Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 9 de diciembre de 2011 el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, planteó recurso de inconstitucionalidad contra los apartados 1 y 2 del artículo 6 y el artículo 10 —en particular sus apartados 2 c), 2 d), y 2 f)— de la Ley 3/2011, de 24 de febrero, de medidas en materia de contratos del sector público de Aragón. En el escrito de demanda hizo invocación expresa del art. 161.2 CE, a los efectos de que se acordase la suspensión de la vigencia y aplicación de la ley impugnada.

2. Por providencia de 20 de diciembre de 2011 el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado por conducto de sus Presidentes, así como a la Diputación General de Aragón y a las Cortes de Aragón por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes.

Asimismo, se tuvo por invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 CE lo que, según su tenor literal y conforme dispone el art. 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados desde la fecha de interposición del recurso —9 de diciembre de 2011— para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” para los terceros. Finalmente, se acordó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de Aragón”.

3. El Presidente del Congreso de los Diputados, mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal el día 2 de enero de 2012, comunicó que la Mesa de la Cámara, en su reunión del día 28 de diciembre, había acordado la personación de la Cámara en este procedimiento, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo mismo hizo el Presidente del Senado por escrito registrado el 18 de enero de 2012 y en el que recogía el correspondiente acuerdo de la Mesa de la Cámara de fecha 17 de enero de 2012.

4. Por escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional el día 18 de enero de 2012 la Letrada Mayor de las Cortes de Aragón, en representación de esta Cámara, se personó en el proceso, solicitando una prórroga del plazo legal concedido para formular alegaciones por ocho días más. El Pleno del Tribunal Constitucional, mediante providencia de 18 de enero de 2012 concedió la prórroga solicitada por la Letrada Mayor de las Cortes de Aragón, que finalmente presentó escrito de alegaciones ante el Tribunal Constitucional el 31 de enero de 2012.

5. La Letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón, en representación del Gobierno de Aragón presentó las oportunas alegaciones al recurso de inconstitucionalidad núm. 6720-2011 mediante escrito que tuvo entrada en el Tribunal Constitucional el 18 de enero de 2012, interesando la desestimación del recurso y oponiéndose, por tanto, a la demanda.

6. Próximo a finalizar el plazo de los cinco meses que señala el art. 161.2 CE desde que se produjo la suspensión de los preceptos impugnados, el Pleno del Tribunal Constitucional, por providencia de 28 de febrero de 2012, acordó oír al Abogado del Estado, al Gobierno de Aragón y a las Cortes de Aragón, para que, en plazo de cinco días, expusieran lo que considerasen conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de dicha suspensión.

7. El Abogado del Estado evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 6 de marzo de 2012, que, en lo sustancial, sostiene lo siguiente:

a) En primer lugar el Abogado del Estado recuerda la doctrina del Tribunal Constitucional en relación con el mantenimiento o levantamiento de la suspensión de la vigencia de una norma con rango de ley contra la que se ha interpuesto un recurso de inconstitucionalidad, evocando, entre otros el ATC 1269/1988, de 22 de noviembre, en que se dice que el levantamiento o mantenimiento de la suspensión “ha de ser el resultado de ponderar las consecuencias que de una u otra decisión deriven sobre los intereses públicos y, en su caso, los particulares que puedan resultar afectados, con el fin de determinar cuáles deben prevalecer por ser menos resistentes al perjuicio o acreedores de una protección preferente, y cuáles deben ceder por su lesión menos onerosa o de menor incidencia a su sacrificio en caso de colisión” (FJ 1). En este contexto el Abogado del Estado afirma que lo que con más frecuencia el Tribunal debe examinar no son las situaciones de hecho creadas, sino las situaciones de hecho que previsiblemente podría provocar la aplicación de la ley recurrida, puesto que el breve plazo constitucional y legalmente previsto para interponer un recurso de inconstitucionalidad supone, en la práctica, que difícilmente una ley recurrida cuya vigencia ha sido suspendida pueda haber creado situaciones de hecho perjudiciales.

b) En segundo lugar al hilo del argumento previamente expuesto se recuerda que, según el ATC 105/2010, de 29 de julio, aunque la invocación de una quiebra en la seguridad jurídica por la inmediata vigencia de los preceptos autonómicos recurridos no resulta suficiente para acordar el mantenimiento de su suspensión, ya que en tal caso quedaría comprometida la presunción de constitucionalidad de las leyes autonómicas, en determinados supuestos la ruptura del principio de seguridad jurídica puede justificar el mantenimiento de la suspensión de los preceptos recurridos, en función de la gravedad de los perjuicios que esa ruptura pudiera ocasionar. El Abogado del Estado aprovecha este argumento para afirmar que, en el presente caso, las consecuencias que tendría la entrada en vigor de los preceptos autonómicos recurridos para la seguridad jurídica en la contratación administrativa justificarían por sí solas el mantenimiento de la suspensión.

Así, tras recordar los motivos de impugnación de los arts. 6 y 10 de la Ley 3/2011, de 24 de febrero, de medidas en materia de contratos del sector público de Aragón, se afirma, respecto de los perjuicios generales que ocasionaría el levantamiento de la suspensión de los preceptos autonómicos impugnados, que los mismos están relacionados con la específica función que las bases estatales en materia de contratación tienen constitucionalmente atribuida, esto es, proporcionar garantías de publicidad, igualdad, libre concurrencia y seguridad jurídica que aseguren a los ciudadanos un tratamiento común por parte de todas las Administraciones públicas (STC 131/1993, de 22 de abril, FJ 5). El Abogado del Estado afirma que el levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados supone que los potenciales contratistas puedan resultar sorprendidos en su confianza legítima cuando, actuando conforme a la legislación básica que entienden aplicable a todas las Administraciones públicas, la Comunidad de Aragón los excluya de alguna licitación o admita, en su perjuicio, competidores que deberían haber sido excluidos, perjuicios estos que, además, serían irreversibles.

Por lo que hace a los perjuicios específicos, el Abogado del Estado entiende que la inmediata aplicación del art. 6 de la Ley aragonesa 3/2011 puede determinar que resulten admitidos licitadores que debieran haber quedado excluidos por no acreditar debidamente los requisitos de capacidad y personalidad, lo que puede suponer la adjudicación del contrato a un licitador que debió quedar excluido, en perjuicio de quien cumplió todos los requisitos de la legislación básica estatal, siendo evidentes, en este caso los perjuicios para los intereses particulares de los eventuales contratistas. Por su parte la inmediata aplicación del art. 10 supondría la adjudicación de infinidad de contratos a través de un procedimiento inconstitucional por contrario a la legislación básica estatal, eventualmente con la exclusión de quienes, confiando en la aplicación de la legislación estatal, se rigiera por los plazos establecidos por la legislación estatal, más amplios que los previstos en la impugnada normativa autonómica, o desconocieran la licitación por ignorar la posibilidad, prevista también en la normativa autonómica objeto de recurso, de que esa licitación se publicara exclusivamente en el perfil de contratante del poder adjudicador, sin pasar por el “Boletín Oficial del Estado” o diarios oficiales autonómicos o provinciales.

8. La Letrada Mayor de las Cortes de Aragón presentó sus alegaciones el 9 de marzo de 2012, interesando el levantamiento de la suspensión de la vigencia de los preceptos recurridos, amparándose para ello en la presunción de constitucionalidad y legitimidad de las leyes autonómicas, con cita de los AATC 137/2002, de 22 de julio, 251/200, de 18 de septiembre, y 217/1999, de 15 de septiembre. La Letrada de Cortes recuerda que el objetivo de las normas impugnadas es flexibilizar requisitos y simplificar trámites administrativos, favoreciendo la concurrencia al liberar al empresario de determinados trámites y costes sin, a su juicio, vulnerar las garantías en materia de contratación ni los principios básicos que la informan, razones por las cuales se entiende que ningún perjuicio irreparable se causará a ningún tercero por razón de la vigencia de preceptos que prevén reducciones de plazos o simplificación de requerimientos documentales, simplificaciones que se aplicarán a todos los licitadores en condiciones de igualdad, cuya publicidad se garantiza a través de la publicación de las licitaciones y los pliegos.

9. Mediante escrito registrado en el Tribunal Constitucional el 9 de marzo de 2012, la Letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón, en representación del Gobierno de Aragón, interesa también el levantamiento de la suspensión de la vigencia de las disposiciones autonómicas impugnadas, basándose en la presunción de legalidad y ejecutividad de los actos legislativos de la Comunidad Autónoma mientras no se resuelva el recurso de inconstitucionalidad planteado. Esta presunción, a juicio de esta parte, conlleva que corresponde al recurrente justificar la necesidad de mantener la medida cautelar de suspensión, no bastando al afecto las meras alegaciones de perjuicios al interés público, dándose la circunstancia de que, en este caso, el Abogado del Estado únicamente invoca el artículo 161.2 de la Constitución pero sin justificar los perjuicios que al interés público generaría el levantamiento de la misma.

1. El objeto de la presente resolución consiste en determinar si procede levantar o mantener la suspensión de la vigencia que afecta a distintos apartados de los arts. 6 y 10 de la Ley 3/2011, de 24 de febrero, de medidas en materia de contratos del sector público de Aragón, que se encuentra suspendida en su aplicación como consecuencia de la invocación del art. 161.2 CE, al promoverse el recurso de inconstitucionalidad contra la misma por el Presidente del Gobierno.

El artículo 6, primero de los impugnados, dispone en su apartado 1 que, “en los procedimientos negociados y simplificados en los que se haya optado por no constituir mesa de contratación, el pliego de cláusulas administrativas particulares o documento equivalente podrá permitir a los licitadores que sustituyan la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos previos por la presentación de la declaración responsable suscrita por el licitador o su representante, reconociendo que cumple los requisitos de capacidad, representación y solvencia exigidos y comprometiéndose a acreditarlos en caso de que vaya a ser propuesto como adjudicatario”. Entiende el Abogado del Estado que esta previsión resulta contraria a la contenida en el artículo 146.1 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de contratos del sector público, que regula la presentación de la documentación acreditativa del cumplimiento de ciertos requisitos por parte de los interesados en los procedimientos abierto, restringido y negociado y en el diálogo competitivo, exigiendo que tal documentación se aporte junto con las proposiciones o solicitudes de participación, según los casos. Por otro lado, el apartado 2 de este mismo artículo 6 dispone que, “con carácter previo a la adjudicación del contrato, se requerirá al que vaya a ser propuesto como adjudicatario para que aporte la documentación acreditativa de su capacidad, representación y solvencia en el plazo de cinco días hábiles”. Esta previsión se estima contraria a lo dispuesto en el art. 151.2 del texto refundido de la Ley de contratos del sector público que prevé un plazo mínimo de 10 días hábiles para que el licitador presente la documentación justificativa de estar al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social, permitiendo a las Comunidades Autónomas fijar un plazo mayor, pero no menor.

Por otro lado, el art. 10 de la Ley aragonesa regula el denominado “procedimiento simplificado de adjudicación de contratos”, al que pueden recurrir determinadas entidades cuando celebren contratos de suministro y de servicios cuyo valor estimado sea inferior a 150.000 euros o contratos de obras de importe inferior a 2.000.000 de euros. El Abogado del Estado cuestiona la constitucionalidad de este precepto, toda vez que el art. 138 del texto refundido de la Ley de contratos del sector público establece que “la adjudicación se realizará, ordinariamente, utilizando el procedimiento abierto o el procedimiento restringido” y añade que en determinados supuestos podrá seguirse el procedimiento negociado o recurrirse al diálogo competitivo. La norma estatal contiene, según el Abogado del Estado, una enumeración cerrada de procedimientos de adjudicación que no admite la creación de nuevos procedimientos alternativos, razón por la cual se considera que el precepto autonómico en cuanto regula un nuevo procedimiento de licitación vulnera la legislación básica del Estado. Asimismo el Abogado del Estado resalta la singular contradicción de los apartados 2 c), 2 d) y 2 f) del art. 10 de la Ley aragonesa 3/2011 con la legislación básica estatal en la regulación concreta sobre publicidad y plazos, fundamentalmente, que se recoge en estos preceptos.

En resumen, en el recurso de inconstitucionalidad del que trae causa el presente incidente de mantenimiento o levantamiento de la suspensión se ha sostenido por el Abogado del Estado la vulneración de la competencia estatal en materia de legislación básica sobre contratos ex art. 149.1.18 CE por cuanto los preceptos impugnados serían contrarios a previsiones estatales básicas contenidas en los arts. 138, 142, 146, 151 y 159 del texto refundido de la Ley de contratos del sector público, que, en tanto que normas básicas, serían de aplicación a todas las Administraciones públicas.

2. Sobre este tipo de incidentes de suspensión es reiterada nuestra doctrina según la cual, para decidir acerca del mantenimiento o levantamiento de la misma, es necesario ponderar, de un lado, los intereses que se encuentran concernidos, tanto el general y público como, en su caso, el particular o privado de las personas afectadas, y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que puedan derivarse del mantenimiento o levantamiento de la suspensión. Procede, por tanto, que realicemos la ponderación que es propia de este incidente cautelar, recordando que han de resultar ajenas a tal ponderación consideraciones que traten de vincular el levantamiento o ratificación de la suspensión a la solución que, en su caso, pudiera darse a la cuestión de fondo objeto del debate sobre el que versa el proceso, dado que ninguna relevancia puede tener en la resolución que ahora vayamos a adoptar, necesariamente desvinculada de la que en su día haya de adoptarse sobre el debate de fondo (en este sentido ATC 114/2011, de 19 de julio, FJ 4).

Además ha de tenerse en cuenta que la valoración que nos compete ha de efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas, recordando que el mantenimiento de la suspensión requiere que el Gobierno de la Nación, a quien se debe la iniciativa, aporte y razone con detalle los argumentos que la justifiquen, pues debe partirse en principio de la presunción de constitucionalidad de las normas objeto de recurso (por todos, AATC 24/2011, de 3 de marzo, FJ 2; y 44/2011, de 12 de abril, FJ 2). En el caso que nos ocupa esto supone que sea preciso demostrar, más allá de la simple discrepancia entre lo dispuesto en las dos normas que han entrado en conflicto, que la aplicación de los procedimientos de licitación establecidos en los dos preceptos impugnados va a provocar perjuicios de imposible o difícil reparación en los intereses públicos o en los de ciudadanos afectados por la norma en cuestión que justifiquen el mantenimiento de la suspensión inicialmente acordada (ATC 114/2011, de 19 de julio, FJ 4).

3. Teniendo en cuenta ambas cuestiones previas este Tribunal debe reconocer que no se dan, en este caso, las condiciones precisas para mantener la suspensión de la vigencia de la norma impugnada, puesto que no es posible apreciar que el levantamiento de la suspensión vaya a producir perjuicios de imposible o difícil reparación ni en intereses generales ni en interés particular alguno, debiendo prevalecer por tanto la presunción de constitucionalidad de la norma impugnada.

Por lo que hace a los intereses generales que podrían verse afectados de levantarse la suspensión de las disposiciones impugnadas el Abogado del Estado se refiere al interés de preservar la seguridad jurídica en materia de contratación administrativa. Evoca además el Abogado del Estado el ATC 105/2010, de 29 de julio, en el cual el Tribunal reconoce que, en ocasiones, el quebranto de la seguridad jurídica puede ser causa del mantenimiento de la suspensión de una norma autonómica. Aunque esto es cierto, es preciso recordar que aquel pronunciamiento parte de una doctrina constitucional suficientemente consolidada respecto del hecho de que “en los incidentes de mantenimiento o alzamiento de la suspensión correspondientes a estos litigios competenciales si el argumento de los perjuicios ligados a la quiebra de la seguridad jurídica prevaleciera en su sola consideración, siempre habría de mantenerse la suspensión de las normas autonómicas, con la consiguiente afectación a la presunción de legitimidad de aquellas (ATC 156/2008, de 12 de junio, FJ 6, entre otros muchos)” (ATC 105/2010, de 29 de julio, FJ 4). A partir de ahí el Tribunal Constitucional reconoce la concurrencia de excepciones a tal principio general, siendo una de esas excepciones la referida al mantenimiento de la suspensión de normas que regulasen instituciones creadas para garantizar la seguridad jurídica preventiva en el tráfico jurídico. En el caso a que se refiere el ATC 105/2010, de 29 de julio, la norma autonómica impugnada, y cuya suspensión se mantuvo en dicho pronunciamiento, se refería a instituciones previstas para garantizar el tráfico jurídico-privado, puesto que regulaban la inscripción de determinados títulos o cláusulas concretas en materia de Derecho catalán en un registro de la propiedad, mercantil o de bienes muebles de Cataluña. En el caso que nos ocupa el Abogado del Estado afirma que el procedimiento de contratación pública es también una institución destinada a garantizar la seguridad jurídica, y de hecho el propio Tribunal así lo ha reconocido en la STC 141/1993, de 22 de abril, al reconocer que “la normativa básica en materia de contratación administrativa tiene principalmente por objeto, aparte de otros fines de interés general, proporcionar las garantías de publicidad, igualdad, libre concurrencia y seguridad jurídica que aseguren a los ciudadanos un tratamiento común por parte de todas las Administraciones públicas” (FJ 5). Ahora bien, esta proclamación supone reconocer cuál es la virtualidad de un procedimiento de contratación administrativa previamente establecido y conocido por los administrados, lo que implica tanto como decir que cualquier procedimiento de contratación está orientado a garantizar la seguridad jurídica de esos administrados. En este caso, y sin que ello presuponga cuestionar la regularidad de la normativa básica, existe un procedimiento concreto, el previsto por la normativa autonómica y que es el fija el contenido de la licitación; el que haya dudas sobre el ajuste del mismo a la normativa básica no supone que no exista procedimiento, o que su vigencia atente contra la seguridad jurídica de los sujetos que deban seguirlo que, sabiendo que es un procedimiento válido en tanto no se diga lo contrario, o en tanto no se modifique, sencillamente deberán sujetarse a él. Dicho de otro modo, recuperar la vigencia de la norma impugnada no supone un ataque a la seguridad jurídica de calado suficiente como para mantener la suspensión de la misma.

Además, como ya hemos dicho en pronunciamientos previos, “con la argumentación utilizada por el Abogado del Estado bastaría con que la norma autonómica impugnada en el proceso principal contradijera lo dispuesto en otra estatal no cuestionada constitucionalmente para que resultase procedente el mantenimiento de la suspensión de la primera” (ATC 156/2008, de 12 de junio, FJ 6) y, sin embargo, esto no es así. Las diferencias de procedimiento diseñadas por el legislador estatal y por el legislador autonómico respecto de la contratación con las Administraciones públicas obedecen, evidentemente, a la existencia de dos normas diferentes, pero esa duplicidad no conlleva, por si misma, la existencia de inseguridad jurídica y tampoco conlleva, en este caso “perjuicios que determinen la decisión relativa al mantenimiento o levantamiento de la suspensión acordada, pues de lo que se trata en este incidente es de demostrar que, más allá de la existencia de un conflicto entre dos normas, aparecen concretos perjuicios irreparables derivados de la vigencia y aplicación de la norma autonómica durante la pendencia del proceso” (por todos AATC 156/2008, de 12 de junio, FJ 6; y 161/2011, de 22 de noviembre, FJ 5).

Por su parte y en lo relativo a los intereses particulares, el Abogado del Estado se refiere a la preservación de los intereses de los eventuales solicitantes de una licitación, que, considerando aplicable la normativa básica estatal y no la normativa autonómica, respondieran a los plazos y procedimientos establecidos en aquélla quedando fuera de un concurso, o que, en la misma línea de razonamiento, se vieran desplazados por solicitantes que, debiendo haber quedado fuera de una licitación en aplicación de la normativa estatal, hubieran sido admitidos en aplicación de la normativa autonómica resultando finalmente adjudicatarios del concurso en perjuicio de quienes eventualmente hubieran respetado la normativa estatal básica. A juicio de este Tribunal es patente “que tales intereses no pueden prevalecer sobre la presunción de legitimidad constitucional que caracteriza a la ley autonómica hasta que nos pronunciemos sobre el fondo de la cuestión” (ATC 181/2011, de 13 de diciembre, FJ 3).

A nuestro juicio, los perjuicios a los que se refiere el Abogado del Estado “se formulan de un modo marcadamente hipotético ya que en ningún momento se aportan datos concretos o estimación cuantitativa que permita su ponderación, de modo que no es posible considerar que su aplicación genere por sí misma perjuicios ciertos y efectivos que justifiquen el mantenimiento de su suspensión frente a la presunción de validez y constitucionalidad de la que el precepto legal goza en atención a su origen” (ATC 181/2011, de 13 de diciembre, FJ 3). Pensar que los participantes en una licitación de un contrato público atenderán antes a la ley estatal básica que a la ley autonómica que rige directamente el contrato convocado por la Administración aragonesa, y que será la que se reproduzca con toda seguridad en las licitaciones y, en su caso, en el pliego de condiciones de la contratación, es imaginar una hipótesis respecto de la cual no se aportan datos suficientes como para considerarla viable. Plantear a su vez que el adjudicatario final del contrato hubiera debido ser, precisamente, un solicitante de los que habrían considerado aplicable la ley estatal básica, y que la aplicación de la ley autonómica habría dejado fuera de la licitación, es plantear también hipótesis difícilmente verificables. Ha de recordarse que las normas impugnadas no hacen sino modificar normas de procedimiento para agilizar y simplificar trámites, lo que no influye, más que de forma indirecta, en la decisión final sobre la adjudicación de un contrato determinado. En suma, no parece que exista aquí un perjuicio verdaderamente irreparable o de muy difícil reparación. Además, en todo caso, si las hipótesis que plantea el Abogado del Estado se verificasen, y se produjeran efectivamente perjuicios a los intereses particulares, los que aquí se alegan “son de carácter patrimonial y, por tanto, susceptibles de reparación ya que, en caso de que el precepto fuera en su día declarado inconstitucional, los —en este momento eventuales— perjuicios experimentados por los particulares serían susceptibles de ser evaluados y, en su caso, indemnizados” (ATC 181/2011, de 13 de diciembre, FJ 3), sin que la reparabilidad de los eventuales perjuicios sea por si sola determinante para el levantamiento o mantenimiento de la suspensión.