en cuanto haya de realizarse en el mar corresponde a la Armada, debiendo «descartarse una concurrencia de competencia» en el sentido de que la Armada asume una función general de vigilancia de costas y la Comunidad la función específica de inspección en materia pesquera y en aguas interiores, pues tal concurrencia es a su juicio imposible porque la competencia de «vigilancia de costas» exige que el ámbito material donde ha de ejercerse y que coincide con un espacio físico determinado no sea al mismo tiempo ámbito donde también ejerzan otras competencias las Comunidades Autónomas.

b) Aunque en el escrito del Gobierno vasco en respuesta al requerimiento del de la Nación se salva expresamente la competencia del Estado «en materia de Defensa y de vigilancia de costas y fronteras», en el mismo escrito se sostiene la competencia comunitaria de «vigilancia en materia de pesca» como algo distinto y diferenciado de la vigilancia de costas y se degrada las competencias tradicionales de la Armada al afirmar que aquéllas lo eran «por delegación de la Administración civil del Estado», de todo lo cual se deriva aunque no frontalmente una afirmación de competencia de «vigilancia en el mar».

c) Después de hacer una referencia al concepto de aguas interiores que, en opinión del Abogado del Estado abarca «extensísimas zonas marítimas» al computarse su extensión, según dice el Decreto de transferencia de 19 de junio de 1981, por el Decreto 2510/1977 de 5 de agosto, afirma el representante del Gobierno que «no se cuestiona la competencia de inspección de las actividades de pesca atribuidas a la Comunidad Autónoma», sino que «se trata simplemente de dejar a salvo una competencia específica de vigilancia» que a su juicio es estatal y debe ser ejercida de manera exclusiva.

d) Que la vigilancia en el mar es competencia estatal está reconocido en el art. 17 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (E.A.P.V.). Esta función de seguridad en el mar se ha atribuido secularmente a la Armada y en esa línea hay que situar la Ley de Costas de 26 de abril de 1969, cuyo art. 9 confiere al Ministerio de Marina «la vigilancia de costas y pesca». Con ella coexistía una competencia inspectora «en tierra» de signo comercial y económico, perteneciente sucesivamente a los Ministerios de Comercio, Transporte y Comunicaciones y Agricultura, y estas últimas son las que se han transferido al País Vasco, como se indica en el apartado B) del Decreto de transferencia 1412/1981. Lo que sucede es que el texto de dicho Decreto desborda realmente «su propia justificación positiva».

e) Las competencias de vigilancia del mar propias del Ministerio de Marina no son fruto, como se dice en la contestación al requerimiento, de ningún género de delegación de la Administración civil del Estado, pues en última instancia tal competencia se incluye en la función de seguridad que por su importancia y significación tradicional debe ser incluida en el catálogo de las medidas de Defensa del art. 149.1.4 de la C.E. Lo que, en opinión del Abogado del Estado pretende el Decreto impugnado es separar una competencia sectorial de signo económico atribuida a las Comunidades Autónomas en materia de pesca, de una competencia general de vigilancia atribuida a la Armada al amparo del art. 149.1.4 de la C.E., y ello, aunque teóricamente fuera posible por razón de su finalidad última, generaría graves inconvenientes agravados por el status singularísimo de las aguas interiores (v. gr., el llamado derecho de paso inocente).

El Abogado del Estado concluye pidiendo la declaración de inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del Decreto 67/1982 del Gobierno vasco.

3. El escrito de alegaciones del Gobierno vasco se basa principalmente en los siguientes argumentos:

a) Existe una secuencia cronológica entre el Real Decreto 845/1981, de 8 de mayo, por el que se modifica la estructura orgánica de la Subsecretaría de Pesca, el Real Decreto 1412/1981, de 19 de junio, por el que se realiza el traspaso de servicios del Estado en materia de pesca en aguas interiores y el Real Decreto 2190/1982, de 24 de julio, por el que se modifica el art. 7 del Real Decreto 845/1981. En este art. 7 tenía su cobertura el Decreto de transferencias y su modificación, posterior al requerimiento y a su contestación, por la que por vez primera se atribuye a la Armada competencias propias en materia de pesca, sólo tiene como causa el presente conflicto. Todo ello induce al representante del Gobierno vasco a insinuar la posible existencia de «mala fe procesal de la parte actora».

b) Si el art. 9.2 de la Ley de Costas de 26 de abril de 1969 atribuía al Ministerio de Marina «la vigilancia de costas y pesca», también es cierto que el art. 8 y la Exposición de Motivos de la misma Ley contenían y explicaban respectivamente un reparto de competencias sobre vigilancia de costas y de pesca «según el aspecto predominante» entre las autoridades estatales porque todas las competencias entonces, como es obvio, pertenecían al Estado. Pero el reparto competencial actual no puede resolverse con base en la Ley de Costas, sino en la Constitución y en el Estatuto.

c) La competencia controvertida no se vincula a la Defensa Nacional. A esa conclusión hay que llegar tras un análisis de los antecedentes legislativos (Ley de 29 de febrero de 1942, Ley 168/1961, de 23 de diciembre, Ley Orgánica de la Armada de 4 de julio de 1970) y de la vigente Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, sobre Defensa Nacional y Organización Militar. El artículo 27 de la L. O. A. atribuye a la Armada el control del tráfico marítimo que sí puede justificarse en razones de defensa, pero de ahí no se puede pasar el control da la pesca. No teniendo contenido vinculable a la seguridad o defensa nacional, nada tiene que ver la competencia controvertida ni con el art. 149.1.4 de la C. E., ni con el art. 17 del E. A. P. V., cuya alusión a «vigilancia de puertos, aeropuertos, costas y fronteras, aduanas», etc., hay que interpretar en el contexto de las funciones policiales que en él se enumeran.

d) La competencia controvertida corresponde a la Comunidad Autónoma. Lo que define la exclusividad de la titularidad de la Comunidad sobre esta competencia es que se trate de pesca y que se realice en aguas interiores (art. 10.10 del E. A. P. V. y art. 149.1.19 de la C. E.). A su juicio, una competencia que se actúa en una porción del mar incluye la función de inspección y vigilancia allí donde se realiza la actividad económica (la pesca) que es el soporte o supuesto de aquélla. Por lo demás, no se ve en qué afecta al servicio de la Defensa Nacional la inspección y vigilancia de actividades tales como «la reglamentación de artes, períodos de veda, autorización de especies y ordenación de la actividad general», de la pesca.

En conclusión, el representante del Gobierno vasco pide que declaremos que la competencia controvertida corresponde a la Comunidad Autónoma.

4. El Pleno, por providencia de 24 de noviembre de 1983, señaló para deliberación y fallo sobre el presente conflicto el día 1 de diciembre del mismo año día en el que, en efecto, se deliberó y votó.

1. Aunque otra cosa pudiera inferirse del escrito del representante del Gobierno de la Nación, lo cierto es que sobre un mismo ámbito y sobre las personas que en él actúen y las actividades jurídicamente relevantes que en él se desarrollen es posible concebir distintas competencias atribuibles a también distintos órganos. En el conflicto que nos ocupa la extensión de ese ámbito resulta indirectamente determinada por la expresa remisión al Real Decreto 2510/1977, de 5 de agosto, contenida en el apartado A) del Acuerdo de la Comisión Mixta de 13 de mayo de 1981, al que se refiere el art. 1 del Real Decreto 1412/1981, de 19 de junio, por el que se regula el traspaso de servicios del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco en la materia objeto del conflicto. En pura lógica, pues, sobre un mismo ámbito jurídico caben distintas competencias de órganos diferentes, y esta posibilidad no se destruye, antes bien se potencia, con la actual organización competencial del Estado, algunas de cuya competencias previas a la Constitución permanecen residenciales en órganos stricto sensu estatales, mientras que otras han pasado a corresponder a las Comunidades Autónomas.

Conviene también hacer notar otra precisión terminológica correctamente observada en los textos legales aplicables al caso del conflicto, aunque no en los escritos de las partes. Ni en el art. 149.1.19 de la C. E., ni el art. 10.10 del E. A. P. V., ni en el Decreto de traspaso de servicios de 19 de junio de 1981, ni en su anexo, ni en el Decreto 67/1982, de 29 de marzo, del Gobierno vasco se emplea la expresión «vigilancia en materia de pesca», locución que sí aparece, como alguna otra tan poco afortunada como esa, en el escrito del Gobierno vasco de 14 de julio de 1982 en respuesta al requerimiento iniciador del conflicto. Por el contrario, sí se reconoce en el art. 17.1 del E. A. P. V., como competencia reservada en todo caso al Estado «la vigilancia de puertos, aeropuertos, costas y fronteras... », mientras que la competencia que se debate en el presente conflicto aparece reiteradamente denominada como «competencia de inspección y sanción... de las actividades de pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura» (preámbulo y art. 1 del Decreto 67/1982, de 29 de marzo, y en la misma línea otros preceptos del mismo). Se percibe en el Decreto impugnado como un exquisito cuidado por no emplear términos que, aun siendo gramaticalmente utilizables en relación con funciones de inspección, pudieran provocar equívocos en relación con otras competencias estatales, y así en su art. 3, donde se enumeran las funciones de los agentes del Servicio de inspección se habla de «comprobar», «investigar», «levantar actas», etc., pero nunca de «vigilar» o de «vigilancia». Hay, pues como un tácito deslinde entre «vigilancia de costas» (art. 17.1 del E. A. P. V.) y «competencia de inspección de las actividades de pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura» (Decreto 67/1982). Veamos si ese deslinde conceptual así insinuado se corresponde con el contenido de competencias diferentes, compatibles y de las que pueden ser titulares el Estado (stricto sensu) y la Comunidad.

2. Nadie discute que la vigilancia de costas constituye una competencia estatal incluida en el art. 149.1.4 de la C. E. Así lo reconoce el art. 17.1 del E. A. P. V. y así lo afirman, en este punto con acierto, la contestación al requerimiento y el escrito de alegaciones -ambos del Gobierno vasco- en este conflicto. Es más: la necesaria coordinación de «cuanto se relacione con la defensa nacional» y el hecho de que la Armada sea la «responsable principal de alcanzar los objetivos marítimos de la defensa nacional» (art. 15.2 y 30.1 de la Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, sobre defensa nacional y organización militar) requieren que como contenido de esa competencia de coordinación de la que son titulares los «órganos superiores de la defensa nacional» (art. 15.1 y su remisión al Título I de la Ley Orgánica 6/1980) se incluya la de las vías de comunicación y los transportes por tierra, mar y aire (artículo 15.2 de la misma Ley), punto que está en consonancia con el art. 27 de la Ley 9/1970, de 4 de julio, sobre organización de la Armada, donde, dentro de las allí llamadas zonas marítimas se incluían, a disposición de la «Fuerza de la Armada» las instalaciones y los medios precisos para «el control del tráfico marítimo». Está muy en lo cierto el representante del Gobierno vasco en su escrito de alegaciones cuando, a propósito precisamente de este art. 27 afirma que «de ninguna manera se pretende cuestionar esta facultad y el hecho mismo de que esta actividad pueda requerir el control de los barcos de pesca». Tan explícito y preciso reconocimiento permite que ahorremos aquí muchos argumentos, pues basta con afirmar que la competencia estatal de vigilancia de costas puede abarcar, en cuanto ello sea necesario a los fines de defensa nacional, el control del tráfico marítimo y, por tanto, también el de los barcos de pesca. Pero esta indiscutida y así delimitada competencia estatal (citemos una vez más los preceptos del bloque de constitucionalidad pertinentes al caso, es decir, el art. 149.1.4 de la C. E. y el 17.1 del E. A. P. V.) no incluye en principio la de «inspección y sanción de las actividades de pesca» a la que, como acabamos de ver no se refiere ninguno de los preceptos hasta ahora analizados, pues en buena lógica se comprende que el control de los barcos de pesca con fines de defensa y seguridad nacional no implica la inspección técnica de la actividad económica de extracción de recursos pesqueros que en dichos barcos se realice.

3. Nos falta por examinar si esta competencia, que es la discutida en el presente conflicto, pertenece al Estado o a la Comunidad. No está en juego aquí el art. 148.1.11 de la C. E., aunque de pasada lo citen a veces las partes, sino el 149.1.19 de la C. E., donde se lee que es competencia exclusiva del Estado «la pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas». La del País Vasco, por medio de su Estatuto, asumió la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación del Estado en lo relativo a la ordenación del sector pesquero del País Vasco [art. 11.1 c) del E. A. P. V.] y la competencia exclusiva sobre «pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura» (art. 10.10 del E. A. P. V.). Esta última competencia porque la Constitución así lo permitía, y porque así se dispuso en el texto estatutario es la asumida, desde la entrada en vigor del Estatuto, por la Comunidad. Los posteriores Decretos, y en concreto el 1412/1981, de 19 de junio, traspasan servicios no transfieren competencias. Pero aun dentro de estos límites, el contenido del Decreto en cuestión es útil para esclarecer qué contenido tenía la competencia administrativa que se discute cuando la ejercía el Estado.El art. 7.1 del Real Decreto 845/1981, de 8 de mayo, incluía dentro de la Subsecretaría de Pesca del Ministerio de Agricultura y Pesca el allí llamado «Servicio de inspección y vigilancia pesqueras». Días después, el 13 del mismo mes y año, la Comisión Mixta de transferencias previstas en la disposición transitoria segunda del E. A. P. V. acuerda el traspaso a la Comunidad Autónoma del País Vasco de los servicios de pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura, en virtud de la competencia que corresponde a la Comunidad como consecuencia del art. 10.10 de su Estatuto. Es claro, pues, que la competencia comunitaria no nace con el Decreto, sino con el Estatuto, y que con aquél se traspasa un servicio estatal, entonces incardinado orgánicamente dentro del Ministerio de Agricultura y Pesca. El servicio traspasado llena de contenido la competencia estatutaria, evita la repetición de instituciones y consiste, en el momento del traspaso, en un conjunto de medios personales y reales que cumplen las funciones establecidas en la legislación vigente, y que, por lo que respecta al resto de España (o al menos a las Comunidades cuyos Estatutos no contengan la asunción de la competencia del art. 10.10 del E. A. P. V.) continuó a partir de entonces inserto en el mismo Ministerio de Agricultura y cumpliendo esas mismas funciones legalmente establecidas. Una de éstas era la de «dictar las normas correspondientes para regular la inspección y sanción» sobre pesca en aguas interiores [párrafo B) 1 f) y sobre marisqueo y acuicultura párrafo B) 2 e), del Anexo al Real Decreto 1412/1981]. En abstracto ya podía sostenerse que la asunción de una competencia exclusiva de pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura (art. 10.10 del E. A. P. V.) comportaba la de dictar normas de este tipo, que son las del Decreto 67/1982 en torno al cual se ha planteado este conflicto. Pero si cabía alguna duda al respecto ésta se disipa al comprobar que uno de los contenidos explícitamente reconocidos como función propia del servicio que se acuerda traspasar el 13 de mayo de 1981 y que se aprueba como objeto de traspaso por el Real Decreto de 19 de junio de 1981, es el de dictar tales normas. No cabe duda: la competencia asumida en el 10.10 del E. A. P. V. por derivación del 149.1.19 de la C. E. implica como uno de sus contenidos el dictar normas sobre inspección y sanción.

Y esto era y es así con independencia de que el Real Decreto 2190/1982, de 24 de julio, modificara el art. 7.1 del Real Decreto 845/1981, introduciendo en él un inciso que dice «sin perjuicio de las competencias propias de la Armada en materias de pesca». Frase que no altera la competencia comunitaria, delimitada por la Constitución y asumida por el Estatuto, y que, tal como ha sido interpretada la competencia de la Armada sobre vigilancia de costas, permitía y obligaba a reconocer como contenido de la competencia estatal el control del tráfico marítimo incluso sobre barcos de pesca. Si lo que quiso el Real Decreto 2190/1982 fue hacer explícito este límite, acaso no acertó con la frase más afortunada, pues ni siquiera concretó cuáles eran a juicio del Gobierno de la Nación las competencias de la Armada «en materia de pesca». En cualquier caso, es improcedente la insinuación formulada por el representante del Gobierno vasco en relación con la posible «mala fe procesal» del Gobierno de la Nación que él parece percibir como consecuencia de la proximidad cronológica entre el planteamiento de este conflicto y la fecha del Real Decreto 2190/1982, de 24 de julio, pues ni es lícito emitir juicios de intenciones ni el Decreto ahora comentado modifica en nada, ni podía modificar, la solución del conflicto, por más que pueda intuirse en él una indirecta llamada de atención dirigida a poner en conexión la competencia comunitaria con la competencia de la Armada, esta última encuadrada por los arts. 8, 149.1.4 de la C. E. y 17.1 del E. A. P. V.

Si, como concluíamos antes de la digresión motivada por el necesario análisis del Real Decreto 2190/1982, es claro que la competencia del art. 10.10 del E. A. P. V. implica la de dictar normas sobre ordenación del servicio de inspección pesquera, marisquera y de plantas de acuicultura, y si tenemos en cuenta que a eso precisamente se refiere el encabezamiento del Decreto 67/1982, de 29 de marzo, que ha sido impugnado, ya sólo nos falta para resolver a quién pertenece la titularidad de la competencia en él ejercida, comprobar si su contenido excede al de su título. Pero no es así. El Decreto vasco delimita correctamente la competencia comunitaria en su art. 1.1, se remite a la legislación del Estado como supletoria, haciendo con ello un uso tácito del 149.1.3 in fine de la Constitución y se mantiene en su breve articulado dentro de los limites reguladores de la competencia de inspección y sanción de actividades pesqueras, marisqueras y de acuicultura, de manera tal que no se percibe en él extralimitación competencial.