Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 31 de diciembre de 1998, doña Gladys Evelyn del Rosario Crespo Madera, representada por la Procuradora doña Pilar Pérez González y asistida por la Abogada doña Jeannette Alfau Ortiz, interpuso recurso de amparo constitucional contra el Auto de la Sección Quinta de Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 23 de noviembre de 1998, recaído en el recurso núm. 943/91, por el que se desestimaba la solicitud de nulidad de actuaciones del art. 240.3 L.O.P.J., formulada contra la Sentencia de 17 de febrero de 1995, dictada por la mencionada Sección en el expresado recurso.

2. Los hechos que fundamentan la demanda de amparo son los siguientes:

a) La demandante de amparo es poseedora del título de odontólogo, expedido por la Universidad Autónoma de Santo Domingo (República Dominicana). El 29 de septiembre de 1988, y al amparo de lo dispuesto en el Convenio cultural firmado entre España y la República Dominicana el 27 de enero de 1953, ratificado el 1 de julio de 1953 y publicado en el "Boletín Oficial del Estado" de 30 de noviembre del mismo año, solicitó del Ministerio de Educación y Ciencia la homologación de dicho título por su equivalente español de Licenciado en odontología.

b) Con fecha 10 de abril de 1989 el Ministerio de Educación y Ciencia acordó acceder a la homologación interesada. Notificada dicha homologación, la interesada procedió a darse de alta en el Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos de Extremadura y a abrir consulta profesional.

c) El 26 de abril de 1991 el Consejo General de los Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos de España interpuso, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, recurso contra la Orden ministerial de 10 de abril de 1989 por la que se acordaba la homologación del título ostentado por la solicitante de amparo.

d) Dicho recurso fue admitido por providencia de 14 de octubre de 1991 y registrado con el núm. 943/91, y en ella se acordó el emplazamiento de la ahora recurrente a través del Ministerio de Educación y Ciencia. Este emplazamiento se realizó al cabo de dos años mediante notificación edictal publicada en el "Boletín Oficial del Estado" de 19 de noviembre de 1993.

e) Seguido el proceso sin la personación de la interesada, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó Sentencia el 17 de febrero de 1995, que estimó en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto, anuló parcialmente la Orden ministerial de 10 de abril de 1989 y condicionó la homologación entonces acordada a la superación de una prueba de conjunto sobre los conocimientos básicos que proporcionaba la formación universitaria española. Una vez se notificó esta Sentencia, el Abogado del Estado preparó recurso de casación, que fue declarado desierto por Auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 8 de junio de 1995.

f) Mediante carta fechada el 15 de julio de 1998, el Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos de Extremadura, en aplicación de la Sentencia de la Audiencia Nacional, comunicó a la solicitante de amparo su baja como colegiada.

g) Por escrito de 12 de agosto de 1998 la interesada se personó en el recurso núm. 943/91, pidiendo se le diera traslado de los autos. Mediante diligencia de ordenación de 22 de septiembre de 1998, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por efectuada la personación indicada, acordando se le diera traslado de los autos.

h) Mediante escrito de 9 de octubre de 1998, la representación procesal de la ahora recurrente en amparo solicitó ante la Audiencia Nacional la nulidad de las actuaciones (art. 240.3 L.O.P.J.). Ello fue desestimado por Auto de 23 de noviembre de 1998, frente al que se interpone la presente demanda.

3. En la demanda de amparo se pretende la anulación tanto de la Sentencia de 17 de febrero de 1995 como del Auto de 23 de noviembre de 1998 por vulnerar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 C.E.), retrotrayéndose las actuaciones procesales al momento de la presentación de la demanda por el Consejo General de Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos de España. La Sentencia se habría dictado inaudita parte, sin que el emplazamiento edictal realizado fuese suficiente para garantizar su derecho a ser parte en un proceso que le afectaba directamente. Además, y de acuerdo con lo dispuesto en el art. 56 LOTC, la recurrente solicitaba igualmente la suspensión de la ejecución de la Sentencia.

4. Mediante providencia de 24 de febrero de 1999, la Sección Segunda de este Tribunal acordó admitir la demanda de amparo, sin perjuicio de lo que resultase de los antecedentes. Igualmente, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, se acordó requerir a la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional para que, en el plazo de diez días, remitiera testimonio del recurso núm. 943/91, solicitándose al propio tiempo que se emplazara a quienes hubieran sido parte en el mencionado procedimiento, con excepción de la recurrente en amparo, que aparece ya personada, para que, en el plazo de diez días, pudieran comparecer en este proceso constitucional.

5. Por nueva providencia, también de 24 de febrero de 1999, se acordó formar la pieza separada de suspensión y, de conformidad con lo establecido en el art. 56 LOTC, conceder un plazo común de tres días al Ministerio Fiscal, al Abogado del Estado y a la solicitante de amparo, para que alegaran lo que estimaran pertinente en relación con la petición de suspensión.

6. El Abogado del Estado manifestó, mediante escrito de 26 de febrero de 1999, que no se oponía a la suspensión de la Sentencia de 17 de febrero de 1995, en la medida en que la recurrente acreditase un principio de prueba de que, en efecto, el ejercicio de su profesión era "su único medio de vida y la única fuente de ingreso que garantiza el sustento de su familia". La recurrente presentó escrito de alegaciones el día 2 de marzo de 1999, reiterando que la ejecución de la Sentencia impugnada habría de causarle un daño irreparable, puesto que su actividad como odontóloga constituía su único medio de vida.

El 5 de marzo de 1999 se registró en este Tribunal el escrito del Ministerio Fiscal manifestándose contrario a la suspensión solicitada. Dicha oposición se fundaba en el resultado que a su juicio debe arrojar la ponderación a realizar entre los intereses en presencia: el interés particular de la recurrente en ejercer su profesión durante la sustanciación del recurso de amparo, y los intereses generales en la ejecución de las resoluciones judiciales firmes y en la salud pública. Por otro lado, el perjuicio que pudiera ocasionarse a la recurrente con la denegación de la suspensión solicitada era indeterminado, pues la estimación del recurso no produciría el efecto de reponerla en el ejercicio de su profesión, sino el de poder acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa para defender la conservación del acto recurrido.

7. Mediante Auto de 22 de marzo de 1999 la Sala acordó denegar la suspensión soliciada por no haberse acreditado suficientemente los daños que produciría en la recurrente el mantenimiento de las resoluciones impugnadas.

8. Por providencia de 12 de abril de 1999 se tuvo por recibido el testimonio de las actuaciones de la Audiencia Nacional y, según lo dispuesto en el art. 52 LOTC, se concedió a las partes personadas un plazo común de veinte días para formular alegaciones.

9. El Abogado del Estado, mediante escrito de 7 de mayo de 1999, solicitó la desestimación del amparo por falta de agotamiento de los recursos de la vía judicial previa y, subsidiariamente y en cuanto al fondo, su estimación. Respecto de lo primero sostiene que el Auto de 23 de noviembre de 1998 denegatorio de la nulidad de actuaciones era susceptible de recurso de súplica (según la regla general del entonces vigente art. 92.1 L.J.C.A.), y que, por consiguiente, su no interposición debía determinar la desestimación del amparo por no haberse agotado todos los medios o recursos posibles de reacción que el ordenamiento ofrecía [art. 50.1 a) en relación con el art. 44.1 a), ambos de la LOTC]. Y, por lo que se refiere al fondo, entiende que la recurrente, cuyo domicilio era perfectamente identificable, tenía interés directo en el pleito seguido ante la Audiencia Nacional, por lo que la Sala, antes de dar por bueno el emplazamiento edictal, debió verificar que no era posible el emplazamiento personal y directo, incluso requiriendo al demandante en instancia para que facilitase el domicilio real de la hoy recurrente en amparo. Habiéndose producido por ello, a su entender, una indefensión material, solicita, subsidiariamente a la petición principal, la estimación del amparo.

Por su parte la recurrente, por medio de escrito de 12 de mayo de 1999, reiteró lo alegado en la demanda, señalando una vez más la indefensión padecida.

El Ministerio Fiscal formuló sus alegaciones en fecha 17 de mayo de 1999, en las que se manifiestó en favor de la estimación del amparo, entendiendo que la recurrente era perfectamente identificable y localizable a través de los datos que de ella presumiblemente disponía el Consejo de Colegios de Odontólogos en tanto que demandante en instancia. Al no haber practicado la Sala ninguna indagación al respecto, pese a la evidencia de que la recurrente tenía un interés directo en la defensa de la legalidad del acto impugnado en instancia, y al no haber tenido ésta conocimiento extraprocesal del pleito ni haber actuado con falta de diligencia, solicita también el Ministerio Fiscal una Sentencia estimatoria

10. Por providencia de 25 de junio de 1999 se señaló para votación y fallo el día 28 del mismo mes y año.

1. La demandante de amparo impugna el Auto de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 23 de noviembre de 1998, que denegó la solicitud de nulidad de actuaciones formulada contra la Sentencia del mismo órgano judicial, de 17 de febrero de 1995, recaída en el recurso núm. 943/91. Igualmente, la recurrente impugna en amparo dicha Sentencia, la cual acordó, según textualmente dice su parte dispositiva: "Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la representación procesal del Consejo General de los Colegios Oficiales de Odontólogos de España, contra la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de fecha 10 de Abril de 1989 que acuerda la homologación del título de doña Gladys Evelyn del Rosario Crespo Madera, al título español de Licenciado en Odontología, que se anula parcialmente por no ser ajustado a Derecho, entendiéndose que dicha homologación debe quedar condicionada a la superación de una prueba de conjunto sobre los conocimientos básicos que proporcionaba la formación española". Afirma la recurrente que en el expresado recurso debió haber sido emplazada directa y personalmente y no mediante edictos, máxime cuando el demandante en el pleito de instancia conocía su domicilio y el lugar en donde realizaba su actividad profesional. Alega al efecto que tal indebido emplazamiento edictal habría sido la causa de que el pleito se hubiese desarrollado a sus espaldas, impidiéndole comparecer en defensa de sus intereses. Alega que por ello fue vulnerado su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 C.E.).

Tanto el Abogado del Estado como el Fiscal se manifiestan favorables a la estimación de la demanda en cuanto al fondo, apreciando indefensión constitucionalmente relevante. Aquél, sin embargo, estima que existe un obstáculo procesal consistente en el no agotamiento de los recursos de la vía judicial previa.

2. Previamente al análisis del fondo procede examinar los posibles obstáculos de tipo formal o procesal. Como se acaba de mencionar, el Abogado del Estado afirma que la recurrente no agotó los recursos de la vía judicial previa al amparo, exigidos por el art. 44.1 a) LOTC, por no haber interpuesto recurso de súplica contra el Auto de 23 de noviembre de 1998, resolutorio del incidente de nulidad de actuaciones regulado en el art. 240.3 L.O.P.J. A este respecto, importa señalar que la procedencia o no de la formulación de la súplica frente a los autos que prevé dicho precepto (es decir, la necesidad o no de interponer en todo caso recurso de súplica para poder considerar expedita la vía del amparo constitucional) era, en la fecha de notificación del Auto (diciembre de 1998), una cuestión dudosa. Así, en favor de la obligatoriedad de la súplica jugaría la regla general del hoy derogado art. 92.1 de la L.J.C.A. de 1956 (actualmente art. 79.1 de la vigente L.J.C.A.), según la cual cabía la súplica contra todos los autos, salvo aquellos que resolviesen recursos de súplica, los de aclaración y los de inadmisión de la casación, mientras que en contra operaría el argumento de que, siendo el incidente de nulidad de actuaciones un remedio del todo excepcional (y así reza en el tenor literal del art. 240.3 L.O.P.J.), estaría exceptuado de dicho art. 92.1 de la L.J.C.A. de 1956.

Esta duda interpretativa es argumento suficiente para afirmar que, en el presente caso, la demandante de amparo cumplió con la obligación de agotar los recursos legalmente establecidos, formulando el incidente citado y acudiendo posteriormente de modo directo a la jurisdicción constitucional, pues la súplica no era razonablemente exigible. Ello resulta corroborado por la Ley Orgánica 13/1999, de 14 de mayo, de reforma de los arts. 19 y 240 L.O.P.J. ("Boletín Oficial del Estado" del 15), que niega todo recurso tanto frente a los Autos de inadmisión del incidente de nulidad de actuaciones del art. 240.3 L.O.P.J. como frente a los Autos que, pronunciándose como en este caso en cuanto al fondo, lo desestimen. Desde este punto de vista la demanda no incurre en la causa de inadmisión esgrimida por el Abogado del Estado.

3. Pasando al examen de fondo, es decir, si la falta de emplazamiento personal produjo o no la vulneración constitucional alegada, resulta conveniente comenzar recordando brevemente nuestra jurisprudencia sobre el deber de emplazamiento procesal. Este Tribunal ha venido insistiendo desde antiguo en que la efectividad de la comunicación de los actos procesales (y en particular la puesta en conocimiento de quienes ostenten algún derecho o interés en la existencia misma del proceso) es de capital importancia para garantizar el derecho reconocido en el art. 24.1 C.E. (así, entre otras, las SSTC 186/1997 fundamento jurídico 1º, 113/1998 fundamento jurídico 3º, 26/1999 fundamento jurídico 3º y 65/1999 fundamento jurídico 2º). Corolario de ello es el carácter "supletorio y excepcional" de la citación por edictos (STC 65/1999 fundamento jurídico 2º), lo cual significa que sólo cabrá recurrir a ella cuando se agoten todas aquellas otras modalidades que aseguren más eficazmente el emplazamiento personal y directo.

Ello implica que, sin negar validez constitucional al emplazamiento edictal, se debe ser particularmente riguroso en los requisitos para su aplicación. Como dice la STC 26/1999, fundamento jurídico 3º, "en relación con el proceso contencioso-administrativo, y antes de la Ley 10/1992, de 30 de abril, donde se establece la obligación de notificar la remisión del expediente y emplazar a cuantos aparezcan como interesados en el mismo, nuestra doctrina, a partir de la STC 9/1981, había insistido en que el mandato implícito en el art. 24.1 C.E. para promover la contradicción conduce a establecer el emplazamiento personal a los que puedan comparecer como demandados -e incluso como coadyuvantes- siempre que ello resulte factible, como ocurre cuando sean conocidos o identificables a partir de los datos que se deduzcan del escrito de interposición e incluso del expediente (SSTC 113/1998 fundamento jurídico 3º, 122/1998 fundamento jurídico 3º y 239/1998 fundamento jurídico 2º)". Esta doctrina queda completada con dos exigencias: a) que los interesados no emplazados o no personados han de ser diligentes, compareciendo en el proceso tan pronto como tengan conocimiento del mismo, y b) que la indefensión padecida ha de ser material, es decir, debe tratarse de un perjuicio real y efectivo en las posibilidades de defensa y no de una mera irregularidad procesal formal, con consecuencias tan sólo potenciales o abstractas (por todas, SSTC 86/1997 fundamento jurídico 1º, 118/1997 fundamento jurídico 2º y 26/1999 fundamento jurídico 3º).

4. A la luz de esta jurisprudencia han de analizarse los hechos que dieron lugar al presente recurso. En primer lugar, es indudable que la demandante de amparo tenía derecho a ser llamada al proceso por ostentar un evidente interés directo en él, en cuanto se trataba de un recurso tendente a la anulación de la homologación del título que le habilitaba para ejercer su actual profesión de odontólogo, homologación que le había concedido la Administración. Por ello, según el entonces vigente art. 29.1 b) de la L.J.C.A. de 1956, tenía la condición de parte demandada necesaria (codemandada junto a la Administración autora del acto impugnado). En segundo lugar, el domicilio de la recurrente era identificable sin dificultad, a tenor de los datos obrantes en el expediente administrativo y en las actuaciones procesales. Sin embargo, se procedió al emplazamiento edictal en el "Boletín Oficial del Estado" de 19 de noviembre de 1993, y ante ello la Sala, dando por bueno este emplazamiento, continuó los trámites procesales.

Bien es cierto que en la providencia de 14 de octubre de 1991, por la que se tuvo por interpuesto el recurso contencioso-administrativo del Consejo de Colegios de Odontólogos, la Sala ordenó el emplazamiento de la interesada por medio de la Administración demandada, tal y como prevenía la entonces vigente redacción del art. 64.1 de la L.J.C.A. de 1956, y que al cabo de aproximadamente un año y ocho meses, en vista de que no se había recibido contestación, se le reiteró al Ministerio la necesidad de realizar el emplazamiento (providencia de 4 de junio de 1993). Sin embargo, con arreglo a la jurisprudencia aludida en el fundamento jurídico 3º, a la Sala le era exigible un mayor celo en la indagación del domicilio real o actual de la ahora demandante de amparo, con vistas a garantizar en la medida de lo posible el emplazamiento personal. Concretamente, estando incorporada como odontóloga ejerciente en el Colegio de Odontólogos de Extremadura, y conociendo, por tanto, el Consejo de Colegios de Odontólogos su domicilio en Badajoz al menos desde 1992 (así consta de manera fehaciente en documentos aportados con la demanda de amparo), la Sala no debió dar por bueno el emplazamiento edictal sino que debió intentar la práctica de las pertinentes diligencias ante dicho Consejo debido a que, como era verosímil pensar y de hecho así sucedía, éste había de conocer el domicilio -por lo menos el domicilio profesional- de la hoy solicitante de amparo. Por tal razón cabe concluir que dicho domicilio era perfectamente conocido por una de las partes en el pleito y, por tanto, identificable por la Sala con una diligencia que razonablemente podía serle exigida.

A este respecto hemos de recordar que en la STC 239/1998 (fundamento jurídico 2º) dijimos que "el deber de emplazar pesa sobre el Tribunal siempre que sepa que existen personas legitimadas cuyo emplazamiento resulta factible, sin perjuicio de la colaboración que las partes están obligadas a prestarle para asegurar el cumplimiento efectivo de ese deber judicial de emplazar", lo cual refuerza la responsabilidad de lealtad, colaboración y buena fe que pesaba en este caso sobre quien actuaba como demandante en la instancia. Asimismo, y al igual que hicimos en dicha STC 239/1998, no tiene trascendencia el hecho de que el pleito se hubiese iniciado con anterioridad a la reforma del art. 64.1 de la L.J.C.A. de 1956 por la Ley 10/1992, que obligó a notificar personalmente a quienes apareciesen como interesados en el expediente administrativo: "Es irrelevante que en aquel tiempo todavía no hubiera sido reformado el art. 64.1 L.J.C.A. (1956): la Ley 10/1992 se ha limitado a establecer uno de los varios modos posibles que existen para cumplir el deber de emplazar, que deriva directamente de la Constitución, y cuyo incumplimiento es imputable al órgano judicial, que antes de la reforma legal podía y debía practicarlo a través de cualquier medio que asegurase su eficacia (SSTC 63/1982 fundamento jurídico 3º y 197/1997 fundamento jurídico 3º)" (STC 239/1998 fundamento jurídico 2º).

Dando por bueno el emplazamiento edictal, y no realizando diligencia alguna tendente a asegurar la comunicación personal y directa indagando el domicilio de la hoy solicitante de amparo, debe considerarse que el recurso a la publicación de edictos no es fruto de la utilización de un criterio de racionalidad al no haber sido utilizado excepcional y supletoriamente como último remedio procesal (así, STC 86/1997 fundamento jurídico 4º). De este modo la Sala convirtió el emplazamiento en un mero requisito de forma. Así se deduce, por lo demás, de la afirmación contenida en el párrafo 7º del razonamiento jurídico 2º del Auto impugnado, que denegó la solicitada nulidad de actuaciones, al decir, refiriéndose al emplazamiento efectuado, que, "al menos desde un punto de vista formal, que es el que se trata en el art. 240.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, ... no hubo ningún defecto". Tal afirmación contraviene una doctrina constitucional reiterada y consolidada conforme a la cual el emplazamiento o citación no es un mero trámite o requisito formal ni una simple diligencia de ordenación que permite la continuación del proceso sino que, muy al contrario, constituye la pieza clave que garantiza que los interesados y las partes puedan comparecer en juicio en defensa de sus intereses.

5. Quedan por analizar los extremos atinentes a la posible negligencia o pasividad de la demandante en relación con su eventual conocimiento extraprocesal del pleito, así como a la existencia o no de indefensión material. Respecto de lo primero, tanto el Abogado del Estado como el Fiscal señalan que de las actuaciones procesales no se deduce ninguna circunstancia o simple indicio que permita apreciar que la demandante hubiese actuado con poca diligencia para conocer extraprocesalmente la pendencia del pleito y poder personarse en él en un momento procesal oportuno para ello: es perfectamente verosímil pensar que el proceso se inició y tramitó a sus espaldas y sin su conocimiento, sin que por lo demás se le pueda exigir a quien alega indefensión probar su propia diligencia, dado que existe en principio una presunción de desconocimiento del pleito (SSTC 161/1998 fundamento jurídico 4º y 26/1999 fundamento jurídico 5º). Y, en cuanto a la indefensión alegada, resulta evidente que a la demandante de amparo se le ha causado un perjuicio real y grave en las posibilidades de defensa en juicio de sus derechos e intereses, pues se ha tramitado sin su conocimiento un pleito en el que se ventilaba nada menos que la posibilidad de continuar ejerciendo su profesión.

6. Así pues, es claro que la ahora recurrente en amparo debió ser llamada al proceso para defender sus legítimos derechos e intereses y que tenía un domicilio fácilmente identificable para poder ser emplazada directa y personalmente. Por otra parte, no mantuvo un comportamiento pasivo o negligente que le hubiere impedido tener conocimiento extraprocesal del pleito. Todo ello conduce a la estimación de que la falta de emplazamiento personal y directo en el recurso seguido con el núm. 943/91 ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional lesionó su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 de la C.E.), al impedirle ejercitar su derecho a la defensa. Procede, en consecuencia, otorgar el amparo solicitado.