Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Con fecha 4 de julio de 1984, el Letrado don Rafael Jiménez Asensio plantea, en nombre y representación del Gobierno Vasco, conflicto positivo de competencia frente al Gobierno del Estado por entender que el Real Decreto 771/1984, de 16 de abril, por el que se nombró a don Carlos Garaikoetxea Urriza Presidente del Gobierno Vasco, debió ser refrendado por el Presidente del Parlamento Vasco y no por el Presidente del Gobierno del Estado, y solicita de este Tribunal que dicte Sentencia declarando competente para refrendar el acto del nombramiento del Lehendakari al Presidente del Parlamento Vasco, dado que en el acto impugnado se han violado los arts. 1.3, 2, 64 y 152 de la Constitución, así como los arts. 10.2 y 33 del Estatuto de Autonomía del País Vasco y el art. 4 de la Ley Vasca de Gobierno.

2. Para fundamentar su pretensión la representación del Gobierno Vasco estima oportuno hacer algunas consideraciones previas relativas a la institución del refrendo. A tales efectos comienza señalando que, como resultado de su desarrollo histórico, dicha institución aparece hoy como un elemento central tendente a garantizar la posición constitucional de la Corona, la inviolabilidad del Rey como personificación de aquélla y, por añadidura, la irresponsabilidad por los actos del Monarca; asimismo facilita un ejercicio correcto del control parlamentario de las decisiones que en su momento dicte el Ejecutivo. En la actual estructura constitucional española -precisa la inviolabilidad y no responsabilidad del Monarca suponen, en esencia, que la responsabilidad por los actos refrendados es asumida por el refrendante. Este, pues, debe garantizar el contenido del acto y que este contenido se ajusta, al menos formalmente, a las prescripciones del ordenamiento jurídico. Si bien el refrendo revistió en su momento una función certificadora o de autenticación, hoy su efecto principal es el traslado de responsabilidad; el refrendante asume la responsabilidad sobre el contenido del acto que refrenda. Resulta así el refrendo un acto jurídico complejo, caracterizado por un concurso de voluntades de naturaleza diversa. Este concurso es necesario para la validez del acto, si bien conviene destacar que los actos del Rey son, en esencia, actos debidos, lo que sintoniza perfectamente con la lógica constitucional, ya que el refrendo tiene como objetivo último mantener la instancia suprema del Estado en cuanto símbolo de la unidad y permanencia de la comunidad política. Corolario de lo anterior es la inexigencia de responsabilidad al Monarca por el acto dictado, pues, aun cuando su participación sea jurídicamente necesaria, en ningún caso puede imputarse la responsabilidad al Rey, cuya función se circunscribe a una mera formalización mediante la firma.

Por lo que se refiere a los actos sujetos a refrendo, conviene distinguir, a juicio de la representación del Gobierno Vasco, dos grupos: Los actos cuyo contenido no ha sido fijado por la voluntad del refrendante, y aquellos en los que éste tiene una participación activa en su contenido, siendo por lo tanto a él imputable la responsabilidad del mismo. Ejemplos de los primeros serían el refrendo del nombramiento de los miembros del Consejo General del Poder Judicial (art. 122.3 C.E.) o de los miembros del Tribunal Constitucional (art. 159.1 C.E.) por el Presidente del Gobierno, así como el refrendo «de las Leyes» por parte de éste. En todos estos casos no puede imputarse al refrendante responsabilidad alguna. Y lo mismo ocurre en lo que respecta al objeto del conflicto ahora planteado, dado que no corresponde ninguna responsabilidad al Presidente del Gobierno en el procedimiento de designación del Lehendakari vasco. En realidad, el refrendo se diluye en estos casos como institución, pues resulta difícil comprender por qué debe refrendar quien no puede asumir ningún grado de responsabilidad sobre el contenido del acto.

Podría no obstante estimarse -continúa la representación del Gobierno Vasco- que de la dicción literal del art. 64.1 de la Constitución se desprende que, de todas formas, «los actos del Rey serán refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los Ministros competentes», con las excepciones previstas en el mismo artículo. Sin embargo, si ello se interpretara al pie de la letra, el refrendo perdería su razón de ser, y la lógica constitucional del sistema se transformaría en pura construcción atípica de las relaciones entre los diferentes órganos constitucionales. La cláusula general contenida en el art. 64.1 de la Constitución, que atribuye al Presidente del Gobierno o a los Ministros competentes el refrendo de los actos del Rey, no es aplicable a todos los actos del Monarca ya que, aun cuando su redacción parezca no ofrecer dudas, ha de tenerse en cuenta el apartado 2.º del referido precepto, el cual dispone que «de los actos del Rey serán responsables las personas que los refrenden». La imputabilidad de la responsabilidad se convierte, pues, en elemento clave, de manera que, a la hora de determinar quién haya de llevar a cabo el refrendo de un acto del Rey, será decisivo tener en cuenta quién resultará responsable de ese acto.

Desde esta perspectiva -señala- carece, por ejemplo, de sentido que «el refrendo de las Leyes» deba ser hecho por el Presidente del Gobierno y no por el Presidente del Congreso, pues difícilmente puede responsabilizarse el primero de algo que excede de las funciones y competencias a él asignadas por el ordenamiento constitucional. No existe en este caso, como tampoco en el del nombramiento de Magistrados del Tribunal Constitucional o de miembros del Consejo General del Poder Judicial, argumento racional y consistente que avale el refrendo por el Presidente del Gobierno.

En conclusión, según la representación del Gobierno Vasco, la lectura del art. 64.1. de la Constitución debe realizarse entendiendo que son sujetos legitimados para efectuar el refrendo tanto el Presidente como los Ministros siempre y cuando el acto que refrendan entre dentro de su ámbito o esfera competencial de acuerdo con las funciones que la Constitución les atribuye. La lectura contraria, según la cual habría que entender qué Presidente y Ministros son sujetos legitimados siempre para desempeñar tal función, supone transformar la institución del refrendo en una institución vacía, dado que la responsabilidad en los demás casos no puede extenderse más que al simple acto formal y no al contenido en sí del mismo.

Finalmente señala dicha representación que de la cláusula general del art. 64 C.E. deben excluirse los actos provenientes de «los aparatos del Estado-Comunidad» en el caso de que en el ordenamiento autonómico se prevea un refrendo distinto, ya que -arguye- no obedece a ninguna lógica institucional que el Presidente del Gobierno del Estado refrende actos del Rey que traen su causa en un procedimiento regulado por normativa autonómica, pues en ese caso la exigencia de responsabilidad, tal y como prevé el art. 64.2 de la Constitución, es de imposible cumplimiento. Por otra parte, ha de recordarse que existen excepciones a lo dispuesto en los arts. 62 y 64 de la Norma fundamental: Así, en lo que se refiere a las Leyes autonómicas, que no reciben sanción real ni refrendo del Presidente del Gobierno.

3. Entrando en el objeto concreto del recurso, señala la representación del Gobierno Vasco que la previsión de que el nombramiento del Presidente de una Comunidad Autónoma haya de ser refrendado por el Presidente del Parlamento autonómico sólo aparece regulada en el art. 4 de la Ley de Gobierno del País Vasco (Ley 7/1981, de 30 de junio) y en el art. 14.2 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha.

Por lo que al País Vasco respecta, el mencionado art. 4 es un desarrollo de la reserva formal contenida en el art. 33.3 del Estatuto de Autonomía, según el cual «el Parlamento del País Vasco determinará por Ley la forma de elección del Presidente y sus atribuciones». Además, de la titularidad de la competencia de «autoorganización institucional», prevista en los arts. 148.1.1 de la Constitución y 10.2 del Estatuto de Autonomía, deriva la posibilidad de someter a refrendo del Presidente del Parlamento autonómico el acto de nombramiento del Presidente del Gobierno Vasco. Por otra parte -añade-, ni del art. 152.1 C.E. ni del 33.1 del EAPV resulta prohibición expresa alguna de este tipo de refrendo, que es el más congruente con la naturaleza de la institución. Es mucho más coherente -dice- que sea el Presidente del Parlamento Vasco quien refrende el nombramiento de Lehendakari, responsabilizándose así de que se hayan cumplido conforme al ordenamiento autonómico las sucesivas secuencias del procedimiento de designación; con ello, en definitiva, vendría a desempeñar una función similar a la asignada al Presidente de las Cortes Generales, por los arts. 62 y 99 de la Constitución, en la propuesta y designación del Presidente del Gobierno.

Finalmente pone de relieve la representación del Gobierno Vasco que, como ya indicó la STC 16/1984, de 6 de febrero, el acto de nombramiento es un acto «compuesto» en el que concurren dos voluntades; en este caso, la del Monarca y la del refrendante que no es otra que la del Presidente del Parlamento autonómico. Y que ello resulta de la fortalecida posición institucional de este último en el procedimiento de designación del Lehendakari, pues es él quien convoca el Pleno de designación tras oír a la Mesa y a la Junta de Portavoces, interpreta el Reglamento y, una vez designado el Presidente, lo comunica al Rey para su nombramiento. Además, ostenta la representación de la Cámara y desempeña las funciones que el Estatuto y las Leyes le atribuyen, una de la cuales es precisamente la de refrendar el nombramiento del Lehendakari, atribución que tiene como finalidad garantizar que el procedimiento de designación se ha realizado conforme a lo previsto en el marco normativo vasco. Por ello -concluye- el refrendo realizado por el Presidente del Gobierno del Estado al Real Decreto 771/1984 no se ajusta al orden de distribución de competencias establecido en la Constitución y las Leyes, y viola los arts. 1.3, 2, 64 y 152 C.E., así como los arts. 10.2 y 33 del EAPV y 4 de la Ley Vasca de Gobierno.

4. Por providencia de 11 de julio de 1984, la Sección Primera del Pleno de este Tribunal acuerda admitir a trámite el conflicto planteado, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, mediante comunicación dirigida a su Presidente, para que en el plazo de veinte días aporte los documentos y alegaciones que estime pertinentes, y dirigir comunicación al Presidente del Tribunal Supremo para conocimiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de éste; asimismo acuerda publicar la incoación del conflicto en los «Boletines Oficiales» del Estado y del País Vasco.

5. En su escrito de alegaciones de 7 de septiembre de 1984, el Abogado del Estado se opone a la pretensión del Gobierno Vasco, procediendo primeramente a examinar los preceptos que se denuncian como violados, para, en segundo lugar, analizar la argumentación en que se basa el escrito de promoción del conflicto.

Por lo que respecta a los preceptos constitucionales que se estiman violados, señala que el art. 1.3 de la Constitución, según el cual la forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria, no aparece en modo alguno vulnerado, ya que el refrendo, institución típica de las monarquías parlamentarias, ha sido prestado en este caso por quien, según el art. 108 de la Norma fundamental, asume la plenitud de responsabilidad política ante las Cámaras que representan al pueblo español. Tampoco puede estimarse vulnerado, a su juicio, el art. 2 de la Constitución, por cuanto el acto de nombramiento del Presidente del Gobierno de una Comunidad Autónoma rebasa los límites estrictos del ordenamiento autonómico y alcanza un significado supracomunitario, como lo revela el hecho de que tal nombramiento corresponda a la Corona. En cuanto al art. 64 C.E. -añade-, la literalidad de sus previsiones evidencia la falta de justificación de la demanda, ya que en él se precisan con toda claridad quiénes han de refrendar los actos del Rey. Además, el respeto a la Ley exigido por el art. 10 de la Constitución, que se extiende al texto de la misma, supone una actitud de acatamiento a los enunciados positivos de las normas, sin que pueda pretenderse hacer decir a las Leyes algo distinto de lo que inequívocamente dicen utilizando argumentos más o menos lógicos, pero de una lógica extrapositiva. Tampoco, en su opinión, se alcanza a comprender la invocación del art. 152 de la Constitución, que no se trata del refrendo al nombramiento del Presidente de las Comunidades Autónomas; por otro lado -señala-, ese artículo, al determinar que dicho nombramiento corresponde al Rey, viene a confirmar abiertamente la significación supracomunitaria del acto de nombramiento.

En cuanto a la pretendida violación de normas estatutarias, el Abogado del Estado entiende que las normas invocadas no pueden fundamentar la competencia pretendida. El art. 10.2 del EAPV, que atribuye a la Comunidad Autónoma competencias para la «organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno dentro de las normas del presente estatuto», no puede considerarse vulnerado, pues ni la Presidencia de la Comunidad es exclusivamente una institución comunitaria ni al nombramiento de la persona que ha de encarnarla puede asignársele el puro significado de acto derivado de una mera norma organizativa. Y, en cuanto al art. 33 del EAPV, debe estimarse que la elección del Presidente se configura en él como un acto distinto del de nombramiento, acto este último para el que se prevé la intervención especifica de la Corona. Por lo que no puede decirse que las normas estatutarias confieran la competencia de refrendo, ni genéricamente a la Comunidad Autónoma, ni específicamente al Presidente de su cuerpo legislativo.

Finalmente -sostiene- carece de sentido la invocación del art. 4 de la Ley vasca de 30 de junio de 1981 en un procedimiento de conflicto, en el que la decisión sobre la competencia controvertida ha de atenerse al bloque de la constitucionalidad, del que no forman parte la norma en cuestión; y, de otro lado, el que esta norma no haya sido impugnada no significa que el Estado haya renunciado a sus competencias. El art. 4 de la Ley vasca de Gobierno -añade- podría quizás interpretarse de modo acorde con la Constitución entendiendo que el refrendo en ella previsto pudiera ser un acto interno que no sustituyera al refrendo del Presidente del Gobierno, pero, si no fuese posible tal interpretación, la norma habría de ser tenida por inconstitucional, sin necesidad de un pronunciamiento formal en este caso, al no ser la Ley parte del bloque de constitucionalidad ni resultar por ello determinante del fallo que haya de dictarse.

6. Al analizar los argumentos esgrimidos por la representación del Gobierno Vasco, señala el Abogado del Estado que se basan fundamentalmente en dos principios: a) que la esencia del refrendo consiste en la asunción de una responsabilidad por el refrendante, y b) que, por consiguiente, la responsabilidad inherente a la función de refrendar no es algo que pueda derivarse sin más de la identificación por la constitución del órgano refrendante, siendo, por el contrario, preciso identificar primero al órgano materialmente responsable del acto objeto de refrendo para luego, en función de esta identificación, determinar la competencia relativa al refrendo. Por ello, al ser materialmente responsable de la designación del Lehendakari el Presidente del Parlamento Vasco, dicha representación sostiene que ha de ser él quien refrende el nombramiento del Lehendakari.

Ahora bien, esta argumentación resulta, a juicio del Abogado del Estado, inaceptable, ya que introduce una inversión entre causa y efecto: La responsabilidad -afirma sólo puede ser efecto de la competencia para refrendar y no, como pretende el promotor del conflicto, ser la competencia para refrendar efecto de la responsabilidad. En la misma demanda se reconoce que de «la dicción literal de la propia Norma constitucional» se deriva una atribución de competencia general al Presidente del Gobierno para el ejercicio de la función de refrendo, con las excepciones que expresamente se señalan.

La representación del Gobierno Vasco trata de desvirtuar esta conclusión -añade- preguntándose por el sentido o justificación que el refrendo del Presidente del Gobierno podría tener en ciertos casos (los relativos a las Leyes y al nombramiento de los Magistrados del Tribunal Constitucional y de los miembros del Consejo General del Poder Judicial). Aquí -señala- la argumentación contenida en la demanda se desarrolla en un plano puramente especulativo, poniéndose de manifiesto lo que a juicio de dicha representación debería ser el refrendo y no lo que efectivamente es, como institución positiva. Por ello el Abogado del Estado estima que no es necesario entrar a analizar tales argumentos, que reflejan una posición doctrinal basada en «la mayor lógica» o «la mayor coherencia» de la institución del refrendo que, aunque respetable, se sitúa en un plano distinto al propio de un proceso que debe atender a datos de Derechos positivo.

Pero ni siquiera esa posición resulta, para el Abogado del Estado, congruente con la pretensión que se plantea, ya que, en su opinión, aun cuando el refrendo hubiera de conectarse fatalmente a la responsabilidad material inherente al contenido del acto, tampoco en el presente caso habría razón para entender que el Presidente de un Parlamento es «responsable» en el sentido material al que alude la demanda, pues la norma o el acto refrendado emana de la decisión de una mayoría que puede incluso no haber contado en su formación con el voto del Presidente de la Cámara. Por otra parte -añade-, así concebido, el refrendo quedaría vaciado de contenido, pues no sería otra cosa que la reiteración de una voluntad ya manifestada en una fase procedimental anterior.

En definitiva, concluye el Abogado del Estado, que el refrendo es una institución autónoma en el proceso de la formación de los actos jurídicos y por ello es natural que comprenda tanto los actos en los que el refrendante tiene una participación activa en su contenido como aquellos en los que este contenido no ha sido fijado por la voluntad de aquél. En uno y otro caso existe siempre la responsabilidad del refrendante, si bien ésta puede asumir un distinto contenido o extensión: En unos casos es meramente formal; en otros, alcanza también al contenido del acto. Finalmente pone de relieve que tal tesis aparece, además, avalada por el Pleno del Tribunal Constitucional en su Sentencia 16/1984, de 6 de febrero, en relación con un caso análogo al que es objeto del presente conflicto: El nombramiento de Presidente de la Comunidad Foral de Navarra.

7. Habiendo invocado el Gobierno Vasco el art. 4 de la Ley 7/1981, de 30 de junio, del País Vasco en defensa de la competencia controvertida, el Pleno de este Tribunal, de conformidad con lo dispuesto en el art. 67 de la LOTC y por providencia de 15 de enero de 1985, acuerda dar traslado del escrito de planteamiento del conflicto al Parlamento Vasco por conducto de su Presidente, y otorgar un plazo común de quince días al indicado Parlamento, así como al Gobierno de la Nación y al Gobierno Vasco, para que puedan formular las alegaciones que estimen pertinentes al respecto.

8. En su escrito de 4 de febrero de 1985, el Abogado del Estado estima procesalmente pertinente la aplicación al presente conflicto de lo prevenido en el artículo 67 de la LOTC por cuanto la Ley vasca de Gobierno, de 2 de julio de 1981, atribuye la competencia controvertida al Presidente del Parlamento vasco y dicha norma ha sido invocada, en el escrito de promoción del conflicto, en defensa de la pretendida competencia.

En cuanto a lo dispuesto en el párrafo segundo del art. 4 de la mencionada Ley, el Abogado del Estado introduce una modificación respecto a su anterior escrito de alegaciones: Si bien en éste estimó la posibilidad de una «interpretación conforme» del mencionado precepto al reconocer la posibilidad de una eventual competencia del Presidente del Parlamento vasco para el ejercicio de una función autenticadora o certificadora del Acuerdo del Parlamento autonómico sobre la designación efectuada, aunque sin que ello supusiera desplazar ni sustituir al refrendo que constitucionalmente corresponde al Presidente del Gobierno, ahora señala que, desde el momento en que se plantea la cuestión de si, objetivamente considerada, la norma legal vasca admite efectivamente tal interpretación, debe entenderse que la «interpretación conforme» tiene sus límites y no puede llegar al extremo de hacer decir a una norma algo distinto de lo que efectivamente quiere decir. Por ello, en provecho del orden jurídico general, estima que debe declararse la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del párrafo segundo del art. 4 de la Ley vasca de Gobierno, de 2 de julio de 1981, por contradecir de forma abierta lo establecido en el art. 64.1 de la Constitución.

9. La representación del Gobierno Vasco, por escrito de 7 de febrero de 1985, manifiesta que se remite en su integridad a lo ya expuesto en el escrito de planteamiento del conflicto, por lo que no estima procedente añadir ninguna observación más sobre el tema.

10. Por escrito de 18 de febrero de 1985, el Letrado don Alberto Figueroa Laraudogoitia, en representación del Parlamento Vasco, comparece en el presente conflicto de competencia para adherirse a las tesis mantenidas por la representación del Gobierno Vasco, cuyas alegaciones y suplico hace suyas íntegramente.

Alega la representación del Parlamento Vasco que, si la contradicción entre el precepto en cuestión de la Ley vasca 7/1981 y la Constitución fuese tan manifiesta, habría incurrido en pura temeridad el Gobierno Vasco al plantear el conflicto. Pero, a su juicio, existen al menos tres argumentos iniciales que deberían inducir a una profunda reflexión sobre el alcance del art. 64 de la Constitución: En primer lugar, el hecho de que la Ley vasca no fuera recurrida en su momento; en segundo lugar, el que el art. 14.2 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha haya previsto una regulación similar del refrendo en cuestión, y en tercer lugar, la necesidad de una interpretación sistemática de dicho precepto constitucional que, de acuerdo con el art. 3.1 del Código Civil, tenga en cuenta el espíritu y la finalidad de la norma así como la realidad social del tiempo en que ha de ser aplicada. Alega dicha representación que cuando el art. 56.3 de la Constitución preceptúa que los actos del Rey «estarán siempre refrendados en la forma establecida en el art. 64», la expresión «en la forma» no tiene por qué implicar necesariamente que el refrendo haya de ser realizado por las mismas personas reseñadas en dicho precepto, máxime cuando éste, por su posición en el Texto constitucional, pudiera estar referido a los arts. 62 y 63 del mismo.

Siguiendo a la doctrina científica, la representación del Parlamento Vasco distingue entre: Actos del Rey que no requieren refrendo; actos del Rey precisados de refrendo, cuyo contenido es decidido por la voluntad del refrendante o en los que éste tiene una participación activa; y, finalmente, actos precisados de refrendo, pero cuyo contenido no está fijado por la voluntad del refrendante. En relación con estos últimos se pregunta por la razón de ser del refrendo, llegando a la conclusión de que en tales casos no sería sino «el producto de una inercia histórica, tal vez justificado en países donde el decurso histórico ha conformado la institución del refrendo, pero impropio de una Constitución de nuevo cuño». En su opinión, la función certificadora o de autenticación del refrendo implica, en virtud del traslado de responsabilidad, el que el refrendante participe de algún modo en el proceso de elaboración del acto, siquiera para comprobar que se han cumplido todos los requisitos formales del mismo.

Las consideraciones anteriores llevan al Letrado del Parlamento Vasco a concluir que no existen obstáculos constitucionales para que una Ley de una Comunidad Autónoma pueda disponer que el acto de nombramiento del Presidente de la misma por el Rey sea refrendado por el Presidente del Parlamento autonómico. La línea argumental que sirve de apoyo a la anterior afirmación se concreta en los siguientes puntos:

a) Existen contradicciones entre distintos preceptos del Título II de la Constitución y la práctica observada. Así, por una parte, del art. 56.3 C.E. se deduce que no precisan refrendo únicamente los actos contenidos en el art. 65.2, cuando lo cierto es que existen otros que tampoco lo exigen, concretamente los incluidos en el art. 65.1 e inclusive en el 60.1. Y, por otra parte, el art. 62 señala entre las facultades del Rey la de «sancionar y promulgar las leyes», facultad que, no obstante, no se extiende a las aprobadas por los Parlamentos autonómicos.

b) La Constitución española ha tratado de construir una Monarquía parlamentaria racionalizada, y, teniendo en cuenta el sentido último de la institución del refrendo, debe entenderse que el art. 64 de la Constitución se refiere tan sólo a las funciones del Rey detalladas en el art. 62. De todas éstas, la sanción y promulgación de las Leyes es la única que no debiera ser refrendada por el Presidente del Gobierno, según los criterios de interpretación de la institución antes expuestos; su inclusión sólo puede explicarse por una inercia histórica que mantiene prácticas derivadas de la consideración del refrendo como un compromiso por parte del refrendante de dar cumplimiento al acto refrendado.

c) El nombramiento de los Presidentes de las Comunidades Autónomas no es una de las facultades del Rey previstas en el art. 62 de la Constitución.

d) El Presidente del Parlamento Vasco se halla, por su posición institucional, en condiciones de ejercer la función certificadora y de autenticación de todos los requisitos formales previos a la propuesta de Lehendakari para su nombramiento por el Rey.

e) Aún si se interpreta el art. 64 de la Constitución teniendo en cuenta su finalidad -determinar la responsabilidad del refrendante sobre los actos del Rey-, es indudable que es el Presidente del Parlamento Vasco quien realmente asume las consecuencias de la responsabilidad del nombramiento del Lehendakari, por ser el órgano que representa al Parlamento y que tiene además encomendada, como inherente al cargo, la función de velar por la corrección formal y material del proceso de designación. Con el nombramiento por el Rey del Lehendakari a propuesta del Parlamento Vasco, el Presidente del Gobierno del Estado carecerá de responsabilidad en todos los órdenes (político, penal y civil), por lo que, si él llevase a cabo el refrendo, la institución carecería de sentido, carecería de sentido.

En resumen, la representación del Parlamento Vasco sostiene que corresponde al Presidente del mismo refrendar el nombramiento del Lehendakari por el Rey, porque la Constitución no lo prohíbe y una Ley del Parlamento Vasco lo exige, y porque de este modo el refrendo adquiere su auténtica dimensión y se verifica «en la forma» prevista en el art. 64 de la Norma fundamental, de acuerdo con la exigencia del art. 56.3 de la misma.

11. Por providencia de 26 de diciembre de 1986, la Sección Tercera del Pleno acuerda completar el trámite de alegaciones en el sentido de que, de conformidad con el art. 67 en relación con el 34.1, ambos de la LOTC, se dé también traslado del escrito de planteamiento del conflicto al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, a fin de que en el plazo común de quince días puedan formular las alegaciones que estimen pertinentes.

12. Dentro de dicho plazo, el Presidente del Congreso de los Diputados comunica que dicha Cámara no hará uso de las facultades de personación ni de formulación de alegaciones que la LOTC le confiere, si bien pone a disposición de este Tribunal las actuaciones que pueda precisar. Por su parte, el Presidente del Senado ruega se tenga por personada a esta Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la LOTC.

13. Por providencia de 22 de enero de 1987, el Pleno del Tribunal acuerda señalar el día 27 siguiente para la deliberación y votación de la presente Sentencia.

1. Como se desprende del art. 66 de la LOTC, los conflictos de competencia promovidos ante este Tribunal tienen por objeto la emisión de una Sentencia que, entre otros posibles extremos, ha de declarar la instancia a la que corresponde la titularidad de la competencia controvertida, utilizando a tal fin como punto de referencia, de acuerdo con los arts. 62 y 63 de la misma Ley, el orden competencial establecido en la Constitución, los Estatutos de Autonomía o las correspondientes Leyes orgánicas.

En el caso que nos ocupa concurre la particularidad de que la competencia controvertida, esto es, el refrendo del Real Decreto de nombramiento del Lehendakari de la Comunidad Autónoma del País Vasco, es atribuida directamente al Presidente del Parlamento autonómico por una Ley ordinaria del País Vasco (la Ley 7/1981, de 30 de junio, en su art. 4, párrafo 2.°) y dicha Ley, junto con otros motivos, es expresamente invocada en el presente conflicto por su promotor, el Gobierno Vasco, como fundamento de su pretensión. Por esta razón, la cuestión de a quién corresponde la competencia debatida viene a ser inseparable de la apreciación de la adecuación o inadecuación de la citada Ley vasca al orden competencial derivado de la Constitución y del EAPV.

El conflicto de competencia viene a convertirse así, a partir de dicha invocación, en un juicio sobre la constitucionalidad de una Ley, por lo que resulta procedente, en virtud de lo dispuesto en el art. 67 de la LOTC, su tramitación en la forma prevista para el recurso de inconstitucionalidad, y así se determinó por este Tribunal una vez concluido el trámite de alegaciones.

Es cierto que el mencionado precepto constitucional se refiere a competencias ejercidas y que la competencia controvertida en el presente supuesto no da lugar al conflicto en cuanto competencia «ejercida», sino en cuanto competencia «reivindicada»; el conflicto no tiene, en efecto, su origen en el ejercicio de una competencia atribuida por una Ley, sino en el ejercicio de esa competencia por una instancia distinta de la prevista en dicha Ley, que, sin embargo, no había sido recurrida ante este Tribunal. Ahora bien, una interpretación sistemática y finalista permite sostener que el art. 67 de la LOTC arbitra un mecanismo que facilita el control de normas y la depuración del ordenamiento jurídico, permitiendo al Tribunal Constitucional, en orden a la resolución de un determinado conflicto, examinar la legitimidad constitucional de normas con rango de Ley delimitadoras de competencias. Este Tribunal puede enjuiciar siempre la constitucionalidad de una Ley en el curso de un conflicto; lo que el art. 67 impide es que éste se resuelva con un fallo que suponga la no aplicación de una Ley sin haberse tramitado el conflicto como un recurso de inconstitucionalidad. Por otra parte, es evidente que este Tribunal puede llegar al convencimiento de la necesidad de tramitar el conflicto como recurso tanto a partir del escrito por el que se incoa como a la vista de éste y del escrito de alegaciones de la parte acusada de incompetencia, pues lo que a través de la tramitación como recurso se persigue es asegurar la presencia en el debate no sólo de los poderes en conflicto, sino también de las Cámaras legislativas (STC 39/1982), «partes necesarias cuando se trata de una Ley» (STC 49/1984). De todo lo cual se deduce que, cuando ciertamente la Ley vasca 7/1981 pudo haber sido directamente impugnada -como señala la representación del Parlamento Vasco- a través del correspondiente recurso de inconstitucionalidad, resulta pertinente proceder a su enjuiciamiento constitucional dentro del presente conflicto.

Dado que el control de constitucionalidad de la norma con rango legal adquiere el carácter de una cuestión previa al ser aducida en apoyo de la competencia controvertida, la tramitación del conflicto como recurso se traduce en un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de la Ley invocada, previo al enjuiciamiento de la disposición que de modo inmediato da lugar al conflicto, es decir, el Real Decreto 771/1984, de 16 de abril, por el que se nombra al Presidente del Gobierno Vasco.

2. La Ley del Parlamento Vasco 7/1981, de 30 de junio, denominada «Ley de Gobierno», regula en su capítulo segundo, en desarrollo del art. 33. 3 del EAPV, la designación y nombramiento del Presidente de la Comunidad, disponiendo en el art. 4, párrafo segundo, que «el Real Decreto de nombramiento del Lehendakari será refrendado por el Presidente del Parlamento Vasco».

Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el art. 152.1 de la Constitución y el 33.1 del EAPV, el nombramiento del Presidente de la Comunidad Autónoma Vasca corresponde al Rey y, en consecuencia, la norma constitucional que debe servir de base para enjuiciar la validez del párrafo 2.º del art. 4 de la Ley vasca está integrada por los arts. 56 y 64 de la Constitución, que contienen la regulación esencial del refrendo de los actos del Rey.

El art. 56, en su apartado tercero, tras declarar que «la persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad», dispone que «sus actos estarán siempre refrendados en la forma que establece el art. 64, careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el art. 65.2». De lo que se deduce que cualquier forma de refrendo de los actos del Monarca distinta de la establecida en el art. 64 de la Constitución, o que no encuentre en éste su fundamento, debe ser considerada contraria a lo preceptuado en el art. 56.3 de la misma y, por consiguiente, inconstitucional.

El art. 64, en su apartado 1.º, regula el refrendo de los actos del Rey estableciendo, de una parte, una regla general según la cual dicho refrendo corresponde al Presidente del Gobierno y, en su caso, a los Ministros competentes, y, de otra, las excepciones a dicha regla, a través de la fijación de unos supuestos -la propuesta y nombramiento del Presidente del Gobierno y la disolución de las Cámaras previstas en el art. 99- en los que el refrendo corresponde al Presidente del Congreso. El refrendo supone, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 2.º del mismo art. 64, la asunción de la responsabilidad de los actos del Rey por las personas que los refrenden.

La institución del refrendo aparece, pues, caracterizada en nuestra Constitución por las siguientes notas: a) Los actos del Rey deben ser siempre refrendados, con la salvedad prevista en el propio art. 56.3; b) en ausencia de refrendo dichos actos carecen de validez; c) el refrendo debe realizarse en la forma fijada en el art. 64, y d) la autoridad refrendante en cada caso asume la responsabilidad del acto del Rey.

De la expresión literal de los mencionados preceptos constitucionales se deriva, pues, que el nombramiento del Lehendakari es un acto del Rey que debe ser refrendado y que el refrendo ha de llevarse siempre a cabo en la forma prevista en el art. 64 de la Constitución.

No cabe duda de que el art. 4 de la Ley vasca de Gobierno establece una forma de refrendo distinta de aquélla, por lo que es necesario examinar si tal diferencia es constitucionalmente aceptable o si, por el contrario, no resulta conforme con los mandatos constitucionales. A tal efecto, han de analizarse los argumentos del Gobierno y el Parlamento vascos en cuanto a la compatibilidad de la citada Ley con la Constitución.

3. Alegan las representaciones del Gobierno y el Parlamento vascos -y ello constituye el núcleo central de la fundamentación jurídica de su pretensión- que, si se interpretan literalmente los preceptos constitucionales, la institución del refrendo queda vaciada de contenido, y que la lógica constitucional del sistema exige que la interpretación del apartado 1.° del mencionado art. 64 venga condicionada por el apartado 2.° del mismo, el cual establece que «de los actos del Rey serán responsables las personas que los refrenden». A su juicio, la imputabilidad de la responsabilidad constituye el elemento clave, de tal modo que a la hora de determinar a quién corresponde refrendar un acto del Rey será decisivo tener en cuenta quién resultará responsable de ese acto, careciendo de sentido, en el contexto de una Monarquía parlamentaria racionalizada como pretende ser la prevista en nuestra Constitución, el refrendo de actos del Rey por quienes no han intervenido previamente en su contenido. De aquí que, en su opinión, haya de entenderse que los sujetos a que se refiere el art. 64.1 C.E. sólo pueden refrendar aquellos actos que entren dentro de su ámbito competencial de acuerdo con las funciones que la Constitución les atribuye, entre los que no se encuentra indudablemente el nombramiento de Presidente de una Comunidad Autónoma.

Esta alegación no puede, sin embargo, ser compartida por este Tribunal. En primer término, confunde el sentido original y aún hoy esencial del refrendo -esto es, el sentido traslaticio de responsabilidad inherente al mismo- con la función que ha venido a desempeñar en la esfera de la potestad ejecutiva. Es cierto que el refrendo ministerial de los actos del Rey, que, combinado con el principio de responsabilidad política, desempeñó una función esencial en el período de formación y consolidación del régimen parlamentario, fue perdiendo su sentido inicial en la medida en que con el desarrollo de dicho régimen la voluntad real dejó de determinar el contenido de los actos del Monarca y el refrendante se convirtió en la autoridad que sustancialmente había dado contenido al acto refrendado, que sólo formalmente cabía ya calificar como «del Rey». Pero esta evolución, prácticamente inevitable en el ámbito de la potestad ejecutiva, no tenía por qué producirse (de hecho no podía producirse) en el caso de los demás actos públicos del Rey, igualmente sujetos a refrendo ministerial, incardinados en la esfera de otros poderes. En estos supuestos la autoridad refrendante se limita, con su firma, a responder de la adecuación del acto real al ordenamiento jurídico- constitucional, sin haber intervenido en la menor medida en la determinación de su contenido. Así, de forma muy característica y por lo que se refiere a nuestro país, en lo actos de sanción y promulgación de las Leyes, en los que el refrendo del Presidente del Gobierno sigue confinado a la estricta misión traslaticia de responsabilidad, respondiendo aquél con su firma únicamente de la legitimidad constitucional del acto real.

Por otra parte, la argumentación aducida carece de apoyo constitucional, pues tropieza con el mandato inequívoco derivado del art. 56.3 de la Norma fundamental, que impide admitir otras formas de refrendo que no sean las previstas en el art. 64. Con independencia de que pueda juzgarse razonable la opinión expresada por las representaciones del Gobierno y el Parlamento vascos, el hecho es que el constituyente se ha mantenido fiel, como regla general, a la forma tradicional del refrendo ministerial de los actos del Rey, cualquiera que se la esfera en la que éstos incidan. La Monarquía parlamentaria prevista en nuestra Constitución es una Monarquía parlamentaria «racionalizada» en la medida en que la Constitución así lo ha querido, sin que al intérprete de la misma, cualquiera que éste sea, le esté permitido completar esa racionalización en la dirección o con la extensión que él estime más adecuadas. Y lo cierto es que el Rey lleva a cabo actos derivados de una propuesta, o una actividad anterior, de órganos muy diversos, como pueden ser el Congreso, el Senado, el Gobierno, el Consejo General del Poder Judicial o los órganos de las Comunidades Autónomas, y la Constitución no impone que se determine previamente a quién corresponde la autoría efectiva de tales propuestas o actuaciones para deducir de ello quien debe refrendar cada acto del Rey.

El refrendo resulta así -como señala el Abogado del Estado- un instituto autónomo en el proceso de formación de los actos jurídicos, en el que no aparece como elemento esencial la participación activa del refrendante en el contenido de los mismos. En el contexto constitucional la responsabilidad (en la medida que corresponda en cada caso) aparece derivada del refrendo, y no a la inversa, como pretenden las representaciones del Gobierno y el Parlamento vascos.

Tampoco cabe pretender -como parecen implicar los argumentos de dichas representaciones- que de las excepciones contenidas en el inciso segundo del art. 64.1 de la Constitución pueda deducirse que en la regulación del refrendo de los actos del Rey se ha incorporado un principio de conexión del refrendo con los autores del contenido de los mismos, que sería susceptible de extensión o ampliación a otros actos del Rey por el legislador ordinario, ya sea estatal o autonómico.

En realidad, de los términos de los arts. 56.3 y 64 de la Norma fundamental se deduce que se trata de excepciones tasadas, y su contenido permite suponer que la razón fundamental que ha llevado a establecerlas no es la voluntad de conferir el refrendo de los respectivos actos del Rey a órganos más próximos -y por ello más idóneos- a aquel que en cada caso ha dado contenido al acto, sino la de abordar la regulación de supuestos, considerados en el constitucionalismo histórico como «situaciones límite», en los que no existe un Presidente de Gobierno investido de la confianza de las Cortes. Así, por lo que se refiere al nombramiento del Presidente del Gobierno, frente a otras posibles opciones, la Constitución de 1978 ha venido a zanjar la cuestión resolviendo que sea el Presidente del Congreso de los Diputados quien refrende dicho nombramiento, como también la propuesta de candidato cuando sea preceptiva. Y, del mismo modo, el constituyente ha querido extender este refrendo por el Presidente del Congreso de los Diputados a la disolución de ambas Cámaras previstas en el art. 99.5 de la Constitución, prefiriendo esta opción a la de otorgar el refrendo al Presidente del Gobierno «en funciones».

4. El Letrado del Parlamento vasco alega asimismo que el art. 56 de la Constitución, al prescribir que los actos del Rey sean refrendados siempre en la forma establecida en el art. 64, impone una forma pero no un sujeto del refrendo, por lo que cabría disponer, como hace la Ley vasca, un sujeto distinto del allí previsto. Tal alegación, sin embargo, tampoco encuentra apoyo constitucional, pues el repetido art. 64 se refiere exclusivamente al sujeto del refrendo y a su responsabilidad, y no a otro aspecto formal que pudiera justificar la diferencia que se propugna. Aparte de hacer referencia al efecto traslaticio de responsabilidad, el contenido del mencionado precepto se agota en la determinación de las personas a quienes corresponde el refrendo de los actos del Rey.

5. Finalmente, tanto la representación del Gobierno como la del Parlamento vascos ponen de relieve la diferencia existente en los actos comprendidos en el art. 62 de la Constitución -a los que a su juicio ha de entenderse referido el art. 64, regulador del refrendo- según se inserten en el ámbito estatal o en el autonómico.

Ahora bien, es cierto que el Monarca no interviene dentro del ámbito de las Comunidades Autónomas en actos en que sí lo hace cuando del ámbito estatal se trata: Así -como se señala en las alegaciones- no sanciona las Leyes de las Comunidades. Tampoco nombra a los miembros de sus Consejos de Gobierno ni expide los decretos de éstos, ni realiza la convocatoria de las elecciones, ni convoca o disuelve las respectivas Asambleas legislativas, ni propone a éstas el candidato a Presidente de sus Consejos ejecutivos. Pero ello no permite concluir que, en el caso de que expresamente se atribuya al Rey un acto relativo a las Comunidades Autónomas, este acto del Rey no quede sujeto, como tal, a las prescripciones constitucionales. Y esto ocurre con el nombramiento de los Presidentes de las Comunidades, los cuales asumen no sólo la suprema representación de la respectiva Comunidad, sino también la ordinaria del Estado en aquélla, tal como declara el art. 152.1 de la Constitución y recoge el Estatuto vasco en su art. 33.2. Dicho nombramiento debe ser efectuado por el Rey por imperativo constitucional (art. 152.1) y/o estatutario, con lo que se ha querido hacer visible el nexo por medio del cual la organización institucional de las Comunidades Autónomas se vincula al Estado, de cuya unidad y permanencia el art. 56 de la Norma fundamental define al Rey como símbolo. Por ello no pueden reputarse conformes a la Constitución aquellos preceptos que, como el art. 4 de la Ley vasca 7/1981, disponen una forma de refrendo distinta de la establecida en el art. 64 de aquélla, pues al hacerlo vulneran el mandato contenido en el art. 56.3 de la misma.

6. Conviene destacar la peculiaridad de este acto único del Rey en la esfera institucional de las Comunidades Autónomas. En su Sentencia 16/1984, de 6 de febrero (fundamento jurídico 4.°), sobre el nombramiento del Presidente de la Diputación Foral de Navarra, este Tribunal definió dicho nombramiento como «un acto compuesto, en el que concurren, de una parte, la decisión del Parlamento Foral que culmina el procedimiento previsto en el art. 29 de la LORAFNA... y, de otra, el nombramiento por S. M. el Rey y el refrendo por el Presidente del Gobierno, de acuerdo con el art. 64 de la C.E., el cual asume la responsabilidad a que se refiere el núm. 2 del propio precepto». Pero este «acto compuesto» no lo es en mayor medida que pueda serlo una Ley aprobada por las Cortes Generales, sancionada y promulgada por el Rey con el refrendo del Presidente del Gobierno. No cabe olvidar que el acto real del nombramiento está referido al momento final con que culmina la articulación de la democracia representativa en el interior de la Comunidad Autónoma; de ahí que todo el contenido del acto venga determinado por el órgano que expresa la voluntad popular en el interior de la Comunidad. El nombramiento por el Rey de la persona elegida por el Parlamento autonómico no tiene otro sentido que el anteriormente indicado de hacer visible la inserción en el Estado de la organización institucional de la Comunidad Autónoma.

De modo análogo, en el refrendo por el Presidente del Gobierno del Real Decreto por el que el Rey nombra al Presidente de la Comunidad Autónoma no debe verse una competencia del Presidente del Gobierno en el ámbito propio de la Comunidad, ni, en consecuencia, una injerencia suya en la esfera competencial autonómica. Por la misma razón que no cabe ver competencia alguna del Presidente del Gobierno en el ámbito de la justicia constitucional o del Poder Judicial porque aquél refrende el Real Decreto de nombramiento de los miembros del Tribunal Constitucional, del Presidente del Tribunal Supremo o de los miembros del Consejo General del Poder Judicial. Al igual que en estos actos, el Presidente del Gobierno refrenda el nombramiento de Presidente de las Comunidades Autónomas porque la Constitución impone como regla general que sea él quien asuma la responsabilidad de los actos del Rey.

7. De todo lo anterior se deduce que no cabe interpretar que el Estatuto de Autonomía del País Vasco, al reservar, en su art. 33.3, a una Ley la determinación de la forma de elección del Lehendakari, habilita al Parlamento para que regule el refrendo del nombramiento de aquél. Una vez establecida constitucional y estatutariamente la exigencia de que el Presidente de la Comunidad Autónoma ha de ser nombrado por el Rey, dicho nombramiento, como acto del Rey, queda sometido al régimen normativo contenido en los arts. 56.3 y 64.1 de la Constitución. Por ello resulta inconstitucional la previsión contenida en el párrafo 2.° del art. 4 de la Ley de Gobierno vasca que atribuye al Presidente del Parlamento autonómico el refrendo del Real Decreto de nombramiento del Lehendakari. Y por los mismos motivos resulta adecuado al reparto de competencias el refrendo de tal Decreto por parte del Presidente del Gobierno de la Nación.