Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. El día 29 de noviembre de 2001 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal escrito firmado por la representación procesal de la Unión Sindical de Comisiones Obreras de Aragón, mediante el cual se interpuso recurso de amparo contra la resolución citada en el encabezamiento.

2. Los hechos en los que tiene su origen el presente recurso, con relevancia en estos autos, son los siguientes:

a) La Unión Sindical de Comisiones Obreras de Aragón impugnó ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón el Decreto núm. 682 de la Presidencia de la Diputación Provincial de Zaragoza de 20 de marzo de 1997, sobre jornadas de trabajo del personal médico adscrito al Servicio de Urgencias del Hospital Provincial de Zaragoza. En el escrito de demanda, tras explicar brevemente el sistema de turnos que se seguía en el Servicio de Urgencias del referido Hospital antes de aprobarse el Decreto recurrido, y el que quedó establecido por el mismo, se concluye que el Decreto modifica de forma sustancial las condiciones de trabajo del personal del mencionado Servicio de Urgencias y se afirma que se ha adoptado con infracción de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones públicas. Concretamente se estimaba vulnerado el art. 32 k) de dicha Ley (en la redacción dada por la Ley 7/1990, de 19 de julio), por haberse dictado el Decreto impugnado sin haberse llevado a cabo negociación alguna en la correspondiente Mesa, de la que forma parte el Sindicato recurrente. Igualmente se denunciaba la omisión del preceptivo informe de la Junta de Personal, conforme al art. 9.4 a) de la indicada Ley 9/1987, de 12 de junio, y, también, la vulneración del art. 34.2 de la misma Ley, en cuanto que la nueva organización del trabajo debió ser objeto de consulta con las organizaciones sindicales, por traer causa de facultades de autoorganización que concernían a las condiciones de trabajo del personal médico afectado. Por último se adujo la vulneración del art. 5.5.c) del Acuerdo de derechos y garantías sindicales, suscrito el 16 de marzo de 1992 por la Administración demandada y el Sindicato recurrente, entre otras fuerzas sindicales, en cuanto dicho precepto impone el deber de informar y oír a los delegados sindicales, con carácter previo a la implantación o revisión de sistemas de organización del trabajo. Solicitaba que, apreciando las infracciones denunciadas, se declarase la nulidad del Decreto recurrido.

b) La Diputación Provincial de Zaragoza contestó a la demanda solicitando que se declarase su inadmisibilidad, por no haberse presentado con ella el documento que acreditara el cumplimiento de las formalidades que para entablarla se exigen a las personas jurídicas por las leyes respectivas, así como por falta de legitimación activa del Sindicato recurrente. Subsidiariamente, pidió su desestimación.

c) Tras los trámites correspondientes, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó Sentencia el 26 de octubre de 2001, en la que, de conformidad con lo sostenido por el Letrado de la Diputación Provincial de Zaragoza, se declaró, con arreglo al art. 82 b) LJCA de 1956, la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto, por carecer el Sindicato recurrente de legitimación para promoverlo.

La Sentencia, en su fundamento jurídico 2, argumenta su decisión señalando que los sindicatos tienen atribuida legitimación para el ejercicio de la acción judicial "en la medida en que con ella se ponga en evidencia el interés de la entidad para participar de forma plena en el proceso de que se trate", entendiendo que "aparece como clara y patente la defensa de su propia realidad institucional como persona jurídica, así como la protección y salvaguardia de los intereses generales de los trabajadores y funcionarios, en lo que respecta a las condiciones de empleo y trabajo, derechos sindicales, mejora del nivel de vida, asistencia social, etc. Cabe hablar de un tercer estadio, constituido por la defensa de los trabajadores afiliados al respectivo sindicato, o que hayan confiado expresamente a una institución de esta clase la defensa de sus derechos o intereses. Fuera de tales supuestos, cuando de la protección de intereses individuales se trata, no debe serle reconocida legitimación a un sindicato para promover acciones judiciales, al margen o incluso en contra de la libre decisión del principalmente afectado. Esto es, no puede producirse válidamente un fenómeno de sustitución procesal, valga la expresión, para interesar una medida anulatoria como la que se pretende en el caso que nos ocupa, medida concerniente a un pequeño grupo de personas perfectamente identificado, cuando éstas, personal médico del Servicio de Urgencias del Hospital Provincial de Zaragoza, principalmente afectadas por la decisión administrativa de modificación de turnos de trabajo, no han mostrado su intención de reclamar". Estima finalmente la Sentencia que el interés del Sindicato no ha ido, en el presente caso, más allá de la defensa de la legalidad, interés que resulta insuficiente para fundamentar la legitimación activa pretendida.

3. La demanda de amparo aduce que la Sentencia recurrida ha lesionado el derecho del sindicato recurrente a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) en su vertiente de acceso al proceso, al haber declarado la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación activa, impidiendo, de este modo, un pronunciamiento sobre el fondo de su pretensión. El sindicato demandante niega que haya actuado como sustituto procesal y que carezca de interés legítimo en el asunto, puesto que se alza contra la actuación de la Administración, precisamente, por entender que se ha vulnerado el derecho a la negociación, de la que debió ser sujeto activo. Invoca en su apoyo la STC 84/2001, de 26 de marzo, de la que transcribe parte de los fundamentos jurídicos 3 y 4; también alega la doctrina de las SSTC 210/1994, de 11 de julio, y 101/1996, de 11 de junio. Argumenta que, como sindicato, le corresponde una función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores que, como ha sostenido la doctrina de este Tribunal, no descansa sólo en el vínculo de la afiliación, sino en la propia naturaleza sindical del grupo; aduce que ostenta un interés legítimo, como sujeto de la negociación colectiva, por ser sindicato más representativo y tener, además, implantación en el ámbito de que se trata; y que su pretensión anulatoria se justifica en el hecho ya reiterado de considerar objeto de necesaria negociación la materia regulada por el Decreto impugnado. Añade que la Sentencia recurrida ha interpretado el derecho fundamental invocado en un sentido restrictivo, diferente del que se recoge en la STC 7/2001, de la que transcribe el fundamento jurídico 4. Solicita, en definitiva, el otorgamiento del amparo, que se declare la nulidad de la Sentencia recurrida y que se ordene retrotraer las actuaciones, a fin de que sea dictada otra nueva, que resuelva sobre el fondo de la pretensión deducida.

4. Por providencia de 28 de octubre de 2002, la Sección Primera de este Tribunal acordó la admisión a trámite de la demanda de amparo, así como, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, requerir atentamente al Tribunal Superior de Justicia de Aragón para que remitiera testimonio del recurso contencioso-administrativo núm. 791/97, interesando al propio tiempo para que se emplazara a quienes fueron parte en el mencionado procedimiento, con excepción del recurrente en amparo, para que en plazo de diez días pudieran comparecer en este proceso constitucional, con traslado a estos efectos de copia de la demanda presentada.

5. Una vez recibido el mencionado testimonio, mediante diligencia de ordenación de 13 de febrero de 2003, se acordó, a tenor de lo dispuesto en el art. 52 LOTC, dar vista de las actuaciones del presente recurso de amparo, en la Secretaría de la Sala, por un plazo común de veinte días, al Ministerio Fiscal y a las partes personadas, para que dentro de dicho término presentaran las alegaciones que a su derecho conviniera.

6. El sindicato demandante de amparo presentó sus alegaciones el 11 de marzo de 2003, reiterando los razonamientos que de modo más extenso se desarrollaron en el escrito de demanda.

7. La Fiscalía ante el Tribunal Constitucional presentó el 17 de marzo de 2003 su escrito de alegaciones, en el que comienza recordando la doctrina de este Tribunal sobre el reconocimiento abstracto o general de la legitimación de los sindicatos para impugnar ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo decisiones que afecten a los trabajadores, funcionarios públicos y personal estatutario, como consecuencia de su función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores, que no descansa sólo en el vínculo de la afiliación, sino en la propia naturaleza sindical del grupo. Tras ello, el Fiscal interesa que se otorgue el amparo solicitado, por considerar que la Sentencia recurrida se refiere exclusivamente a un aspecto de la intervención del sindicato, a la que alude como reclamación sustitutiva de los derechos e intereses de los funcionarios afectados, refiriendo el resto a la defensa abstracta de la legalidad. Añade que, sin embargo, las disposiciones legales que se alegaron como infringidas en la demanda del proceso contencioso-administrativo son aquéllas que establecen la necesaria intervención de los sindicatos en la tramitación de las normas administrativas. El sindicato está defendiendo, como resulta de los preceptos que se dicen infringidos, su derecho a la actuación sindical establecida por las leyes, y la correlativa obligación de respetar y contar con esta actuación -en los términos legalmente establecidos- por parte de las Administraciones públicas en las resoluciones en que está así regulado.

Advierte que éste es un interés directo del sindicato como organización, por referirse a su ámbito de actuación, distinto del interés de los funcionarios y empleados afectados, que legitima suficientemente al sindicato demandante para actuar el proceso contencioso-administrativo, incluso sin necesidad sumarle los intereses de las personas afectadas. Para el Ministerio Fiscal, la Sentencia recurrida contiene una interpretación restrictiva del derecho a obtener la tutela judicial efectiva en el ejercicio de los propios derechos e intereses legítimos, al negar al sindicato un interés directo que, sin embargo, realmente tiene.

8. Por providencia de 9 de septiembre de 2004, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 13 del mismo mes y año.

1. Se dirige la demanda de amparo, presentada por la Unión Sindical de Comisiones Obreras de Aragón, contra la Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 26 de octubre de 2001, que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo núm. 791/97, interpuesto contra el Decreto núm. 682 de la Presidencia de la Diputación Provincial de Zaragoza de 20 de marzo de 1997, sobre jornadas de trabajo del personal médico adscrito al Servicio de Urgencias del Hospital Provincial de Zaragoza.

Como se ha anticipado, el sindicato demandante aduce la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso a la jurisdicción, pues la indicada Sentencia le niega la legitimación activa para intervenir en un proceso en el que está haciendo valer su derecho a la negociación en materia de condiciones de trabajo.

El Ministerio Fiscal interesa la estimación del amparo, dado que el demandante ha actuado en el proceso a quo en defensa de "su derecho a la actuación sindical establecida por las leyes".

2. Y dados los términos en que viene planteado el debate, hemos de advertir, como reiteradamente venimos haciendo al tratar del concepto de la legitimación procesal, que la apreciación de cuándo concurre un interés legítimo, y por ende legitimación activa para recurrir en vía contencioso-administrativa, es, en principio, cuestión de legalidad ordinaria que compete a los órganos judiciales ex art. 117.3 CE (así, SSTC 47/1988, de 21 de marzo, FJ 4; 93/1990, de 23 de mayo, FJ 3; 143/1994, de 9 de mayo, FJ 3; 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2; y ATC 177/1999, de 12 de julio, FJ 2).

Junto a ello, hemos de recordar también que aunque el contenido normal del derecho a la tutela judicial efectiva consiste en obtener una resolución de fondo, ello no impide que el derecho también se satisfaga cuando la resolución es de inadmisión, siempre que se dicte en aplicación razonada de una causa legal, debiendo el razonamiento responder a una interpretación de las normas legales de conformidad con la Constitución y en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental, pues, como hemos declarado también reiteradamente, "en los supuestos en los que está en juego el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción, el canon de enjuiciamiento constitucional de las decisiones de inadmisión es más severo o estricto que el que rige el derecho de acceso a los recursos" (por todas, STC 203/2002, de 28 de octubre, FJ 3), dado que nos encontramos "ante el control de resoluciones judiciales que cierran el acceso a la jurisdicción y, por tanto, impeditivas de la obtención de una primera respuesta judicial sobre el fondo de los derechos e intereses sometidos a tutela, supuesto en el que, conforme a nuestra doctrina constitucional, despliega su máxima eficacia el principio pro actione, exigiendo que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente la ratio de la norma, con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables de las normas procesales impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad" (STC 220/2003, de 15 de diciembre, FJ 3).

Por tanto, pese a tratarse como decimos de una cuestión de legalidad ordinaria, los órganos judiciales quedan compelidos a interpretar las normas procesales no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione, con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas en la apreciación del equilibrio entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso (por todas, SSTC 88/1997, de 5 de mayo, FJ 2; 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2; 188/2003, de 27 de octubre, FJ 4; y 3/2004, de 14 de enero, FJ 3).

3. La cuestión de la legitimación activa de los sindicatos en el orden contencioso-administrativo ha sido ya objeto de diversos pronunciamientos por parte de este Tribunal que han conformado un cuerpo de doctrina jurisprudencial consolidada y estable. Esta doctrina, tal y como ha sido recogida en la STC 112/2004, de 12 de julio, FJ 4, con remisión a otras anteriores (SSTC 101/1996, de 11 junio, FJ 2; 7/2001, de 15 de enero, FFJJ 4 y 5; y 24/2001, de 29 de enero, FJ 3), puede resumirse en los siguientes puntos:

a) Debemos partir, en primer lugar, de un reconocimiento abstracto o general de la legitimación de los sindicatos para impugnar ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo decisiones que afecten a los trabajadores, funcionarios públicos y personal estatutario. Como afirmamos en la STC 210/1994, de 11 de julio, "los sindicatos desempeñan, tanto por el reconocimiento expreso de la Constitución (arts. 7 y 28) como por obra de los tratados internacionales suscritos por España en la materia (por todos, Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, art. 8 ó art. 5, parte II, Carta social europea), una función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores que, como ya ha sostenido la doctrina de este Tribunal, no descansa sólo en el vínculo de la afiliación, sino en la propia naturaleza sindical del grupo. La función de los sindicatos, pues, desde la perspectiva constitucional, 'no es únicamente la de representar a sus miembros, a través de los esquemas del apoderamiento y de la representación del Derecho privado. Cuando la Constitución y la Ley los invisten con la función de defender los intereses de los trabajadores, les legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun perteneciendo en puridad a cada uno de los trabajadores ut singulus, sean de necesario ejercicio colectivo' (STC 70/1982, FJ 3), en virtud de una función de representación que el sindicato ostenta por sí mismo, sin que deba condicionar necesariamente su actividad a la relación de pretendido apoderamiento ínsita en el acto de afiliación, que discurre en un plano diverso del de la acción propiamente colectiva (SSTC 70/1982, 37/1983, 59/1983, 187/1987 ó 217/1991, entre otras). Por esta razón, es posible reconocer en principio legitimado al sindicato para accionar en cualquier proceso en que estén juego intereses colectivos de los trabajadores" (STC 210/1994, de 11 de julio, FJ 3). Queda así clara "la relevancia constitucional de los sindicatos para la protección y defensa, incluso jurisdiccional, de los derechos e intereses de los trabajadores" (STC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5).

b) Ahora bien, desde la STC 101/1996, de 11 de junio, venimos exigiendo que esta genérica legitimación abstracta o general de los sindicatos, reconducible a su relevancia constitucional, se proyecte de un modo particular sobre el objeto de los recursos que entablen ante los Tribunales mediante un vínculo o conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada. Y ello porque, según recordamos allí, citando de nuevo la STC 210/1994, de 11 de julio, FJ 4, "la función constitucionalmente atribuida a los sindicatos no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en que ésta pretenda hacerse valer". Se trata, en definitiva, de aplicar a estas personas jurídicas asociativas singulares la misma exigencia que se aplica a cualquier otra persona física o jurídica para reconocerle la posibilidad de actuar en un proceso: ostentar interés legítimo en él. Por tanto, concluimos en la STC 101/1996, de 11 de junio, la legitimación procesal del sindicato en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en cuanto aptitud para ser parte en un proceso concreto o legitimatio ad causam, "ha de localizarse en la noción de interés profesional o económico; interés que ha de entenderse referido en todo caso a 'un interés en sentido propio, cualificado o específico' (STC 97/1991, FJ 2, con cita de la STC 257/1988). Interés que, doctrinal y jurisprudencialmente, viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial" (STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 2).

c) En definitiva, hemos señalado con reiteración que para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que éste acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de lo que hemos denominado "función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores" (STC 101/1996, de 11 de junio, FJ 2). Debe existir, además, un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc.) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado (SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5; y 24/2001, de 29 de enero, FJ 5).

Al analizarse un problema de legitimación sindical, cabe añadir, por último, que el canon de constitucionalidad a aplicar es un canon reforzado, ya que el derecho a la tutela judicial efectiva se impetra para la defensa de un derecho sustantivo fundamental como es el derecho a la libertad sindical (SSTC 84/2001, de 26 de marzo, FJ 3; 215/2001, de 29 de octubre, FJ 2; 203/2002, de 28 de octubre, FJ 3). Las decisiones judiciales como la que aquí se recurre están especialmente cualificadas en función del derecho material sobre el que recaen, sin que a este Tribunal, garante último de los derechos fundamentales a través del recurso de amparo, pueda resultarle indiferente aquella cualificación cuando se impugnan ante él este tipo de resoluciones, pues no sólo se encuentra en juego el derecho a la tutela judicial efectiva, sino que puede producirse un efecto derivado o reflejo sobre la reparación del derecho fundamental cuya invocación sostenía la pretensión ante el órgano judicial, con independencia de que la declaración de la lesión sea sólo una de las hipótesis posibles (SSTC 10/2001, de 29 de enero, FJ 5; 203/2002, de 28 de octubre, FJ 3).

4. Ya en este punto y para aplicar la doctrina expuesta al caso que examinamos, importa recoger los siguientes datos:

1) El sindicato demandante impugnó el Decreto 682 de la Presidencia de la Diputación Provincial de Zaragoza, publicado el 18 de junio de 1997, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Zaragoza, alegando que, a pesar de que modificaba de forma sustancial las condiciones de trabajo del personal del Servicio de Urgencias del Hospital, se había dictado sin la previa negociación, sin la audiencia de la Junta de Personal y, en último término, sin la consulta previstas en los arts. 32.k, 9.4.a y 34.2 de la Ley 9/1987.

2) La Sala, en la Sentencia aquí impugnada, partiendo de la base de que la medida afectaba "a un pequeño grupo de personas perfectamente identificado" que no había mostrado su intención de reclamar, concluye que, no obstante la naturaleza de los vicios alegados por el sindicato recurrente, "su interés no va más allá de la defensa de la legalidad que resulta insuficiente en este caso para fundamentar la legitimación activa pretendida".

5. A distinta conclusión hemos de llegar ahora.

Lo que el sindicato estaba defendiendo ante la jurisdicción contencioso-administrativa era el derecho a la negociación en la adopción de la medida que se impugnaba, al considerarse interlocutor necesario y obligatorio de la Administración, siendo evidente por tanto el vínculo o nexo que lo ligaba con el objeto del proceso, es decir, como con acierto advierte el Ministerio Fiscal, su legitimación procesal: "el problema de si el acuerdo impugnado en la vía judicial previa debía haber sido negociado con arreglo a la Ley de órganos de representación del personal al servicio de las Administraciones públicas era precisamente lo que debía resolverse con una decisión judicial de fondo" (STC 84/2001, de 26 de marzo, FJ 4).

Incluso en la medida en que el Decreto impugnado fuese manifestación de la potestad organizatoria de la Administración, como ésta sostuvo en el proceso contencioso-administrativo, ello "poco o nada explica sobre la existencia o inexistencia de legitimación procesal", porque poco o nada dice de la titularidad de intereses legítimos del sindicato (STC 7/2001, de 15 de enero, FJ 6): "que las decisiones de las Administraciones públicas que afecten a sus potestades de organización queden excluidas de la obligatoriedad de la negociación colectiva en el sistema regulado por la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas (art. 34.1), no significa que no tengan repercusión sobre las condiciones de trabajo, como lo prueba la propia Ley al someter en ese caso tales decisiones a la consulta de las organizaciones sindicales (art. 34.2), y menos que anulen los intereses legítimos de los sindicatos que pudieran verse afectados por las mismas. No puede, pues, considerarse en sí misma ajena al ámbito de la actividad sindical toda materia relativa a la organización de la Administración, y por ello no es constitucionalmente admisible denegar la legitimación procesal de los sindicatos en los conflictos donde se discutan medidas administrativas de tal naturaleza" (STC 203/2002, de 28 de octubre, FJ 4).

En definitiva, la Sentencia impugnada, al desconocer sin fundamento razonable la legitimación del sindicato recurrente, privándolo así de una decisión sobre el fondo de sus pretensiones, ha vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) lo que hace procedente el pronunciamiento previsto en el art. 53.a LOTC.

6. Queda únicamente señalar, con arreglo a lo dispuesto en el art. 55.1 LOTC, que el alcance del amparo otorgado por la vulneración apreciada del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) ha de consistir en el reconocimiento al sindicato recurrente del derecho fundamental indicado, anulando la Sentencia impugnada y ordenando, además, la retroacción de las actuaciones al momento procesal oportuno, a fin de que se dicte una nueva Sentencia respetuosa del derecho fundamental reconocido.