Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Con fecha 8 de septiembre de 1981, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, presentó en este Tribunal escrito interponiendo recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de la Generalidad de Cataluña 4/1981 («Diari Oficial» número 133, 8-10 de junio), de medidas urgentes sobre la función pública. En dicha demanda se solicitaba su admisión a trámite, y que teniendo por formalizado el recurso, en su día se dictase Sentencia que declare la inconstitucionalidad de dicha Ley y su consiguiente nulidad, y, por medio de otrosí, en virtud de la invocación expresa efectuada del art. 161.2 de la Constitución, la suspensión de su aplicación y de cuantos actos y disposiciones hubieran sido adoptados en ejecución de la misma.

2. La Sección de vacaciones del Pleno de este Tribunal, por providencia de 10 de septiembre de 1981, acordó admitir a trámite el recurso, dar traslado de la demanda al Congreso de los Diputados, al Senado, al Parlamento y al Consejo Ejecutivo de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, para que en el plazo de quince días pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaren oportunas. Igualmente se dispuso la suspensión de la vigencia y aplicación de dicha Ley desde la fecha de su impugnación, 8 de septiembre, al haberse invocado por el demandante el art. 161.2 de la Constitución y en aplicación de lo dispuesto en el art. 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), sin perjuicio del pronunciamiento que en su día haga el Tribunal en orden al levantamiento o ratificación de dicha suspensión y la publicación, en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diari Oficial de la Generalitat» de la formalización del recurso y la suspensión indicada.

3. Acusaron recibo el Congreso y el Senado, y el Letrado don Manuel María Vicens i Matas, adscrito al Gabinete Jurídico de la Generalidad de Cataluña presentó escrito el 22 de septiembre pasado, suplicando se le tuviera por comparecido y parte en representación del Consejo Ejecutivo y se le concediera prórroga del plazo para formular alegaciones. Concedida ésta por providencia de 23 de septiembre, que le tuvo por personado, se evacuaron las alegaciones por el Presidente del Parlamento de Cataluña y por el citado Consejo Ejecutivo en virtud de sendos escritos presentados con fechas 2 y 10 de octubre último, interesando la desestimación del recurso y la declaración de validez de la Ley impugnada.

4. Los motivos y alegaciones de la pretensión actora incorporadas al escrito de interposición del Abogado del Estado y los que sirven de fundamento a la oposición contenida en los escritos del Parlamento de Cataluña y Generalidad pueden sintetizarse en los puntos siguientes:

Primero. Relación cronológica entre la legislación básica del Estado sobre el régimen estatutario de los funcionarios y el desarrollo legislativo por la Generalidad.

Según la Abogacía del Estado, la Ley es inconstitucional por vulnerar el art. 149.1.18 de la C. E., en relación con el art. 10.1.1 y disposición transitoria sexta, cinco, del Estatuto de Autonomía de Cataluña en cuanto establecen la necesaria existencia previa de una Ley básica del Estado sobre el régimen estatutario de los funcionarios para que esta materia pueda ser objeto de desarrollo legislativo por parte de la Generalidad. Para determinar el alcance de la competencia de una Comunidad Autónoma en una materia determinada, se dice, es preciso acudir a su Estatuto en cuanto concreta el aprovechamiento efectuado en cada caso de las posibilidades que abre la Constitución. Y en este sentido, el Estatuto de Cataluña ha reclamado para la Generalidad una menor competencia en materia de régimen estatutario de los funcionarios que en el del régimen jurídico de las Administraciones públicas, pues partiendo de la misma reserva de competencia exclusiva a favor del Estado sobre las respectivas bases, contenida en el art. 149.1.18 de la C. E., su art. 9.8 señala «competencia exclusiva» sobre el régimen local (matizada con la salvedad del «sin perjuicio de lo que dispone el núm. 18 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución»), mientras que su art. 10.1.1 lo hace sólo de una competencia de desarrollo para el régimen de funcionarios supeditada a un doble condicionamiento: a) producirse en el marco de la legislación básica, y b) en los términos que, en su caso, la legislación básica establezca.

Esta distinta índole de la competencia en uno y otro caso hace que no sea absolutamente trasladable al presente recurso la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 28 de julio pasado, que se refería a la articulación del art. 149.1.18 de la C. E. con el 9.8 del Estatuto de Cataluña y no con el 10.1.1 del mismo texto estatutario.

En concreto, a los funcionarios adscritos a servicios de titularidad estatal o a otras instituciones públicas que resulten afectadas por los traspasos a la Generalidad les resulta aplicable los establecido en la disposición transitoria sexta, cinco, del Estatuto, que es norma especial en relación a la general disposición transitoria segunda, y conforme a ella no puede la Generalidad ni desarrollar la Legislación del Estado vigente mientras no exista una regulación global o estatutaria de los funcionarios de la nueva Administración -Generalidad-, ni dejar de aplicarla, como ocurriría de cumplirse el mandato de adaptación de dicha normativa por el Consell Executiu según dispone la Ley impugnada (art. 6). Esta solución que deriva del Estatuto, responde a la exigencia de que los funcionarios vean salvaguardados sus derechos y expectativas sin verse afectados desigualmente por su procedencia, con vulneración de principios básicos constitucionales, como son el de seguridad jurídica (art. 9) y de igualdad de trato ante la Ley (art. 14), cuando se operó su transferencia al nuevo medio administrativo.

Frente a estas alegaciones de la representación del Gobierno, la del Parlamento de Cataluña sostiene que la actuación legislativa de las Comunidades Autónomas en materia de competencias concurrentes no precisa que con anterioridad se haya dictado una Ley del Estado que revista el carácter de básica o principal, pudiendo deducirse de las Leyes estatales vigentes. En este sentido argumenta:

a) A sensu contrario, el Estado con su inactividad vaciaría las competencias autonómicas.

b) La Constitución no habla de específicas Leyes cuando establece la división de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

c) La doctrina y la disposición transitoria segunda del Estatuto consagran esta línea interpretativa.

d) La Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de julio de 1981 resulta plenamente aplicable a este recurso en cuanto analiza la disposición transitoria segunda del Estatuto y no su art. 98 en relación al art. 149 de la C. E., existiendo, además, una identidad de naturaleza entre las competencias exclusivas y las llamadas concurrentes.

e) La interpretación que ha de hacerse al inciso del art. 10.1.1 del Estatuto «y en su caso» ha de ser la de entender equivalente a cuando exista la legislación básica del Estado, lo que implícitamente supone admitir el caso contrario.

f) La disposición transitoria sexta, cinco, del Estatuto, en su expresión «régimen estatutario de sus funcionarios» no se refiere a un texto normativo concreto ni a un tratamiento unitario y se limita a aplicar a la materia de funcionarios el criterio de la disposición transitoria segunda.

A su vez, y abundando en las mismas razones, la representación de la Presidencia del Consejo Ejecutivo de la Generalidad afirma que ésta tiene competencia para regular el régimen estatutario de sus funcionarios sin esperar a que el Estado dicte la legislación básica sobre la materia. Así se deduce de los siguientes argumentos:

a) Resulta plenamente aplicable a este supuesto tanto la disposición transitoria segunda del Estatuto, pensada para todos los supuestos en que la competencia de la Generalidad haya de ser ejercida con sujeción a unas bases, como la doctrina de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de julio último, que constituyen una interpretación general de dicha disposición transitoria.

b) La interpretación literal del art. 10.1.1 del Estatuto con base en su expresión adverbial «y en su caso» representa una alusión a la legislación básica preconstitucional todavía vigente, y entendido sistemáticamente con la disposición transitoria segunda, igualmente supone que mientras las Cortes Generales no elaboren las Leyes posconstitucionales del régimen estatutario de la función pública seguirán rigiendo las actuales Leyes y disposiciones con arreglo a cuyas bases, expresas o inducidas deberá ejercer la Generalidad las competencias del Estatuto.

c) La disposición transitoria segunda y la sexta, cinco, no son contradictorias, aunque tengan un alcance distinto. Aquélla determina que desde la entrada en vigor del Estatuto las Cortes Generales sólo podrán dictar en los supuestos de competencia compartida las Leyes a que el propio Estatuto se refiere -normalmente «básicas» o de «bases»-; ésta, en cambio, referida a unas materias necesitadas de regulaciones circunstanciales o de urgencia, permite al Estado que pueda seguir dictando toda clase de normas jurídicas hasta el momento en que la Generalidad ejerza las competencias que le confiere su Estatuto, lo que ha ocurrido en orden a la función pública desde la adopción de la Ley motivo del recurso, a partir de la cual sólo restan al Estado las competencias «básicas».

d) La disposición transitoria sexta, cinco, no cierra las facultades de la Generalidad para el desarrollo de la legislación básica del Estado en lo que respecta a los funcionarios adscritos a servicios traspasados porque no hay motivo para una diferencia de trato con los restantes de la Generalidad, porque dicha disposición reitera el principio establecido por los arts. 149.3 de la C. E. y 26.2 del Estatuto, quedan sujetos los funcionarios transferidos como los demás al régimen legal que establezca la Generalidad con respecto a los derechos que les correspondieran, y porque no es posible identificar las expresiones «régimen estatutario» y «regulación global».

El régimen estatutario implica más bien su aplicación al conjunto del funcionariado autonómico y a ello ha atendido la Ley, aunque sea con carácter provisional y de urgencia y ateniéndose a las bases actualmente vigente de la legislación del Estado.

Segundo. Ambito de competencia reservado al Estado por la Constitución en el régimen estatutario de los funcionarios de las Administraciones públicas.

El Abogado del Estado, en segundo término, también reputa inconstitucional la Ley por vulnerar el ámbito de competencia que el art. 149.1.18 de la C. E. reserva al Estado, puesto que regula ciertas materias que son propias de las bases del régimen estatutario en sus disposiciones adicionales primera, segunda y quinta, que ordenan a la Ley de la Función Pública de Cataluña establecer los plazos y formas de acceso a la condición de funcionario de carrera de la Generalidad, y en el art. 4, al establecer los principios de objetividad y de concurso de méritos para la contratación de personal en régimen de derecho administrativo.

Frente a esta tesis de la representación del Gobierno sostiene la del Parlamento de Cataluña que las disposiciones adicionales primera, segunda y quinta no regulan condiciones concretas de acceso a la función pública, sino que la defieren a la Ley de la Función Pública de la Generalidad o a normas de desarrollo reglamentario, por lo que no puede haberse producido inconstitucionalidad, sólo apreciable cuando no se respeten los mínimos básicos para tal acceso, siendo materia ésta que en algunos aspectos puede ser objeto de reglamento dentro de ciertos límites.

El art. 4, aunque semánticamente aluda a principios, tampoco puede ser reputado inconstitucional, pues respetando los principios de la legislación estatal nada impide a las leyes autonómicas en supuestos de competencia concurrente formular de manera genérica y principal su contenido.

También niega la representación del Consejo Ejecutivo que la Ley catalana invada el ámbito de competencias del Estado, pues no existe razón que justifique el que la determinación de los plazos y formas de acceso a la condición de funcionarios de carrera de la Generalidad sea materia que corresponda a las bases de la función pública. Además de que como las disposiciones adicionales impugnadas no contienen precepto alguno de aplicación inmediata, habría que comprobar, en su día, si la Ley de la Función Pública de Cataluña invade o no las competencias estatales.

Los principios de objetividad y concurso público de méritos a que alude el art. 4 para la contratación de personal en régimen de derecho administrativo resultan del art. 103.3 de la C. E. y pueden ser inducidos del Reglamento para ingreso en la Administración Pública aprobado por Decreto núm. 1411/1968, de 27 de junio (arts. 6 y 3.4 d).

Tercero. Adecuación de la Ley impugnada a las bases inducibles de la legislación estatal vigente.

Pone de manifiesto el Abogado del Estado que el art. 4 de la Ley 4/1981 de la Generalidad se aparta del criterio seguido en la legislación estatal vigente al respecto formada por la Ley de Funcionarios de 7 de febrero de 1964, Decreto 1742/1966, de 30 de junio (sobre contratación de personal por la Administración Civil del Estado), y por el Real Decreto-Ley de 30 de marzo de 1977 (disposición adicional segunda). Los principios de objetividad y de concurso público señalado en el art. 4 de la Ley de la Generalidad no figuran, en efecto, en la legislación estatal como condiciones para la contratación administrativa y, por el contrario, en aquélla no se menciona la clara limitación de dicha contratación administrativa por el objeto que figura en ésta.

La representación del Parlamento de Cataluña afirma, por el contrario, que el art. 4 de la Ley catalana no conculca el art. 6 de la Ley de Funcionarios Civiles, sino que lo completa, al establecer un procedimiento previo a la contratación que es concordante con los arts. 9.3 y 103 de la Constitución.

En cuanto a la limitación de la contratación por el objeto, con independencia de si dicha norma tiene o no carácter principal, es obvio que la Generalidad se encuentra en la situación del art. 6.2 b) de la Ley de Funcionarios. Por último, el propio art. 4 de la Ley se remite globalmente en materia de contratación administrativa a la legislación vigente de carácter estatal.

En el mismo sentido, el representante de la Presidencia del Consejo Ejecutivo afirma que el hecho de que el art. 4 no enuncie otros principios contenidos en la legislación estatal vigente no supone que no hayan de ser aplicados, por la supletoriedad del derecho del Estado sobre la materia.

Cuarto. Alegaciones generales formuladas por la Generalidad en relación con la Ley 4/1981 de medidas urgentes sobre la Función Pública.

Con carácter general pone de relieve la importancia de la Función Pública en la efectiva construcción y materialización de las autonomías, a cuya exigencia se vincula el art. 10.1.1 del Estatuto, tendente a conseguir un cuadro normativo que contemple el status de la Función Pública, pero como es necesario atender a los problemas inmediatos y urgentes, resulta necesaria la Ley objeto de impugnación, que se dicta dentro del margen competencial atribuido al Parlamento catalán por el Estatuto sin entrar en contradicción con la legislación estatal vigente. Se propone esta Ley dar la máxima transparencia a la gestión de la Función Pública, incluso en la etapa provisional, reconocer el papel de las Centrales Sindicales en la representación del funcionariado y respetar íntegramente la situación de los funcionarios traspasados, ya provengan del Estado o de la Administración Local, que al pasar a depender orgánica y funcionalmente de la Administración catalana precisan la adopción de disposiciones necesarias por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad.

5. Por resolución de 28 de enero último del Pleno se señaló para deliberación y votación el día 4 de febrero siguiente.

1. La impugnación de la Ley catalana 4/1981, de 4 de junio, de medidas urgentes sobre la función pública de la Generalidad de Cataluña se apoya, como resulta de los antecedentes, en dos argumentos distintos, dentro del segundo de los cuales cabe distinguir aún dos facetas diferentes. En el presente punto nos ocupamos sólo del primero de ellos, al que la representación del Gobierno califica de prioritario, en tanto que en el punto siguiente analizaremos, en sus dos aspectos el argumento segundo, al que es forzoso considerar como argumento secundario, siquiera sea porque, como veremos, apunta sólo contra determinados preceptos de la Ley y no contra la totalidad de la misma.

Este argumento principal o prioritario puede resumirse en la afirmación de que no es aplicable a las normas dictadas por la Generalidad de Cataluña sobre función pública, la doctrina establecida por este Tribunal en su Sentencia de 28 de julio de 1981 (recurso de inconstitucionalidad 40/1981, Fundamento 6, «Boletín Oficial del Estado» de 13 de agosto de 1981, suplemento pág. 30), porque, de una parte, el proemio del art. 10 del Estatuto de Cataluña, al atribuir a la Generalidad el desarrollo legislativo y la ejecución en cuanto toca al «régimen estatutario de los funcionarios» (art. 10.1.1) lo hace precisando que esta competencia ha de ejercerse «en el marco de la legislación estatal y, en su caso, en los términos que la misma establezca», mientras que, de la otra, la disposición transitoria sexta, apartado 5, del mismo Estatuto en su párrafo final («mientras la Generalidad no apruebe el régimen estatutario de sus funcionarios, serán de aplicación las disposiciones del Estado vigente sobre la materia») implica una excepción al principio general contenido en la disposición transitoria segunda, que es el interpretado por la doctrina antes referida.

Ambas normas son, sin embargo, insuficientes para fundamentar la conclusión que de ellas pretende extraerse. Este Tribunal ya ha advertido, en efecto, sobre el sentido marcadamente equívoco con que el adjetivo «exclusivo» se utiliza, tanto en el texto de la Constitución como en el de los Estatutos de Autonomía (Sentencia de 16 de noviembre de 1981, en recurso de inconstitucionalidad núm. 184/1981, «Boletín Oficial del Estado» de 28 de noviembre de 1981, suplemento pág. 2) y, en consecuencia, resulta aventurado cualquier razonamiento que, como el del presente caso, intente arrancar de la diferencia existente entre una competencia atribuida con carácter exclusivo, sin perjuicio de la legislación básica que corresponde al Estado y una competencia para legislar y ejecutar que debe ejercerse «en el marco de la legislación básica del Estado y en su caso en los términos que la misma establezca». Estas diferencias de dicción autorizan a entender, entre otras consecuencias, que cuando se utiliza esta segunda fórmula se intenta sujetar más estrechamente la competencia legislativa comunitaria al marco de la legislación básica del Estado, pero en modo alguno a sostener que se ha privado con ello a la Comunidad Autónoma de su facultad de legislar hasta que sea habilitada para ello por una Ley estatal, pues esto equivaldría una vez más a equiparar legislación básica con Leyes marco, tesis ya rechazada explícitamente por este Tribunal. (Cf. Sentencia antes citada de 28 de julio de 1981, pág 30.)

Tampoco el párrafo final de la Disposición transitoria sexta, quinta, del Estatuto de Cataluña puede ser entendido como excepción del principio general establecido en la disposición transitoria segunda del mismo, sino como su concreción en el supuesto específico de la función pública. Las razones de esta concreción, cuya determinación por lo demás tampoco es necesaria para la decisión del caso que se nos plantea, hay que buscarlas en la necesidad de asegurar la uniformidad en el trato a todos los funcionarios de la Generalidad, pertenezcan o no a cuerpos estatales, sin que tampoco tal concreción pueda ser interpretada como exigencia de que el régimen estatutario de los funcionarios, que es un concepto doctrinal, quede establecido en un solo cuerpo normativo, de manera que resulte contraria a la Constitución toda normación de aspectos determinados. La interdicción de una normación parcial de determinada materia implicaría, sin duda, una norma excepcional que sólo puede estimarse existente cuando explícitamente ha sido establecida.

2. Como antes se indica, el segundo de los argumentos utilizados por la representación del Gobierno, además de su carácter declaradamente secundario, no se dirige contra la totalidad de la Ley impugnada, sino sólo contra el art. 4 y las Disposiciones adicionales primera, segunda y quinta.

Todos estos preceptos se afirma, en primer lugar, están viciados de incompetencia, por constituir normas básicas que sólo el Estado (art. 149.1.18) puede establecer. La afirmación se apoya, sobre todo, en la consideración de que las disposiciones adicionales citadas establecen principios a los que debe ajustarse la futura Ley de la Función Pública de Cataluña, pero, sin entrar en la corrección de la técnica utilizada (pues, como es obvio, una Ley ordinaria no vincula al legislador futuro), es lo cierto que, de una parte, estas disposiciones adicionales hacen todas reserva del «cumplimiento de los requisitos mínimos legalmente establecidos con este fin», entre los que, sin duda, hay que considerar los que se deriven de la legislación básica del Estado, y de la otra nada impide a la Generalidad, siempre que respete la legislación básica del Estado, establecer a su vez, con el rango que estime adecuado, los principios de su propia especificidad. Estas normas comunitarias serían constitucionalmente ilegítimas si contraviniesen las normas básicas de validez nacional, estableciendo, por ejemplo, vías de acceso a la función pública no adecuadas a los principios básicos de la legislación estatal, o aún utilizando las existentes de manera contraria a tales principios, pero nada hay en las normas impugnadas que permita tal conclusión, sin que ello, por lo demás, baste para considerar sin más como constitucionalmente legítimas todas las normas que el futuro legislador comunitario pudiera dictar atendiendo a la recomendación contenida en la Ley ahora impugnada.

Esta discordancia entre la norma impugnada y la legislación básica del Estado se denuncia en concreto respecto del art. 4 de la Ley, que regula el procedimiento a seguir para la contratación de personal en régimen de Derecho Administrativo.

Tampoco en este caso resultan convincentes las razones con las que se argumenta la existencia de tal discordancia, pues no puede deducirse ésta de la ausencia en la legislación estatal de normas sobre el procedimiento previo a la contratación, que es la materia que este precepto regula, ni de la omisión en él de toda referencia al carácter excepcional que en la normativa estatal tiene la contratación administrativa como vía de provisión de puestos de trabajo. En lo que respecta al primer punto, la inexistencia de normas estatales sólo puede ser entendida como condición de la posibilidad para que las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias legislativas sobre la función pública las ejerzan sin más límite que el respeto a los principios que se deriven directamente de la Constitución que en el presente caso han sido respetados, y no como prohibición implícita de que estas Comunidades Autónomas intenten regular una materia que no ha sido aún objeto de regulación estatal. En lo que toca al segundo, es obvio que la omisión en una Ley particular de unas precisiones cualesquiera de carácter básico establecidas en Ley general no vicia de inconstitucionalidad a aquella Ley particular, pues estas precisiones mantienen su plena vigencia con independencia de que sean recordadas o no por el legislador comunitario, cuya referencia a ellas sólo este carácter de recordatorio puede revestir. El carácter básico que sin duda tiene el principio de excepcionalidad de la contratación administrativa, consagrado en el artículo 6 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado impide utilizar este procedimiento como vía normal de provisión de puestos en la función pública lo diga así o no la norma particular que en este caso se limita a establecer que la contratación ha de llevarse a cabo de acuerdo con los principios de objetividad y concurso público, frente a los cuales nada hay que objetar.

El carácter meramente facultativo (y alternativo de otros procedimientos de provisión) con el que se refiere a la contratación administrativa la Disposición adicional cuarta de la Ley impugnada, que no ha sido objeto de ningún alegado específico, no permite tampoco sostener que esta vía de contratación administrativa sea considerada como la normal para la designación de los funcionarios dependientes de la Generalidad. Sí parece imprescindible observar que la afirmación que en dicha Disposición adicional se hace acerca del carácter supletorio de la legislación estatal sólo es correcta con dos precisiones importantes. La primera, la de que tal carácter supletorio de las normas que regulan los distintos procedimientos utilizables para la provisión de puestos de trabajo sólo existe en la medida en que tales normas no son, por su naturaleza material, normas básicas. La segunda, la de que la opción entre una u otra vía de acceso a la función pública está condicionada por los principios básicos de la legislación estatal, que no son principios reguladores de los distintos procedimientos, sino definidores de la secuencia necesaria que entre ellos ha de darse, secuencia que define cuál haya de ser la estructura de la función pública y que obliga a acudir no a la contratación, sino a la interinidad, para la designación de quienes provisionalmente hayan de ocupar vacantes que definitivamente sólo pueden ser cubiertas por funcionarios de carrera. La habilitación que la Disposición adicional cuarta, que analizamos, hace en favor del Consejo Ejecutivo de la Generalidad es constitucionalmente legítima en la medida en que se entienda que la opción entre la contratación administrativa u otras vías de provisión no es una opción libre, sino realizada de acuerdo con la legislación básica del Estado y que ésta no es, en cuanto básica, legislación de aplicación supletoria.

3. La alusión en el art. 7 de la Ley impugnada al art. 6 de la Ley 6/1980, de 17 de diciembre, de Transferencia Urgente y Plena de las Diputaciones Catalanas a la Generalidad, debe entenderse sin perjuicio de nuestra Sentencia de 28 de julio de 1981, antes citada, que si bien no hizo pronunciamiento alguno en su fallo sobre dicho art. 6, fue por entender, como explícitamente se declara en el punto 8 de sus Fundamentos, que dado el carácter meramente instrumental del indicado artículo, éste quedaba privado de toda eficacia a consecuencia de la anulación de otros artículos de la misma Ley.