Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. El 20 de enero de 1982 la Generalidad de Cataluña suscitó conflicto positivo de competencia frente al Gobierno del Estado, por entender que la Comunicación que el excelentísimo señor Gobernador Civil de Barcelona dirigió al honorable señor Consejero de Sanidad y Seguridad Social de la Generalidad de Cataluña el 21 de septiembre de 1981, así como las medidas adoptadas, vulneran la competencia de la Comunidad Autónoma. Sostiene su pretensión sustancialmente en los siguientes puntos:

a) La Comunicación a que se ha hecho referencia y que motiva el presente conflicto positivo de competencia, decía textualmente: «Ilmo. Sr.: El Director General de Salud Pública, del Ministerio de Trabajo, Sanidad y Seguridad Social, en el día de la fecha ha comunicado a este Gobierno Civil por vía telegráfica que existe constancia de que las partidas de mejillones que están produciendo cuadros diarreicos y vómitos de pronóstico no grave han sido distribuidas también en esta provincia, debiéndose interceptar e inmovilizar con carácter urgente todas las partidas de mejillones frescos puestas a la venta, impidiendo su venta y consumo.

En su consecuencia, por parte de este Centro, se ha dado traslado del expresado telegrama a todos los Alcaldes de esta provincia a fin de que adopten las medidas adecuadas y asimismo se han cursado órdenes a las Fuerzas de Seguridad del Estado para que presten la colaboración y protección que dichas autoridades municipales requieran a los efectos indicados.»

b) Sitúa de entrada la cuestión debatida sobre el exclusivo punto de examinar cuáles son las competencias sanitarias del Estado y cuáles de la Comunidad Autónoma y en este sentido interpretar lo dispuesto en el artículo 149.1.16 de la Constitución Española (C. E.), según lo también previsto en el art. 17 del Estatuto de Autonomía, completado todo ello con las transferencias competenciales recogidas en el Real Decreto 2210/1979, de 7 de septiembre.

Del anterior cuadro normativo desprende el representante de la Generalidad, la conclusión de que al margen de la Sanidad exterior y la legislación sobre productos farmacéuticos, que corresponde indiscutiblemente al Estado, a éste en materia sanitaria y en el territorio de Cataluña, sólo le corresponde «la edición de la legislación básica, la coordinación general de la Sanidad y la alta inspección conducente al cumplimiento de las funciones y competencias propias del Estado».

Por el contrario, a la Comunidad Autónoma Catalana le corresponde el desarrollo legislativo (potestad legislativa y reglamentaria) y la ejecución de dicha legislación básica, que en cuanto a los productos alimenticios detalla minuciosamente.

c) Partiendo de los anteriores presupuestos competenciales, entiende la Generalidad que las actuaciones del Gobernador Civil de Barcelona se enmarcan en el campo de la ejecución en materia sanitaria (actos de control sanitario e inspección de alimentos), lo cual es de competencia exclusiva de la Generalidad de Cataluña, deduciéndose de ello que «el Gobierno Civil de Barcelona o, lo que es lo mismo, la Administración Central del Estado se excedió en el uso de las competencias que le corresponden, invadiendo la esfera competencial de la Generalidad, al ordenar la interceptación e inmovilización en la provincia de Barcelona de todas las partidas de mejillones frescos puestos a la venta, impidiendo su comercialización y consumo, y comunicando a la Generalidad la adopción de tales medidas como expresión del ejercicio legítimo de unas facultades propias y, hasta cierto punto, de una inexistente relación jerárquica, cuando esas competencias correspondían y corresponden a la Comunidad Autónoma».

d) Por último, la Generalidad, en su escrito, se refiere brevísimamente al concepto de bases, que intenta explicar doctrinalmente, así como en el orden jurisprudencial haciendo referencia expresa a la Sentencia de este Tribunal de 28 de julio de 1981 dictada en el Recurso núm. 40/1981.

A mayor abundamiento de los argumentos ya expuestos para sustentar su competencia y para salir al paso de cualesquiera interpretación contraria, se extiende asimismo sobre el concepto de alta inspección y coordinación general de la Sanidad, para finalizar con un rechazo frontal de la interpretación de la expresión «carácter supracomunitario», como posible justificación de las competencias ejercidas en este caso por el Gobernador Civil de Barcelona.

e) En conclusión de todo lo expuesto suplica que se anule la comunicación dirigida por el Excmo. Sr. Gobernador Civil de Barcelona al Honorable señor Consejero de Sanidad y Seguridad Social de la Generalidad de Cataluña, así como el traslado dado de la misma a los Alcaldes de la provincia de Barcelona y que se declare que la titularidad de la competencia controvertida corresponde a la Generalidad de Cataluña.

2. Con fecha 5 de febrero de 1982, la Sección Primera del Pleno dictó una providencia en la que se acordaba tener por planteado el conflicto positivo de competencia por parte de la Generalidad de Cataluña, dando traslado del mismo al Gobierno para la evacuación del trámite de alegaciones.

Se ordenó la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» y «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña» del planteamiento del conflicto y su comunicación a la Presidencia de la Audiencia Territorial de Barcelona a los efectos del art. 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).

3. Habiendo solicitado el Abogado del Estado, en escrito de 24 de febrero de 1982, ampliación del plazo para formular alegaciones, se acordó por providencia de 3 de mayo de 1982, conceder una prórroga de diez días a tales efectos.

4. Evacuó el Abogado del Estado sus alegaciones en escrito de 10 de mayo de 1982 y en el que sustancialmente se decía:

a) En el orden de los hechos la actuación del Gobernador Civil parte de un telegrama recibido en la madrugada del 21 de septiembre, proveniente de la Dirección General de la Salud Pública, con la alerta sobre la posibilidad de mejillones en mal estado en la provincia de Barcelona.

Acto seguido dio cuenta a los Alcaldes de los distintos Ayuntamientos de este peligro, e indicando la procedencia de su interceptación e inmovilización.

Se cursaron órdenes al Jefe Superior de Policía de Barcelona y a la Guardia Civil para que prestasen la colaboración y protección que requiriesen las autoridades municipales.

De igual forma y en la misma fecha, el Gobernador Civil da cuenta a la Dirección General de la Salud Pública de las medidas adoptadas y de las ya practicadas por el Ayuntamiento de Barcelona con carácter de urgencia.

Se hacen constar distintas actuaciones que dieron lugar a la interceptación de diversas partidas de mejillones. Todas estas actuaciones, que tuvieron lugar en la noche del día 21 de septiembre, se pusieron en conocimiento de la Consejería de Sanidad del Consejo Ejecutivo de la Generalidad a primera hora de la mañana.

b) En cuanto a la competencia controvertida, la centra en determinar a quién corresponde -o quién es competente- para dictar la comunicación cursada el 21 de septiembre, pues su anulación es lo que pretende la Generalidad, y en cuanto a la competencia ejercitada, afirma que tal acto no es más que una comunicación expresiva y explicativa de un peligro para la salud pública.

Así las cosas piensa que la comunicación en sí no debiera haberse impugnado nunca, pues no contiene orden alguna ni ejercicio de competencia, sino que es más bien un acto de trámite, por lo que deduce el Abogado del Estado que en realidad lo que pretende la Generalidad de Cataluña es un reconocimiento por parte del Tribunal de que las medidas de intervención en materia sanitaria le competen a ella y no al Estado.

Esta pretensión, así suscitada es rechazada por conllevar una pretensión declarativa de competencia planteada al margen de la efectivamente ejercitada en el acto o disposición que se indican como vulneradores del orden de competencias.

El conflicto se plantea al margen de toda acción impugnatoria de los actos que realmente pudiera suponer invasión de competencias -actos materiales de ejecución-, aunque también reconoce la dificultad de proceder a ello en razón de la racionalidad y oportunidad de los mismos o a su carácter presumiblemente no escrito.

c) El Abogado del Estado no pone en duda que a la Generalidad le corresponde la ejecución de la legislación básica del Estado en materia sanitaria y que la intervención de productos para el consumo en mal estado constituye una función ejecutiva.

Pero reconduce la realidad del problema a la realidad de un peligro sanitario existente y que ello constituía un problema de orden público. Rechaza la argumentación de la Generalidad, que no acepta tal calificación, «pues la noción de orden público no debe forzosamente reconducirse a un sector primitivo del ordenamiento, sino que abarca todas aquellas actividades no sólo correctivas, sino -principalmente reventivas de daños y calamidades públicas, tanto si provienen de conductas voluntarias, como si se trata de hechos casuales ajenos a toda intencionalidad dañosa».

Para los poderes públicos debe ser grave todo cuanto puede afectar a la salud de los ciudadanos, pues ello entraña no sólo un riesgo sanitario, sino también el riesgo social que va aparejado. El art. 149.1.29 de la C. E. otorga al Estado el velar por la Seguridad Pública como una competencia exclusiva, y no puede vaciarse de contenido esta remisión expresa. En esta cuestión, el Estado ha ejercido una competencia que le es propia, aunque incida o confluya con la de la Generalidad en materia de ejecución sanitaria.

En apoyo de sus tesis, cita el Abogado del Estado la Sentencia de este Tribunal de 22-XII-1981, en cuanto a la susceptibilidad de que un mismo objeto pueda ser situado en distintos campos. Invoca en esta misma línea el art. 43 de la C. E. en cuanto la protección de la salud puede exigir también la adopción de medidas policiales encuadrables en el concepto genérico de seguridad pública.

d) En cuanto a la coordinación sanitaria, sobre la que se muestra partidario de no insistir por no ser cuestión de interés directo al caso, advierte que con carácter general y en casos límites, puede llevar a soluciones de intervención directa, incluso de sustitución.

Mantiene que la interación de los arts. 149.1.16 y 149.1.29 es la base sobre la que se sustentan las competencias del Estado.

e) Por último viene a recordar la improcedencia de la pretensión de la Generalidad en cuanto a recabar un pronunciamiento que venga a reconocer su exclusiva competencia en materia de ejecución sanitaria, pues ello iría directamente en contra del principio de la autonomía municipal y de las competencias propias de los Ayuntamientos.

Hace expresa referencia a la Ley de Bases de la Sanidad Nacional de 25 de noviembre de 1944, que atribuye a los Alcaldes «el cumplimiento de las disposiciones sanitarias, tanto de carácter general como específicas de su propio Ayuntamiento», y otras distintas disposiciones de desarrollo, en idéntico sentido.

Las facultades de ejecución en materia sanitaria que invoca la Generalidad como transferidas por el Real Decreto 2210/1979, de 7 de septiembre, no podrán abarcar en cualquier caso más que aquellas que correspondiesen al Estado y nunca las propias de los Municipios.

f) Termina el Abogado del Estado suplicando que:

1. La competencia de comunicar a la Generalidad de Cataluña, la existencia de un riesgo sanitario que afecte a la población, constituye una facultad y un deber implícito en el sistema general de competencias.

2. En su caso, que ante la existencia de un riesgo sanitario inminente como el de autos, el Estado pueda adoptar decisiones y medidas de intervención de alimentos en mal estado a tenor de lo establecido en el art. 149.1.29 de la Constitución, empleando para ello a las Fuerzas de Seguridad del Estado.

3. Que la ejecución ordinaria de las medidas de intervención de alimentos compete, fuera de los casos de peligro inminente, a los Ayuntamientos.

5. Por providencia de 25 de mayo pasado se señaló el día 3 de junio de los corrientes para votación y fallo. En tal día se deliberó y votó.

1. Los actos que suscitan el presente conflicto son la comunicación dirigida por el Gobernador Civil de Barcelona al Consejero de Sanidad y Seguridad Social de la Generalidad, y las actuaciones practicadas a que alude dicha comunicación relativas a determinadas partidas de mejillones en estado nocivo.

La Generalidad estima que esos actos vulneran su competencia en materia de sanidad. La Abogacía del Estado considera aquella comunicación como una «modesta comunicación informativa», que no puede invadir competencia alguna, pues no puede negarse al Estado la facultad de informar a las distintas autoridades de hechos que las afectan. Este planteamiento requiere examinar en primer término el contenido de los actos debatidos.

La comunicación del Gobernador informó al Consejero de Sanidad y Seguridad Social, de tres hechos: uno es que ha recibido un telegrama del Director General de Salud Pública advirtiéndole que se habían distribuido en la provincia de Barcelona partidas de mejillones en estado nocivo, «debiéndose interceptar e inmovilizar con carácter urgente todas las partidas de mejillones frescos puestos a la venta, impidiendo su venta y consumo»; el segundo hecho es que el Gobierno Civil ha dado traslado de dicho telegrama a todos los Alcaldes, «a fin de que adopten las medidas adecuadas», y el tercero es que «se han cursado órdenes» a las fuerzas de Seguridad del Estado para que presten la colaboración y protección que requieran las autoridades municipales a los efectos indicados. Es evidente que la simple información de unos hechos no supone el ejercicio de ninguna competencia ni puede por tanto vulnerar competencia alguna, pero no ocurre lo mismo con las comunicaciones cursadas a las Fuerzas de Seguridad del Estado y a los Alcaldes, que se han de analizar por separado para apreciar si suponen actuaciones que violen el orden de competencias establecido por la Constitución y el Estatuto de Cataluña. De esas comunicaciones, hay que descartar las órdenes impartidas a los Cuerpos de Seguridad del Estado, pues es sin duda competencia del Gobernador cursarles las órdenes oportunas para el mejor cumplimiento de sus funciones, que en este caso consistían en que prestasen su auxilio a otras autoridades. El problema se centra por tanto en las comunicaciones enviadas a los Alcaldes. Si el tenor literal de las mismas puede prestarse a que se interpreten como actos meramente informativos, es lo cierto que la lectura de otros documentos que constan en autos no permiten tal interpretación. Así, el Gobernador Civil, en una nota que acompaña al escrito de alegaciones de la Abogacía del Estado y en su respuesta a una carta del Consejero de Sanidad, afirma su derecho a obrar como lo hizo en virtud de sus competencias de orden público; y la Presidencia del Gobierno, en su contestación al requerimiento de la Generalidad, dice que «la comunicación del Gobernador Civil se ha producido en uso de competencias constitucionalmente establecidas», y aduce en su apoyo las competencias en materia de Sanidad atribuidas al Estado por el art. 149.1.16 de la Constitución. En ninguno de esos documentos se da a la comunicación del Gobernador un significado meramente informativo, a pesar de que una aclaración en ese sentido hubiese bastado probablemente para zanjar el conflicto. Hay que concluir, en consecuencia, que la comunicación cursada a los Alcaldes trasladándoles el telegrama de la Dirección General de la Salud Pública, supuso el ejercicio de competencias que el Gobernador consideró que le correspondían constitucionalmente, y que puede dar pie, por tanto, al planteamiento de un conflicto.

2. La Generalidad entiende que la competencia ejercida se encuadra dentro de las competencias ejecutivas en materia de Sanidad interior, pues se trata de la facultad de intervenir alimentos en mal estado y esta competencia le es atribuida por el art. 17 del Estatuto de Cataluña en relación con el 149.1.16 de la Constitución. Invoca también el Real Decreto 2210/1979, de 7 de septiembre, relativo a transferencias en diversas materias, entre ellas la Sanidad. La Abogacía del Estado admite expresamente que la citada facultad de intervenir alimentos en mal estado entra en el más puro ámbito de las competencias ejecutivas, pero advierte que nos encontramos ante una situación que puede encuadrarse en distintos ámbitos competenciales, eventualidad que ya ha sido contemplada por la doctrina de este Tribunal (Sentencia del Tribunal Constitucional de 22 de diciembre de 1981, registro número 221/1981).

Según la Abogacía del Estado las actuaciones debatidas pueden ciertamente incluirse en materia de Sanidad, pero también pueden situarse en el de las competencias en materia de orden público, que corresponden con carácter exclusivo al Estado con arreglo al art. 149.1.29 de la Constitución.Esta última sería la competencia ejercida por el Gobernador Civil, afrontando un problema de orden público cual es la prevención de un peligro inminente para la salud pública.

3. No hay duda de que es posible una dualidad de encuadramientos de un hecho en distintos ámbitos competenciales. El problema concreto aquí planteado es si estaba justificada la actuación del Gobernador por razones de orden público. En este aspecto lo primero que hay que advertir es que en la asignación de competencias establecida en la Constitución, el art. 149.1.29 de la misma atribuye con carácter exclusivo al Estado la «Seguridad Pública», que supone una noción más precisa que la de «Orden Público».

Sin que sea necesario un examen pormenorizado de lo que debe entenderse por Orden Público, es lo cierto que en él pueden incluirse cuestiones como las referentes a la salubridad, para limitarse a lo que aquí interesa, que no entran en el concepto de seguridad, la cual se centra en la actividad, dirigida a la protección de personas y bienes (seguridad en sentido estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano, que son finalidades inseparables y mutuamente condicionadas. Afirmar esto no supone negar que una crisis sanitaria pueda amenazar la seguridad pública y justificar, en consecuencia, una intervención de las autoridades a las que corresponda su custodia. Incluso es de recordar que crisis sanitarias tales como epidemias y situaciones de contaminación graves pueden motivar la declaración del Estado de Alarma (L. O. 4/1981, de 1 de junio, art. 4. b). Sin llegar a semejante extremo no cabe excluir la posibilidad de que, en aras de la protección de los ciudadanos, la Seguridad Pública requiera tomar medidas para atajar riesgos de la salud pública, cuando esas medidas vengan impuestas por razones de necesidad y urgencia, de forma que no pueda esperarse a la actuación de las autoridades normalmente competentes para afrontar tales riesgos. Pero para respetar el orden normal de las competencias es preciso no sólo que esas medidas se justifiquen por su urgencia y necesidad, sino que se adopten en forma que no sustituyan más que en lo indispensable la intervención de las autoridades competentes para la acción sanitaria o ayuden y complementen a la actividad de éstas.

4. En el caso presente resulta de la documentación aportada que en la misma mañana en que el Gobernador envió las comunicaciones a los Alcaldes, el Consejero de Sanidad y Seguridad Social había ordenado la inmovilización del comercio de los mejillones en toda Cataluña y había recibido un telegrama del Director General de Salud Pública en el que se indicaba que tomara medidas en el mismo sentido. Las razones de necesidad y urgencia pudieran justificar la intervención del Gobierno Civil, pero no explican suficientemente la desconexión que se produjo entre las medidas tomadas por ambas autoridades; y aunque se tenga en cuenta el ambiente de preocupación reinante esos días por haberse producido en diversos lugares de España gravísimas intoxicaciones masivas atribuidas a la ingestión de sustancias alimentarias en estado nocivo, es lo cierto que una posible duplicación inicial de medidas debió desaparecer en el más breve plazo posible en aras de la deseable cooperación de todas las autoridades interesadas en la rápida y eficaz solución del problema.

5. La Abogacía del Estado aduce por otra parte que la competencia en materia sanitaria referente a la intervención de alimentos no correspondía en ningún caso a la Generalidad, sino a los Ayuntamientos, de acuerdo con la legislación vigente y en particular con la base XXIV de la Ley de Bases de Sanidad Nacional de 25 de noviembre de 1944, y que la Generalidad no pudo asumir competencias en esta materia en virtud del Real Decreto 2210/1979, de 7 de septiembre, puesto que el Estado no podía transferir competencias que no tenía. Pero sin entrar en el complejo problema del alcance de las transferencias realizadas por el Estado en relación con las competencias que la legislación vigente confiere a los Ayuntamientos, es de señalar que esta cuestión es ajena a la aquí planteada, que consiste en decidir si el Gobierno Civil pudo cursar a los Ayuntamientos las comunicaciones relativas a la inmovilización de alimentos, al margen de la actuación de la Generalidad, o era a ésta a la que correspondía llevarlas a cabo y, en general, ejercer las competencias ejecutivas que en la materia le atribuye el Estatuto. Incluso el hecho de que los Ayuntamientos tengan en la actualidad competencias importantes en la materia hacen aún más necesaria, si cabe, la antes aludida cooperación y colaboración entre todas las autoridades interesadas.

6. Las partes alegan con bastante extensión respecto a otros aspectos del reparto de competencias en materia de Sanidad, como son el alcance constitucional de las expresiones «bases», «alta inspección» y «coordinación general» que se recogen en el art. 149.1.16 de la Constitución y 17 del Estatuto de Cataluña. No resulta necesario examinar aquí esas cuestiones que no son directamente aplicables al conflicto planteado.

7. Falta por precisar los distintos puntos del fallo en respuesta a las pretensiones de las partes. La Generalidad de Cataluña solicita que se anule la comunicación del Gobernador Civil de Barcelona, así como su traslado a los Alcaldes y que se declare que la titularidad de la competencia controvertida corresponde a la Generalidad de Cataluña. En realidad, esta última es la petición principal, pues una declaración de este Tribunal sobre el primer extremo, carecería de toda consecuencia práctica. De todo lo expuesto se deduce que la competencia controvertida, que consiste en la facultad de interceptar e inmovilizar alimentos en mal estado, corresponde a la Generalidad de Cataluña de acuerdo con el art. 17 de su Estatuto y que procede hacer la correspondiente declaración conforme a lo establecido en el art. 66 de la LOTC. Ello no supone que no sea posible una intervención en la materia por finalidades de seguridad pública, cuya competencia corresponde al Estado en virtud del art. 149.1.29 de la Constitución, siempre que esa intervención esté justificada por razones de necesidad y urgencia y sea proporcionada en su forma y duración a esa situación de urgente necesidad. Tampoco supone que no deban respetarse las competencias que los Ayuntamientos tienen en la materia según la legislación vigente, correspondiendo por tanto a la Generalidad las facultades que estaban atribuidas a la Administración del Estado antes de constituirse el régimen autonómico. En cuanto a las tres peticiones que formula la Abogacía del Estado, debe observarse que sobre la primera, es decir, la competencia de comunicar a la Generalidad la existencia de un riesgo sanitario, no procede hacer pronunciamiento alguno, ya que la posibilidad de informar no constituye en sí una competencia. sino una simple facultad que evidentemente tiene cualquier autoridad, siempre que no tenga más alcance que el de poner en conocimiento de otra autoridad unos determinados hechos. Y en cuanto a las otras dos peticiones, relativas una a la posibilidad de que el Estado pueda adoptar decisiones y medidas en la materia por razones de seguridad pública y referente la otra a la competencia de los Ayuntamientos, han sido ya contestados al delimitar el ámbito de la competencia de la Generalidad en el conflicto planteado.