Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Por escrito presentado el 8 de octubre de 1987 ante el Juzgado de Guardia para el Tribunal Constitucional, la Procuradora doña Sara Gutiérrez Lorenzo, en nombre de doña Manuela Castresana Maza y otros, interpuso recurso de amparo contra el Decreto Foral 53/1985, de 7 de junio, de la Diputación Foral de Vizcaya «sobre homologación funcional y laboral del personal transferido de las Instituciones Comunes del País Vasco al Territorio Histórico de Vizcaya» y contra la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 14 de julio de 1987, dictada en el recurso de apelación 104/1987.

2. La demanda de amparo se fundamenta en las siguientes alegaciones de hecho:

Los recurrentes prestaban sus servicios en la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, siendo posteriormente transferidos a la Diputación Foral de Vizcaya. Esta dictó el Decreto Foral 53/1985, de 7 de junio, sobre homologación funcional y salarial del personal transferido, por el que se aprobaba un Plan que tiene por objeto homologar al personal transferido a las Diputaciones Forales a las condiciones de trabajo del Acuerdo regulador de las condiciones de empleo de personal de la Administración Foral de Euskadi (ARCEPAFE). Aparte de otros extremos que no afectan a la presente petición de amparo, en materia de jornada, de derechos económicos y de derechos pasivos complementarios las condiciones que se derivan de tal homologación son distintas de las que la Diputación Foral aplica a su personal, siendo estas últimas mejores en todo orden a las del ARCEPAFE. La demanda compara las retribuciones de los recurrentes en aplicación del derecho de homologación y las que les corresponderían de aplicárseles las condiciones vigentes en la Diputación Foral, que en algunos casos arrojan diferencias cuantiosas.

Los actores impugnaron el Decreto Foral 53/1985 ante la Audiencia Territorial de Bilbao, que estimó parcialmente la demanda por Sentencia de 30 de noviembre de 1985, anulando el Decreto impugnado por vulnerar el derecho a la igualdad jurídica y disponiendo que por la Diputación Foral de Vizcaya se procediere al dictado de un Plan de homologación en el que se mantengan iguales fórmulas de equiparación del personal transferido de la Comunidad Autónoma con el personal propio de la Diputación Foral a las que se sostuvo en los acuerdos de la Comisión del Gobierno y Pleno de la Diputación de 26 de enero y de 29 de noviembre de 1982, o se justifique la razón de ser en la evolución de la aplicación de la legalidad que legitime el cambio de criterio. Estos últimos acuerdos se refieren a la transferencia de funcionarios del Estado a la Diputación Foral en materia tributaria, supuesto en el que se procedió lisa y llanamente a integrar al personal transferido en la Diputación y asignarle las condiciones retributivas y de todo tipo de los funcionarios propios de la Diputación Foral. La Administración condenada apeló la Sentencia, que fue revocada por otra de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 14 de julio de 1987, que declaró confonme a Derecho el Decreto Foral 53/1985. La Sentencia de la Sala Quinta se aparta en sus fundamentos tercero y cuarto del criterio de la Audiencia de Bilbao por entender que en su Sentencia impugnada ante el Tribunal Supremo «se contiene una aplicación excesivamente amplia del principio de igualdad, en cuanto que no se aprecia la suficiente identidad entre las situaciones sometidas a comparación, dado que los Acuerdos corporativos de 1982 y el Decreto Foral 53/1985 presentaban múltiples diferencias», siendo en general aquéllos «de un alcance menor que el pretendido por los demandantes». No habiéndose acreditado la igualdad a juicio del Tribunal Supremo, su Sala Quinta procedió en la Sentencia de 14 de julio de 1987 a revocar la de la Audiencia allí impugnada.

La fundamentación jurídica de la demanda de amparo se basa en la infracción del art. 14 C.E. tanto por el Decreto Foral recurrido como por la Sentencia del Tribunal Supremo que lo confirma. Esta infracción se produce por un triple motivo:

a) Los recurrentes han sido discriminados frente al resto del personal de la Diputación Foral porque, encontrándose en la misma situación de éste, se les aplican condiciones de trabajo distintas, en virtud exclusivamente de un único factor: cual es la administración de procedencia. Esta discriminación aparece con mayor claridad si se tiene en cuenta que la propia Diputación de Vizcaya viene aplicando un criterio de «a igual trabajo, igual retribución» en su gestión de personal, como se deduce de una serie de actuaciones que en la demanda se especifican y como reconoció la Sentencia dictada por la Audiencia Territorial de Bilbao en la vía judicial previa.

b) Los recurrentes han sido discriminados, en cuanto que funcionarios transferidos a esa Diputación Foral, respecto de los que lo fueron con anterioridad procedentes de la Administración tributaria del Estado. No es justificación suficiente de la desigualdad de trato producida que fueran distintas las Administraciones transferentes en una y otra ocasión ni que en el caso de los funcionarios transferidos por el Estado este colectivo presentara mayor homogeneidad. El que la situación normativa fuera distinta tampoco basta para excluir la discriminación, máxime cuando ni la Comunidad Autónoma ni la Diputación Foral habían dado cumplimiento a las previsiones de la Ley 30/1984, de medidas sobre la función pública. Por último, tampoco las distintas finalidades perseguidas justifican el trato desigual, quedando, así, privados de sentido los argumentos que utiliza la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo para justificar su fallo.

c) La tercera violación del art. 14 de la Constitución se imputa directamente a la Sentencia del Tribunal Supremo, recientemente citada, y que estimó el recurso de apelación interpuesto de contrario. Esta resolución no se atiene al precedente de la Sentencia de 15 de diciembre de 1986 de la Sala Tercera del mismo Alto Tribunal, que en un caso sustancialmente idéntico -funcionarios transferidos por el Estado a la Diputación Foral de Navarra- resolvió que dichos funcionarios debían ostentar las mismas condiciones que el personal propio de la Diputación.

Concluye la demanda solicitando que se otorgue el amparo, se anule el Decreto Foral de la Diputación Foral de Vizcaya 53/1985, de 7 de junio, sobre homologación funcional y laboral del personal transferido de las Instituciones Comunes del País Vasco al Territorio Histórico de Vizcaya, y la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 14 de julio de 1987, y se impongan las costas de todo el procedimien o judicial previo a la Administración demandada.

3. Por providencia de 26 de octubre de 1987, la Sección Tercera de este Tribunal admitió a trámite la demanda, acordando, de conformidad con el art. 51 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), requerir atentamente a la Diputación Foral de Vizcaya, a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia de Bilbao y al Tribunal Supremo, para que remitieran a este Tribunal testimonio del expediente administrativo y de las correspondientes actuaciones judiciales y, asimismo, para que emplazaran a quienes hubiesen sido parte en estas, a excepción de los recurrentes en amparo, a fin de que pudiesen comparecer en este proceso constitucional.

4. Por providencia de 24 de marzo de 1988, la Sección Tercera tuvo por recibidas las actuaciones interesadas y por personados al Abogado del Estado y a la Diputación Foral de Vizcaya, representada por el Procurador de los Tribunales don Santos de Gandarillas Carmona.

5. La representación de la Diputación Foral de Vizcaya, por escrito de 19 de abril de 1988, realiza sus alegaciones. Comienza señalando que, como consecuencia de la aprobación de la Ley del Parlamento Vasco 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los órganos forales de los Territorios Históricos, se tuvo que proceder a transferir amplios colectivos de personal funcionarial y laboral, concretándose esa transferencia, por lo que a la Diputación Foral de Vizcaya respecta, en diversos Decretos de 5 de marzo de 1985. Ante la complejidad que presentaba el proceso, dado el número de afectados y la diversidad de situacines, se adoptó el Plan de homologación mediante la aprobación del Decreto impugnado. Dictada la primera Sentencia, recaída en la vía judicial previa, la de la Audiencia Territorial de Bilbao, y mientras se tramitaba el recurso de apelación, para hacer efectiva la ejecución provisional de Sentencia, se constituyó una Comisión en cuyas reuniones se puso de manifiesto la tremenda complejidad del proceso de transferencia, y así consta en la documentación aportada al Tribunal Supremo, llegándose a un acuerdo luego aportado para poner de manifiesto la hipotética desigualdad originaria.

Tras la anterior exposición de hechos, la Administración demandada rechaza la existencia de cualquier vulneración del derecho a la igualdad por entender que no existe identidad de situaciones. Los colectivos de personal propio y transferido no pueden identificarse ya que los servicios que se prestaban por los transferidos son distintos dado que anteriormente se carecía de competencias por parte de la Diputación Foral. Ello queda puesto de manifiesto por la propia complejidad del proceso seguido durante la tramitacion de la ejecución provisional de la Sentencia dictada en instancia Por otra parte, las diferencias respecto del personal previamente trahsferido desde la Hacienda estatal han sido puestas de relieve por la Sentencia del Tribúnal Supremo. Tampoco es término adecuado de comparación, resultando palmaria la falta de identidad de supuestos, ni otras actuaciones anteriores de la Diputación Foral, ni la invocada Sentencia del Tribunal Supremo, que resolvía una situación en la que ni siquiera existía Plan de Homologación.

Concluye la representación de la Diputación Foral de Vizcaya solicitando que se deniegue el amparo pedido por los demandantes.

6. El Fiscal, ante el Tribunal Constitucional, por escrito que tuvo entrada en éste el 21 de abril de 1988, formula las alegaciones legalmente previstas. Tras exponer los antecedentes de hecho, e invirtiendo el orden de las alegaciones de la demanda, comienza las suyas señalando que no puede analizarse la denuncia de discriminación en la aplicación judicial de la ley ya que no se ha agotado la vía judicial previa por no haberse hecho uso del recurso de revisión.

Entrando en la otra denuncia de discriminación, entiende, como la Audiencia Territorial de Bilbao, que no puede dilucidarse la posible discriminación en cuanto a remuneraciones hasta que no se realice el encuadramiento de los puestos de trabajo ocupados por el personal transferido. Por lo que se refiere a la discriminación respecto de otros colectivos transferidos con anterioridad, no se ha acreditado la igualdad de situaciones, tal y como ha puesto de manifiesto el Tribunal Supremo en su Sentencia impugnada en amparo. En consecuencia, solicita el Ministerio Fiscal la desestimación de la demanda.

7. La representación procesal de los recunrentes, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 26 de abril de 1988, realiza las alegaciones legalmente previstas y que, básicamente, reproducen los argumentos de la demanda.

8. El Abogado del Estado, por escrito de 25 de abril de 1988, realiza sus alegaciones. Comienza indicando que no aparece suficientemente claro, objetivo y determinado el término de comparación aportado referido a las cantidades acordadadas en ejecución provisional de Sentencia, sin que consten los criterios utilizados en la correspondiente negociación. Ello sirve para poner de manifiesto que no existe término válido de comparación ya que posiblemente no haya criterios objetivos. Por otra parte, la petición anulatoria es inviable «sin que exista petición expresa sobre los derechos de los demandantes que deba concederse, aunque podria suponerse que se pretende la declaración del derecho a percibir las cantidades fijadas en la... ejecución provisional (a diferencia de la pretensión ejercitada en su día ante la Audiencia Tenitorial, que fue más amplia)». Concluye el Abogado del Estado solicitando que se dicte Sentencia por la que se deniegue el amparo solicitado.

9. Por providencia de 26 de marzo de 1990 se acordó señalar el día 29 siguiente para la deliberación y votación de la presente Sentencia.

1. Para abordar correctamente la resolución de la presente demanda conviene centrar las denuncias en que ésta se basa, ya que, aunque todas ellas versan sobre vulneraciones del derecho a la igualdad del art. 14 de la Constitución, su naturaleza es distinta. Por una parte, la primera discriminación denunciada se imputa directamente al Decreto Foral 53/1985, de la Diputación Foral de Vizcaya, sobre homologación funcional y laboral del personal transferido de las Instituciones Comunes del País Vasco al Territorio Histórico de Vizcaya; por otra, se recurre también la Sentencia dictada por la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 14 de julio de 1987, que declaró conforme a Derecho el citado Decreto. Dada la distinta naturaleza del acto recurrido procede, pues, analizar separadamente ambas denuncias de discriminación.

2. El Decreto Foral recurrido tiene por finalidad, tal y como se ha visto, y siguiendo su propia denominación, homologar funcional y laboralmente al personal transferido de las Instituciones Comunes del País Vasco al Territorio Histórico de Vizcaya como consecuencia de la asunción por parte de la Diputación Foral de competencias transferidas por la Comunidad Autónoma del País Vasco. Los recunrentes, que forman parte todos ellos del personal transferido a resultas de ese proceso de descentralización autonómico, entienden que la homologación llevada a cabo ha supuesto su discriminación, aportando, para justificar esta denuncia, un doble elemento de comparación. Por un lado, la homologación supone la aplicacion de un régimen jurídico para los actores distinto del que rige para el resto del personal que presta sus servicios en la Diputación Foral de Vizcaya; por otra parte, el sistema de homologación seguido ha sido distinto del que en su día se aplicó a otros grupos de personal transferido a la Diputación Foral demandada, en concreto, del aplicado al personal transferido desde la Administración de Hacienda estatal mediante los acuerdos de la Comisión de Gobierno y del Pleno de la Diputación, de 26 de enero y de 29 de noviembre de 1982. Esta doble diferencia de trato supone para los actores su sometimiento a un régimen retributivo y de condiciones de trabajo menos favorable que el del resto del personal de la Diputación Foral.

Así centrada la cuestión, hay que comenzar recordando que este Tribunal, en numerosas resoluciones, ha reconocido que el art. 14 de la Constitución se proyecta sobre las condiciones de trabajo en general y sobre las económicas en particular, tanto en el ámbito laboral como en el funcionarial. Este principio, por otra parte, tiene una manifestación concreta sobre los procesos de reordenación administrativa que ha supuesto la creación del Estado de las Autonomías, impidiéndose la existencia de tratos desiguales como consecuencia de las transferencias llevadas a cabo desde la Administración del Estado a las de las Comunidades Autónomas; así lo ha reconocido el propio legislador al establecer en el art. 12 de la Ley 30/1984 que «se garantiza la igualdad entre todos los funcionarios propios de las Comunidades Autónomas, con independencia de su Administración de procedencia». Este principio, aunque se refiere expresamente a las Comunidades Autónomas, es perfectamente aplicable a otras Administraciones Públicas, incluidas las de los órganos forales, por tratarse de una concreción del principio constitucional de igualdad. El punto de partida, pues, desde el cual debe analizarse la presente demanda es el de que los recurrentes, transferidos a una determinada Administración Pública, tienen derecho a ser tratados igual que el resto del personal que presta sus servicios en esa Administración Pública, sin que su Administración de origen pueda justificar trato desigual alguno.

Ahora bien, estas consideraciones iniciales deben completarse con otra relativa al margen de actuación con que las Administraciones Públicas cuentan a la hora de consolidar, modificar o completar sus estructuras. Este Tribunal, de manera más o menos explícita, ha señalado en numerosas resoluciones que el legislador cuenta con un amplio margen de discrecionalidad a la hora de configurar el status del personal que presta sus servicios en las Administraciones Públicas (SSTC 7/1984, 99/1984, 148/1986, entre otras). Pues bien, como complemento y proyección de esa discrecionalidad, hay que tener presente que las Administraciones Públicas deben disfrutar, asimismo, de un margen de actuación suficientemente amplio a la hora de concretar organizativamente esos status. Ello queda puesto de manifiesto en especial cuando se trata de resolver situaciones particulares que precisen, por razones de transitoriedad o especialidad, una adecuación o actualización de regímenes jurídicos y retributivos (AATC 1268/1987 y 1053/1988, entre otros). No cabe duda que dentro de esas situaciones particulares cabe incluir las que nacen de procesos de transferencias, como el presente, en los que, entre otros extremos, hay que acomodar y adecuar a la Administración receptora a personas que, con uno u otro status, prestaban sus servicios en otro Ente.

3. Partiendo de estas premisas, hay que dilucidar si los elementos comparativos aportados por los demandantes son idóneos o no para determinar la existencia de discriminación. Por lo que respecta a la diferencia de régimen jurídico y económico aplicado respecto del resto del personal que presta sus servicios en la Diputación Foral de Vizcaya, es cierto que el Decreto impugnado supone la aplicación de un programa que no coincide, al menos en materia económica, con las condiciones reguladas con carácter general para el personal que presta sus servicios en la citada Diputación. Ahora bien, ello no supone, por sí mismo, la existencia de discriminación, ya que hay un conjunto de circunstancias que explica la especialidad del programa de homologación, tal y como puso de manifiesto la Sentencia dictada por la Audiencia Territorial de Bilbao en la vía judicial previa. La elaboración del programa de homologación se explica por la necesidad de llevar a cabo el proceso de transferencia del personal afectado que proviene de otra Administración. Dicho de otra manera, existe una fase transitoria en todo proceso de transferencia que obliga a acomodar al personal transferido a la estructura y organización de la Administración receptora, como previamente se apuntó. Proceder a ese proceso de acomodación es lo que ha pretendido el Decreto recurrido en el que se prevé la existencia de una última operación administrativa para poner fin a la transferencia. En efecto, el art. 3 del Plan, incluido como anexo del Decreto Foral 53/1985, establece que «cada una de las Diputaciones Forales realizará un encuadramiento de todos los puestos de trabajo ocupados por los empleados transferidos»; esta precisión supone que, en tanto no se produzca ese «encuadramiento», no puede darse por concluido el proceso de transferencia; será, pues, a partir de esa definitiva configuración del status de cada una de las personas transferidas cuando deba desplegar todos sus efectos el principio de igualdad, pues sólo consolidado el proceso existirá identidad de situaciones entre transferidos y personal propio de la Diputación Foral, en el que se habrán integrado aquéllos, y deberán aplicarse idénticas condiciones económicas y laborales a quienes ocupen los mismos puestos de trabajo, independientemente de la Administración de origen. Por otra parte, los recurrentes desistieron de su inicial adhesión a la apelación contra la Sentencia de la Audiencia de Bilbao, Sentencia en la que, aun estimando por otras razones su recurso, se daba una interpretación del art. 3 del Decreto Foral sustancialmente idéntica a la que acabamos de exponer, por lo que su desestimiento puede ser muy verosímilmente interpretado como aceptación de tal interpretación.

4. El segundo elemento Comparativo aportado para justificar la existencia de discriminación es el proceso seguido cuando se transfirió determinado personal procedente de la Hacienda estatal en 1982, alegando que en aquella ocasión las condiciones de homologación fueron distintas, y más favorables, de las aplicadas a los ahora solicitantes de amparo. Tampoco puede prosperar la petición de amparo desde esta perspectiva. Ello porque, tal y como ha puesto de manifiesto la Sentencia del Tribunal Supremo impugnada, existen suficientes elementos expresivos de las profundas diferencias existentes entre los dos procesos de transferencia, diferencias que, a su vez, justifican el uso de técnicas administrativas distintas. En efecto, y con independencia de cuál sea la Administración de origen de las personas transferidas, cuestión en sí misma no determinante de diferencia alguna de relieve, sí existen muchos datos puestos de manifiesto por la Diputación Foral en el proceso que explican que se siguiera un peculiar sistema de integración. El número de personas transferidas, la falta de homogeneidad de sus regímenes, las variaciones sufridas en la normativa general sobre la materia, el alcance general del programa, contrastan con las circunstancias que concurrieron en el proceso de transferencia de 1982, que afectó a muchas menos personas, con un régimen funcionarial más uniforme, y donde se trataba de una mera equiparación económica. Todo ello a la vista del margen de apreciación con que cuentan las Administraciones Públicas para valorar las particularidades y circunstancias de los procesos de integración como aquel del que trae su causa la presente petición de amparo, justifica suficientemente el sistema de integración adoptado por el Programa de Homologación aprobado por el Decreto Foral recurrido, excluyéndose así la existencia de discriminación alguna.

5. Desechada la discriminación imputada directamente a la Administración demandada, procede ahora analizar si ha habido discriminación en la aplicación judicial de la Ley por haberse separado la Sentencia del Tribunal Supremo del criterio sentado previamente en un asunto similar al resuelto por la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 14 de julio de 1987.

Antes hay que dar respuesta a la objeción procesal planteada a este respecto por el Ministerio Fiscal en sus alegaciones. Afirma, en efecto, que la cuestión suscitada no puede ser analizada por este Tribunal, por no haberse cumplido con el requisito establecido por el art. 44.1 a) de la LOTC: Haber agotado todos los recursos utilizables dentro de la vía judicial. Tiene razón el Ministerio Fiscal. Según reiterada doctrina de este Tribunal, a los efectos previstos por el citado art. 44.1 a) de la LOTC, aquellos recursos que sean legalmente utilizables deben entenderse como constitutivos de la vía judicial previa. El art. 102.1 b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece que cabe recurso extraordinario de revisión contra las Sentencias de las Salas del Tribunal Supremo si éstas «hubieran dictado resoluciones contrarias entre sí». Este es precisamente el reproche realizado por los recurrentes contra la Sentencia dictada por la Sala Quinta del Tribunal Supremo: Contradecir lo dicho antes en un supuesto igual por la Sala Tercera del mismo Tribunal. Siendo esa la queja, y dada la naturaleza subsidiaria del recurso de amparo, este Tribunal Constitucional no puede pronunciarse al respecto al no haberse agotado las posibilidades de defensa expresamente otorgadas por el legislador. La concurrencia de esta causa de inadmisión impide, pues, un análisis sobre el fondo de la cuestión planteada.