Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. El día 2 de agosto de 1995 el Abogado del Estado presenta en el Registro del Tribunal Constitucional escrito de planteamiento de recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 2; 26; 27; 28; 29; 30; 31; 41.5, en su inciso final; 44.3; y, por conexión, el art. 63 a), apartados 6 y 8; 63 b), apartados 12, 13 y 14; 63 c), apartados 12, 13, 20 y 21; y 63 d), apartados 5, 6 y 7, de la Ley de la Comunidad Autónoma de Extremadura, de 27 de abril, de pesca.

En dicho escrito se sostiene lo siguiente:

a) Como punto de partida, el Abogado del Estado manifiesta que la Ley 8/1995, objeto de este recurso de inconstitucionalidad, contiene un conjunto de medidas encaminadas a la preservación del medio acuático que rebasan el ámbito estrictamente pesquero e invaden el de la materia hidráulica, sobre el que el Estado ostenta importantísimas competencias exclusivas.

El recurso de inconstitucionalidad se fundamenta esencialmente en la competencia estatal regulada en el art. 149.1.22 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la "legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma". Al amparo de esta competencia se ha dictado la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas, que regula las cuencas hidrográficas que excedan del ámbito territorial de una sola Comunidad Autónoma, lo que tiene especial incidencia en este caso por el hecho de que la Comunidad Autónoma de Extremadura carece de cuencas intracomunitarias.

Para el presente recurso de inconstitucionalidad hay que tener en cuenta, incluso, que la referida competencia estatal es aún más amplia, puesto que al ser la Comunidad Autónoma de Extremadura una Comunidad que ha accedido a la autonomía por la vía del art. 143 CE, sus competencias en materia de aguas, en una primera fase, se circunscriben a lo regulado en el art. 148.1.10 CE, esto es, a los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma. Esta competencia autonómica se ha mantenido incluso tras la reforma de su Estatuto de Autonomía, operada por la Ley Orgánica 8/1994, de 24 de marzo (art. 7.1.7 de la misma).

El preámbulo de la Ley recurrida ampara su regulación en la competencia exclusiva que la Comunidad Autónoma ostenta en materia de "pesca fluvial y lacustre y en acuicultura, así como en protección del ecosistema donde se desarrollen dichas actividades".

Sin embargo el Abogado del Estado rechaza que esta competencia, ni tampoco la de normas adicionales de protección del medio ambiente, competencia asumida tras la reforma estatutaria a que se ha hecho referencia (art. 8.9 EAE), sanarían la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados.

b) A continuación la representación procesal del Estado señala algunas características relevantes de la competencia estatal en materia de aguas, singularmente a la luz de la doctrina contenida en la STC 227/1988, capital en esta materia, y de los principios que recoge el preámbulo de la Ley de aguas.

El recurso hidráulico es un recurso natural escaso e indispensable, siendo su distribución irregular y fácilmente vulnerable. De ello se desprende la necesidad de su aprovechamiento racional, especialmente si se atiende a su característica de resultar susceptible de usos sucesivos. Por todo ello se reconoce al recurso hidráulico una sola calificación jurídica como dominio público estatal, garantizando su tratamiento unitario, lo que exige su planificación.

La consecuencia derivada de las exigencias de racionalidad y optimización de su uso son dos principios capitales en la competencia en materia de aguas: la unidad de gestión y el tratamiento homogéneo del recurso, exigencias que se contienen en el art. 13.1 de la Ley de aguas y de las que se hace eco la STC 227/1988 en su FJ 15, que se refiere al criterio de la cuenca hidrográfica como unidad de gestión de los recursos hidráulicos en atención al conjunto de intereses afectados, que tienen carácter supracomunitario.

Debido a todas estas características los diversos usos de los recursos hidráulicos no se articulan en nuestro Ordenamiento conforme al principio de compatibilidad de usos, sino al de preferencia o jerarquía de los mismos, escala de preferencias que es tradicional y que se contiene en el art. 58 de la Ley vigente.

Debe hacerse mención también de que la Ley de aguas recoge la compatibilidad de la gestión pública del agua con la ordenación del territorio, la conservación del medio ambiente y la restauración de la naturaleza, todo ello en el marco del Plan Hidrológico.

La STC 227/1988 se ha referido especialmente a la coordinación de los planes hidrológicos de cuenca, que corresponde elaborar a la Administración del Estado o a organismos dependientes de ella, con las diferentes planificaciones, debiendo producirse dicha coordinación a través del procedimiento de elaboración de aquellos planes y siendo necesaria la participación de las Comunidades Autónomas.

De este modo, señala el Abogado del Estado, es en la elaboración del plan hidrológico donde, con la participación de las Comunidades Autónomas, deben incluirse las competencias que éstas ostenten sobre otras materias que afecten al recurso hidráulico, y ello siempre con respeto a las competencias del Estado en materia de aguas, que incluyen los criterios de prioridad y compatibilidad de usos, así como la asignación y reserva de recursos para usos y demandas actuales y futuras, así como para la conservación del medio natural (STC 227/1988).

c) A continuación, el Abogado del Estado aborda lo que considera la principal cuestión que se plantea en este recurso de inconstitucionalidad, esto es, el entrecruzamiento entre las competencias estatales sobre el recurso hidráulico y las competencias autonómicas sobre otras materias, como son la pesca fluvial y la protección del medio ambiente. Para resolver esta cuestión, manifiesta que debe partirse de varios criterios previos que se desprenden de las características esenciales de la competencia estatal en materia de aguas.

El primero de dichos criterios es que, de acuerdo con la STC 227/1988, FJ 20, la regulación del uso y aprovechamiento del agua, que es de la competencia estatal, debe ser considerada de modo omnicomprensivo, pues no admite en principio fragmentación o superposición de tratamientos jurídicos distintos, lo que implica su ordenación racional mediante la jerarquía de usos (arts. 58 y 13.1 de la Ley de aguas).

Como consecuencia de ello, la autoridad administrativa competente no puede verse condicionada ni interferida por decisiones de otras autoridades que pongan en cuestión el principio de la unidad de gestión. Por ello, las autoridades autonómicas no pueden tomar decisiones que condicionen o interfieran las decisiones estatales sobre el uso de las aguas de su competencia, pues el uso del agua no se puede compartimentar (STC 227/1988, FJ 15).

Otro criterio a tener en cuenta es que las competencias autonómicas sobre materias conexas versan fundamentalmente sobre actividades que puedan realizarse en las aguas, debiendo limitarse a regular la actividad como tal. Así, en el caso de la pesca fluvial, el objeto a regular debe ser la actividad extractiva como tal, por analogía con la doctrina general sobre la pesca marítima (STC 44/1992).

Sin embargo, según el Abogado del Estado, la Ley impugnada rebasa, en la práctica totalidad de su Título V, los criterios expuestos, pues establece una regulación que interfiere, menoscaba y condiciona la competencia estatal en materia de aguas.

De otro lado, los preceptos impugnados tampoco pueden apoyarse en la competencia de la Comunidad Autónoma sobre "protección de los ecosistemas en que se desarrollan dichas actividades", ni en la de "normas adicionales de protección del medio ambiente" (arts. 7.1.8 y 8.9 EAE), pues ambas competencias han de desarrollarse sin interferir las del Estado en materia de aguas, ni mucho menos imponiendo su primacía y alterando la jerarquía de usos del agua.

d) A continuación, el Abogado del Estado se refiere a los preceptos del Título V de la Ley extremeña que han sido impugnados porque, en su opinión, dichos preceptos rebasan el ámbito estrictamente pesquero y vulneran la competencia del Estado en la materia hidráulica. Las aguas constituyen un recurso unitario subordinado al interés general y no un aprovechamiento concreto, de modo que una cosa es la regulación de la pesca y otra la del dominio público hidráulico.

Corresponde al Estado, a través de la planificación hidráulica (art. 38 de la Ley de aguas),determinar el régimen de usos y aprovechamientos del agua en las cuencas intercomunitarias y, por tanto, el régimen de las concesiones otorgadas sobre ellas, fijando el orden de preferencia de los aprovechamientos (art. 58 de la Ley de aguas), sin que ello pueda verse limitado por la competencia autonómica sobre pesca fluvial, aunque la misma deba tenerse en cuenta en el momento de elaborarse los planes y otorgarse las concesiones oportunas, según los mecanismos legalmente previstos (art. 38.4 de la Ley de aguas, art. 100 del Reglamento de la Administración pública del agua y de la planificación hidráulica y art. 110 del Reglamento del dominio público hidráulico).

El Abogado del Estado relaciona a continuación los preceptos recurridos y justifica su impugnación.

-El art. 26, que impone a los concesionarios de los aprovechamientos hidráulicos la obligación de mantener un caudal mínimo, por corresponder a los organismos de cuenca el otorgamiento de autorizaciones o concesiones sobre el dominio público hidráulico, con especificación del caudal máximo aprovechable y del caudal medio continuo (arts. 22 de la Ley de aguas y 101 del Reglamento del dominio público hidráulico).

-El art. 27, relativo a la construcción de escalas o pasos en presas y diques, por ser ello función propia de los organismos de cuenca (art. 21 de la Ley de aguas).

-Los arts. 28 y 30, que prohíben sacar fuera de las cuencas las piedras y acumular residuos en orillas y cauces y, asimismo, exigen la autorización de la Agencia del Medio Ambiente de Extremadura para modificar la estructura de la vegetación de orillas y márgenes en las zonas de servidumbre y para la extracción de plantas acuáticas, por ser competencia de los organismos de cuenca (arts. 6 de la Ley de aguas y 4 a 11 del Reglamento del dominio público hidráulico).

-El art. 29, que impone a los concesionarios la obligación de colocar y mantener rejillas, por corresponder al organismo de cuenca (arts. 22 de la Ley de aguas y 115 del Reglamento del dominio público hidráulico).

- El art. 31, que prohíbe los vertidos, por interferir las facultades atribuidas a los organismos de cuenca [arts. 22 b), 40 e) y 84 a 100 de la Ley de aguas y arts. 245 a 271 del Reglamento del dominio público hidráulico].

-El art. 41.5, que prohíbe alterar los cauces y caudales, por interferir las facultades de los organismos de cuenca [art. 21 b) y c) de la Ley de aguas].

-El art. 44.3, que prohíbe la navegación en embalses, por igual razón.

-Por su conexión con los preceptos antes relacionados, se impugnan los siguientes artículos, que establecen infracciones conectadas con las prescripciones señaladas: arts. 63 a), apartados 6 y 8; 63 b), apartados 12, 13 y 14; 63 c), apartados 12, 13, 20 y 21; y 63 d), apartados 5, 6 y 7.

Por todo lo razonado, el Abogado del Estado solicita del Tribunal que declare la inconstitucionalidad de los artículos recurridos.

2. Mediante providencia de 18 de agosto de 1995, la Sección de Vacaciones acuerda admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda, conforme al art. 34.1 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado así como a la Asamblea y al Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el procedimiento y formular alegaciones. También acuerda tener por invocado el art. 161.2 CE, lo que produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados, y publicar la incoación del recurso y la suspensión acordada en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Diario Oficial de Extremadura".

3. Mediante escrito registrado el día 7 de septiembre de 1995, el Presidente del Congreso de los Diputados comunica al Tribunal el Acuerdo de la Mesa de dicha Cámara de que la misma no se personará en el procedimiento ni formulará alegaciones.

4. Mediante escrito de 8 de septiembre de 1995, el Presidente del Senado notifica al Tribunal que la Mesa de la Cámara ha decidido dar por personada a la misma en el procedimiento y ofrecer su colaboración.

5. El día 18 de septiembre de 1995, el Letrado de la Junta de Extremadura presenta en el Registro del Tribunal un escrito mediante el cual, en la representación que ostenta, se persona en el procedimiento y formula las correspondientes alegaciones, las cuales se resumen a continuación:

a) El Letrado de la Comunidad Autónoma comienza su escrito haciendo una síntesis de las alegaciones del Abogado del Estado, refiriéndose en tal sentido al art. 149.1.22 CE como soporte de la competencia estatal en materia hidráulica, así como al carácter de dominio público de las aguas, ya sean intracomunitarias o intercomunitarias, y al art. 7.1.7 EAE como título estatutario de que dispone la Junta de Extremadura en esta materia.

A continuación, sin poner en duda las aseveraciones del Abogado del Estado sobre la competencia estatal en materia de "aguas" y, tras citar la STC 227/1988 como referente jurisprudencial necesario en dicha materia, considera que todo ello no constituye obstáculo para que la Comunidad Autónoma de Extremadura pueda ejercer su competencia exclusiva sobre pesca, al amparo de lo establecido en los arts. 148.1.11 CE y 7.1.8 EAE.

Para justificar la competencia autonómica, y sin perjuicio de un mayor desarrollo posterior, hace referencia a las SSTC 113/1983, FJ 1, 77/1984, FJ 2, y 125/1984, FJ 2, relativas a la concurrencia de competencias sobre un mismo ámbito y sobre las personas que en él actúen, de modo que el ejercicio de competencias en determinado ámbito físico no impide que se ejerzan otras en el mismo, ni que por la existencia de un título válido del Estado se vacíen las competencias autonómicas.

b) Incidiendo en la competencia estatal en materia de aguas, el Letrado de la Comunidad Autónoma admite que la configuración del agua como recurso natural, escaso, indispensable y susceptible de usos sucesivos, conlleva la necesidad de un tratamiento homogéneo y de una unidad de gestión, lo que determina el criterio de cuenca hidrográfica y la existencia del Plan Hidrológico, máxime si se habla, como es el caso, de cuencas intercomunitarias.

Sin embargo, ni el principio de jerarquía de usos que indudablemente se contiene en la Ley de aguas, ni el criterio de la cuenca hidrográfica, han de ser los únicos a tener en cuenta (STC 227/1988, FJ 15), puesto que no puede negarse, como hace el Abogado del Estado, el principio de compatibilidad de usos, que admite el art. 13.3 de la Ley de aguas.

El Letrado de la Comunidad Autónoma rechaza también la tesis del recurso de que cualquier actividad relacionada con el agua deba contenerse ineludiblemente en el plan hidrológico, pues la propia realidad social se basta para negarlo. En este sentido, recalca que el carácter de dominio público estatal que tienen las aguas intercomunitarias no implica que ello no sea separable de otras competencias públicas que lo utilizan como soporte natural (SSTC 77/1984, FJ 2, y 113/1983, FJ 1).

c) Para el Letrado de la Comunidad Autónoma, la clave de la cuestión suscitada en este recurso de inconstitucionalidad es el entrecruzamiento de competencias estatales y autonómicas, aspecto que el recurso no toma en la necesaria consideración al partir de que el título "aguas" no admite fragmentación o superposición de tratamientos distintos. Este planteamiento es contrario a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la concurrencia de competencias distintas sobre un mismo espacio (STC 102/1995, FJ 3, con cita de otras), de modo que, suscribiendo el criterio de que las decisiones autonómicas no pueden condicionar las competencias estatales sobre el agua, ello ha de ser considerado reversible: tampoco el Estado podría condicionar las competencias autonómicas sobre la pesca.

En cualquier caso, no puede predicarse que se esté impidiendo o dificultando el aprovechamiento que corresponde a los concesionarios, pues en los preceptos impugnados sólo se impone a éstos un plus, un requisito nuevo que viene exigido por la concurrencia de otros títulos competenciales. En terminología constitucional (SSTC 71/1982, FJ 2, y 102/1995) no hay que discutir la prevalencia, ya que el objeto y finalidad de los preceptos recurridos se contrae a la pesca y no alteran el contenido de los preceptos estatales sobre aguas.

d) A continuación, el Letrado de la Comunidad Autónoma examina los preceptos impugnados.

-En cuanto al art. 2, no formula alegaciones al no haberlo hecho el Abogado del Estado.

-El establecimiento en el art. 26 de un caudal mínimo es a efectos de pesca. Además, el precepto modula su alcance, pues contiene el inciso "salvo que circunstancias". Por ello, las funciones del organismo de cuenca no resultan perturbadas.

-La construcción de escalas y pasos (art. 27) tiene la misma finalidad que el artículo anterior. Aunque añade una obligación al concesionario, no mediatiza las competencias estatales.

-Los arts. 28 y 30 contienen definiciones de ribera, zona de servidumbre, zona de policía, etc., que no chocan con los preceptos hidráulicos. En cuanto a la saca de piedras o acumulaciones de residuos, o bien se contemplan a efectos hidráulicos, por lo que no hay interferencia, o si no se hace es razonable su regulación a efectos de pesca, de acuerdo con el Real Decreto 1594/1984, de 8 de febrero.

-En cuanto al art. 29, se reitera lo dicho sobre el art. 27.

-Lo regulado en el art. 31 se restringe a los recursos piscícolas, por lo que no se ven mediatizadas las concesiones. Se reitera también lo expresado sobre los arts. 28 y 30.

-Lo propio ocurre con los arts. 41.5 y 44.3, pues se establece, simplemente, un plus o requisito adicional independientemente de los exigidos por el Estado.

-Por conexión, estos argumentos se extienden a los preceptos sancionadores.

Por todo lo expuesto, el Letrado autonómico solicita del Tribunal que declare la constitucionalidad de los artículos recurridos.

6. El día 18 de septiembre de 1995, el Letrado Mayor de la Asamblea de Extremadura presenta un escrito en el Registro del Tribunal mediante el cual da por personada a la Cámara en el procedimiento, solicita ser notificado de las actuaciones que se dicten y se pone a disposición del Tribunal, remitiendo los antecedentes parlamentarios de la Ley recurrida.

7. La Sección Cuarta, por providencia de 23 de noviembre de 1995, acuerda que, próximo a finalizar el plazo de cinco meses que señala el art. 161.2 CE desde que se produjo la suspensión de los artículos recurridos, las partes aleguen lo que estimen conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de dicha suspensión.

8. Mediante escrito de 1 de diciembre de 1995, el Abogado del Estado evacúa el trámite de audiencia concedido y solicita el mantenimiento de la suspensión de los artículos recurridos.

9. El día 5 de diciembre de 1995, el Letrado de la Junta de Extremadura solicita del Tribunal que se levante la suspensión de los preceptos impugnados.

10. El día 7 de diciembre de 1995, el Letrado Mayor de la Asamblea de Extremadura dirige escrito al Tribunal solicitando que se levante la suspensión de los artículos en su día suspendidos.

11. Por ATC de 16 de enero de 1996, el Tribunal acordó el levantamiento de la suspensión, en su día adoptada, de los preceptos impugnados en el recurso de inconstitucionalidad.

12. Por providencia de 17 de junio de 2003, se acordó señalar, para deliberación y votación de la presente Sentencia, el 19 de junio siguiente.

1. El objeto del presente recurso de inconstitucionalidad lo constituyen los arts. 2; 26; 27; 28; 29; 30; 31; 41.5, en su inciso final; 44.3; y, por conexión, el art. 63 a), apartados 6 y 8; 63 b), apartados 12, 13 y 14; 63 c), apartados 12, 13, 20 y 21; y 63 d), apartados 5, 6 y 7, de la Ley de la Comunidad Autónoma de Extremadura 8/1995, de 27 de abril, de pesca.

El Abogado del Estado considera que los preceptos recurridos vulneran el orden constitucional de competencias, en concreto, las que corresponden al Estado en la materia hidráulica, que se traducen en la competencia exclusiva sobre la "legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurren por más de una Comunidad Autónoma" (art. 149.1.22 CE).

Según el Abogado del Estado, la competencia del Estado sobre dichas aguas, calificadas como dominio público estatal, reclama su unidad de gestión, que se manifiesta en la jerarquía de usos de las mismas que se contiene en la planificación correspondiente. Los artículos recurridos contienen prescripciones dictadas al amparo de las competencias autonómicas en materia de "pesca fluvial" y de "protección de los ecosistemas", pero que van más allá de las correspondientes habilitaciones estatutarias y desconocen los mecanismos de integración de los diferentes usos del agua, alterando e impidiendo con ello el ejercicio de la aludida competencia estatal.

Este planteamiento es rechazado por el Letrado del Gobierno de la Junta de Extremadura, que alega que los artículos recurridos regulan diversas cuestiones relativas, en lo esencial, a la pesca fluvial, las cuales han sido adoptadas en concordancia con la competencia autonómica en esta materia (art. 7.1.8 EAE). Estos preceptos no desconocen las competencias del Estado en materia de "aguas", sino que resultan respetuosos con las mismas, toda vez que sobre las aguas intercomunitarias pueden confluir también las de la Comunidad Autónoma antes expresadas. Esa confluencia de competencias estatales y autonómicas sobre un mismo espacio físico, continua aduciendo la representación procesal del Gobierno de Extremadura, ha sido admitida por la doctrina del Tribunal Constitucional y a ella responde la Ley recurrida.

2. Una vez expuestos, en términos sucintos, los respectivos planteamientos de las representaciones procesales del Estado y de la Comunidad Autónoma de Extremadura, debemos poner de relieve que las cuestiones debatidas en esta controversia competencial tienen una estrecha relación con otras precedentes, en concreto con las resueltas en nuestras SSTC 15/1998, de 22 de enero, y 110/1998, de 21 de mayo, lo que conduce a que debamos aplicar sus criterios doctrinales también aquí.

Entre los criterios que dejamos sentados en ambas resoluciones, hay tres aspectos que deben ser tomados en consideración con carácter previo al examen de los preceptos impugnados. Estos criterios se refieren a la determinación de los títulos competenciales que coligen en el proceso, al alcance de alguno de dichos títulos, en concreto, el de pesca fluvial, y, por último, al canon de constitucionalidad aplicable para ponderar la validez de la Ley recurrida.

a) En cuanto a los títulos competenciales más específicos de los que los litigantes de este proceso aducen en defensa de sus respectivas posiciones, se encuentran, por parte del Estado, el de "legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurren por más de una Comunidad Autónoma" (art. 149.1.22 CE) y, por parte de la Comunidad Autónoma, el de "pesca fluvial" (en el momento de formalizarse la controversia, art. 7.1.8 EAE). Asimismo, debemos ponderar la incidencia que pudieran tener en cuanto al Estado, las normas básicas en materia de medio ambiente (art. 149.1.23 CE) y, en cuanto a la Comunidad Autónoma, las de "protección de los ecosistemas" donde se desarrolle la pesca fluvial y "medio ambiente" (arts. 7.1.8, 8.9 y 9.2 EAE, en el momento de planteamiento del recurso).

La lectura de los preceptos recurridos pone de manifiesto que no nos encontramos ante un problema de delimitación competencial en materia de "aguas", sino ante un supuesto de entrecruzamiento y eventual colisión entre los aludidos títulos competenciales que "obedece a su proyección sobre un mismo espacio o realidad física: el constituido por las cuencas fluviales supracomunitarias. En ellas vive la fauna piscícola objeto de la pesca y en ellas ejercen sus competencias los Organismos de cuenca, con arreglo a lo dispuesto en la Ley de aguas" (STC 15/1998, FJ 3).

Pues bien, al respecto tenemos declarado que "la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio, siempre que ambas tengan distinto objeto jurídico, y que el ejercicio de las competencias autonómicas no interfieran o perturben el ejercicio de las estatales, por lo que, frecuentemente, resultará imprescindible el establecimiento de mecanismos de colaboración que permitan la necesaria coordinación y cooperación entre las Administraciones públicas implicadas" (SSTC 15/1998, FJ 3, y 110/1998, FJ 2).

b) En lo relativo al alcance de la competencia autonómica en materia de "pesca fluvial", hay que señalar que "en el fundamento jurídico 4 de la STC 15/1998 se hizo una doble puntualización inicial, cuya traslación al presente recurso resulta también pertinente. Dijimos, primero, que en el recurso resuelto allí, tampoco se cuestionaba la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha sobre la pesca fluvial, entendida como aquella actividad consistente en la captura de las distintas especies piscícolas. Antes bien, se trata de determinar si dicha competencia se agota en el contenido anteriormente descrito -tal como sostiene el Abogado del Estado- o si, por el contrario, alcanza también a aquellas otras medidas encaminadas a la protección y conservación de las especies que, en muchos casos, incidirán inevitablemente sobre las previsiones jurídicas de carácter general previstas para el medio en el que habitan. A estos efectos, se precisó que la delimitación del título competencial pesca fluvial no puede ignorar, en absoluto, la inescindible conexión que existe entre el recurso natural objeto de esa actividad y el medio en el que habita, añadiéndose, con apoyo en la STC 56/1989 (FJ 5) que es presupuesto inherente a esa actividad el régimen de protección, conservación y mejora de los recursos pesqueros" (STC 110/1998, FJ 2).

c) La tercera puntualización se refiere al canon de constitucionalidad que debemos aplicar para enjuiciar la validez de los preceptos de la Ley 8/1997 que han sido recurridos.

Al respecto, debemos señalar que la reforma del Estatuto de Autonomía operada por la Ley Orgánica 12/1999 ha alterado, si bien no sustancialmente en las materias aquí implicadas, la atribución competencial contenida en dicho Estatuto de Autonomía tras la modificación llevada a cabo por la Ley Orgánica 8/1994. Así, sigue correspondiendo a la Comunidad Autónoma de Extremadura la competencia exclusiva en materia de "pesca fluvial" y de "protección de los ecosistemas en que se desarrollan dichas actividades" (art. 7.1.8 EAE). En lo relativo a la materia de medio ambiente, a la competencia de desarrollo legislativo y ejecución sobre normas adicionales de protección, que ya figuraba en el Estatuto tras la Ley Orgánica 8/1994, se ha unido la de desarrollo legislativo y ejecución de las bases estatales, competencia incorporada al Estatuto (art. 8.1.8) por la Ley Orgánica 12/1999, elevando la de mera ejecución ostentada con anterioridad.

En todo caso, es a esta atribución competencial a la que habremos de atenernos, puesto que hemos afirmado con reiteración que "el canon de constitucionalidad aplicable para medir la validez de la Ley es el efectivamente existente al tiempo de procederse a la resolución del proceso constitucional que se hubiere entablado (SSTC 146/1993, 102/1995 y 15/1998)" (STC 110/1998, FJ 2).

Partiendo de estos criterios de nuestra doctrina, podemos realizar ya el examen de los artículos recurridos, no incidiendo en la valoración del art. 2 porque el Abogado del Estado no aporta justificación alguna sobre el fundamento de su impugnación, lo que según nuestra doctrina (por todas, STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2), nos exime de dicho examen.

3. En primer lugar, se impugna el art. 26, que dispone que "los concesionarios de aprovechamientos hidráulicos estarán obligados, salvo que circunstancias excepcionales de necesidad debidamente motivadas lo impidan, a dejar circular el caudal mínimo necesario para garantizar la evolución biológica natural de las poblaciones de las especies objeto de pesca".

El Abogado del Estado aduce que corresponde a los organismos de cuenca la especificación del caudal máximo aprovechable y del caudal medio continuo (art. 22 de la Ley de aguas y art. 101 del Reglamento del dominio público hidráulico), de modo que el precepto autonómico vulnera el art. 149.1.22 CE.

Acerca del alcance de la competencia de las Comunidades Autónomas en relación con el régimen de los caudales circulantes en las cuencas supracomunitarias ya nos hemos pronunciado en las SSTC 15/1998, FJ 6, y 110/1998, FJ 3. En esta última resolución hemos declarado que "el principio de unidad de gestión de la cuenca y el tratamiento homogéneo del recurso (art. 13 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas), cuya conformidad a la Constitución fue explícitamente declarado por la STC 227/1988 (FJ 15), exige que la especificación de los caudales mínimos y máximos circulantes corresponda, en las cuencas hidrográficas que excedan el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, a los Organismos de cuenca, entre cuyas funciones se encuentra la de administrar y controlar el dominio público hidráulico [art. 21.1 c) de la Ley de aguas]. Se infiere de todo ello, que el régimen de caudales ecológicos ha de ser elaborado y aprobado para la cuenca hidrográfica en su conjunto, lo que impide una regulación independiente del mismo por cada una de las Comunidades Autónomas implicadas, cuyas competencias en materia de pesca fluvial y de protección de su ecosistema no pueden tener un alcance extraterritorial, ni interferir en la competencia del Estado sobre aprovechamientos hidráulicos ... Esta exigencia no supone, en modo alguno, privar a las Comunidades Autónomas de sus competencias en orden a la protección de la pesca fluvial y su entorno medioambiental. Antes bien, el Organismo de cuenca determinará el régimen de los caudales ecológicos mediante la 'mutua colaboración' (art. 23 de la Ley de aguas) con las Comunidades Autónomas cuyo territorio forme parte total o parcialmente de una cuenca hidrográfica. Por idéntica razón, podrá el legislador autonómico establecer fórmulas que permitan esa colaboración y, por lo tanto, el establecimiento conjunto y sin interferencias del régimen de caudales ecológicos de la cuenca, pues lo único que resulta contrario al reparto constitucional de competencias es, en este punto, la determinación unilateral del citado régimen de caudales" (STC 110/1998, FJ 3)

Esto sentado, habida cuenta de que nada permite deducir del precepto impugnado que se esté atribuyendo a la Comunidad Autónoma de Extremadura la competencia para fijar cuáles deben ser los caudales mínimos a que remite, debemos reiterar el criterio (que establecimos al resolver la impugnación de la Ley de Castilla-La Mancha 1/1992, de 7 de mayo, de pesca fluvial) según el cual "nos encontramos, de este modo, ante una obligación legal que puede justificarse en títulos competenciales distintos que concurren sobre un mismo espacio físico y que, lejos de excluir otras de similar naturaleza, las complementa ... Antes bien, la Ley autonómica se limita a disponer sin interferencia alguna en las competencias del Estado que, una vez fijado ese caudal mínimo por el órgano competente, sobre los concesionarios de aprovechamientos hidráulicos pesa la obligación, añadida a las ya previstas con carácter general en la legislación de aguas, de mantener ese caudal, no ya por razón de una protección general del medio ambiente o en atención a determinadas políticas de planeamiento hidrológico sino, mucho más específicamente, para salvaguardar el recurso piscícola objeto de pesca, cuya regulación le corresponde en virtud de la competencia exclusiva que ostenta sobre esa materia" (STC 15/1998, FJ 6).

Por tanto, dado que no atribuye a la Comunidad Autónoma la fijación del caudal mínimo, debemos concluir que el art. 26 de la Ley recurrida no vulnera las competencias del Estado en materia hidráulica.

4. El art. 27 de la Ley 8/1995 dispone lo siguiente: "1. Cuando las presas, diques y otras obras hidráulicas existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley se opongan a la circulación y acceso de los peces a los distintos tramos de los cursos de aguas por ellos habitados, se construirán escalas o pasos que faciliten su libre trasiego, salvo que razones de imposibilidad material lo impidan. 2. Los concesionarios de aprovechamientos hidráulicos en nuevas instalaciones quedan obligados a construir pasos o escalas que faciliten el tránsito de los peces a los distintos tramos de los cursos de aguas".

El Abogado del Estado estima que esta regulación invade la competencia estatal, pues el art. 21 de la Ley de aguas [hoy, art. 23 d) del Real Decreto Legislativo 1/2001, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de aguas] atribuye esta función (la construcción de escalas o pasos en presas y diques) al organismo de cuenca.

Sobre regulaciones similares a ésta ya nos hemos pronunciado en nuestras STC 15/1998, FJ 7, y 110/1998, FJ 5. En ambas Sentencias hemos partido del principio de que "es razonable pensar que los previsibles costes, perjuicios o limitaciones que al titular de un aprovechamiento de agua y a sus intereses privados se deriven del interés general en el mantenimiento de las especies deban ser conocidos y convenientemente evaluados en el momento del previo otorgamiento de la concesión y a la luz de las condiciones que a la misma se impongan, con el fin de que puedan cohonestarse la competencia estatal y autonómica que en este tema se entremezclan y los intereses privados y generales que concurren" (STC 15/1998, FJ 7, con cita de la STC 243/1994, FJ 4).

Pues bien, el art. 27 de la Ley 8/1995 sobre el que ahora debemos pronunciarnos guarda una notable similitud con el art. 21 de la Ley de Castilla-La Mancha 1/1992, si bien se aprecia alguna diferencia entre ambos.

En efecto, el art. 27.1 de la Ley 8/1995 regula las "presas, diques y otras obras hidráulicas ya existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley", según hemos visto, imponiendo la obligación de construir en esos casos escalas o pasos que permitan la movilidad de los peces.

Aunque este precepto no atribuye de modo expreso a la Comunidad Autónoma la realización de esas obras, como ocurría en el art. 21.1 de la Ley 1/1992, es de aplicación también la doctrina recaída en relación con este último artículo, pues "supone una intervención directa en el dominio público hidráulico con entero desconocimiento de la competencia estatal sobre el mismo, cerrando el paso a toda fórmula alternativa que permita cohonestar las facultades de intervención que respectivamente corresponden a cada Administración (la hidráulica y la de fluvial) sobre la materia. Desplazamiento de competencias ajenas que, de conformidad con la doctrina constitucional anteriormente expuesta, conduce a la declaración de inconstitucionalidad del precepto" (STC 15/1998, FJ 7).

En cuanto al art. 27.2, resulta asimismo de aplicación la doctrina, contenida en la misma Sentencia y fundamento jurídico, de que en la medida en que "circunscribe su alcance a las nuevas instalaciones y, por lo tanto, a aquellas obras de construcción de pasos, escalas o medios sustitutivos, debe entenderse, previamente integradas en el correspondiente título concesional, por lo que, desde la apuntada perspectiva competencial, no merece reproche alguno de inconstitucionalidad" (STC 15/1998, FJ 7).

En suma, el art. 27.2 es conforme a la Constitución española y, en cambio, el art. 27.1 vulnera las competencias del Estado ex art. 149.1.22 CE.

5. Cumple ahora abordar el art. 28, que dispone lo siguiente:

"Se prohíbe levantar y extraer de los cauces las piedras existentes en los mismos cuando por su cantidad pueda perjudicarse la capacidad biogénica del medio, así como acumular o verter residuos sólidos y escombros en orillas y cauces de aguas públicas".

El Abogado del Estado alega que el precepto invade las competencias del organismo de cuenca.

Es de aplicación aquí lo dicho en nuestra STC 15/1998, FJ 10: "Dicho precepto en la medida en que se aparta de lo dispuesto en el art. 89 de la Ley de aguas" (hoy 100 del texto refundido, que somete tales actividades a autorización administrativa), al convertir en absoluta la prohibición contenida en dicha Ley estatal que -según quedó anteriormente expuesto- tiene la consideración de legislación básica de protección del medio ambiente, invade la competencia exclusiva que al Estado reconoce el art. 149.1.23 CE, lo que conduce a la declaración de su inconstitucionalidad". A la misma conclusión habría que llegar desde la perspectiva de la competencia estatal ex art. 149.1.22 CE que atribuye al Estado como hemos venido señalando, la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos, cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma.

Por tanto, el art. 28 de la Ley 8/1995 es inconstitucional.

6. El art. 29 establece:

"Los titulares o concesionarios de aprovechamientos hidráulicos quedan obligados a colocar y mantener en buen estado de conservación y funcionamiento compuertas de rejilla en la entrada de los cauces o canales de derivación y en la salida con la finalidad de impedir el paso de los peces a los cursos de derivación, sean públicos o privados. Por el órgano competente en materia de pesca se fijará el emplazamiento y características de estas compuertas de rejilla".

El Abogado del Estado aduce que esta previsión normativa debe ser regulada por el organismo de cuenca (arts. 22 de la Ley de aguas y 115 del Reglamento del dominio público hidráulico).

Sin embargo, no se produce en este caso infracción alguna del orden constitucional de competencias por desconocimiento de las potestades del organismo de cuenca, pues "la mencionada disposición no supone, en principio, alteración alguna del régimen jurídico derivado de los pertinentes títulos concesionales cuyas condiciones corresponde determinar al organismo de cuenca. antes bien, se trata de una obligación adicional que el propio organismo de cuenca ha de tener presente a la hora de otorgar la oportuna concesión, facilitando, de este modo, la interacción armónica de las competencias hidráulicas y pesqueras, en línea con lo declarado por este Tribunal en la STC 243/1993" (SSTC 15/1998, FJ 11, y 110/1998, FJ 5).

Por tanto, el art. 29 es constitucional.

7. El art. 30 dispone:

"A los efectos de protección de los recursos de pesca y sin perjuicio de las competencias que tenga atribuidas la Administración hidráulica, queda sujeta a autorización de la Agencia cualquier actuación que modifique la composición o estructura de la vegetación de las orillas o márgenes en las zonas de servidumbre de las aguas públicas, embalses y canales de derivación y riego, así como la extracción de plantas acuáticas".

El Abogado del Estado solicita la declaración de inconstitucionalidad del precepto porque la exigencia de la autorización de la Agencia del Medio Ambiente de Extremadura impide al organismo de cuenca el ejercicio de sus competencias (arts. 6 de la Ley de aguas y 4 a 11 del Reglamento del dominio público hidráulico).

El precepto que examinamos es análogo al art. 24.1 de la Ley de Castilla-La Mancha 1/1992, respecto del cual declaramos que "no puede estimarse per se contrario al orden constitucional de competencias, pues se limita a disponer una medida complementaria de protección del recurso pesquero que encuentra acomodo en la competencia de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha para dictar normas adicionales de protección del medio ambiente" (STC 15/1998, FJ 10), toda vez que dicha autorización "se establece sin perjuicio de las competencias que tenga atribuidas la Administración hidráulica ... Nos hallamos, pues, ante una medida complementaria de protección del ecosistema en el que la pesca habita, respetuosa, en principio, con cualquier otra autorización que haya de ser otorgada por otras Administraciones públicas y, en particular, por los organismos de cuenca en el ejercicio de sus funciones de policía" (STC 15/1998, FJ 10).

En consecuencia, el precepto enjuiciado no vulnera el orden constitucional de competencias.

8. El art. 31 dispone:

"Quedan prohibidos el abandono y los vertidos directos o indirectos de residuos o sustancias que alteren las condiciones biológicas, físicas o químicas de las masas de agua, salvo que no perjudiquen los recursos piscícolas".

En este caso, hemos de aceptar la pretensión del Abogado del Estado y declarar que este precepto infringe el orden constitucional de competencias.

En efecto, este artículo, en su tenor literal, es prácticamente idéntico al art. 23.1 de la Ley de Castilla-La Mancha 1/1992, respecto del cual declaramos en la STC 15/1998, FJ 9, que "mientras en la legislación de aguas las actividades susceptibles de contaminar el dominio público hidráulico se someten a autorización [art. 92 de la Ley de aguas (hoy 100 del texto refundido)], en el precepto impugnado se dispone una prohibición general en relación con aquellos residuos que puedan perjudicar al recurso pesquero, lo que supone la prevalencia de este recurso sobre cualquier otra consideración y, sobre todo, la posibilidad de que se sancione por incumplir aquella prohibición autonómica cuando, sin embargo, se cuenta con la pertinente autorización del Organismo de cuenca. Hipótesis no descartable si la Administración hidráulica y la Administración fluvial llegasen a discrepar acerca del alcance contaminante de determinados sustancias objeto de vertido, en relación con la fauna ictícola susceptible de ser pescada", toda vez que "el régimen de vertidos en general y particularmente el de aquéllos que se realicen en aguas pertenecientes a cuencas supracomunitarias sólo podrá ser examinado aquí desde la perspectiva de las competencias que, respectivamente, corresponden a las Comunidades Autónomas y al Estado sobre el medio ambiente".

Teniendo atribuida en la actualidad la Comunidad Autónoma de Extremadura la competencia de desarrollo legislativo y la ejecución en materia de "protección del medio ambiente", así como sobre "normas adicionales de protección" (art. 8.8 EAE), deberemos "concluir que el precepto impugnado invade la competencia del Estado para dictar la legislación básica sobre medio ambiente, pues el sometimiento de los vertidos a un sistema general de autorización administrativa por el respectivo organismo de cuenca ya ha sido declarado básico por este Tribunal en la STC 227/1988" (STC 15/1998, FJ 9).

A lo que cabría añadir que el precepto enjuiciado resulta también contrario a la competencia estatal ex art. 149.1.22 CE que atribuye al Estado la concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma.

En suma, el art. 31 es contrario al orden constitucional de competencias.

9. El art. 41.5 de la Ley extremeña dispone que

"Queda prohibido cualquier procedimiento que implique la construcción de obstáculos, empalizadas o barreras de cualquier material, con la finalidad de encauzar las aguas para obligar a los peces a seguir una dirección determinada, así como la alteración de cauces y caudales para facilitar la pesca".

Para enjuiciar este precepto hemos de partir de que, como es obvio, se trata de un precepto propio de la materia "pesca fluvial", en su dimensión conservacionista. Desde esta perspectiva, ha de destacarse la finalidad prevalente de impedir métodos irregulares de pesca. Entendiendo, así, que los procedimientos a los que se refiere, por más que contemplen la construcción de obstáculos, empalizadas o barreras, dada la funcionalidad a la que responden, en absoluto interfieren con las competencias que, respecto a obras, se atribuyen a los organismos de cuenca en el art. 23 d) del texto refundido de la Ley de aguas, el precepto resulta conforme a la Constitución.

10. El art. 44.3 prevé lo siguiente:

"Se prohíbe navegar con lanchas o embarcaciones de recreo en aquellas zonas donde se entorpezca notablemente la práctica de la pesca o se perturbe la tranquilidad de cualquier otra especie de fauna silvestre, siempre que las zonas citadas estén debidamente señalizadas".

En nuestra STC 15/1998, FJ 12, declaramos, al examinar un precepto en parte coincidente con el que ahora abordamos, que "con arreglo a la legislación de aguas, la navegación en ríos y embalses constituye un uso común especial sometido a autorización. A este fin, en el Reglamento del dominio público hidráulico se ha dispuesto el pertinente procedimiento administrativo ante el organismo de cuenca, que expresamente ha de atender 'a la evaluación de efectos que pudieran producirse sobre ... los recursos pesqueros' (art. 52 del citado Reglamento). Igualmente corresponde al organismo de cuenca la clasificación de las lagunas, embalses y tramos de ríos de acuerdo con las posibilidades que presenten para la navegación (art. 70 de la Ley de aguas y arts. 64 y 66 del Reglamento de dominio público hidráulico)". Es decir, corresponde al organismo de cuenca determinar las zonas habilitadas para la navegación fluvial, teniendo en cuenta las actividades pesqueras que puedan realizarse y también las medidas de conservación y protección de los recursos pesqueros que convenga adoptar.

Sin embargo, concluíamos entonces que "una vez delimitadas -tras la actuación conjunta de los poderes públicos implicados- las zonas dedicadas a la práctica de la pesca, nada impide a la Comunidad Autónoma, en el ejercicio de su competencia sobre pesca fluvial, prohibir, en dichas zonas, la navegación de embarcaciones de recreo cuando entorpezca notoriamente la práctica de la misma. Mediante esta norma se garantiza el ejercicio de la pesca en áreas destinadas precisamente a esa finalidad, sin que, en los términos expuestos, pueda apreciarse interferencia alguna en las competencias que corresponden a los organismos de cuenca en punto a la ordenación de la navegación fluvial" (STC 15/1998, FJ 12).

El art. 44.3, ahora examinado, encaja en la doctrina expuesta, constituyendo una novedad tan sólo el inciso "o se perturbe la tranquilidad de cualquier otra especie de fauna silvestre". Aunque tal criterio normativo pudiera parecer que desborda, en principio, las competencias autonómicas en materia de pesca fluvial, sin embargo, nada impide interpretarlo también de conformidad con el bloque de la constitucionalidad, pues, al ceñirse la prohibición a zonas "debidamente señalizadas", ello presupone la coordinación y colaboración con el Estado, integrándose así las competencias hidráulicas y medioambientales de ambos poderes públicos, según hemos ya apreciado para el anterior supuesto.

En conclusión, el art. 44.3 no infringe las competencias del Estado.

11. Se impugnan, por último, por conexión con los artículos examinados con anterioridad diversos preceptos que regulan infracciones administrativas conectadas al incumplimiento de aquellos. Dichos preceptos son los siguientes: 63 a), apartados 6 y 8; 63 b), apartados 12, 13 y 14; 63 c), apartados 12, 13, 20 y 21; y 63 d), apartados 5, 6 y 7.

En este punto, debemos insistir en nuestra doctrina contenida en las SSTC 15/1998, FJ 13, y 110/1998, FJ 9. En la primera de estas resoluciones señalábamos, recogiendo el criterio contenido, entre otras, en la STC 87/1985, de 16 de julio, FJ 5, que las Comunidades Autónomas pueden adoptar normas administrativas sancionadoras cuando, teniendo competencia en la materia sustantiva de que se trate, tales disposiciones se acomoden a las garantías dispuestas en este ámbito del derecho sancionador y no introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio.

En definitiva, según reconocíamos en las Sentencias citadas, teniendo la Comunidad Autónoma competencia sobre la pesca fluvial, nada impide que establezca una normativa sancionadora sobre los diversos conductos o actuaciones que puedan afectar negativamente a la pesca en las cuencas hidrográficas. Otro tanto ocurre en lo relativo a otras infracciones que pudieran conectarse, más específicamente, con las competencias autonómicas en la propia materia medioambiental, dadas sus habilitaciones estatutarias sobre el desarrollo legislativo y la ejecución de las bases estatales y sobre normas adicionales de protección.

Sentados estos criterios generales de partida, en cuanto al canon mismo de enjuiciamiento de las infracciones objeto de impugnación, hay que estar a que "sólo aquellas infracciones administrativas tipificadas en la ley autonómica que interfieran en el ejercicio de las competencias estatales concurrentes serán merecedoras de un reproche de inconstitucionalidad" (STC 15/1998, FJ 13, y 110/1998, FJ 9).

Esa interferencia se produce tan sólo en relación con el art. 63 c) 13, en la medida en que, como se dijo en las Sentencias citadas, el régimen de caudales es competencia del organismo de cuenca.