Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Constitucional el día 4 de junio de 2014 el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, interpone recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Foral 2/2014, de 17 de febrero, por la que se regulan los órganos rectores de determinadas fundaciones. El Abogado del Estado invocó el art. 161.2 CE en relación con el art. 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) a fin de que se produjera la suspensión de la aplicación de la Ley Foral recurrida.

El recurso se fundamenta en los motivos que, resumidamente, se exponen a continuación:

El Abogado del Estado comienza haciendo referencia al cumplimiento de los requisitos procesales para la interposición del recurso aludiendo a continuación a su objeto, la totalidad de la Ley Foral 2/2014, por la vulneración por inconstitucionalidad mediata de los títulos competenciales estatales del art. 149.1.6, 11 y 13 CE, en relación con la Ley estatal 26/2013, de 27 de diciembre, de cajas de ahorros y fundaciones bancarias. Tras describir el contenido de la norma impugnada señala que la interpretación conjunta del art. 1, junto con la disposición transitoria primera y la exposición de motivos de la norma, permiten concluir que la Ley Foral 2/2014 se aplica no sólo a la transformación de las cajas de ahorro en fundaciones ordinarias, respecto de lo que no plantea reproche competencial alguno, sino también en fundaciones de carácter bancario, con lo que entra en contradicción con la normativa estatal antes citada incurriendo en inconstitucionalidad. Expone seguidamente el proceso de transformación de las cajas de ahorro en fundaciones, proceso que culmina con la Ley 26/2013, norma que permite la subsistencia del modelo tradicional de caja de ahorros, y, junto a ello, crea las fundaciones bancarias, regulando su régimen jurídico y las condiciones que determinan la transformación de las cajas de ahorros en fundaciones bancarias o en fundaciones ordinarias. Si la fundación resultante mantiene una participación en la entidad de crédito que alcance, al menos, un 10 por 100 del capital o de los derechos de voto de la entidad, o le permite nombrar o destituir algún miembro de su órgano de gobierno, la fundación ha de ser una fundación bancaria, y, en caso contrario, ha de ser una fundación ordinaria. Además, las fundaciones de carácter especial existentes a la entrada en vigor de la Ley también han de transformarse bien en fundaciones bancarias, si se dan las circunstancias previstas en el artículo 32, o en fundaciones ordinarias. Destaca seguidamente la importancia de la nueva figura de las fundaciones bancarias, señalando que han de incardinarse competencialmente en los arts. 149.1.11 y 13 CE, puesto que en su regulación subyace la vertiente de titulares de participaciones accionariales en entidades de crédito. De acuerdo con lo anterior indica que el problema de constitucionalidad que plantea la Ley Foral 2/2014 se encuentra en que ignora el régimen organizativo dispuesto por la norma estatal para las fundaciones bancarias.

En cuanto a los títulos competenciales que entrarían aquí en conflicto estima que a la regulación de las fundaciones bancarias le es predicable la doctrina constitucional en relación con las bases de ordenación del crédito, en su aplicación a las cajas de ahorros (con cita de las SSTC 48/1988 y 49/1988), títulos estatales que han de contraponerse a los que cita la exposición de motivos de la Ley Foral 2/2014, cajas de ahorros y sector público económico, en los términos del art. 56.1 de la Ley Orgánica de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra (LORAFNA), y fundaciones constituidas con arreglo a las normas de derecho foral de Navarra (art. 44.20 LORAFNA). Señala al respecto que el art. 56.1 f) LORAFNA menciona la existencia de una competencia específica de la Comunidad Foral en lo relativo a la organización de las cajas de ahorro, pero que esa especificidad foral no justifica la regulación de la Ley Foral 2/2014, pues no se trata de cajas de ahorro sino de fundaciones bancarias y, aún en el ámbito organizativo, la Comunidad Foral ha de respetar las previsiones de la Ley estatal 29/2013, que es formal y materialmente básica. Finalmente, el Abogado del Estado indica que el contenido de la disposición adicional decimosexta, apartado 1, de la Ley 26/2013, sobre la aplicación de la norma estatal de conformidad con el régimen de convenio económico no afecta al objeto de este recurso de inconstitucionalidad.

Entrando ya en la fundamentación del recurso de inconstitucionalidad el Abogado del Estado indica que la Ley Foral 2/2014 es susceptible de aplicarse “a cuantas fundaciones, bancarias u ordinarias, resulten del proceso de transformación de las cajas de ahorros en Navarra, entre las que han de considerarse incluidas las actuales fundaciones de carácter especial resultantes de la aplicación del Real Decreto-Ley 11/2010, de 9 de julio, así como, en su caso, y de futuro, a las que ahora se transformen en fundaciones ordinarias, cuando con posterioridad incurran en los supuestos de hecho previstos en la Ley 26/2013, de 27 de diciembre”. Reitera que “ninguna tacha de inconstitucionalidad puede plantearse a la Ley Foral 2/2014, de 17 de febrero, cuando las fundaciones resultantes del proceso de transformación de las cajas de ahorros y de las actuales fundaciones de carácter especial resultantes de la aplicación del Real Decreto-Ley 11/2010, de 9 de julio, sean fundaciones ordinarias, de acuerdo con las competencias de la Comunidad Foral sobre fundaciones artículo 40.20 LORAFNA pero por su contenido normativo resulta inconstitucional cuando las fundaciones resultantes deban ser fundaciones bancarias”. Para el Abogado del Estado la inconstitucionalidad de la norma foral se encontraría en que contradice e inaplica el régimen jurídico estatal en materia de fundaciones bancarias, estableciendo, en tanto que la ley general aplicable a cuantas fundaciones resulten del proceso de transformación de las cajas de ahorro, un modelo organizativo frontalmente contrario al establecido para las fundaciones bancarias en el título II, arts. 32 a 49 de la Ley 26/20l3, que, por su carácter de básicos conforme a las competencias estatales ex arts. 149.1.11 y 13 CE, resultan vinculantes para la Comunidad Foral.

Los anteriores planteamientos se aplican a los preceptos de la Ley Foral 2/2014 denunciando su inconstitucionalidad mediata en los términos siguientes:

El artículo 1 y la disposición transitoria primera son inconstitucionales en la medida en que permiten la extensión del ámbito de aplicación de la Ley a las fundaciones bancarias, con un contenido inconstitucional, en particular en lo relativo a su aplicación a la fundación Caja Navarra, conforme a las menciones que a la misma contiene la exposición de motivos de la Ley Foral 2/2014. En ese sentido, el Abogado del Estado considera que la Ley Foral es también inconstitucional si se interpreta en el sentido de que la cita en la exposición de motivos de que dicha fundación ha de convertirse obligatoriamente en fundación ordinaria, junto con la previsión de la disposición transitoria, obligan, como ley de caso único, a Caja Navarra a convertirse en fundación ordinaria, sin atender a si sus circunstancias, participación en una entidad de crédito y demás criterios previstos en la Ley 26/2013, la hacen acreedora de la condición de fundación bancaria. Así, a partir de lo anterior, el Abogado del Estado entiende inconstitucional el precepto al disponer que las fundaciones bancarias reguladas por la Ley Foral 2/2014 deban restringir su ámbito de actuación a Navarra y su órgano de gobierno sea un patronato de nueve personas, pues el ámbito de actuación de una fundación bancaria puede superar el ámbito autonómico y el número de miembros del patronato, en ningún caso superior a quince, ha de ser fijado por los estatutos.

Los preceptos de carácter organizativo previstos en la Ley Foral son también contrarios a la legislación básica estatal y exceden de las competencias de la Comunidad Foral, en la medida en que desfiguran completamente la entidad tal y como está diseñada en la normativa estatal. Eso es lo que sucede con el artículo 2, al regular el patronato. De un lado se configura el patronato como “órgano superior de gobierno y decisión” frente a la configuración en el art. 38 de la Ley estatal, como “máximo órgano de gobierno y representación”; de otro, porque su presidencia la ejerce “la persona nombrada por la Presidencia”, figura novedosa en la Ley Foral, mientras que en la ley estatal, en el artículo 41 se establece que “el patronato designara de entre sus miembros a un presidente”. El artículo 3 relativo a la composición del patronato se separa radicalmente de lo previsto en el art. 39 de la Ley 26/2013, comprometiendo el objetivo de profesionalización de los cargos que persigue la norma básica. Lo mismo sucede con el sistema de designación previsto por los apartados 3.1 y 3.2, y en el artículo 4, en virtud de los cuales los patronos son designados por el protectorado como consecuencia del nombramiento de las entidades que se citan. El artículo 4, en lo relativo a las causas de sustitución y cese, resulta contrario a lo dispuesto en el art. 40.3 de la Ley estatal, al no prever como causa de incompatibilidad para ejercer el cargo de patrono la de simultanearlo con cargo político electo, cargo ejecutivo en partido político, asociación empresarial o sindicato, alto cargo en la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas, de la Administración local y entidades del sector público. El artículo 5, en lo relativo a la duración del mandato de los patronos, es contrario al artículo 40.5, que atribuye a los Estatutos la regulación de esa cuestión estableciendo límites expresos para determinados patronos. Lo mismo sucede con el artículo 6 pues no garantiza suficientemente que las funciones de los patronos se ejerzan exclusivamente en beneficio de la fundación. El artículo 7 omite la regulación del segundo párrafo del artículo 40.4 si bien su inconstitucionalidad derivaría, respecto de las fundaciones bancarias, de la inconstitucionalidad general de la Ley Foral. Todo el artículo 8, relativo a las atribuciones del patronato, resulta contrario a la Ley 26/2013, por cuanto omite la función prevista en el artículo 38.1 en relación con la supervisión del Banco de España. Los artículos 10 a 12, al regular la Presidencia de la fundación, se refieren a un órgano no previsto por la norma estatal que solo prevé la existencia de órganos adicionales a los allí previstos con carácter de órganos delegados o apoderados del patronato; además, resulta contrario a la norma estatal por cuanto se le atribuye “la más alta representación de la Fundación” cuando conforme al artículo 38 de la Ley estatal el máximo órgano de representación es el patronato. En todo caso, el nombramiento por parte del Parlamento de Navarra de este cargo entra en contradicción con los principios de profesionalidad, independencia; transparencia y eficiencia máximos que inspiran la regulación de las fundaciones bancarias, y no pueden considerarse corno un legítimo desarrollo de la legislación básica del Estado. El artículo 13, regula la dirección de la fundación, órgano que, como tal, no regula la Ley 26/2013. El artículo 14 omite, respecto al secretario, la circunstancia de que “podrá ser o no patrono, en cuyo caso tendrá voz pero no voto”, que se prevé en el artículo 40.2 de la norma estatal. En el artículo 15, relativo a las obligaciones de la fundación, se obvian las competencias del Banco de España, de manera que se prescinde de uno de los principios fundamentales del control de estas entidades.

En cuanto a la parte final de la Ley, y sin perjuicio de la inconstitucionalidad predicada en su conjunto en los términos expuestos, y de la derivada de la inconstitucionalidad por conexión que afecta a la misma, el Abogado del Estado destaca las vulneraciones concretas siguientes. La disposición adicional primera resulta contraria a la Ley 26/2013, por cuanto impide su aplicación a las fundaciones que, en Navarra, resulten del proceso de transformación de las cajas de ahorros cuando se trate de fundaciones bancarias, pues establece la aplicación supletoria del régimen foral aplicable a las fundaciones, sin referencia a la normativa estatal en la materia, lo que provoca “la inaplicación del régimen básico de las fundaciones bancarias en la Comunidad Foral, que, desde esta perspectiva, es en su conjunto inconstitucional al ignorar esta categoría esencial de la legislación básica estatal, y su entero régimen jurídico”. La disposición adicional segunda se refiere al control de las fundaciones por el Parlamento de Navarra y por la Cámara de Comptos. Sin embargo, como sucede en relación con los artículos 8 y 15, omite la referencia a las funciones de control que el art. 46 de la Ley 26/2013 atribuye al Banco de España. Un reproche similar se formula a las disposiciones adicionales cuarta y sexta. La disposición transitoria primera resulta inconstitucional en la medida en que solo contempla la posibilidad de transformación de las cajas de ahorro en fundación ordinaria y no la de transformación en fundación bancaria, y resulta ilegítima por cuanto omite esta última posibilidad, excluyendo, en consecuencia, la aplicación del régimen de fundaciones bancarias. Son igualmente distintas las consecuencias de la falta de adaptación de las fundaciones a las previsiones de la Ley Foral y a las de la estatal. En el caso de la primera la consecuencia es la mera derogación de las previsiones de los Estatutos que se le opongan, mientras que, en la segunda, se prevé un supuesto de liquidación de la entidad incumplidora. Además, estima el Abogado del Estado que, en ningún caso, serían susceptibles de derogación las disposiciones de los estatutos que sean conformes con la ley básica estatal. Por último, estima que la disposición transitoria segunda es inconstitucional por conexión.

2. El Pleno, por providencia de 10 de junio de 2014, acordó, a propuesta de la Sección Segunda, admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno y, en su representación y defensa, por el Abogado del Estado, contra la Ley Foral 2/2014, de 17 de febrero, por la que se regulan los órganos rectores de determinadas fundaciones; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno y al Parlamento de Navarra, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; tener por invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el art. 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de la Ley impugnada, desde la fecha de interposición del recurso —4 de junio de 2014— para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” para los terceros, lo que se comunicó a los Presidentes del Gobierno y del Parlamento de Navarra y, finalmente, publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de Navarra”.

3. El Presidente del Senado, mediante escrito registrado el día 20 de junio de 2014, comunicó que la Mesa de la Cámara, en su reunión del día 18 de junio, había acordado dar por personada a la Cámara en este procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo mismo hizo el Presidente del Congreso de los Diputados por escrito registrado el 23 de junio, en el que comunicaba el acuerdo de la Mesa de la Cámara de 20 de junio.

4. El Gobierno de Navarra, por escrito registrado el día 26 de junio de 2014 comunicó el acuerdo que había adoptado en el sentido de “darse por enterado de la interposición y admisión a trámite del recurso de inconstitucionalidad núm. 3552-2014, promovido por el Presidente del Gobierno contra la Ley Foral 2/2014, de 17 de febrero, por la que se regulan los órganos rectores de determinadas fundaciones”.

5. El Parlamento de Navarra formuló sus alegaciones mediante escrito registrado el día 2 de julio de 2014, interesando la inadmisión del recurso y, subsidiariamente, su desestimación, por las razones de las que, resumidamente, se deja constancia.

Tras reproducir la norma impugnada, aludiendo a su tramitación a partir de una proposición de Ley Foral presentada por el Grupo Parlamentario Socialistas de Navarra, alega el Letrado del Parlamento de Navarra la extemporaneidad del recurso, pues se presentó el día 4 de junio de 2014 y el plazo habría finalizado el 25 de mayo de 2014. La demanda señala que el día 8 de mayo la Junta de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Foral de Navarra adoptó el acuerdo de iniciar negociaciones para resolver las discrepancias manifestadas en relación con la Ley Foral 2/2014, señalándose, a tal fin, que el acuerdo fue notificado al Tribunal Constitucional el día 19 de mayo y publicado en el “BOE” el día 30 de mayo. Para el Letrado del Parlamento Foral la brusca interrupción de las negociaciones pudiera considerarse un alargamiento artificial del plazo al que hace referencia el art. 33.1 LOTC. En consecuencia defiende que “en aquellos casos en los que iniciada una negociación con el propósito legal de llegar a un acuerdo, se invoque el art 33.2 LOTC no cabe —en una interpretación institucional del precepto— la interrupción exabrupto sin motivación alguna que exteriorice las razones del apartamiento, porque en caso contrario tal práctica constituiría, y constituye en el presente caso, un expediente procesal en manos del Estado para alargar el plazo a su conveniencia. Dicho de otro modo o se interpone el recurso de inconstitucionalidad al amparo del art 33.1 LOTC en el plazo de los tres meses o en caso, de que se invoque el art. 33.2 LOTC y se extiende el plazo a nueve meses, la interposición a los pocos días de finalizar el plazo legal de los tres meses, como aquí ocurre, arroja la sospecha del alargamiento artificial del plazo a comodidad de la representación del Estado; lo que debe determinar su extemporaneidad”. En apoyo de sus afirmaciones alega que el propio dictamen del Consejo de Estado exterioriza sus quejas respecto a lo exiguo del plazo para la emisión del dictamen así como la falta de motivación del cambio de criterio, lo que, en su opinión, confirma sus sospechas de la artificial utilización del art. 33.2 LOTC, esto es, sin cumplir el propósito para el que fue diseñado y sirviendo “solo a una interpretación utilitarista y de parte, al servicio del criterio de oportunidad política”.

En cuanto al fondo del recurso, la representación procesal de la Cámara autonómica argumenta que, aunque formalmente se impugna la totalidad de la Ley Foral 2/2014 por vulnerar de forma mediata las competencias estatales ex arts. 149.1.6, 11 y 13 CE expresadas en la Ley 26/2013, en realidad lo que se discute es que la Ley Foral, en la medida en que es una ley general aplicable a cuantas fundaciones bancarias u ordinarias resulten del proceso de transformación de las cajas de ahorro resulta inconstitucional por contrariar el régimen jurídico establecido en el título II, arts. 32 a 49, de la Ley 26/2013 y excluir su aplicación conforme a la disposición adicional primera.

El Letrado del Parlamento de Navarra niega la contradicción flagrante de la que parte el Abogado del Estado en su demanda y, por el contrario, estima que, conforme a la propia norma estatal “las Fundaciones bancarias pueden quedar sujetas al régimen previsto, en la Ley de Cajas o bien a la de Fundaciones, sea estatal o autonómica”, lo que despejaría “cualquier duda sobre el exceso competencial por omisión de carácter preventivo, que es lo que la representación del Estado de manera un tanto confusa reprocha a la Ley Foral impugnada”. Afirma así lo que denomina carácter preventivo y ambivalente de la impugnación determinante de su desestimación por fundamentar una inconstitucionalidad mediata de la Ley Foral 2/2014 hipotética y no real. Señala que el objetivo de la norma, a raíz de las modificaciones sufridas durante su trámite parlamentario, es el de “regular los órganos rectores de determinadas fundaciones, referidas a aquellas de carácter especial provenientes de la transformación de las cajas de ahorro en fundaciones de carácter especial y que la nueva Ley 26/2013, bifurca en su regulación establecida en el art. 33 de la misma, en bancarias u ordinarias”. La Ley Foral 2/2014 regula estas últimas en el marco de la habilitación de la Ley 26/2013 y de las competencias de Navarra, lo que excluye cualquier intento de ignorar, transgredir o inaplicar las normas estatales. Señala que todo el recurso de inconstitucionalidad parece fundarse en la convicción de que se trata de una ley ad hoc aplicable a la fundación Caja Navarra. De ahí que se califique el recurso como preventivo, dado que se le atribuye la finalidad de prevenir que la entidad fundación Caja Navarra se transforme en fundación ordinaria, cuando dicha finalidad no se consigue a través de la consideración de la Ley Foral como una suerte de ley de caso único, sino a través, en su caso, de los mecanismos de reacción contra los acuerdos de la asamblea general de la caja correspondiente. En definitiva, el Letrado del Parlamento de Navarra entiende que el recurso ha de desestimarse por tratarse de una impugnación preventiva.

En cuanto a la disputa competencial trabada en el proceso, argumenta que la misma descansa en la incompetencia del legislador foral para desarrollar el régimen de las fundaciones bancarias. Sin embargo, esa premisa de partida del recurso se ve desmentida por la interpretación constitucional de la norma impugnada, al desarrollar el régimen de las fundaciones ordinarias prevista en el art. 33 de la norma básica estatal, sobre la base de las competencias autonómicas en materia de cajas de ahorro y, principalmente, de Derecho privado de Navarra. Esta misma interpretación permite desechar las quejas que se formulan a la disposición adicional primera y a la disposición transitoria respecto a la vulneración del sistema de fuentes por omisión, centrado en que la Ley Foral prescinda de la norma básica. En definitiva, sostiene el Parlamento Foral que en la interpretación de la Ley 26/2013 en relación con la Ley Foral 2/2014 puede llegarse a las conclusiones siguientes: La figura de las fundaciones bancarias así como las ordinarias contempladas en el art. 33 de la norma estatal contemplan un fenómeno de bifurcación legislativa en manos del legislador autonómico. De esa suerte, si el legislador autonómico desarrolla la legislación básica de las fundaciones bancarias deberá ajustarse al esquema bases-desarrollo. Por el contrario, si la Comunidad Foral desarrolla en el marco de sus competencias la previsión contemplada en la Ley 26/2013, en el sentido de que las antiguas fundaciones bancarias de carácter especial se conviertan en fundaciones ordinarias con arreglo a la legislación de fundaciones, que tiene como se sabe una vertiente civil o privada y otra fiscal, Navarra y su Parlamento tiene potestad legislativa para llevarla a cabo en los términos que hace la Ley Foral 2/2014, aspecto que no parece discutir la representación del Estado y que llevaría a la desestimación del recurso.

A continuación el escrito del Parlamento de Navarra aborda lo que califica de refutación del llamado análisis detallado de los preceptos impugnados de la Ley Foral 2/2014. Así en cuanto al artículo 1 y la disposición transitoria primera señala que su inconstitucionalidad se basa en un argumento hipotético o preventivo, la obligada transformación de Caja Navarra en fundación ordinaria, que no se sostiene si se considera que la Ley Foral contempla la transformación en fundaciones ordinarias de las antiguas fundaciones de carácter especial. En cualquier caso el reproche de inconstitucionalidad formulado no es fundado pues el número de miembros del patronato no supera el máximo previsto por la norma estatal y la invocación de la infracción del artículo 45 es hipotética. Esta consideración de que la impugnación no está fundada, dado que los preceptos invocados como infringidos hacen referencia a las fundaciones bancarias y no a las ordinarias, que serían las realmente reguladas en la norma autonómica, se repite en relación con el examen de los motivos de impugnación de cada uno de los preceptos de la Ley Foral 2/2014. En todo caso, además, respecto del artículo 2 se descarta la contradicción con el art. 38 de la Ley 26/2013; en cuanto al artículo 3 señala que la composición del patronato responde a los mismos criterios de la norma estatal, sin que se aporte justificación alguna de la inconstitucionalidad del sistema de designación. La impugnación del artículo 4, relativo a las incompatibilidades, se considera preventiva y la de los artículos 5 y 6 desconocería que el precepto que se reputa vulnerado, el art. 40.5 de la Ley 26/2013, obedece a una lógica distinta entre fundaciones bancarias y ordinarias. La impugnación del artículo 7 debería desestimarse por genérica e indeterminada y lo mismo sucede con la del artículo 8, en la que se impugna una omisión que es, en realidad, un problema de técnica legislativa, al igual que la del artículo 15. Respecto a la de los artículos 9 y 15, se estima que no hay fundamentación. Igualmente estima que los artículos 10, 11 y 12 se impugnan de forma genérica e indeterminada, mientras que en el artículo 13 las diferencias de regulación obedecen a que se trata de un objeto de regulación diferente. En cuanto a las disposiciones adicionales y transitorias considera que la razón de su desestimación se encuentra en que la norma foral no regula las fundaciones bancarias, sino las ordinarias. Finalmente, en cuanto a la referencia a la disposición adicional decimosexta, apartado 1, de la Ley 26/2013 sobre el convenio económico de Navarra con el Estado, señala que la misma no se encuentra concernida en los términos en los que discurre la defensa de la constitucionalidad de la ley.

6. Próximo a finalizar el plazo de cinco meses que señala el art. 161.2 CE desde que se produjo la suspensión de la Ley Foral 2/2014, el Pleno, por providencia de 2 de septiembre de 2014, acordó oír a las partes personadas —Abogado del Estado y Parlamento de Navarra— para que, en el plazo de cinco días, expusieran lo que consideraran conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión. Evacuado por las partes el trámite de alegaciones conferido, el Pleno del Tribunal, mediante ATC 265/2014, de 4 de noviembre, acordó mantener la suspensión de la Ley Foral 2/2014.

7. Por providencia de 3 de febrero de dos mil quince, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 5 del mismo mes y año.

1. La presente resolución ha de resolver el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Presidente del Gobierno contra la Ley Foral 2/2014, de 17 de febrero, por la que se regulan los órganos rectores de determinadas fundaciones.

Como ha quedado expuesto en los antecedentes, el Abogado del Estado considera que la referida norma, al no respetar la Ley estatal 26/2013, de 27 de diciembre, de cajas de ahorro y fundaciones bancarias, vulnera los títulos competenciales estatales recogidos en el art. 149.1.6, 11 y 13 CE a cuyo amparo se ha dictado la Ley estatal. Dicha vulneración se produciría, tal y como se infiere de la demanda, porque la Ley Foral 2/2014 es una ley general aplicable a las fundaciones, bancarias y ordinarias, que resulten del proceso de transformación de las cajas de ahorros. En consecuencia, en la medida en que dicha norma es aplicable a las fundaciones bancarias, resulta inconstitucional por cuanto el régimen jurídico que establece resultaría frontalmente contrario al establecido en el título II, artículos 32 a 49 de la mencionada Ley 26/2013, preceptos que, por su carácter de básicos, resultan vinculantes para la Comunidad Foral. A los anteriores planteamientos se ha opuesto el Letrado del Parlamento de Navarra interesando la inadmisión del recurso por extemporáneo o, subsidiariamente, su desestimación por no concurrir las vulneraciones competenciales denunciadas. Señala, en ese sentido, que la intención del legislador foral no sería evitar que una determinada fundación de régimen especial se transforme en una fundación bancaria, sino exclusivamente regular las fundaciones ordinarias provenientes de la transformación de las anteriores fundaciones de régimen especial en el marco de la habilitación de la propia ley básica y en el ejercicio de las competencias de la Comunidad Foral en la materia.

2. Expuestas las posiciones de las partes en el proceso y antes de comenzar a resolverlo hemos de examinar el óbice procesal formulado por el Letrado del Parlamento Foral.

Éste considera que el recurso ha de inadmitirse por extemporáneo habida cuenta de que se ha interpuesto superados los tres meses a los que hace referencia el art. 33.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), sin que, pese a la existencia de un acuerdo en tal sentido, pueda ser aplicable aquí el plazo ampliado de nueve meses del art. 33.2 LOTC. Defiende así que la interrupción de las negociaciones con la promoción del recurso el mismo día que el citado acuerdo se publicaba en el “Boletín Oficial del Estado” pudiera considerarse un intento de alargar artificialmente el plazo de tres meses del art. 33.1 LOTC, sosteniendo que en estos casos en los que se inicie una negociación al amparo del art. 33.2 LOTC su interrupción sin explicación alguna que la justifique ha de considerarse determinante de la extemporaneidad del recurso, ya que, en caso contrario, se estaría poniendo en manos del Estado un expediente procesal para alargar el plazo a su conveniencia.

Para resolver esta cuestión debemos partir de nuestra doctrina en cuya virtud este Tribunal Constitucional, al admitir o inadmitir las controversias sometidas a su enjuiciamiento ha de regirse únicamente por lo dispuesto al efecto por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, sin que los requisitos procesales se hallen a disposición de las partes, tal y como señala, por todas, la STC 104/1989, de 8 de junio, FJ 2. A estos efectos, el art. 33.1 LOTC dispone, con carácter general, que el recurso de inconstitucionalidad “se formulará dentro del plazo de tres meses a partir de la publicación de la Ley, disposición o acto con fuerza de Ley impugnado”. No obstante esta previsión, el apartado 2 de ese mismo precepto habilita tanto al Presidente del Gobierno como a los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas, a interponer el citado recurso de inconstitucionalidad en el plazo de nueves meses cuando, “con la finalidad de evitar la interposición del recurso”, previamente se haya reunido la Comisión bilateral de cooperación entre la Administración General del Estado y la Comunidad Autónoma [letra a)], en su seno se haya adoptado un acuerdo sobre la iniciación de negociaciones para resolver las discrepancias e incluso sobre la eventual suspensión de la norma caso de interponerse el recurso [letra b)], y dicho acuerdo se haya puesto en conocimiento del Tribunal Constitucional dentro de los tres meses siguientes a la publicación de la Ley, insertándose tanto en el “Boletín Oficial del Estado” como en el diario oficial de la Comunidad Autónoma [letra c)]. El objetivo de este art. 33.2 LOTC, es, según reza la exposición de motivos de la Ley Orgánica 1/2000 que lo introdujo en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, “permitir legalmente que los acuerdos adoptados en dichas Comisiones Bilaterales de Cooperación, en orden a evitar la interposición de un recurso de inconstitucionalidad, se comuniquen al Tribunal Constitucional, con el fin de ampliar el plazo del recurso de inconstitucionalidad, a efectos de que se abra un período mayor, de manera que pueda producirse un acuerdo, que evite el posible recurso”.

A este respecto hay que señalar que ha quedado acreditado que la Junta de Cooperación entre la Administración General del Estado y la Comunidad Foral de Navarra adoptó el día 8 de mayo de 2014 un acuerdo [art. 33.2 a) LOTC] relativo al inicio de negociaciones para resolver las discrepancias existentes con relación a la Ley Foral 2/2014, [art. 33.2 b) LOTC]. Este acuerdo fue puesto en conocimiento del Tribunal Constitucional dentro de los tres meses siguientes a la publicación de la Ley (se comunicó el día 19 de mayo antes, por tanto, del vencimiento del plazo de tres meses desde la publicación de la Ley que tuvo lugar el 25 de febrero de 2014), insertándose tanto en el “Boletín Oficial del Estado” como en el diario oficial de la Comunidad Foral del día 30 de mayo [art. 33.2 c) LOTC]. Es clara, pues, la existencia del acuerdo en el que se pone de manifiesto la concertación de voluntades para aplicar el procedimiento previsto en el art. 33.2 LOTC y su adopción conforme a las exigencias del mencionado precepto.

Se han cumplido, entonces, con todos los requisitos de procedibilidad necesarios para interponer el recurso de inconstitucionalidad por el Presidente del Gobierno en el plazo ampliado de nueve meses, debiendo rechazarse, por tanto, la concurrencia del óbice procesal alegado por el Parlamento de Navarra, pues tampoco puede compartirse la argumentación esgrimida de contrario.

La aplicación del procedimiento previsto en el art. 33.2 LOTC no garantiza ni un resultado final satisfactorio para las partes ni tampoco la evitación del recurso, pues es evidente que queda siempre a disposición del sujeto legitimado —sea el Gobierno del Estado o el de la correspondiente Comunidad Autónoma— el planteamiento del recurso de inconstitucionalidad en cualquier momento del plazo ampliado de nueve meses, lo que, evidentemente también implica que el mismo ha constatado que no resulta posible solucionar mediante este cauce de resolución de conflictos la discrepancia inicialmente suscitada. De acuerdo con el margen de decisión del que disfrutan, la decisión de acudir o no a la jurisdicción constitucional queda siempre a la libre disposición de los legitimados para ello en los términos que se derivan de la Constitución Española y de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de las que no se desprenden limitaciones como las aquí sugeridas por la representación procesal del Parlamento de Navarra.

Así, sin perjuicio de la valoración que merezca, desde la perspectiva de los principios de lealtad institucional y cooperación que han de informar las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas, el hecho de que la interposición del recurso se haya producido dentro del mes siguiente al acuerdo de inicio de negociaciones, lo cierto es que no resulta en todo caso exigible, pues no viene impuesto por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que las negociaciones amparadas en el art. 33.2 LOTC hayan de prolongarse durante la totalidad del plazo ampliado de nueve meses, ni, por lo mismo, tampoco que hayan de explicitarse las razones que llevan a la parte actora, sea esta el Estado o una Comunidad Autónoma, a considerar que dichas negociaciones no pueden conducir a una avenencia, con la consecuencia de que la aplicación en su totalidad del plazo previsto en el artículo 33.2, no va a producir resultado alguno, decidiendo, por tanto, interponer el recurso antes de la expiración del mencionado plazo de nueve meses.

En suma, por lo expuesto, el recurso no es extemporáneo y no puede aceptarse el óbice procesal planteado por el Parlamento de Navarra.

3. A fin de encuadrar adecuadamente la controversia suscitada en el presente proceso resulta necesario referirse, siquiera brevemente al proceso de transformación de las cajas de ahorro en las actuales fundaciones previstas en la Ley estatal 26/2013. Aunque los cambios impulsados por el legislador estatal para paliar la crisis del sector financiero se han dirigido al conjunto de las entidades de crédito, lo cierto es que sus destinatarios principales han sido las cajas de ahorros. A los efectos que ahora interesan hemos de referirnos, en ese contexto general de reforma del marco regulatorio de las cajas, al Real Decreto-ley 11/2010, de 9 de julio, de órganos de gobierno y otros aspectos del régimen jurídico de las cajas de ahorros, texto legal ya derogado que, tras sucesivas modificaciones, anticipa buena parte de las reformas de la Ley 26/2013, tal como reconoce la exposición de motivos de esta última. En el título IV del citado Real Decreto-ley 11/2010 se diseña un nuevo modelo organizativo de las cajas de ahorro basado en una doble alternativa: el ejercicio indirecto de la actividad financiera de la caja a través de una entidad bancaria o la transformación de la misma en una fundación de carácter especial traspasando su negocio a otra entidad de crédito. En el primer caso las cajas de ahorro desempeñaban su objeto propio como entidad de crédito a través de una entidad bancaria instrumental, al que se aportaba su negocio financiero, así como todos o parte de los activos no financieros adscritos al mismo. El segundo caso determinaba la transformación de las cajas de ahorro en fundaciones de carácter especial a través de la segregación de su actividad financiera y benéfico-social, traspasando la primera a otra entidad de crédito a cambio de acciones y manteniendo la segunda como actividad central de la propia fundación, sometidas al régimen jurídico general de esta institución con las especialidades previstas en el Real Decreto-ley 11/2010 y en las normas autonómicas de desarrollo del mismo. En el caso de las fundaciones de carácter especial, la Ley 26/2013 prevé su obligatoria transformación en fundaciones bancarias en los casos en los que aquellas que mantengan una participación en una entidad de crédito que alcance, de forma directa o indirecta, al menos, un 10 por 100 del capital o de los derechos de voto de la entidad, o que le permita nombrar o destituir algún miembro de su órgano de administración, conforme al art. 32.1, mientras que, de no concurrir los citados requisitos en caso de que su participación en una entidad de crédito no alcance los niveles previstos en el artículo 32 las antiguas fundaciones de régimen especial se transformarán en fundaciones ordinarias, tal como se regula en la disposición adicional primera de la Ley 26/2013. Las fundaciones bancarias quedan sujetas al régimen jurídico básico previsto en la propia Ley 26/2013, mientras que las restantes fundaciones procedentes de la transformación del régimen de las cajas de ahorros, calificadas como ordinarias, están sometidas al régimen jurídico común de las fundaciones, en el que concurren normas estatales y autonómicas conforme a las reglas que delimitan el orden competencial en esta materia.

En dicho marco, la Ley Foral 2/2014 se afirma dictada al amparo de la competencia exclusiva de la Comunidad Foral de Navarra en las materias de cajas de ahorros y sector público económico en los términos del art. 56.1 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra (LORAFNA), y de fundaciones constituidas con arreglo a las normas de Derecho Foral de Navarra (art. 44.20 LORAFNA). Conforme a su exposición de motivos, que hace una mención singular al caso de la fundación Caja Navarra, la cual, según allí se afirma, ha de transformarse en una fundación ordinaria, la Ley Foral 2/2014 pretende establecer algunas normas específicas referidas a los órganos rectores de las fundaciones provenientes de la transformación de las cajas de ahorros. El artículo 1 de la Ley Foral dispone que “los estatutos de las fundaciones provenientes de la transformación de las cajas de ahorros de Navarra” preverán que su ámbito de actuación es Navarra y su órgano de gobierno un patronato compuesto de nueve personas. A lo largo de sus sucesivos capítulos, la Ley Foral regula el patronato y los patronos, nombrados por el protectorado, “sin posibilidad de reparo”, en virtud de las designaciones del Pleno del Parlamento (cinco miembros), del Gobierno de Navarra (dos miembros) y del Pleno del Ayuntamiento de Pamplona, un miembro; la presidencia, cuyo titular será elegido también por el Pleno del Parlamento; la dirección; la secretaría de la fundación y, finalmente, las obligaciones y control de las entidades que suponen la rendición de cuentas anual al Parlamento y la remisión a esta misma institución de información trimestral sobre el grado de ejecución presupuestaria.

4. Señalado lo anterior, procede ahora descartar que, en los términos en los que se plantea, el recurso pueda ser calificado como hipotético o preventivo, calificaciones usadas por el Letrado del Parlamento Foral, pues el Abogado del Estado ha denunciado la vulneración de concretas competencias estatales y explicitado los términos en los que, a su juicio, tal vulneración se produce.

No obstante ha de advertirse, que, dada la finalidad de un proceso como el recurso de inconstitucionalidad, recurso abstracto y orientado a la depuración objetiva del ordenamiento, es evidente que las controversias que puedan derivarse del proceso de transformación de una determinada fundación de carácter especial en una fundación bancaria u ordinaria, conforme a los requisitos y procedimientos previstos en la Ley 26/2013, han de quedar excluidos del enjuiciamiento que ahora se nos demanda. En efecto, si lo propio del recurso de inconstitucionalidad es contrastar en abstracto la norma impugnada con las previsiones constitucionales que le resultan de aplicación, fácilmente se comprende que ese juicio ha de quedar desvinculado de cualquier consideración concreta vinculada a la aplicación de los preceptos legales a un específico supuesto de hecho, cuestión esta última susceptible, en su caso, de ser resuelta en la jurisdicción ordinaria por los cauces que a tal efecto dispone nuestro ordenamiento.

Quiere esto decir que la determinación de la naturaleza jurídica que haya de adoptar la fundación Caja Navarra es una mera cuestión de legalidad ordinaria que escapa a nuestro control objetivo en la medida en que (STC 49/2008, de 9 de abril, FJ 4) “nuestro enjuiciamiento es exclusivamente de constitucionalidad y no político, de oportunidad o de calidad técnica. Las intenciones del legislador, su estrategia política o su propósito último no constituyen, como es evidente, objeto de nuestro control, debiendo limitarnos a contrastar con carácter abstracto y, por lo tanto, al margen de su posible aplicación práctica, los concretos preceptos impugnados y las normas y principios constitucionales que integran en cada caso el parámetro de control”. No obsta a lo anterior el hecho de que la exposición de motivos de la norma exprese el criterio de que la mencionada fundación ha de configurarse como una fundación de las calificadas como ordinarias entre aquellas provenientes del proceso de transformación de las cajas de ahorro, pues ello no es más que la plasmación de que, para el legislador foral, la regulación de carácter general que establece la Ley Foral 2/2014 ha de ser aplicada a un caso concreto que aparece singularizado en la exposición de motivos por los vínculos que, como expone el legislador navarro, presenta con la Comunidad Foral. En todo caso, de conformidad con nuestra doctrina (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 7) este Tribunal podría “tomar en consideración tales manifestaciones como pauta para la interpretación de las normas de la ley misma, aunque nunca enjuiciar, como en este recurso parece también pretenderse, si tales finalidades declaradas por el legislador son o no plausibles o si los preceptos impugnados resultan instrumento idóneo para servirlas” (STC 197/2014, de 4 de diciembre, FJ 1).

Ahora bien, si bien el recurso no puede ser calificado como hipotético o preventivo, todo él parte de una premisa que condiciona su fundamentación. Por eso, previamente a examinar el juicio de inconstitucionalidad mediata que el Abogado del Estado demanda, ha de comprobarse necesariamente la consistencia de dicha premisa. Así, la queja que se formula se relaciona con la aplicación de las previsiones de la Ley Foral 2/2014 a las denominadas fundaciones bancarias, en el bien entendido que la norma foral establece un modelo organizativo incompatible con el diseñado por el legislador estatal para dichas fundaciones bancarias, sin que se plantee tacha alguna a la Ley Foral 2/2014 en cuanto se aplique a las fundaciones ordinarias. Se trata, entonces, de un problema de inconstitucionalidad mediata que se plantea directamente vinculado al ámbito de aplicación de la norma, presuponiendo que la misma se aplica a las fundaciones bancarias creadas por la Ley 26/2013 y a partir del cual se ha construido toda la fundamentación que sustenta el recurso por la contraposición de modelos organizativos que aprecia entre la Ley Foral 2/2014 y la Ley estatal 26/2013. En suma, el Abogado del Estado viene a sostener que la inconstitucionalidad de la norma deriva de su aplicabilidad a determinados sujetos, las fundaciones bancarias de Navarra, sin cuestionar la aplicación de la norma a las fundaciones calificadas como ordinarias. Tal premisa —la aplicación de la Ley Foral 2/2014 a las fundaciones bancarias— ha sido explícitamente negada por la representación procesal del Parlamento de Navarra que ha sostenido que la Ley Foral 2/2014 no se refiere a esas fundaciones bancarias sino a las antiguas fundaciones de carácter especial que, por mor de lo dispuesto en la propia Ley 26/2013, han de transformarse en fundaciones ordinarias.

5. La vulneración competencial que alega el Abogado del Estado se residencia esencialmente en los arts. 1 y disposición transitoria primera, de los cuales, poniéndolos en relación con las afirmaciones de la exposición de motivos, deduce que la norma se va a aplicar en realidad al proceso de transformación de las antiguas fundaciones de carácter especial en fundaciones bancarias.

Así pues, en el examen de tal premisa que deviene cuestión esencial en el planteamiento del recurso, debemos determinar si el ámbito de aplicación de la norma incluye a las fundaciones bancarias de Navarra o se circunscribe a las fundaciones ordinarias. Para ello, hemos de tener en cuenta lo establecido en el art. 1 de la Ley Foral 2/2014, que al hacer referencia a “las fundaciones provenientes de la transformación de las cajas de ahorros de Navarra”, está implícitamente delimitando el ámbito de aplicación de la norma, lo que se confirma a la vista de la alusión del artículo 2 a las “fundaciones sometidas a las disposiciones de esta ley foral” (en un sentido similar los artículos 10 y 15, disposiciones adicionales segunda a séptima y transitorias tercera y cuarta). Es claro que la expresión utilizada por el art. 1 de la Ley Foral 2/2014 puede entenderse en su literalidad comprensiva de ambos tipos de fundaciones, bancarias y ordinarias, en cuanto que ambas pueden tener la condición de “provenientes de la transformación de las cajas de ahorros de Navarra”, dependiendo en realidad su calificación, como una u otra, de un elemento ajeno a la propia Ley Foral 2/2014, como es el cumplimiento de los requisitos de la Ley 26/2013 (artículo 32 y disposición adicional primera), que aquí no han sido puestos en cuestión. Ahora bien, como afirma la representación procesal del Parlamento de Navarra, también cabe entender —en una interpretación restrictiva del precepto (STC 148/2012, de 5 de junio, FJ 16)— que se refiere únicamente a aquellas fundaciones de carácter especial que, conforme a las regla de la Ley 26/2013, hayan de transformarse en fundaciones ordinarias. De este modo la Ley Foral 2/2014, entendida como reguladora de las fundaciones ordinarias procedentes de la transformación de cajas de ahorro, no podría considerarse inconstitucional por los motivos aducidos por el Abogado del Estado, centrados exclusivamente en la vulneración del régimen básico de las fundaciones bancarias, en el entendimiento de que la norma se aplica a las fundaciones de carácter especial que se conviertan en tales fundaciones bancarias. Sin embargo, que el designio de la Ley Foral 2/2014 es establecer normas de organización y funcionamiento de las antiguas fundaciones de carácter especial para el caso de que hayan de configurarse como fundaciones ordinarias, se confirma no sólo por lo afirmado en la exposición de motivos, sino también a la vista de lo fijado por la disposición transitoria primera, que remite el plazo de adaptación de estatutos de las antiguas fundaciones de carácter especial al establecido en la disposición adicional primera de la Ley 26/2013, para su transformación en fundación ordinaria. Aspecto éste último de regulación relativa a las fundaciones ordinarias cuyo ámbito de actuación es Navarra plenamente ajustado al orden constitucional de distribución de competencias atendiendo a las competencias de la Comunidad Foral (art. 44.20 LORAFNA) y a la doctrina constitucional en la materia (por todas, STC 98/2013, de 22 de abril, FJ 2).

Finalmente, debemos tener presente también que “el juicio de constitucionalidad no lo es de técnica legislativa” (STC 120/2012, de 4 de junio, FJ 3, y las allí citadas) de modo que no se ocupa, en consecuencia, de cuestiones referidas a la eficacia, conveniencia o acierto técnico de la norma. Además, tratándose del legislador democrático, la presunción de constitucionalidad ocupa un lugar destacado en dicho juicio, de modo que “es doctrina reiterada de este Tribunal Constitucional que, en un proceso abstracto como resulta ser el recurso de inconstitucionalidad, es necesario apurar todas las posibilidades de interpretar los preceptos de conformidad con la Constitución y declarar tan sólo la derogación de aquellos cuya incompatibilidad con ella resulte indudable por ser imposible llevar a cabo dicha interpretación” (STC 101/2008, de 24 de julio, FJ 9, y doctrina allí citada). Ciertamente, “la admisibilidad de la interpretación conforme requiere que la interpretación compatible con la Constitución sea efectivamente deducible de la disposición impugnada, sin que corresponda a este Tribunal la reconstrucción de una norma contra su sentido evidente y, por ende, la creación de una norma nueva para concluir que esa reconstrucción es la norma constitucional, con la consiguiente asunción por el Tribunal Constitucional de una función de legislador positivo que institucionalmente no le corresponde” (por todas, SSTC 30/2011, de 16 de marzo, FJ 11; y 32/2011, de 17 de marzo de 2011, FJ 9).

6. En este caso, ya hemos comprobado que dicha operación interpretativa, que encuentra su anclaje en el principio de conservación de la norma atendiendo a la presunción de constitucionalidad de la que goza por resultar emanada de un legislador democrático, resulta posible, pues cabe realizar, sin forzamiento textual que lo impida, una interpretación del mismo que no viene impedida por la literalidad de la norma y es acorde con el contenido del mandato que incorpora, lo que permite descartar la vulneración competencial que se denuncia.

Por tanto, entendida en el sentido antes indicado, la Ley Foral 2/2014 no incurre en infracción del orden constitucional de distribución de competencias, pues no regula las fundaciones bancarias sino que se refiere a las fundaciones ordinarias que, en aquellos casos en los que proceda conforme a la Ley 26/2013, provengan de la transformación de cajas de ahorros de Navarra y sean de competencia de la Comunidad Foral, conforme a la delimitación de competencias en materia de fundaciones. Esta interpretación de conformidad se llevará al fallo.