Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Por escrito que tuvo su entrada en este Tribunal el día 5 de julio de 2000 la Letrada de la Junta de Extremadura, en la representación que legalmente ostenta de su Consejo de Gobierno, promueve conflicto positivo de competencia contra determinados preceptos del Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, por el que se establecen las normas básicas de ordenación de las explotaciones porcinas.

Los términos del presente conflicto y su fundamentación jurídica, según se desprende de la demanda y de la documentación que adjunta, son, en síntesis, los que se relatan a continuación.

La Letrada de la Junta de Extremadura comienza poniendo de relieve que, con carácter previo a la vigencia del Estatuto de Autonomía de Extremadura (EAE), la normativa reguladora en materia de explotaciones porcinas se contenía en el Decreto 2641/1971, de 13 de agosto, por el que se dictaron normas sobre organización sanitaria y zootécnica de las explotaciones porcinas, así como en las Órdenes de 7 de noviembre de 1974 y de 23 de junio de 1976, ambas sobre regulación del Registro de explotaciones porcinas. Tras la aprobación del Estatuto de Autonomía, la Junta de Extremadura, al amparo de sus competencias en materia de ordenación del territorio y de agricultura y ganadería (art. 7.1.2 y 6 EAE), ha regulado esta materia a través del Decreto 158/1999, de 14 de septiembre, por el que se establece la regulación zootécnica-sanitaria de las explotaciones porcinas en la Comunidad Autónoma de Extremadura. Este Decreto, tras la entrada en vigor del que ahora se impugna, queda vaciado de su contenido en buena medida, vulnerándose con ello las precitadas competencias autonómicas, sin que pueda sostenerse, según dicha representación autonómica, que el Real Decreto impugnado tenga, como declara su disposición adicional segunda, el carácter de norma básica en materia de agricultura, sanidad y medio ambiente (art. 149.1.13, 16 y 23 CE). A este respecto la Letrada de la Junta de Extremadura centra las discrepancias entre ambas normas en cuatro cuestiones: la definición del denominado sistema de explotación extensivo [art. 2.2 b) del Real Decreto 324/2000], la clasificación de las explotaciones atendiendo a su capacidad productiva, [art. 3 B)], las distancias mínimas de separación entre explotaciones y otras instalaciones [art. 5.2 A)] y la utilización del denominado martillo tatuador como sistema de identificación de los animales (art. 6.5), que reputa contrario a la normativa comunitaria.

A continuación, tras hacer referencia al cumplimiento, en este caso, de los requisitos que en torno a la naturaleza de este proceso ha determinado la doctrina del Tribunal Constitucional, señala que las atribuciones estatales derivadas de sus competencias en materia de planificación de la actividad económica, bases y coordinación de la sanidad y legislación básica en materia de protección del medio ambiente no pueden llevar a la anulación del marco competencial estatutario. Eso es lo que en la práctica habría sucedido con la regulación que ha originado el conflicto, la cual altera la acción realizada por la Junta de Extremadura, que habría regulado ya los aspectos de los que discrepa en el Decreto 158/1999, de 14 de septiembre, y lo habría hecho de manera muy diferente, de lo que deduce que el Real Decreto 324/2000 está perjudicando sensiblemente al desarrollo social y económico del ámbito extremeño. Al respecto descarta que una regulación como la cuestionada pueda encontrar amparo en las competencias estatales sobre la ordenación de la economía dado que, bajo la apariencia de fijar líneas directrices o criterios globales de un sector, ha vaciado de contenido un título competencial específico de la Comunidad Autónoma con perjudiciales consecuencias económicas y sociales para ese sector. Así se deriva del art. 2.2 b) en cuanto a la definición de explotación extensiva, pues trae como consecuencia que la mayor parte de las explotaciones extremeñas se conviertan en explotaciones intensivas, ya que la remisión que hace la norma estatal al Real Decreto 1132/1981, de 24 de abril, exige que el pastoreo se realice en las fases de cría, recría y cebo, mientras que la regulación autonómica sólo exige que el régimen de pastoreo esté “organizado racionalmente”. Y lo mismo ocurre con la clasificación de las explotaciones del art. 3, que impide que la Comunidad Autónoma tenga su propia clasificación de las explotaciones porcinas, con prescripciones distintas, no incluyéndose en la norma estatal las explotaciones familiares, que sí contempla la norma autonómica.

En cuanto a las competencias estatales en materia de bases y coordinación general de la sanidad, al amparo de las cuales se habría establecido el régimen de distancias mínimas que se impugna, se niega que el mismo suponga un mínimo común denominador de aplicación a todo el territorio nacional, por cuanto se permite que las Comunidades Autónomas insulares modulen dicho régimen, con lo que no existe el objetivo de uniformidad perseguido. Igualmente se cuestiona que el mínimo se haya establecido rígidamente, sin permitir que la Comunidad Autónoma de Extremadura pueda utilizar sus competencias para reducir las distancias mínimas a las que se refiere el Real Decreto, a fin de ajustarlas a la realidad de las explotaciones porcinas en esa Comunidad Autónoma, tal y como se había hecho en el Decreto autonómico 158/1999, de 14 de septiembre, con criterios diferentes, a veces más limitativos y a veces menos que la norma estatal. Aduce que esos mínimos nunca han sido decisivos para la detección y propagación de enfermedades. También señala que las medidas estatales no suponen coordinación alguna con la Comunidad Autónoma de Extremadura.

Finalmente se niega que el título competencial estatal en materia de medio ambiente ex art. 149.1.23 CE tenga incidencia alguna en la cuestión controvertida como se deriva de la contestación del Gobierno al requerimiento, que no alude a dicho título estatal.

Así examinados los títulos competenciales estatales, el escrito de interposición del conflicto indica que el ejercicio que de los mismos se hace en el Real Decreto impugnado está vaciando de contenido las exclusivas competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio y de ganadería anulándolas de facto y perjudicando gravemente a este concreto sector económico.

El escrito de interposición concluye solicitando que se tenga por formulado el conflicto positivo de competencia y que se dicte en su día sentencia en la que se declare que la titularidad de la competencia controvertida corresponde a la Junta de Extremadura, acordando expresamente la anulación de los arts. 1, 3, 5 y 6 del Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, por el que se establecen las normas básicas de ordenación de las explotaciones porcinas.

2. Por providencia de la Sección Cuarta del Tribunal Constitucional de 25 de julio de 2000 se acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia promovido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura en relación con el Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, por el que se establecen normas básicas de ordenación de las explotaciones porcinas; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que en plazo de veinte días y por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes; comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo por si ante la misma estuviera impugnado o se impugnare el referido Real Decreto, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC y, finalmente, publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de Extremadura”.

3. El Abogado del Estado, mediante escrito registrado en fecha 10 de agosto de 2000, se personó en nombre del Gobierno y formuló las alegaciones que, sintéticamente, se recogen a continuación.

Comienza señalando que el conflicto debe ser inadmitido en relación con el art. 1 del Real Decreto 324/2000 ya que el mismo no fue objeto de requerimiento previo en los términos que impone el art. 63.3 LOTC.

A continuación indica que no puede admitirse la tesis de que la vulneración de las competencias autonómicas se produce por el solo hecho de que la modificación de las bases estatales haya hecho que éstas no coincidan con la regulación autonómica sino que su enjuiciamiento ha de realizarse desde el estudio de estas nuevas normas (STC 64/1982) y su posible encaje en las competencias reconocidas al Estado en el bloque de la constitucionalidad, en particular en materia de sanidad animal (art. 149.1.16 CE), bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) y protección del medio ambiente (art. 149.1.23 CE).

Respecto de la primera de ellas el Abogado del Estado señala las especiales circunstancias que concurren en relación con la sanidad de las explotaciones porcinas, tanto por su proyección supracomunitaria como por sus efectos supranacionales, y ello teniendo en cuenta sus efectos en la propia sanidad animal y humana. Por ello la norma estatal persigue determinar unos principios de común aplicación por cuanto se trata de un sector en el que los más graves problemas que ha sufrido (entre ellos, la aparición de la peste porcina clásica, primero en Cataluña y después en Castilla y León y en otras Comunidades Autónomas) encuentran su raíz en cuestiones de naturaleza sanitaria que desencadenan alteraciones graves del mercado que van más allá de la ubicación geográfica del foco infeccioso. Este problema que se ve agudizado en un marco de libre mercado en el que los movimientos de animales entre los distintos Estados de la Unión y dentro del mismo Estado son práctica cotidiana, con la consiguiente facilidad de transmisión de cualquier problema de índole sanitario. Esta circunstancia determina la necesidad del establecimiento de medidas comunes de protección sanitaria de general aplicación en todo el territorio del Estado, entre las que se encuentra la determinación de distancias mínimas entre explotaciones, pues las medidas de protección sanitaria, por su propia naturaleza, rebasan el ámbito autonómico.

Igualmente, el Abogado del Estado indica que el sector porcino es una actividad netamente económica que implica a los ganaderos, a las industrias y al sector de la distribución, por lo que es necesario dictar ex art. 149.1.13 CE normas básicas que obliguen a todos los operadores económicos implicados. Asimismo, debido a las importantes implicaciones medioambientales de las explotaciones intensivas del porcino así como a la prevención que ha de tenerse respecto de ellas como centro de contagio de enfermedades, se hace preciso determinar a nivel estatal y mínimo la clasificación de las explotaciones estableciendo unos límites a su capacidad productiva máxima, si bien indica que, atendiendo a los condicionamientos locales, se ha permitido la modulación de tales límites por las Comunidades Autónomas.

Entrando en el examen de los concretos preceptos objeto de conflicto señala que la definición de explotación extensiva del art. 2.2 b) se refiere exclusivamente a la aplicación de medidas básicas y de coordinación de la sanidad en las explotaciones porcinas así calificadas, lo que implica que existan unas características determinadas en el trato del ganado, su movilidad, extensión y forma de alimentación. Por ello, la definición estatal no vincula a la Comunidad Autónoma con un mandato normativo directo, ni le impide ejercer sus competencias en relación con el resto de la regulación sobre ese sector ganadero. Además, diferentes definiciones en el Estado harían ineficaces las medidas sanitarias. Esta definición es un instrumento básico de la competencia estatal y no invade la competencia autonómica. Recalca que en esta materia la delimitación del ámbito de aplicación de las medidas mediante la descripción de las explotaciones a las que se refiere es esencial pues ello influye directamente en su protección sanitaria, al igual que la STC 40/1998 reconoció las definiciones de la ley estatal al considerarlas un instrumento indispensable de la competencia estatal sobre puertos.

Con respecto al art. 3 argumenta que, conforme a la contestación del Consejo de Ministros al requerimiento formulado, las atribuciones que el Estado se reserva han de contraerse a lo señalado en dicha contestación, que aceptó parcialmente el requerimiento y, por tanto, se limitan al establecimiento de la capacidad máxima de las explotaciones porcinas y de unos criterios cuantitativos de capacidad máxima de las explotaciones que podrán modularse tanto al alza como a la baja por las Comunidades Autónomas, planteamiento que resulta plenamente respetuoso con el régimen constitucional de distribución de competencias en la materia. En concreto, el establecimiento de un límite máximo de capacidad de las explotaciones porcinas resulta justificado por la necesidad de evitar la existencia de explotaciones que, por su gran capacidad, supongan graves riesgos sanitarios y medioambientales y, con su establecimiento por el Estado, se evita el riesgo de tratos desiguales en función del territorio en el que se ubique la explotación. Por otra parte, el Abogado del Estado destaca que la clasificación de las explotaciones por su capacidad en base a unos criterios cuantitativos susceptibles de modulación autonómica, según circunstancias climáticas o geográficas, resulta necesaria, pues la capacidad de la explotación va a incidir necesariamente en las condiciones sanitarias de las mismas, por lo que dicha clasificación, que no es rígida sino susceptible de desarrollo por las Comunidades Autónomas, ha de considerarse integrada en la competencia estatal sobre las bases y coordinación de la sanidad animal en las explotaciones porcinas.

En cuanto al régimen de distancias mínimas entre explotaciones del art. 5, resalta que constituye uno de los criterios más eficaces y seguros para impedir la propagación de enfermedades de los animales, constituyendo por ello una norma básica sanitaria. El Abogado del Estado resalta que estas distancias son susceptibles de modulación por las Comunidades Autónomas tanto directamente, al poder establecer éstas otras mayores, como en relación con la clasificación de las explotaciones, pues la capacidad autonómica de modular el tamaño de la explotación también tiene influencia en las distancias. Igualmente justifica la regulación de un régimen especial para las Comunidades Autónomas insulares atendiendo a su peculiar situación geográfica, pues el dato de que cada isla esté rodeada de mar influye decisivamente en las posibilidades de propagación de la enfermedad en la perspectiva estática y la evitación de la propagación en caso de transporte de ganado se asegura con otras medidas.

Por lo que se refiere a la utilización del martillo tatuador, prevista en el art. 6 del Real Decreto 324/2000, el Abogado del Estado señala, que la Directiva 92/102/CEE del Consejo, de 27 de noviembre de 1992, no contiene una prohibición del uso de dicho martillo, pues aunque se refiere a dos sistemas de identificación, permite a los Estados miembros seguir con sus propios sistemas nacionales (art. 5.3, segundo párrafo). En todo caso, alega que la normativa comunitaria no tiene ninguna trascendencia desde el punto de vista competencial, por lo que el Estado, al amparo de su competencia sobre coordinación de la sanidad animal, tiene competencia para determinar los sistemas de identificación de ganado porcino válidos para todas las Comunidades Autónomas, con el fin de establecer un régimen común que permita la circulación de ganado porcino entre las distintas Comunidades Autónomas con plenas garantías sanitarias. En este sentido, aduce que el martillo tatuador es un sistema de tatuaje que dibuja un número en la piel del animal aplicándolo por compresión con tinta indeleble. Su regulación se inscribe en el art. 149.1.16 CE, garantizando así un régimen común en caso de circulación de ganado entre Comunidades Autónomas, sin impedir que éstas tengan sus propios sistemas de identificación con efectos exclusivos sobre su territorio. Por tanto, como reconoció la STC 208/1991, el Estado puede establecer los puntos de conexión que son necesarios en esta materia.

4. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 8 de mayo de 2001, la Letrada de la Junta de Extremadura, en la representación que legalmente ostenta de su Consejo de Gobierno, promueve conflicto positivo de competencia contra el Real Decreto 3483/2000, de 29 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, por el que se establecen las normas básicas de ordenación de las explotaciones porcinas. Por otrosí interesa la acumulación del conflicto ahora planteado con el ya interpuesto contra el Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo.

La representación autonómica señala, en primer lugar, que impugna los arts. 2, 3, 5 y 6 del Real Decreto 324/2000 por dos razones: en cuanto a los arts. 2 y 6, porque, al no haberse modificado, mantienen la pretensión manifestada en el precedente conflicto al que ya se ha aludido; en cuanto a los arts. 3 y 5, porque la modificación realizada en ellos no satisface a la Junta de Extremadura y sostiene, con una argumentación similar a la que se ha recogido en el antecedente primero, que siguen vulnerando sus competencias. Así respecto del art. 3 señala que la clasificación de explotaciones incide directamente sobre la normativa autonómica que contempla una clasificación distinta de las explotaciones porcinas y en cuanto al art. 5 indica que no cabe que el Estado establezca distancias mínimas entre explotaciones que afecten por igual a todas las Comunidades Autónomas dada la diferente articulación del sector en cada una de ellas.

5. Por providencia de la Sección Segunda del Tribunal Constitucional de 5 de junio de 2001 se acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia promovido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura en relación con el Real Decreto 3483/2000, de 29 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días y por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 LOTC aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes; comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo por si ante la misma estuviera impugnado o se impugnare el referido Real Decreto, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC y, finalmente, publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de Extremadura”.

6. El Abogado del Estado, mediante escrito registrado el día 3 de julio de 2001, se personó en nombre del Gobierno solicitando la desestimación del conflicto interpuesto.

Comienza su alegato señalando que las modificaciones introducidas por el Real Decreto 3483/2000, de 29 de diciembre, son consecuencia de la contestación dada por el Consejo de Ministros a los requerimientos formulados por varias Comunidades Autónomas (Cataluña, Extremadura y Aragón) en relación con diversos aspectos del Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo. Así, se modificaron los arts. 3 y 5 de este último, relativos a la capacidad máxima de las explotaciones porcinas, preceptos que, junto con los no modificados arts. 2 y 6 del Real Decreto 324/2000, fueron objeto de nuevo requerimiento de incompetencia por parte de la Junta de Extremadura. Destaca, a continuación, la similitud del conflicto planteado con el tramitado frente al Real Decreto 324/2000 señalando que, puesto que el conflicto se plantea respecto de los arts. 2, 3, 5 y 6 del Real Decreto 324/2000 teniendo en cuenta las nuevas redacciones dadas por el Real Decreto 3483/2000, hay que entender:

a) Respecto a los arts. 2 y 6 del Real Decreto 324/2000, que el conflicto es inadmisible dado que los mismos no han sido modificados por el Real Decreto 3483/2000, objeto del presente conflicto.

b) En cuanto a la otra parte del conflicto, relativa a los arts. 3 y 5, sostiene que lo modificado no afecta al debate competencial ya planteado por lo que se remite a las alegaciones realizadas con ocasión del conflicto interpuesto contra el Real Decreto 324/2000, sin perjuicio de recalcar que la definición del sistema de explotación extensiva del art. 2 del Real Decreto 324/2000 sirve solamente a los efectos de las competencias estatales en materia de sanidad animal, sin que con ello se alteren las competencias autonómicas. Finalmente, mediante otrosí destaca las conexiones del presente conflicto con el tramitado con el núm. 3899-2000 por lo que solicita la acumulación de ambos conflictos positivos de competencia.

7. El Pleno del Tribunal Constitucional acordó, mediante Auto de 10 de diciembre de 2009, la acumulación del conflicto positivo de competencia núm. 2621-2001 con el conflicto positivo de competencia núm. 3899-2000.

8. Por providencia de 18 de octubre de 2011 se señaló para deliberación y votación del presente conflicto positivo de competencia el día 19 del mismo mes y año.

1. Los dos conflictos positivos de competencia acumulados en este proceso han sido planteados por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura frente a diversos preceptos del Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, por el que se establecen las normas básicas de ordenación de las explotaciones porcinas y del Real Decreto 3483/2000, de 29 de diciembre, por el que se modifica el anterior.

Para la representación procesal del Gobierno de la Junta de Extremadura, ambos Reales Decretos vulneran las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio y de ganadería [art. 7.1.2 y 6 del Estatuto de Autonomía de Extremadura (EAE) de 1983]. El Abogado del Estado rechaza que se produzca la infracción de las competencias de la Comunidad Autónoma de Extremadura, pues dichos Reales Decretos se han dictado al amparo de las competencias estatales en materia de ordenación general de la economía, sanidad y medio ambiente (art. 149.1.13, 16 y 23 CE).

2. Antes de iniciar el examen de fondo que se nos plantea debemos resolver una cuestión previa de orden procesal, toda vez que el Abogado del Estado aduce que procede declarar la inadmisión del conflicto respecto de algunos preceptos de los Reales Decretos 324/2000 y 3483/2000 que son objeto de impugnación.

a) En relación con el Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, el petitum de la demanda solicita al Tribunal “la anulación de los preceptos 1, 3, 5 y 6”. El Abogado del Estado aduce que el art. 1 no fue objeto del requerimiento previo de incompetencia que exige el art. 63.3 LOTC, por lo que solicita su inadmisión a trámite.

Pues bien, examinando el requerimiento de incompetencia que el Gobierno de la Junta de Extremadura aprobó el día 4 de mayo de 2000, dirigido al Gobierno de la Nación, se aprecia que aquél se formuló respecto de “los arts. 2, 3, 5 y 6 y cualquier otro precepto que incida claramente en las competencias estatutariamente asumidas por la Comunidad Autónoma de Extremadura”.

Este óbice previo debe ser resuelto según nuestra reiterada doctrina, que determina que “los requisitos procesales no se hallan a disposición de las partes, lo que es perfectamente aplicable a los procesos constitucionales de cualquier tipo, sin perjuicio de que, por razones que no es preciso recordar ahora, este Tribunal venga igualmente realizando una interpretación no formalista de las normas legales que regulan las exigencias y presupuestos para la admisión y tramitación de las acciones y recursos atribuidos a su jurisdicción. No obstante, no puede estimarse que el requerimiento previo al planteamiento de un conflicto positivo de competencia constituya un mero obstáculo o requisito de carácter formal cuyo incumplimiento pueda ser sanado de oficio por vía interpretativa, o que su finalidad sea simplemente la de permitir a la parte demandada preparar anticipadamente su defensa, ... [pues] es obvio que el requerimiento previo a que se refiere el art. 63 de la LOTC responde a la finalidad primordial de apurar las posibilidades de resolución convencional o negociada de las diferencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas ... Y tampoco es aceptable el argumento fundado en la conexión entre los preceptos mencionados y no mencionados en el requerimiento ... puesto que no es lícito exigir del Gobierno que presuma tal tipo de conexión lógica ni las intenciones de extender el objeto del litigio por parte de quien formula el requerimiento o, mucho menos, que descubra el error material imputable a este último. Por eso, dado que de acuerdo con el art. 63.3 de la LOTC, se han de hacer constar con claridad en el requerimiento los preceptos de la disposición viciada de incompetencia, hay que entender que sobre los preceptos no mencionados en el mismo no se ha planteado un conflicto de competencia (STC 104/1989, FJ 2)” (STC 128/1999, de 1 de julio, FJ 3).

En conclusión, debemos señalar que el conflicto promovido en relación con el Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, no se extiende a su art. 1.

b) En cuanto al Real Decreto 3483/2000, de 29 de diciembre, el Abogado del Estado también aduce que la demanda extiende de modo indebido su impugnación a determinados preceptos, solicitando que se inadmitan en el objeto del proceso.

Examinando el petitum de la demanda se observa que solicita “la anulación de los preceptos 2, 3, 5 y 6 del Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, en su redacción dada por el R[eal] D[ecreto] 3483/2000”. Pues bien, inmediatamente se aprecia que el artículo único del Real Decreto 3483/2000, de 29 de diciembre, no contiene modificación alguna de los arts. 2 y 6 del Real Decreto 324/2000, pues las modificaciones alcanzan a los arts. 3 y 5 -que fueron objeto de impugnación- y a los arts. 7, 8 y disposición adicional primera -preceptos estos tres últimos que no fueron recurridos.

Consecuentemente, el conflicto que se traba contra el Real Decreto 3483/2000, de 29 de diciembre, sólo se extiende a su artículo único, apartados 1 y 2, que dan nueva redacción a los arts. 3 y 5 del Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, sin perjuicio de las precisiones complementarias que habremos de hacer después. Por tanto, ha de inadmitirse que los arts. 2 y 6 del Real Decreto 324/2000 puedan ser impugnados de nuevo extemporáneamente.

3. También hay que decir que, como ha quedado expuesto, el previo requerimiento de incompetencia relativo al Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, incluía la referencia al art. 2, que, sin embargo, no figura en el petitum de la demanda. Pues bien, tal falta de referencia no impide que consideremos al art. 2 incluido en el objeto del proceso, pues del cuerpo de la demanda así se deriva, de un lado, de la manifestación reiterada del rechazo de la definición concreta que el precepto alberga en su apartado 2 b) (sistema de explotación extensivo) y, de otro, del dato de no haberse formulado el correspondiente desistimiento. Estamos, por tanto, ante una omisión formal en el petitum que debe ser subsanada en este momento, teniendo en cuenta, tanto la flexibilidad con la que debemos atender a este tipo de defectos omisivos de mera forma, como el hecho de que el propio Abogado del Estado así lo entienda, puesto que, como se ha resumido en los antecedentes, defiende la constitucionalidad de la señalada definición del art. 2 del Real Decreto 324/2000, expresión manifiesta de que lo considera impugnado.

Por tanto, el art. 2 del Real Decreto ha de incluirse en el objeto del proceso, sin perjuicio de las precisiones que sobre él haremos posteriormente.

4. De lo razonado en los anteriores fundamentos jurídicos se desprende que el objeto del presente proceso se contrae a los arts. 2, 3, 5 y 6 del Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo y a la nueva redacción que a los arts. 3 y 5 de este Real Decreto otorga el Real Decreto 3483/2000, de 29 de diciembre.

Junto a lo dicho, hay que hacer una segunda acotación del objeto del proceso que se deriva de que, como se ha hecho constar en los antecedentes, la demanda atribuye la infracción constitucional, no a la totalidad de cada precepto, sino a apartados o aspectos concretos de cada uno de ellos, aportando tan sólo respecto de dichos apartados o aspectos una argumentación suficiente de los motivos o causas de la infracción. Por tanto, habremos de atenernos a la doctrina que hemos mantenido en supuestos similares, según la cual “no basta la mera invocación formal de los preceptos en la demanda (STC 98/1989, FJ 5) o incluso, … la existencia en la misma de una solicitud expresa de su declaración de inconstitucionalidad, para que este Tribunal deba pronunciarse sobre todos y cada uno de ellos, sino que es preciso, además, que en el cuerpo del recurso se contenga la argumentación específica o razonamientos que fundamenten la presunta contradicción de éstos con la Norma fundamental [SSTC 146/1994, FJ 7 B); 214/1994, FJ 3; 195/1998, FJ 1]. Efectivamente, hemos de recordar aquí una vez más que la impugnación de las normas debe ir acompañada de la preceptiva fundamentación y precisión que permitan al Abogado del Estado, al que asiste, como parte recurrida, el derecho de defensa, así como a este Tribunal, que ha de pronunciar la Sentencia, conocer las razones por las que los recurrentes entienden que las disposiciones impugnadas transgreden el orden constitucional (SSTC 118/1996, FJ 2; y 118/1998, FJ 4). Cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, es carga de los recurrentes no sólo la de abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del Tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan” (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2).

Así pues, el objeto del presente proceso queda delimitado, en principio, a los artículos siguientes, respecto de los que la representación procesal del Consejo de Gobierno aporta, efectivamente, su argumentación:

a) En cuanto al Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, el reproche se centra en los arts. 2.2 b) (definición del sistema de explotación extensivo); 3 B) (capacidad productiva de las explotaciones porcinas); 5. Dos A) 1 (normas a cumplir por las explotaciones porcinas en cuanto a su ubicación, en concreto la separación sanitaria, o sea, las distancias mínimas entre establecimientos); y 6.5 (Identificación de los animales a través del sistema del martillo tatuador).

b) En cuanto al Real Decreto 3483/2000, de 29 de diciembre, las tachas que se formulan se centran en las modificaciones introducidas en el Real Decreto 324/2000 de las cuestiones señaladas. Por tanto, se ciñen a sus arts. 3 B) 3 [teniendo en cuenta que el nuevo art. 3 B) 5, primer párrafo, incide en él] y 5. Dos A) 1 g).

5. Todavía es necesario dar un paso más en la delimitación del objeto de estos conflictos. Hay que tener en cuenta que en las controversias de alcance competencial como la que nos ocupa, es necesario apreciar los efectos que tiene sobre el primer conflicto la promoción del segundo, de un lado, y, de otro, la incidencia que pudiera tener sobre ambos la entrada en vigor, si la hubiera, de nueva normativa reguladora de algunos de los aspectos en discusión, aunque no se haya impugnado.

Esta operación valorativa deberemos hacerla de acuerdo con lo que nuestra doctrina reitera, esto es, “hay que huir de todo automatismo, siendo necesario atender a las circunstancias concurrentes en cada caso, y, ante todo, a la pervivencia de la controversia competencial, esto es, a si la disputa sobre la titularidad competencial sigue o no viva entre las partes” (STC 147/1998, de 2 de julio, FJ 3, y jurisprudencia allí citada). En concordancia con ello, también hemos indicado que, en los procedimientos de naturaleza competencial, la incidencia posterior de otras normas “no habría de llevar a la total desaparición sobrevenida de su objeto, máxime cuando las partes -como aquí ocurre- sostengan expresa o tácitamente sus pretensiones iniciales, pues la función de preservar los ámbitos respectivos de competencia, poniendo fin a una disputa todavía viva, no puede quedar automáticamente enervada por la, si así resultase ser, modificación de las disposiciones cuya adopción dio lugar al litigio (STC 182/1988, FJ 1). De otro lado, también hemos dicho que si la normativa en relación con la cual se trabó el conflicto no es simplemente derogada, sino parcialmente sustituida por otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales, la doctrina de este Tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto” (STC 128/1999, FJ 4).

Pues bien, la valoración de estas cuestiones conduce a lo siguiente:

a) El art. 2.2 b) (definición del sistema de explotación extensivo) del Real Decreto 324/2000, no ha sufrido modificación por parte del Real Decreto 3483/2000, lo que avala que el conflicto sigue vivo en este punto. También hay que considerar que el art. 2.2 a) del Real Decreto 1221/2009, de 17 de julio, por el que se establecen normas básicas de ordenación de las explotaciones de ganado porcino extensivo y por el que se modifica el Real Decreto 1547/2004, de 25 de junio, por el que se establecen las normas de ordenación de las explotaciones cunícolas, contiene una nueva definición, más detallada, [por su remisión al art. 4.1 a) del mismo Real Decreto], de lo que hay que entender por “sistema de explotación extensivo”. Y hay que indicar que el Real Decreto 1221/2009 no ha sido impugnado.

Comparando las definiciones del “sistema de explotación extensivo” contenidas en el Real Decreto 324/2000 y en el Real Decreto 1221/2009 se aprecia una coincidencia general entre ambas, derivada de que los animales de estas explotaciones se alimentan en régimen de pastoreo en ecosistemas de dehesa, con alguna mayor precisión por parte de este último Real Decreto 1221/2009 en cuanto a la posible complementación alimentaria con materias primas vegetales y piensos en la fase de cebo.

Pues bien, siendo obvio que no podemos enjuiciar el Real Decreto 1221/2009 por no haber sido impugnado y siéndolo también que ambas definiciones plantean similares cuestiones desde la perspectiva del reparto competencial, podemos concluir que la disputa respecto al art. 2.2 b) del Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, sigue viva y reclama nuestro enjuiciamiento.

b) En cuanto al art. 3 B) (clasificación de las explotaciones porcinas por su capacidad productiva) del Real Decreto 324/2000, ha sido modificado por el Real Decreto 3483/2000, de manera que las explotaciones del grupo tercero dejan de ser las comprendidas entre 360 y 864 unidades ganaderas mayores (UGM), para pasar a ser las comprendidas entre 360 y 720 UGM.

De otro lado, el art. 3 B) 5, primer párrafo, del Real Decreto 324/2000, una vez modificado por el Real Decreto 3483/2000, también incide en la controversia, al permitir que “las Comunidades Autónomas podrán modular la capacidad máxima prevista en el apartado 3”.

En definitiva, la controversia subsiste respecto de la totalidad del art. 3 B), si bien, dada la modificación de sus apartados 3 y 5 examinaremos en estos puntos la redacción que da a los mismos el Real Decreto 3483/2000, de 29 de diciembre, considerando que es esta última redacción la que permanece conflictualmente viva.

c) El art. 5. Dos A) 1 (normas sobre ubicación de las explotaciones en cuanto a su separación sanitaria, es decir, las distintas mínimas entre ellas), del Real Decreto 324/2000, tan sólo ha sido modificado por el Real Decreto 3483/2000 en un aspecto concreto que afecta al último inciso del epígrafe g), relativo a la capacidad total máxima de los “núcleos de producción porcina”.

Por tanto, habiéndose impugnado ambas regulaciones, consideraremos que la controversia sigue viva respecto al cuerpo de la regulación principal, contenida en el Real Decreto 324/2000, si bien entendiendo decaída la dada por este Real Decreto al antes señalado epígrafe g) y enjuiciando en este punto concreto su última redacción, contenida en el Real Decreto 3483/2000.

d) En cuanto al art. 6.5 (identificación de los animales a través del sistema del martillo tatuador) del Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, la disputa competencial se mantiene, de acuerdo con nuestra doctrina, ya reseñada en el fundamento jurídico 4, aunque dicho sistema de identificación, no modificado por el Real Decreto 3483/2000, no esté vigente en la actualidad, tras la reforma operada por el Real Decreto 479/2004, de 26 de marzo, por el que se establece y regula el Registro general de explotaciones ganaderas.

e) Por último, también tendremos en cuenta que la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura ha entrado en vigor con posterioridad a la admisión a trámite de estos conflictos positivos de competencia, por lo que, de conformidad con nuestra doctrina (STC 179/1998, de 16 de septiembre, con remisión a otras) las cuestiones que se controvierten se decidirán considerando las prescripciones del nuevo Estatuto de Autonomía de Extremadura que puedan ser de aplicación.

6. El Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, objeto del primero de los conflictos positivos de competencia acumulados en este proceso, contiene, según su art. 1.1, no impugnado, “las normas básicas por las que se regula la aplicación de medidas de ordenación sanitaria y zootécnica de las explotaciones porcinas, incluidas entre ellas la capacidad máxima productiva, las condiciones mínimas de ubicación, infraestructura zootécnica, sanitaria y los equipamientos que permitan un eficaz y correcto desarrollo de la actividad ganadera en el sector porcino, conforme a la normativa vigente en materia de higiene, sanidad animal, bienestar de los animales y medio ambiente”.

Según su preámbulo, elemento importante a tener en cuenta para realizar el encuadramiento competencial de los preceptos objeto de impugnación (entre otras, STC 193/1984, de 23 de julio, FJ 4), “las explotaciones españolas de ganado porcino han experimentado gradualmente en los últimos años una evolución tan profunda en todos los aspectos que ha dado lugar a una nueva realidad productiva, sanitaria, económica y medioambiental. Esta nueva realidad ha situado al sector de la carne del porcino en uno de los primeros lugares dentro de la producción final agraria española y en uno de los más destacados en la realidad productiva de la Unión Europea”. En concordancia con estas manifestaciones del preámbulo, la disposición adicional segunda del Real Decreto 324/2000 otorga a su regulación “el carácter de normativa básica estatal”, al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.13, 16 y 23 de la Constitución.

La representación procesal del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura rechaza que los preceptos objeto de impugnación encuentren cobertura en ninguna de las materias a que se refieren las reglas 13, 16 y 23 del art. 149.1 CE, entendiendo, por el contrario, que aquellas inciden directamente en las competencias de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de ordenación del territorio y de ganadería, ambas de carácter exclusivo (art. 7.1.2 y 6 EAE de 1983, actualmente art. 9.1.12 y 32 EAE de 2011).

Como ha quedado expuesto en los fundamentos jurídicos precedentes, son cuatro las cuestiones que se controvierten en estos procesos acumulados: el concepto de explotación porcina extensiva, la clasificación de las explotaciones porcinas según su capacidad productiva, las distancias mínimas entre explotaciones porcinas y la identificación de los animales a través del sistema del martillo tatuador, discutiendo las partes cuál sea la materia en la que tales cuestiones deben incardinarse desde la perspectiva del reparto de competencias. Pues bien, a la vista del contenido de estas regulaciones debemos descartar, de entrada, que los preceptos de los Reales Decretos 324/2000, de 3 de marzo, y 3483/2000, de 29 de diciembre, que modifica el anterior, puedan incardinarse en la materia de ordenación del territorio, como sostiene la representación procesal autonómica.

En efecto, este Tribunal ha señalado con reiteración que el núcleo fundamental de la materia ordenación del territorio “está constituido por un conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio del mismo (SSTC 36/1994, FJ 3; 28/1997, FJ 5). Sin embargo, también ha advertido, desde la perspectiva competencial, que dentro del ámbito material de dicho título, de enorme amplitud, no se incluyen todas las actuaciones de los poderes públicos que tienen incidencia territorial y afectan a la política de ordenación del territorio, puesto que ello supondría atribuirle un alcance tan amplio que desconocería el contenido específico de otros títulos competenciales, no sólo del Estado, máxime si se tiene en cuenta que la mayor parte de las políticas sectoriales tienen una incidencia o dimensión espacial (SSTC 36/1994, FJ 3; 61/1997, FJ 16; 40/1998, FJ 30)” (STC 149/1998, de 2 de julio, FJ 3).

Es obvio, de otro lado, que los preceptos impugnados constituyen una regulación sustantiva que incide directamente en las explotaciones de ganado porcino, como explícitamente indica el art. 1.1 del Real Decreto 324/2000, antes reproducido. Ello determina que resulte inmediatamente concernida la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de ganadería (art. 9.1.12 EAE 2011). La cuestión a dilucidar es si esta competencia exclusiva puede resultar limitada por cualquiera de los títulos competenciales del Estado que dan cobertura competencial a los dos reales decretos impugnados (reglas 13, 16 y 23 del art. 149.1 CE), títulos en los que el Abogado del Estado sustenta su alegato.

7. Los títulos competenciales del Estado que pudieran otorgar legitimidad constitucional a los preceptos impugnados se refieren, todos ellos, a materias -planificación general de la actividad económica, sanidad y medio ambiente- en las que aquél pueden dictar la normativa básica y establecer la correspondiente coordinación, pues hemos afirmado que las potestades normativas del Estado conllevan siempre, aunque no lo explicite así la correspondiente regla constitucional, la potestad coordinadora (por todas, STC 104/1988, de 8 de julio, FJ 2).

Siendo así, no podemos perder de vista que la normativa básica estatal debe respetar, para ser considerada tal, una serie de requisitos de orden formal y material, requisitos que deberán satisfacer, por tanto, los preceptos impugnados, que se configuran como límite de carácter básico de la competencia exclusiva autonómica en materia de ganadería.

En cuanto a los requisitos de orden formal exigidos a la normativa básica, se concretan en que la misma debe recogerse en normas con rango de ley, “en razón a que sólo a través de este instrumento normativo se alcanzará, con las garantías inherentes al procedimiento legislativo, una determinación cierta y estable de los ámbitos respectivos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias básicas estatales y las legislativas y reglamentarias autonómicas, doctrina que se proclama con la afirmación de que las Cortes deberán establecer lo que haya de entenderse por básico -fundamentos jurídicos 5 de la STC 32/1981 y 1 de la STC 1/1982-, la cual expresa, de manera bien relevante, que la propia Ley puede y debe declarar expresamente el alcance básico de la norma o, en su defecto, venir dotada de una estructura que permita inferir, directa o indirectamente, pero sin especial dificultad, su vocación o pretensión de básica. Como excepción a dicho principio de Ley formal, la referida doctrina admite que el Gobierno de la Nación pueda hacer uso de su potestad reglamentaria para regular por Decreto alguno de los aspectos básicos de una materia, cuando resulten, por la naturaleza de ésta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia estatal sobre las bases. Esta excepción, establecida principalmente para adecuar la legislación preconstitucional a situaciones nuevas derivadas del orden constitucional, como es la organización territorial del Estado, debe entenderse limitada al sentido que corresponde a su naturaleza de dispensa excepcional de suficiencia de rango normativo, pero no alcanza a la exigencia de que su carácter básico se declare expresamente en la norma o se infiera de su estructura en la misma medida en que es ello aplicable a la Ley formal, pues lo contrario sería permitir que por la vía reglamentaria se introduzcan elementos de confusión e incertidumbre, siendo que ello se deja negado en la Ley formal” (STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5).

Los requisitos de orden material de las normas básicas han de “garantizar en todo el Estado un común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses generales a partir del cual pueda cada Comunidad Autónoma, en defensa de sus propios intereses, introducir las peculiaridades que estime convenientes y oportunas, dentro del marco competencial que en la materia le asigne su Estatuto” (STC 69/1988, FJ 5).

Para realizar el encuadramiento competencial de los preceptos impugnados, hemos de tener en cuenta que el Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, según su art. 1.1 antes reproducido, tiene como objeto la regulación de “medidas de ordenación sanitaria y zootécnica de las exportaciones porcinas”, es decir la instrumentación de medidas dirigidas a la cría, reproducción y selección del ganado porcino, de un lado, y a la prevención y lucha contra las enfermedades de dicho ganado, de otro. Esa doble dimensión, zootécnica (ganadera a efectos competenciales) y sanitaria, está presente en todas las definiciones (art. 2) y tiene su correlato en la distinción entre la clasificación y zootécnica de las explotaciones porcinas (art. 3) y su calificación sanitaria (art. 4), así como en las condiciones mínimas de funcionamiento de las explotaciones, referentes también a ambos aspectos (art. 5). Por tanto, esa doble orientación zootécnica y sanitaria que presenta el Real Decreto 324/2000, sin perder de vista su conexión con el medio ambiente (art. 1 in fine) determina que debamos valorar el alcance que resulte más específico en cada precepto impugnado, realizando de acuerdo con ello el correspondiente encuadramiento.

8. Abordando ya, a partir de cuanto se acaba de exponer, el examen de fondo de los preceptos objeto de este proceso, examinaremos en primer lugar el art. 2.2 b) del Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, que dispone lo siguiente:

“Art. 2. Definiciones.

… 2. Además se entenderá por:

…

b) Sistema de explotación extensivo. El utilizado por los ganaderos en explotaciones cuyos animales se alimentan fundamentalmente en pastoreo y generalmente en el ecosistema de la dehesa, de acuerdo a lo que establece el Real Decreto 1132/1981, de 24 de abril, sobre ordenación sanitaria y zootécnica de las explotaciones porcinas extensivas.”

Para la Letrada de la Junta de Extremadura, este precepto no tiene en cuenta el Decreto autonómico 158/1999, de 14 de septiembre, por el que se establece la regulación zootécnica-sanitaria de las explotaciones porcinas en la Comunidad Autónoma de Extremadura, decreto que define la explotación porcina extremeña de carácter extensivo de forma diferente a como lo hace el precepto impugnado. Según dicha representación procesal, esta definición de la norma estatal, al igual que otras también impugnadas, son absolutamente relevantes en el ámbito económico y sanitario de este tipo de explotaciones, con la consecuencia de determinar el cambio de naturaleza de la mayor parte de las explotaciones de Extremadura, que puedan pasar a ser mayoritariamente intensivas, toda vez que la remisión que hace la norma estatal impugnada al Real Decreto 1132/1981, de 24 de abril, supone la necesidad de que el aprovechamiento en régimen de pastoreo se realice en las tres fases de cría, recría y cebo, lo que no es exigido por la norma autonómica citada que hace referencia, simplemente, a que el régimen de pastoreo esté “organizado racionalmente”. La diferente consideración contenida en la norma estatal supone la vulneración de la competencia autonómica en materia de ganadería (art. 9.1.12 EAE 2011).

A este planteamiento se opone el Abogado del Estado, que aduce que esta definición es descriptiva de un tipo de explotaciones, conllevando unas características determinadas en el trato del ganado, su movilidad, extensión y forma de alimentación, características que influyen directamente en su protección sanitaria, sin que puedan admitirse diferentes definiciones en el territorio del Estado, pues tal situación haría totalmente ineficaces las medidas sanitarias. Estamos, en su opinión, ante una definición que constituye un instrumento de la competencia estatal sobre bases y coordinación de la sanidad (art. 149.1.16 CE), insistiendo en que no contiene un mandato normativo directo ni vacía la competencia autonómica en cuanto al resto de la regulación del sector ganadero.

Hay que comenzar señalando que la definición del sistema de explotación extensivo, como la del sistema de explotación intensivo [art. 2.2 a)] y la del sistema de explotación mixto [art. 2.2 c)], se encauza a configurar un modelo o sistema de explotaciones porcinas para todo el territorio nacional que, por el contenido mismo de su regulación, tiene como principal referencia la dimensión zootécnica o estrictamente ganadera de las explotaciones, pues aunque dichas definiciones constituyen el sustrato sobre el que han de operar las medidas específicamente sanitarias que la norma prevé, es lo cierto que su propio tenor literal no incluye referencia a medida sanitaria alguna, ni siquiera preventiva, por lo que han de encuadrarse en la materia de ganadería. Por tanto, el art. [2.2 b)] debe incardinarse en esta materia, sin que resulte relevante a los efectos de nuestro enjuiciamiento que las explotaciones con sistema de explotación extensivo hayan de regularse en disposición específica [art. 1.2 a)], toda vez que para la representación procesal extremeña dicha definición tiene incidencia y efectos perjudiciales para el territorio de Extremadura, en los términos antes referidos, y reclama por ello nuestro pronunciamiento.

Pues bien, partiendo de este encuadramiento hay que tener en cuenta que la competencia de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de ganadería, aun siendo de carácter exclusivo, ha de ejercitarse “de acuerdo con la ordenación general de la economía” (art. 7.1.6 EAE), y hemos afirmado que “corresponde al Estado, en virtud de su competencia de ordenación general de la economía, establecer las directrices globales de ordenación y regulación del mercado agropecuario nacional… quedando reservada a la Comunidad Autónoma la competencia para adoptar, dentro del marco de esas directrices generales, todas aquellas medidas que no resulten contrarias a las mismas, sino complementarias, concurrentes o neutras de tal forma que estando encaminadas a mejorar las estructuras de la agricultura y ganadería propias no supongan interferencia negativa o distorsión de la ordenación general establecida por el Estado, sino más bien que sean coadyuvantes o inocuas para esta ordenación estatal.” (STC 14/1989, de 26 de enero, FJ 3). De manera más concreta, hemos señalado que “resulta claro que al establecerse un programa nacional de ordenación y mejora de las explotaciones ganaderas extensivas, se está adoptando una medida concreta de programación y ordenación de un sector específico” (STC 145/1989, de 21 de septiembre, FJ 3), insistiendo después en que la competencia estatal del art. 149.1.13 CE se proyecta sobre los diversos sectores económicos siendo ello “aplicable al terreno de la ganadería que tiene una relación reconocida y expresa con la política económica general” (STC 145/1989, FJ 5).

Cuanto se acaba de indicar pone de manifiesto el carácter materialmente básico de la definición del sistema de explotación extensiva contenida en el art. 2.2 b) del Real Decreto 324/2000, pues entronca con dicho carácter el establecimiento, como es el caso, de los criterios de ordenación de las explotaciones porcinas para todo el territorio nacional, en esta ocasión, de las características que han de tener las explotaciones de ganado porcino en régimen extensivo y su diferenciación de las de régimen intensivo. En cuanto al carácter formal de esta norma básica, también se satisface, pues aunque la norma se cobija en un real decreto, puede tener tal sustento con carácter excepcional, según la doctrina antes reproducida, y la propia norma no deja lugar a dudas sobre su naturaleza de norma básica al explicitarlo así en su disposición adicional segunda.

Restan por añadir dos precisiones. La primera, que aunque el Gobierno de Extremadura haya dictado su Decreto 158/1999 y éste haya entrado en vigor con anterioridad al Real Decreto 324/2000, tal anticipación no invalida el carácter básico de este último en el extremo examinado, con las consecuencias correspondientes para las normas de todas las Comunidades Autónomas en cuanto a su necesaria adaptación a la nueva legislación básica. Y la segunda, atinente a los posibles efectos perjudiciales que la normativa básica tendría para Extremadura, aducidas por su representación procesal, que como también señalamos en otro proceso relativo a un programa nacional de ordenación y mejora de explotaciones ganaderas extensivas, “la función de este Tribunal, ciñéndose a la solución de los problemas competenciales entre Estado y Comunidades Autónomas, es solucionar éstos desde el punto de vista del bloque de la constitucionalidad. Ello supone rechazar las actuaciones que excedan del marco definido por el constituyente y el legislador estatuyente; pero no implica, ni puede implicar, que deba determinarse en cada caso cuál es el más adecuado sistema de articulación de competencias estatales y autonómicas. Esa decisión, dentro de la Constitución, corresponde adoptarla a los propios poderes públicos responsables de ello, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas.” (STC 145/1989, FJ 6).

Como consecuencia de todo lo expuesto, procede desestimar la impugnación dirigida al art. 2.2 b) del Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo.

9. El segundo precepto objeto de nuestro examen es el art. 3 del Real Decreto 324/2000 si bien con la redacción dada a sus apartados 3 B) y 5 por el Real Decreto 3483/2000. Dicho precepto, con las sustituciones indicadas, dispone:

“Art. 3. Clasificación y zootécnica de las explotaciones porcinas.

…

B) Por su capacidad productiva: Las explotaciones porcinas se clasifican en función de su capacidad productiva, expresada en UGM, de acuerdo con la equivalencia establecida para cada tipo de ganado en el anexo I, de la forma siguiente:

1. Grupo primero: Explotaciones con capacidad hasta 120 UGM.

2. Grupo segundo: Explotaciones con una capacidad comprendida entre el límite máximo del grupo anterior y hasta 360 UGM.

3. Grupo tercero: Explotaciones con una capacidad comprendida entre el límite máximo del grupo anterior y hasta 720 UGM.

4. Grupo especial: se incluyen aquí las explotaciones porcinas de selección, de multiplicación, los centros de agrupación de reproductores para desvieje, los centros de inseminación artificial, las explotaciones de recría de reproductores, las de transición de reproductoras primíparas y los centros de cuarentena.

5. Las Comunidades Autónomas podrán modular la capacidad máxima prevista en el apartado 3, en función de las características de las zonas en que se ubiquen las explotaciones, de las circunstancias productivas o de otras condiciones que puedan determinarse por el órgano competente de aquéllas, sin que en ningún caso pueda aumentarse la citada capacidad en más de un 20 por 100.

Se consideran explotaciones independientes, a efectos de capacidad, a las unidades productivas pertenecientes a una explotación con sistema de producción en fases, siempre y cuando se cumpla lo establecido en el presente Real Decreto relativo a distancias entre dichas unidades productivas integrantes de la explotación.”

Para la representación procesal del Consejo de Gobierno de Extremadura, el precepto impugnado clasifica las explotaciones de ganado porcino atendiendo a su capacidad productiva, separándose materialmente de la clasificación que para Extremadura prevé el art. 4 B) del Real Decreto 1588/1999, de 14 de septiembre, de dicha Comunidad Autónoma, clasificación que se sustenta en criterios diferentes, con las correspondientes magnitudes, y que incluye las explotaciones familiares, no consideradas en la norma estatal. Esta divergencia supone, de nuevo, la vulneración de las competencias de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de ganadería.

Para el Abogado del Estado, por el contrario, tras la aceptación parcial del previo requerimiento de incompetencia por el Gobierno de la Nación, el precepto se limita a establecer una capacidad máxima de los distintos tipos de explotaciones porcinas, capacidad máxima que puede ser modulada por las Comunidades Autónomas en un porcentaje que no exceda del 20 por 100, lo que implica que puedan variarse las magnitudes tanto al alza como a la baja dentro de cada grupo. Justifica el límite máximo de capacidad de las explotaciones en la necesidad de evitar la existencia a nivel estatal de explotaciones que por su gran capacidad supongan perjuicios relevantes para la sanidad animal y el medio ambiente, finalidades todas ellas que se correlacionan con las habilitaciones competenciales del Estado señaladas en la misma norma.

A efectos del encuadramiento competencial de este apartado B) del art. 3, debemos comenzar apreciando que, por su contenido sustantivo, el art. 3 realiza una ordenación zootécnica de las explotaciones de ganado porcino que atiende a dos variables de esa naturaleza: la del apartado A), según el tipo de actividad (selección, multiplicación, recría, transición de reproductoras primíparas, producción, y otras), apartado que no ha sido reprochado; y la del apartado B), que toma como referencia la capacidad productiva de las explotaciones, medida en UGM (unidad de ganado mayor), que es la discutida. Pues bien, como avanzamos en su momento, inmediatamente se aprecia que ambos criterios clasificatorios del art. 3 son de orden zootécnico según reza el propio título del precepto y se distinguen de los criterios clasificatorios de orden o naturaleza específicamente sanitaria, que para las explotaciones porcinas se contienen en el art. 4 del mismo Real Decreto. Por tanto, aunque como señala el Abogado del Estado la clasificación del art. 3 B) conlleve implicaciones sanitarias y medioambientales, no cabe duda de que los criterios más específicos a los que atiende el precepto impugnado son de orden zootécnico, por lo que debe incardinarse en la materia de ganadería.

Teniendo en cuenta este encuadramiento, debemos reiterar, como hicimos en el anterior fundamento jurídico, que el Estado puede establecer ex art. 149.1.13 CE normas básicas de ordenación del subsector del ganado porcino que limiten la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Extremadura en la materia. Ha de repararse también en que la redacción del Real Decreto 324/2000, tras su modificación por el Real Decreto 3483/2000, permite a las Comunidades Autónomas determinados márgenes de adecuación de los límites máximos y mínimos de las explotaciones del grupo tercero (explotaciones con capacidad entre 360 y hasta 720 UGM) en atención a las peculiaridades derivadas de “las zonas en que se ubiquen las explotaciones, de las circunstancias productivas o de otras condiciones que puedan determinarse por el órgano competente de aquellas”, pudiendo aquéllas realizar, así, políticas propias dentro de la ordenación del subsector realizada por el Estado. El precepto es, por tanto, materialmente básico y satisface asimismo, por lo dicho al respecto en el anterior fundamento jurídico, las exigencias formales de la normativa básica.

Procede, en conclusión, desestimar la impugnación del art. 3 B) del Real Decreto 324/2000 en la redacción que del mismo resulta tras la modificación realizada por el Real Decreto 3483/2000.

10. El art. 5.Dos A) 1 del Real Decreto 324/2000, objeto de impugnación, regula las condiciones de funcionamiento de las explotaciones porcinas en lo relativo a la separación por razones sanitarias entre ellas mismas y respecto de otros tipos de establecimientos o instalaciones que puedan constituir fuentes de contagio. Por su parte, el Real Decreto 3483/2000 modifica, dentro del objeto impugnatorio de este proceso, “el último inciso del párrafo g)” de dicho apartado 1, modificación que será considerada en nuestro pronunciamiento, como ha quedado avanzado.

La representación procesal del Consejo de Extremadura reitera el planteamiento impugnatorio mantenido respecto de los anteriores preceptos, esto es, sustenta su reivindicación competencial en la ignorancia por parte de los reales decretos impugnados de la existencia del Decreto autonómico 158/1999, de 14 de septiembre y en las negativas consecuencias que ello acarrearía para la Comunidad Autónoma de Extremadura. Aduce que la normativa estatal es a veces más limitativa y a veces menos rigurosa que la autonómica vigente y que el Estado no puede imponer distancias mínimas con carácter general para toda España cuando la realidad del sector porcino es muy diferente en unos y otros territorios. También se resalta que la normativa estatal no constituye un mínimo común normativo para todo el territorio nacional puesto que permite a las Comunidades Autónomas insulares modular las distancias mínimas en sus territorios.

Para el Abogado del Estado, el establecimiento de distancias mínimas entre instalaciones constituye uno de los criterios más eficaces y seguros para controlar la propagación de enfermedades de los animales. Por tanto, se trata de una normativa de naturaleza sanitaria que el Estado puede dictar ex art. 149.1.16 CE y que no impide que las Comunidades Autónomas modulen los criterios establecidos. Modulación que pueden hacer al establecer un sistema de distancias con magnitudes mayores o incidiendo en la capacidad productiva de las explotaciones, pues las distancias mínimas operan teniendo como referencia la diferente capacidad productiva de aquéllas. En cuanto al régimen especial previsto para las Comunidades Autónomas insulares, se debe al hecho de que, por estar rodeadas de mar, la propagación de enfermedades más allá del territorio de las islas se dificulta, lo que justifica que las distancias mínimas no puedan ser reducidas en más del 20 por 100.

Abordando el examen del precepto, debemos comenzar poniendo de relieve que la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, en su art. 36 -incluido en el capítulo primero (“ordenación sanitaria de las explotaciones animales”) del título III (“organización sanitaria sectorial”)- dispone que “las explotaciones de animales de nueva instalación o la ampliación de las existentes deberán cumplir con las distancias mínimas que se establezcan respecto a poblaciones, carreteras, caminos y otras explotaciones o instalaciones que puedan representar una posible fuente o medio de contagio de enfermedades”, precisando que “en todo caso las explotaciones intensivas … deberán estar aislad[a]s, de forma tal que se limite y regule sanitariamente el libre acceso de personas, animales y vehículos”. La Ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.10, 13, 14, 16 y 23 de la Constitución (disposición final primera). En su preámbulo se indica que “la sanidad animal se considera un factor clave para el desarrollo de la ganadería y es de vital importancia tanto para la economía nacional como para la salud pública, así como para el mantenimiento y conservación de la diversidad de especies animales. Para la salud pública, por la posible transmisión de enfermedades de los animales al hombre…. Para la economía nacional, no sólo por las pérdidas directas que la enfermedad produce en las explotaciones afectadas, sino también por las pérdidas indirectas que originan las restricciones”.

En definitiva, aunque también respecto de este precepto incidan las competencias del Estado del art. 149.1.13, 16 y 23 CE, no cabe duda de que la que está más específicamente afectada es la de la materia de sanidad, en la que el Estado dispone de la capacidad de establecer las normas básicas y la coordinación (art. 149.1.16 CE). Por tanto, la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de ganadería (art. 9.1.12 EAE) y, consecuentemente, sobre el subsector del ganado porcino, resulta limitada por la señalada competencia del Estado. Así lo hemos reconocido al afirmar que las epizootías que hayan de afectar al ganado se inscriben competencialmente en la materia de sanidad (SSTC 32/1983, de 28 de abril, FJ 3, y 192/1990, de 29 de noviembre, FJ 2), de lo que inevitablemente se desprende que merecen igual encuadramiento las medidas preventivas correspondientes, como es el caso que ahora nos ocupa.

La cobertura formal que la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, ofrece al Real Decreto 324/2000 y a su modificación por Real Decreto 3483/2000, aún de forma sobrevenida [la disposición derogatoria de la Ley 8/2003 deroga, entre otras normas, la Ley de epizootías, de 20 de diciembre de 1952, que incluía en su art. 3 a) a la peste porcina entre las enfermedades animales “muy difusibles o difíciles de combatir”] justifica el cumplimiento de las exigencias de la normativa básica en dicha faceta formal. En cuanto a su alcance material, ya hemos visto que el art. 36.1 de dicha Ley 8/2003 prevé que las distancias mínimas de carácter preventivo entre instalaciones porcinas se establezcan “respecto a poblaciones, carreteras, caminos y otras explotaciones o instalaciones que puedan representar una posible fuente o medio de contagio de enfermedades”, criterios todos ellos que, aunque no han sido traídos al enjuiciamiento de este Tribunal como parámetros de lo que haya de ser considerado básico, quedan reflejados a los meros efectos de constatación de lo que el legislador estatal considera que son los principales elementos que deben ser atendidos con el establecimiento de distancias mínimas como medida de prevención y lucha contra las epizootías.

El art. 5.Dos A) 1 que examinamos incide en los aspectos señalados, previendo distancias mínimas entre explotaciones según los distintos grupos -por capacidad productiva- y en relación con los núcleos poblacionales, áreas de enterramiento de cadáveres animales y otras instalaciones de diversa naturaleza [letras a), b), c) y d)]; entre las edificaciones de la explotación con las vías públicas, ferrocarriles, etc. [epígrafe e)]; en los casos de especiales circunstancias geográficas o de insularidad [epígrafe f)]; y respecto de las agrupaciones de defensa sanitaria valorando diversas circunstancias [epígrafes g), h) e i)]. Pues bien, esta regulación ha de ser valorada, a los solos efectos del reparto competencial atendiendo a dos datos. De un lado, que por prescripción del propio precepto sólo es de aplicación a “las explotaciones porcinas de nueva instalación”, lo que conlleva que las preexistentes siguen acogidas a las normas que les fueran de aplicación, manteniéndose, por tanto, respecto de ellas, la virtualidad de la normativa de las Comunidades Autónomas que hubieran regulado la cuestión. Y, de otro lado, que las señaladas distancias tienen el carácter de “mínimas”, de manera que las Comunidades Autónomas pueden ejercer su competencia normativa estableciendo parámetros más protectores, además de la posibilidad de hacer intervenciones concretas que se prevén en el epígrafe i). Pues bien, procede señalar que esta modalidad técnica de establecimiento de normas básicas mediante mínimos que pueden ser completadas con mayor rigor de protección por las Comunidades Autónomas, la hemos reputado legítima por suponer una forma de ordenación que ha de ser respetada en todo caso por aquéllas (SSTC 80/1984, de 20 de julio, FJ 1; 196/1996, de 29 de noviembre, FJ 2 y 166/2002, de 18 de septiembre, FJ 9).

Lo señalado conduce a que el precepto pueda ser considerado también básico en su perspectiva material, pues el establecimiento de distancias mínimas que puedan después concretar las Comunidades Autónomas según las características de su territorio es, sin duda, de gran relevancia en las actuaciones contra las enfermedades animales, tanto en los aspectos preventivos como en las de lucha y erradicación, máxime cuando dichas enfermedades puedan ser transmisibles al hombre. De aquí que las distancias mínimas puedan afectar, como hace el precepto, no sólo a las relaciones de unas explotaciones porcinas con otras, sino también a su incidencia respecto de núcleos de población, vías férreas o de transporte y, en general, instalaciones en que pueda producirse al contagio. Este carácter básico no queda en entredicho como consecuencia del mayor margen de modulación -un 20 por 100- que la norma estatal permite en las Comunidades Autónomas insulares, pues nuestra doctrina admite que puedan coexistir normas básicas de alcance general con otras, igualmente básicas, aplicables a situaciones particulares (SSTC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 26; y 109/1998, de 21 de mayo, FJ 5). En este caso, la diferente modulación posible de la norma básica en las Comunidades insulares encuentra justificación suficiente, como aduce el Abogado del Estado, en la misma condición de insularidad, que dificulta su transmisión a otros ámbitos del territorio nacional.

Por todo lo expuesto, debemos desestimar la impugnación del art. 5.Dos A) 1 del Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, con la modificación operada por el Real Decreto 3483/2000, de 29 de diciembre.

11. El último precepto impugnado del Real Decreto 324/2000 es su art. 6.5, que establece lo siguiente:

“Art. 6. Identificación de los animales.

Para el traslado de los animales, dentro de su territorio, las Comunidades Autónomas podrán aprobar sistemas de identificación propios. No obstante, para la libre circulación de los mismos, fuera del ámbito geográfico de la Comunidad Autónoma, por todo el territorio del Estado, cualquiera que sea su destino, se determina que los ganaderos indistintamente podrán utilizar como sistemas de identificación a nivel nacional la marca auricular, el tatuaje o el martillo tatuador, incluyendo como datos de identificación: la sigla de la provincia o ámbito territorial alternativo, el número del municipio dentro de la provincia y el número de la explotación dentro del municipio correspondiente. En animales de capas no blancas, se utilizará la marca auricular, siempre que los sistemas de tatuaje o martillo tatuador dificulte la identificación de los mismos.”

La representación procesal del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura reprocha a este precepto que contemple un sistema de identificación que conculca la normativa de la Unión Europea en la materia, en concreto la Directiva 92/102/CEE, de 27 de noviembre de 1992, que regula en su art. 5.3 el sistema de marcas o tatuajes. Como consecuencia de ello se le impone a la Comunidad Autónoma de Extremadura un sistema de marcaje que no sólo no concuerda con el regulado en el Decreto autonómico 158/1999, sino que tampoco lo hace de acuerdo a la normativa comunitaria europea.

El Abogado del Estado, aunque rechaza que se incumpla la Directiva 92/102/CEE, pues su propio art. 5.3, segundo párrafo, prevé que también puedan aplicarse, además de los allí previstos, los correspondientes sistemas nacionales, rechaza que la normativa europea tenga trascendencia alguna para la resolución del conflicto. A continuación señala que la técnica del martillo tatuador es un sistema de aplicación de tatuaje por compresión en la piel del animal. Con la regulación del empleo de esta técnica se trata de establecer un régimen común que impida que la normativa de cada Comunidad Autónoma, que tiene plenos efectos en su territorio, cree fronteras entre éstas. En suma, el sistema del martillo tatuador es de aplicación a la circulación del ganado porcino entre Comunidades Autónomas con plenas garantías sanitarias, configurándose como un instrumento de coordinación.

El art. 6 (“identificación de los animales”) del Real Decreto 324/2000, establece en su apartado 1 que “con carácter general, todos los animales deben ser identificados y marcados lo antes posible y, en todo caso, antes de salir de la explotación”, apartado que no es objeto de reproche, siéndolo en cambio su apartado 5, que determina los sistemas de identificación de los animales para su traslado, distinguiendo entre la identificación correspondiente al traslado dentro del territorio autonómico y la identificación cuando dicho traslado se realice entre Comunidades Autónomas. Para realizar el encuadramiento competencial de este apartado 5 impugnado, procede señalar que ya la preconstitucional Ley de 20 de diciembre de 1952, sobre epizootías, vigente a la entrada en vigor de los Reales Decretos impugnados, preveía que pudieran “aplicarse a las enfermedades contagiosas de los animales” diversas “medidas sanitarias de carácter general”, incluyendo entre ellas la “ordenación y prohibición de los transportes y la circulación de los animales enfermos, sospechosos y materias contumaces”. De modo más preciso, la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, sobrevenida a los conflictos que examinamos, dispone en su art. 39 (sistema nacional de identificación animal) que “la Administración General del Estado establecerá las bases y coordinación de un único y homogéneo sistema nacional de identificación de las diferentes especies animales” (apartado1). Dicho art. 36 se inscribe en el título III (organización sanitaria sectorial), capítulo primero (ordenación sanitaria de las explotaciones de animales). No existe duda, por tanto, que la identificación del ganado forma parte de un conjunto de medidas sanitarias dirigidas a la prevención y lucha contra las enfermedades de los animales, siendo más específica esta finalidad que otras de orden económico o medioambiental que, sin duda, también están presentes. Por tanto el art. 6.5 se incardina desde la perspectiva del reparto constitucional de competencias en la materia de sanidad, materia en la que las competencias del Estado para establecer la normativa básica y la coordinación (art. 149.1.16 CE) constituyen un límite para la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de ganadería.

Abordando el contenido del art. 6.5 del Real Decreto 324/2000, podemos confirmar que satisface las exigencias formales de lo básico, por la cobertura legal que de forma preexistente y sobrevenida le dan las leyes antes citadas y, en todo caso, por su propia calificación como norma básica.

En cuanto a su contenido material, puede apreciarse que el precepto contiene dos formulaciones sustanciales. La primera no es otra que la determinación de que corresponde a las Comunidades Autónomas la aprobación de “sistemas de identificación propios”, que no describe. Y la segunda, consistente en prever que la libre circulación de los animales fuera del ámbito geográfico de cada Comunidad Autónoma ha de realizarse atendiendo determinadas exigencias de identificación de los mismos, identificación que incluye “la sigla de la provincia o ámbito territorial alternativo, el número del municipio dentro de la provincia y el número de explotación dentro del municipio correspondiente”. Estos datos identificativos han de ser marcados en cada animal a través de tres posibles sistemas: la marca auricular, el tatuaje o el martillo tatuador. Es este último sistema, el del martillo tatuador, el que se controvierte, pues los otros dos no son objetados.

Pues bien, descartando una vez más que la aducida infracción del Derecho comunitario pueda servir del parámetro para la regulación de esta controversia (por todas, STC 147/1996, de 19 de septiembre, FJ 3) ninguna duda cabe sobre el carácter materialmente básico del sistema de marcaje a través del martillo tatuador, pues aunque hemos reconocido efectos extraterritoriales a las normas autonómicas (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 63, con remisión, por todas, a la STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 1), ello en absoluto enerva que el Estado, competente para dictar normas básicas en materia de sanidad, pueda ejercer tal competencia en garantía de la sanidad animal y de la propia salud humana imponiendo el sistema de marcaje de los datos de identificación de los animales en los movimientos intercomunitarios, máxime cuando ese sistema de marcaje no es cerrado, sino abierto a tres posibilidades “indistintamente”, una de las cuales, es el martillo tatuador que se objeta, de manera que las Comunidades Autónomas tienen abiertas las posibilidades de opción por cualquiera de los sistemas previstos en la norma estatal, sistemas entre los que no se incluye hoy el martillo tatuador, tras la modificación operada por el Real Decreto 479/2004, de 26 de marzo, que, como señalamos anteriormente, sólo contempla como sistemas de marcaje de la especie porcina el “crotal auricular o un tatuaje” (disposición final segunda, apartado 1).

Por todo lo expuesto, procede desestimar la impugnación del art. 6.5 del Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo.