Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 15 de octubre de 2012, dos Diputados de la Asamblea de Extremadura, comisionados al efecto por el Pleno de la Cámara, promueven recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 27 y 38 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.

Los motivos del recurso son, sucintamente expuestos, los siguientes:

En cuanto al art. 38 del Real Decreto-ley 20/2012 la demanda recuerda la doctrina constitucional acerca de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas señalando que la máxima expresión de esa autonomía se pone de manifiesto cuando una Comunidad Autónoma crea una nueva figura tributaria, con los límites constitucionalmente establecidos, por su Estatuto de Autonomía y por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA). Señala a continuación que la modificación por el Real Decreto-ley 20/2012 de los apartados 4 del art. 17 y 5 del art. 18 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, al disponer la repercusión obligatoria de los tributos o recargos autonómicos que graven este ámbito a los consumidores que residan en su territorio, modifica un aspecto esencial, la prohibición de repercusión a los consumidores de energía, de la regulación de un tributo autonómico, creado por la Ley 7/1997, de 29 de mayo, de medidas fiscales sobre la producción y el transporte de energía que incidan sobre el medio ambiente, como expresión de su naturaleza extrafiscal. Dicha obligación de repercusión haría perder al tributo autonómico su finalidad. La demanda argumenta que carece de sentido “obligar a repercutir un impuesto cuando puede controlarse que su pago no genera ningún efecto en el precio final de la energía”. A la expresa vulneración de la autonomía financiera autonómica se sumaría, según la demanda, la contradicción que la obligación de repercusión supone, repercusión que ha sido ya expresamente prohibida por el legislador autonómico en el art. 16.2 del Decreto Legislativo 2/2006, de 12 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de tributos propios. Contradicción que, en aplicación del principio de competencia, ha de resolverse a favor del legislador autonómico.

Respecto al art. 27 se alega que las modificaciones introducidas en el régimen de los horarios comerciales infringen la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, vulnerando lo establecido en el art. 9.1.16 del Estatuto de Autonomía de Extremadura que atribuye a esa Comunidad Autónoma competencias exclusivas en materia de comercio minorista. La demanda alude a la doctrina constitucional acerca de la posible incidencia de normas básicas sobre las competencias autonómicas en materia de comercio interior al amparo del art. 149.1.13 CE, pero estima que “si bien el Estado puede legislar con carácter básico sobre la libertad de horarios, lo que no puede hacer es limitarlos de forma absoluta, descendiendo en la regulación con tal grado de detalle que impida la legislación de desarrollo autonómica”. La Asamblea de Extremadura entiende que los objetivos que dicen perseguirse por la norma impugnada no justifican su adopción al amparo del art. 149.1.13 CE, argumentando la imposibilidad de que los fines buscados por las reformas en los horarios comerciales permitan vaciar la competencia autonómica, dado que no tendrían la incidencia directa y significativa en la actividad económica general. Por el contrario, la demanda sostiene que “la estructuración u ordenación del mercado de la distribución corresponde en primera instancia a las Comunidades Autónomas a las que el bloque de la constitucionalidad ha atribuido la competencia exclusiva sobre comercio interior y, en consecuencia, la posibilidad de diseñar políticas comerciales propias”.

2. Mediante providencia de 13 de noviembre de 2012 el Pleno, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por la Asamblea de Extremadura en relación con los arts. 27 y 38 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes, así como publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.

3. Por escrito registrado el 19 de noviembre de 2012 el Abogado del Estado se personó en nombre del Gobierno solicitando una prórroga en el plazo inicialmente concedido para la formulación de alegaciones, prórroga que le fue concedida por providencia del Pleno de 20 de noviembre de 2012.

4. Mediante escrito registrado con fecha 23 de noviembre de 2012, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo mismo hizo el Presidente del Senado mediante escrito registrado el día 28 de noviembre de 2012.

5. Las alegaciones presentadas por el Abogado del Estado, en representación del Gobierno, fueron registradas en este Tribunal el día 17 de diciembre de 2012.

Respecto al art. 38 del Real Decreto-ley 20/2012 indica que la demanda funda sus alegaciones en la contradicción con una norma autonómica, el art. 16.2 del Decreto Legislativo 2/2006, de 12 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de tributos propios. Por el contrario considera que el encuadramiento correcto de la cuestión controvertida lleva a considerar que la norma supone un adecuado ejercicio de las competencias estatales en relación con el régimen económico del sector eléctrico, tal como se definen en las SSTC 18/2011 y 148/2011, siendo el título estatal prevalente para su establecimiento el del art. 149.1.13 CE. Conforme con ello estima que el legislador básico estatal, dentro del ámbito de sus competencias, se limita a garantizar la existencia de un régimen económico único para todo el territorio nacional del sector eléctrico, evitando que el sobrecoste originado por decisiones con vigencia territorial limitada afecten a todos los consumidores de España. Lo que el legislador estatal pretende con la reforma impugnada “es que los tributos autonómicos no tengan repercusión en el precio final de la energía eléctrica que se deba pagar en todo el territorio nacional, sino que se soporte en aquellas Comunidades Autónomas que decidan imponerlo, en coherencia con el principio de territorialidad consignado en el artículo 9 LOFCA”. Esta finalidad se concreta sin cuestionar las decisiones autonómicas de imponer determinados tributos mediante una previsión que “garantice que el desenvolvimiento y la aplicación del tributo no tenga incidencia en los precios del sistema eléctrico nacional”.

Sobre el art. 27, el Abogado del Estado considera que debe inadmitirse el recurso por incumplimiento de la carga alegatoria pues la demanda “no especifica qué apartados de este extenso precepto considera inconstitucionales y tampoco del cuerpo del escrito se deducen concretos reproches a sus diferentes enunciados más allá de la genérica alegación de que la regulación estatal habría alcanzado ‘tal grado de detalle que impid(e) la legislación de desarrollo autonómica’”, sin que esa afirmación se proyecte a concretos preceptos o enunciados del extenso art. 27.

Para el caso de que el Tribunal decida entrar en el fondo del asunto el Abogado del Estado justifica la plena constitucionalidad del precepto impugnado. Comienza aludiendo a la doctrina constitucional sobre la extensión de las bases en materia de horarios comerciales en las que se han examinado normas estatales que permitían muy diversos grados de liberalización y, por tanto, un correlativo mayor o menor espacio de desarrollo autonómico. De dicha doctrina el Abogado del Estado deduce que “el Tribunal ha reiterado que cuando la normativa estatal básica desregule, por liberalizar, un sector, resulta lógico que no permita normativa autonómica de desarrollo, salvo que ésta se limitase a reproducir la liberalización ya efectuada desde la norma básica. Pero es que además, una norma básica que afecte sólo a una submateria —horarios comerciales— de un título competencial autonómico más amplio —comercio interior—, nunca puede producir un vaciamiento, por sí sola, de esta competencia, dado que ésta siempre tendría un ámbito material más extenso sobre el que podría seguir desplegándose, y que no quedaría afectado por el ejercicio por el Estado de la competencia liberalizadora en materia económica”.

A continuación defiende el carácter materialmente básico del precepto señalando que el mismo “pretende establecer un régimen mínimo de libertad de horario, dentro del cual el legislador autonómico pueda optar por grados superiores de liberalización; articulándose, por tanto, según el esquema clásico del par bases-norma de desarrollo”. El art. 27 del Real Decreto-ley 20/2012 da nueva redacción a los artículos 3.1, 4 y 5 de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales. La nueva redacción del artículo 3.1 de la Ley de horarios comerciales fija el número de horas mínimas en que los comercios podrán estar abiertos semanalmente en 90, frente a las 72 que establecía la redacción anterior. Para el Abogado del Estado se trata de una formulación típicamente básica en la que se opta por fijar un mínimo nacional de liberalización por razones económicas, que las Comunidades Autónomas pueden aumentar, gozando, por tanto, de margen de desarrollo. El art. 4 de la Ley de horarios comerciales, al modificar el régimen de domingos y festivos de apertura, se limita a concretar mínimos de liberalización que pueden incrementarse y lo mismo sucede con los criterios dentro de los cuales las Comunidades Autónomas deberán decidir, en ejercicio de su autonomía, qué concretos domingos y festivos permiten a los comercios abrir en sus territorios. Respecto al art. 5, entiende que la queja se circunscribe a los apartados 4 y 5, pues los restantes se ajustan a la doctrina de la STC 140/2011. En cuanto a los mencionados entiende que no se les puede reprochar el agotamiento de la regulación por cuanto el Estado se ha limitado a precisar los criterios mínimos que deben seguir las Comunidades Autónomas para determinar las denominadas zonas de gran afluencia turística.

Finalmente el Abogado del Estado rebate, aludiendo a la memoria de impacto normativo del Real Decreto-ley 20/2012, las afirmaciones de la demanda acerca de la falta de incidencia de las medidas sobre el sistema económico en su conjunto.

6. Por providencia de 15 de marzo de 2016 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 17 del mismo mes y año.

1. La presente resolución tiene por objeto resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Asamblea de Extremadura contra los arts. 27 y 38 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.

Como se ha expuesto en los antecedentes la representación procesal de la Asamblea de Extremadura denuncia que el art. 27 vulnera las competencias autonómicas en materia de comercio, alegando que la modificación de la normativa en materia de horarios comerciales no cumple el requisito de resultar eficaz para el fomento de la actividad económica y no puede ampararse en el art. 149.1.13 CE. Por su parte al art. 38 se le imputa la vulneración de la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma, en cuanto que, al disponer la repercusión obligatoria de los tributos o recargos autonómicos a los consumidores del territorio, altera la previa configuración de un tributo autonómico en el que establecía expresamente la prohibición de repercusión a los consumidores de energía. El Abogado del Estado ha negado las vulneraciones denunciadas respecto al art. 38 y solicitando la inadmisión y, subsidiariamente, la desestimación del recurso, en lo relativo al art. 27.

2. Antes de abordar el examen de fondo de la impugnación planteada es necesario pronunciarse acerca del óbice procesal formulado por el Abogado del Estado que ha solicitado la inadmisión del recurso en lo que respecta al art. 27 del Real Decreto-ley 20/2012, dado que, a su entender, la demanda no habría justificado la vulneración competencial que le imputa, incumpliendo con ello la necesaria carga alegatoria.

Es notorio que la carga argumental en torno a la inconstitucionalidad del precepto corresponde a la parte que lo impugna. Al igual que afirmamos en las SSTC 195/2012, de 31 de octubre, FJ 4, y 84/2013 de 11 de abril, FJ 3, “resulta de aplicación la doctrina recopilada en la STC 158/2011, de 19 de octubre, según la cual ‘no basta la mera invocación formal de los preceptos en la demanda (STC 98/1989, de 1 de junio, FJ 5) o, incluso … la existencia en la misma de una solicitud expresa de su declaración de inconstitucionalidad, para que este Tribunal deba pronunciarse sobre todos y cada uno de ellos, sino que es preciso, además, que en el cuerpo del recurso se contenga la argumentación específica o razonamientos que fundamenten la presunta contradicción de éstos con la Norma fundamental [SSTC 146/1994, de 12 de mayo, FJ 7 B); 214/1994, de 14 de julio, FJ 3; 195/1998, de 1 de octubre, FJ 1]. Efectivamente, hemos de recordar aquí una vez más que la impugnación de las normas debe ir acompañada de la preceptiva fundamentación y precisión que permitan conocer las razones por las que los recurrentes entienden que las disposiciones impugnadas transgreden el orden constitucional (SSTC 118/1996, de 27 de junio, FJ 2; y 118/1998, de 4 de junio, FJ 4). Cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, es carga de los recurrentes no sólo la de abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del Tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2)”.

Por tanto, este Tribunal no puede reconstruir de oficio la demanda ni suplir las razones de los recurrentes cuando éstas no se aportan en su recurso (entre otras muchas, STC 208/2014, de 15 de diciembre, FJ 4), pero, teniendo presentes las alegaciones de la demanda, hemos de concluir que en este caso se ha cumplido la carga alegatoria. La demanda cita expresamente tanto los preceptos constitucional, art. 149.1.13 CE, como estatutario, art. 9.1.16 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, que entiende vulnerados y, a partir de ellos, desarrolla una argumentación en el que la infracción de la competencia autonómica en materia de comercio interior, por el carácter excesivamente detallado de la regulación que impide el desarrollo autonómico, se vincula a la queja genérica de la falta de carácter básico del precepto impugnado por no tratarse de una medida de política económica que pueda adoptarse por el Estado al amparo del art. 149.1.13 CE. Es cierto que, como alega el Abogado del Estado, la argumentación se formula de un modo genérico o global, pues esas afirmaciones no se concretan luego respecto a cada uno de los aspectos de la regulación de los horarios comerciales a los que se refiere el impugnado art. 27. No obstante, dicha argumentación, aun siendo sucinta, resulta, sin duda, expresiva de la reivindicación planteada y no puede ser calificada de insuficiente, pues se indican tanto las razones de la vulneración competencial que se denuncia (la insuficiencia del título competencial estatal y la minuciosidad de las normas impugnadas que dejarían sin contenido las competencias autonómicas) como el precepto estatutario atributivo de las competencias autonómicas que se entienden vulneradas.

3. Hemos de examinar la incidencia que sobre el objeto de este proceso constitucional tengan tanto las modificaciones sobrevenidas de los preceptos impugnados como decisiones anteriores de este Tribunal, en concreto la STC 136/2015, de 11 de junio.

En cuanto a lo primero, los apartados 4 y 5 del art. 5 de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales, a los que se refiere el art. 27 del Real Decreto-ley 20/2012 han sido posteriormente modificados, primero, por el art. 7.1 y 2, del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia y, finalmente, por el art. 7.1 y 2, de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de la misma denominación, que, respectivamente, añadieron dos nuevos párrafos al apartado 4 del art. 5 de la Ley de horarios comerciales; y el segundo, modificó el texto del apartado 5 de ese mismo art. 5 de la Ley de horarios comerciales.

Estas modificaciones no afectan, sin embargo, al objeto del presente proceso constitucional por cuanto las normas posteriores vienen a plantear, en esencia, los mismos problemas competenciales que la norma impugnada. Resulta entonces de aplicación nuestra doctrina respecto a los procesos promovidos por causa de vulneración del orden constitucional de distribución de competencias en la que hemos insistido, como excepción a la regla general sobre la carencia de sentido que tiene para el Tribunal pronunciarse en un recurso de inconstitucionalidad sobre normas que el legislador ha expulsado del ordenamiento mediante su derogación, en que “la función de preservar los ámbitos respectivos de competencias no puede quedar enervada por la sola derogación o modificación de las disposiciones cuya adopción dio lugar al litigio (SSTC 182/1988, FJ 1; 248/1988, FJ 2; y 167/1993, FJ 2; 329/1993, FJ 1; 165/1994, FJ 2; y 196/1993, FJ 2)” [STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 2 b)]. Por ello, si “la normativa en relación con la cual se trabó el conflicto no es simplemente derogada, sino parcialmente sustituida por otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales, la doctrina de este Tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto (SSTC 87/1993, 329/1993 y 155/1996, y STC 147/1998, fundamento jurídico 5)” [STC 134/2011, FJ 2.b)].

Por otra parte la STC 136/2015 ha declarado la inconstitucionalidad y nulidad del art. 38 y de la disposición adicional decimoquinta del Real Decreto-ley 20/2012 por vulneración del art. 86.1 CE. De acuerdo con ello y conforme a nuestra doctrina (al respecto, STC 259/2007, de 19 de diciembre, FJ 2, y las allí citadas) ha desaparecido sobrevenidamente el objeto de este proceso constitucional en relación con el art. 38 del Real Decreto-ley 20/2012, quedando circunscrito al art. 27 del Real Decreto-ley 20/2012.

4. Al art. 27 del Real Decreto-Ley 20/2012 se le reprocha la vulneración de las competencias autonómicas en materia de comercio interior, vulneración que es negada por el Abogado del Estado.

Este precepto viene a modificar determinados preceptos de la Ley de horarios comerciales. Así, el apartado uno modifica el art. 3.1 de la Ley de horarios comerciales, estableciendo que el horario global en el cual los comercios podrán desarrollar su actividad en días laborables no podrá ser restringido por las Comunidades Autónomas a menos de 90 horas. El apartado dos reforma el art. 4 de la Ley de horarios comerciales, relativo a la apertura de los comercios en domingos y festivos, los cuales se fijan en un mínimo de dieciséis, número que podrá ser incrementado y disminuido por las Comunidades Autónomas pero no por debajo de diez, teniendo en cuenta para determinar los festivos de apertura los criterios prioritarios formulados al efecto por el apartado 5 de este art. 4. Finalmente, el apartado tres da una nueva redacción al art. 5 de la Ley de horarios comerciales, fijando la regla de la plena libertad de horario para los denominados “establecimientos con régimen especial de horarios”, entre los cuales se encuentran los ubicados en las “zonas de gran afluencia turística”.

Dicho art. 27 se afirma dictado al amparo del art. 149.1.13 CE, según establece la disposición final cuarta del propio Real Decreto-ley 20/2012. Fundamento competencial que es negado por la Asamblea de Extremadura argumentando, en primer lugar, que la modificación de la normativa en materia de horarios comerciales no tendría una incidencia directa y significativa en la actividad económica general y, en segundo lugar, que su grado de detalle excluye la intervención autonómica en la materia.

En el examen de esta impugnación hemos de partir de la doctrina de las SSTC 156/2015, de 9 de julio, FFJJ 9 y 10, y 18/2016, de 4 de febrero, FJ 9. En ambas ya establecimos que el Estado al dictar las reglas impugnadas contenidas en el art. 27 del Real Decreto-ley 20/2012, con el carácter de norma básica ex art. 149.1.13 CE, se ha atenido a un ejercicio adecuado de sus competencias, sin incurrir en un exceso competencial vulnerador de las competencias autonómicas en materia de comercio interior.

Ninguno de los argumentos expuestos en la demanda puede modificar la anterior conclusión, pues, además, se formulan de modo genérico, de modo que nuestra contestación tampoco ha de ser exhaustiva (en el mismo sentido, STC 197/2015, de 24 de septiembre, FJ 7).

Así, en primer lugar, se alega la falta de cobertura de la regulación estatal de horarios comerciales en el art. 149.1.13 CE.

Esta alegación no puede ser estimada, ya que, como hemos advertido, la intervención estatal en la regulación de los horarios comerciales ya ha sido reconocida por nuestra doctrina por su carácter “particularmente relevante en la ordenación de la actividad comercial minorista, rama o sector de la economía nacional respecto a la cual el Estado puede, conforme a nuestra doctrina, establecer medidas básicas en cuanto lo requiera la adecuada ordenación de la actividad económica” (STC 88/2010, de 15 de noviembre, FJ 5, reiterado en STC 26/2012, de 1 de marzo, FJ 7). Tampoco, frente a lo argumentado en la demanda, nos corresponde formular juicios acerca de si la norma es susceptible o no de conseguir los objetivos de política económica perseguidos, sino exclusivamente determinar si los preceptos sometidos a nuestro enjuiciamiento encuentra amparo en el art. 149.1.13 CE en los términos exigidos por la doctrina de este Tribunal [STC 18/2016, FJ 9 a)].

La segunda vertiente de la queja es la imposibilidad de desarrollo de las normas estatales, con el consiguiente vaciamiento de la competencia autonómica en materia de comercio interior.

Esta tacha tampoco puede ser acogida pues, para la consecución de los objetivos básicos que persigue, la norma estatal únicamente pretende establecer un régimen dentro del cual cabe legítimamente la opción de la regulación autonómica. Dicha regulación se desprende del propio precepto impugnado, que debe ser completado por la normativa de las Comunidades Autónomas en varios de sus aspectos (horario global de los comercios; fijación del número y determinación de los domingos y festivos de apertura autorizada o delimitación de zonas de gran afluencia turística, entre otros). De esta manera no se agotan las posibilidades de que el legislador autonómico con competencia para ello pueda llevar a cabo desarrollos normativos de la norma básica [STC 156/2015, FJ 10, específicamente respecto a la apertura de comercios en domingos y festivos y a las zonas de gran afluencia turística, reiterado en STC 18/2016, FJ 9 b)].

Finalmente, en este mismo sentido, cabe recordar que la doctrina de este Tribunal sobre el límite de la legislación básica no puede proyectarse únicamente sobre un aspecto parcial de la competencia autonómica, como serían los horarios comerciales, en relación con la entera materia objeto de esa competencia autonómica. Es claro que las competencias autonómicas, en particular la de comercio interior, que se relacionan con las previsiones estatales en materia de horarios que hemos considerado básicas, se ven afectadas en su extensión, pero la afectación se produce de tal modo que no impide, en lo restante, el pleno desenvolvimiento de la competencia autonómica en materia de comercio interior cuya vulneración se ha denunciado en este proceso. Esta última posee un ámbito mucho más extenso, mientras que la norma del Estado sólo afecta a una materia o subsector específico dentro de ese ámbito, el relativo al régimen de horarios comerciales. Así, no cabe estimar producido un vaciamiento de aquella competencia, aunque se haya reducido en una concreta materia o subsector específicos [STC 284/1993, de 30 de septiembre, FJ 4 c), citando la STC 225/1993, de 8 de julio, FJ 4 b), y STC 170/2012, de 4 de octubre, FJ 10].