Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 21 de octubre de 2014, la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en representación del Gobierno de Cataluña, ha promovido conflicto positivo de competencia contra el Real Decreto 591/2014, de 11 de julio, por el que se regulan los procedimientos relativos al reconocimiento de la compensación de los costes de escolarización previstos en el apartado cuarto de la disposición adicional trigésima octava de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación.

El escrito de la Abogada de la Generalitat, tras poner de manifiesto que el requerimiento de incompetencia presentado por la propia Generalitat de Cataluña, fue desestimado por el Consejo de Ministros celebrado el día 26 de septiembre de 2014, fundamenta el conflicto en las consideraciones que, a continuación, se resumen:

a) El Real Decreto 591/2014, de 11 de julio, constituye el desarrollo reglamentario del apartado cuarto de la disposición adicional trigésima octava de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación (LOE), introducida por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, de mejora de la calidad educativa (LOMCE), y desarrolla también parcialmente el apartado tercero de la disposición adicional octava de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de diciembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), introducido también por la LOMCE.

El apartado cuarto de la disposición adicional trigésima octava LOE determina que las Comunidades Autónomas, con régimen de cooficialidad lingüística, deberán garantizar el derecho de los alumnos a recibir las enseñanzas en ambas lenguas cooficiales y establece los criterios conforme a los cuales deberán programar su oferta educativa. En los últimos tres párrafos de este apartado cuarto se prevé un procedimiento de ejecución sustitutoria por parte del Estado, con el cargo de los gastos correspondientes a la Administración educativa autonómica.

La Abogada de la Generalitat de Cataluña recuerda que el referido procedimiento fue objeto de impugnación en el recurso de inconstitucionalidad planteado por la propia Generalitat contra la LOMCE, por denunciada vulneración de sus competencias en materia de educación y lengua propia, previstas en los artículos 131 y 143.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), y por entender que vulneraban, asimismo, el régimen lingüístico de la enseñanza en Cataluña (art. 35 EAC) y la autonomía financiera y de gasto reconocida en los artículos 156.1 CE y 201.2 EAC.

b) El Real Decreto 591/2014 tiene un contenido fundamentalmente procedimental puesto que, básicamente, desarrolla el procedimiento para el reconocimiento del derecho a la compensación de los gastos de escolarización, el procedimiento de liquidación y pago por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte y, en menor medida, el procedimiento de repercusión a la Administración autonómica de las cantidades pagadas. Tras examinar el contenido del real decreto impugnado, la Abogada de la Generalitat de Cataluña señala que aquel traslada a la Administración estatal el ejercicio de competencias en materia educativa que corresponden a las Comunidades Autónomas, por lo que su regulación vulnera las competencias de la Generalitat.

La Abogada de la Generalitat de Cataluña subraya que el modelo de conjunción lingüística —en virtud del cual se persigue que los alumnos no se separen en grupos ni, tampoco, en centros distintos por razón de su lengua habitual, para lo cual la enseñanza de las dos lenguas oficiales se articula sobre la impartición de materias lingüísticas específicas y mediante su uso vehicular en otras materias—, ha sido avalada por la doctrina de este Tribunal Constitucional, que ha considerado que ambas lenguas han de ser, no sólo objeto de enseñanza, sino también medio de comunicación en el conjunto del proceso educativo, lo que se concreta en que, siendo legítimo que el catalán, en atención al objetivo de la normalización lingüística en Cataluña, sea el centro de gravedad de este modelo de bilingüismo, tendría como límite que no se determine la exclusión del castellano como lengua docente, de forma que quede garantizado su conocimiento y uso en el territorio de la Comunidad Autónoma.

Por ello, para la Abogada de la Generalitat de Cataluña, el modelo implantado en Cataluña no puede comportar que se pueda dar el supuesto previsto en el artículo 2 b) del Real Decreto 591/2014, que dispone el derecho de los padres a obtener la compensación de los gastos efectivos de escolarización en un centro docente privado, en el que el castellano sea utilizado como lengua vehicular cuando concurra, entre otras condiciones, la de que la Comunidad Autónoma haya optado por un sistema en el que las asignaturas no lingüísticas se impartan exclusivamente en lengua cooficial, o en alguna lengua extranjera, y que no provea una oferta de enseñanza sostenida con fondos públicos, en la que se utilice el castellano como lengua vehicular, en una proporción razonable con la enseñanza ofertada en la lengua cooficial.

Así, pese a entender que el Real Decreto 591/2014 se refiere a unos usos lingüísticos que no se corresponden con el modelo lingüístico legalmente establecido en Cataluña, se plantea el conflicto de competencia, puesto que lo que en él se cuestiona es la atribución a órganos administrativos estatales de determinadas competencias que, de acuerdo con el sistema de distribución de competencias, no les corresponden.

c) Procede, a continuación, el escrito de la Abogada de la Generalitat de Cataluña a examinar el marco competencial que, desde la perspectiva de la materia afectada, no es otro que los ámbitos materiales de la lengua propia y de la educación, para concluir que lo que se cuestiona en el presente conflicto es el hecho de que se atribuyan al Estado, mediante el Real Decreto 591/2014, funciones de ejecución en materia de educación para la aplicación de los principios y parámetros mínimos de uso de las lenguas oficiales, sustituyendo a la Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias.

Recuerda la Abogada de la Generalitat de Cataluña que, en la regulación de las lenguas oficiales en el ámbito educativo, corresponde al Estado, en base a la competencia que le reconoce el artículo 149.1.30 CE para dictar las normas básicas para el desarrollo del derecho a la educación, fijar las enseñanzas mínimas y el horario correspondiente de esas enseñanzas, para asegurar el conocimiento de la lengua castellana. Asimismo, corresponde al Estado, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, velar por el respeto de los criterios del uso de la lengua en el sistema educativo, que derivan del sistema de cooficialidad lingüística y, en especial, velar por que, a través del sistema educativo, se alcance ese conocimiento mínimo de la lengua española al que se refiere la jurisprudencia constitucional. Señala la Letrada de la Generalitat que el Estado, en el ejercicio de su competencia en materia de educación, puede y debe establecer el contenido mínimo del currículo a impartir en lengua castellana. Y corresponde a la Generalitat de Cataluña, en desarrollo de la normativa básica estatal y en el marco de las competencias previstas en los artículos 131 y 143 EAC, establecer la ordenación concreta del sistema educativo, incorporando el conocimiento de la lengua propia de la Comunidad Autónoma.

d) El Real Decreto 591/2014, en desarrollo de lo previsto en la disposición adicional trigésima octava LOE y, excediendo el ámbito competencial que corresponde al Estado en materia de educación, desarrolla un procedimiento de reconocimiento de un derecho de compensación por los gastos de escolarización, que comporta un control sobre el ejercicio de las competencias de las Comunidades Autónomas y que, además, habilita para que sean órganos de la Administración General del Estado los que ejerzan actividades de carácter ejecutivo, de instrucción y resolución.

De acuerdo con el escrito de la Abogada de la Generalitat, no cabe dar a los términos “regulación” y “normas básicas”, contenidos en los artículos 149.1.1 y 149.1.30 CE, un entendimiento que incluya la reserva al Estado de funciones de mera ejecución administrativa o de ejecución sustitutoria por parte de los órganos del Ministerio de Educación.

La vulneración de las competencias de la Generalitat en materia de lengua propia y educación se produce, también, al afectarse la autonomía financiera de la Generalitat prevista en el artículo 156 CE y en los artículos 201.2 y 202.2 EAC, puesto que el artículo 8 y el apartado segundo de la disposición final segunda del Real Decreto 591/2014, habilitan al Estado para deducir o retener, de los importes satisfechos por todos los recursos derivados del régimen de financiación, los gastos abonados a los representantes legales de los alumnos, como compensación de los costes de escolarización en un centro docente privado no sostenido con fondos públicos.

Prosigue el escrito de la Abogada de la Generalitat alegando que la atribución a la alta inspección del Ministerio de Educación de la capacidad para determinar la suficiencia de la oferta educativa sostenida con fondos públicos, que utilice el castellano en una proporción razonable, supone atribuir a ese órgano, no sólo una facultad de control directo, sino también de sustitución del modelo de uso de las lenguas oficiales en el sistema educativo adoptado por la Generalitat y declarado constitucional.

Las funciones que el Real Decreto 591/2014 le atribuye a la alta inspección ministerial van más allá de las de garantía y verificación que constitucionalmente le corresponden y, en base a un concepto indeterminado como el de cuál deba ser la proporción razonable, se atribuye a aquella alta inspección la potestad de determinar si el porcentaje horario de materias no lingüísticas que se imparten en castellano es adecuado. La regulación establecida en el Real Decreto impugnado comporta que la Administración del Estado asuma, por sustitución, el diseño educativo cuya realización corresponde a la Administración autonómica. Y, de esa nueva determinación del diseño educativo, se derivará, en su caso, el reconocimiento del derecho a la compensación de los gastos de escolarización.

Para la Abogada de la Generalitat, la atribución al Estado de estas funciones sustitutorias no puede hallar cobertura en la función de alta inspección estatal pues, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, la alta inspección, en ningún caso, puede asumir la ejecución administrativa, ni con carácter directo, ni tampoco de modo sustitutorio.

Enumera el escrito de la Abogada de la Generalitat las Sentencias del Tribunal Constitucional en las que se declara que corresponde a la alta inspección ejercer una función de garantía y verificación, que puede llevar a instar la actuación de los controles constitucionalmente establecidos, sin que, en cambio, le corresponda, como pretende el Real Decreto impugnado, asumir por sustitución funciones ejecutivas, que son de competencia autonómica.

El artículo 4 del Real Decreto impugnado supone que una decisión de la alta inspección dé lugar al reconocimiento de un derecho a cursar los estudios en un determinado centro —el elegido por los padres— mediante la compensación de los costes de escolarización. Ello supone la integración, por decisión de la Administración estatal, de ese centro privado en la oferta de centros docentes sostenidos con fondos públicos, sin que tal decisión sea adoptada por la Administración educativa, sino impuesta a ella, olvidando que esta es la única competente para determinar la oferta docente pública y concertada en la correspondiente Comunidad Autónoma.

Prosigue el escrito de la Abogada de la Generalitat señalando que la atribución a la alta inspección de la facultad para la liquidación y pago de la compensación por los gastos de escolarización, comporta reconocerle una función ejecutiva que no se corresponde con la función de control y garantía que le ha reconocido el Tribunal Constitucional. Y supone, además, que la Alta Inspección asuma el ejercicio de funciones ejecutivas, en sustitución de las Administraciones educativas autonómicas competentes. Así, la regulación del procedimiento de liquidación y pago que establece el artículo 6 del Real Decreto impugnado, al atribuir a la alta inspección funciones directas de gestión de los fondos públicos, conculca el principio de autonomía financiera.

Para la Abogada de la Generalitat, el Estado no puede, ni sustituir a la Administración educativa autonómica en el diseño de la oferta educativa sostenida con fondos públicos, ni condicionar, tampoco, el modelo de uso de las lenguas en la educación más allá de lo que deriva de la potestad del Estado para establecer las normas básicas de dicho sistema, ni, como se pretende a través del procedimiento administrativo de liquidación y pago, realizar funciones puramente ejecutivas, con el simple argumento de que se ha establecido como un procedimiento propio.

Es, asimismo, inconstitucional el reconocimiento, en el artículo 5 del Real Decreto impugnado, de la atribución a un órgano de la Administración General del Estado, la Dirección General competente en materia de educación del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, de la facultad de reconocer, previa la instrucción de la alta inspección del procedimiento correspondiente, el derecho a la compensación de los gastos de escolarización. Mediante esta decisión de reconocimiento del derecho a compensación, el centro privado pasará, aunque sólo sea parcialmente, a integrarse, por decisión de la Administración estatal, en la oferta educativa sostenida con fondos públicos de la Comunidad Autónoma.

Es decir, se adopta la decisión de modificar el modelo lingüístico obviando la aplicación de los controles de la actividad de las Comunidades Autónomas previstos en el artículo 153 CE. La Constitución ha establecido las vías de control, fundamentalmente jurisdiccionales, y, en ningún caso, controles jerárquicos directos de la Administración estatal sobre la de las Comunidades Autónomas, puesto que resultan incompatibles con la naturaleza política de la autonomía constitucionalmente reconocida.

Para la Abogada de la Generalitat, no es cierto que el ejercicio de potestades jerárquicas consista únicamente en dar órdenes e instrucciones. El control ilegítimo sobre la actividad de las Comunidades Autónomas se produce, también, cuando, como en este caso, se corrige la previa decisión autonómica y se sustituye por la decisión de un órgano estatal.

Es, igualmente, inconstitucional, por no adecuarse a las competencias de que dispone el Estado en materia educativa, la previsión del artículo 7 del Real Decreto 591/2014, que establece que será la Dirección General del Ministerio de Educación la que revoque el reconocimiento del derecho a la compensación de los gastos de escolarización cuando estime que concurren los supuestos establecidos en el apartado primero del artículo de referencia.

Para la Abogada de la Generalitat, la repercusión a las Comunidades Autónomas, prevista en el artículo 8 del Real Decreto 591/2014, de los gastos efectivos de escolarización reconocidos y liquidados por el Ministerio de Educación, comporta, igualmente, la extralimitación competencial y la incidencia en la autonomía financiera de la Generalitat. Así, mediante el procedimiento de compensación que regula el artículo 8 del Real Decreto, se trasladan a la Comunidad Autónoma los costes de la actuación derivada de una invasión competencial. Según refiere, la limitación de la capacidad de gasto de la Comunidad Autónoma es consecuencia directa de la habilitación al Estado para retener o deducir los costes de la escolarización de los recursos financieros de la Generalitat de Cataluña, reconocidos y asumidos por el Estado, tras la valoración unilateral por el órgano estatal de la razonabilidad y proporcionalidad del uso de las lenguas en el sistema educativo, establecido por la Administración educativa autonómica en el ejercicio de sus competencias.

Finaliza su escrito la Abogada de la Generalitat solicitando la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del Real Decreto 591/2014, de 11 de julio, en su totalidad.

2. Por providencia de 18 de noviembre de 2014, el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia, promovido por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, y, en su representación y defensa, por la Abogada del mismo, frente al Gobierno de la Nación, en relación con el Real Decreto 591/2014, de 11 de julio, por el que se regulan los procedimientos relativos al reconocimiento de la compensación de los costes de escolarización, previstos en el apartado cuarto de la disposición adicional trigésima octava de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación. Se acordó, asimismo, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que, en el plazo de 20 días y por medio de la representación procesal que determina el artículo 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), aportara cuantos documentos y alegaciones considerara pertinentes. Se acordó, también, comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, a los efectos del artículo 61.2 LOTC, y publicar dicha incoación en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”.

3. El día 25 de noviembre de 2014, el Abogado del Estado se personó en el proceso, en nombre del Gobierno de la Nación, solicitando una prórroga del plazo inicialmente concedido para formular alegaciones, lo que así le fue aceptado por providencia de 27 de noviembre de 2014.

4. El Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones el día 7 de enero de 2015, instando la desestimación del conflicto, en atención a la argumentación que se sintetiza seguidamente.

a) Señala, en primer lugar, la inconcreción de los preceptos impugnados y de los motivos de impugnación. Para el Abogado del Estado, la Comunidad Autónoma de Cataluña no plantea un verdadero conflicto de competencia con el Estado, sino que reproduce la impugnación de la LOMCE.

A continuación, subraya la concurrencia del supuesto de hecho configurado por el artículo 67 LOTC, pues la competencia controvertida ha sido atribuida al Estado por una norma con rango de ley, hasta el punto de que el procedimiento simplemente disciplina el iter de la asunción, gestión y satisfacción del coste financiero de escolarización, de modo que esta regulación es inescindible de la contenida en la disposición adicional trigésima octava LOE, en la redacción dada por la LOMCE, por lo que solicita la acumulación de este proceso al que se refiere a la impugnación de la referida disposición legal, pues si el Tribunal estima que la competencia corresponde al Estado, la regulación del procedimiento también le corresponderá.

b) Procede, a continuación, el escrito del Abogado del Estado a examinar las competencias del Estado en materia de educación. Y prosigue examinando, en detalle, el mecanismo de asunción de costes de escolarización diseñado por la LOMCE. Para el Abogado del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149.1.1 CE y en el artículo 27 CE, que atribuyen al Estado la alta inspección y, en cuanto competencia que le es propia, la función de garantizar y salvaguardar el derecho a recibir la enseñanza en castellano. Ello tiene como consecuencia que no estemos ante una ejecución subsidiaria de una competencia ajena, que no se trate de una competencia de ejecución, sino de fijación de las bases mediante una norma jurídica; además, que no se trate de potestades de control del Estado sobre las Comunidades Autónomas, sino una mera acreditación de un hecho a través de un procedimiento administrativo y el ineludible cumplimiento de un deber constitucional que pesa sobre el Estado; y, finalmente, que no se imponga a la Comunidad Autónoma correspondiente una forma concreta de actuación.

Asimismo, argumenta que el principio de autonomía financiera no es absoluto y es, en el marco del ejercicio de derechos y cumplimiento de deberes constitucionales, en el que tal principio ha de encuadrarse.

5. Por providencia de 20 de marzo de 2018, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 22 del mismo mes y año.

1. El presente conflicto positivo de competencia se promueve por la Generalitat de Cataluña contra el Real Decreto 591/2014, de 11 de julio, por el que se regulan los procedimientos relativos al reconocimiento de la compensación de los costes de escolarización previstos en el apartado cuarto de la disposición adicional trigésima octava de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación (LOE).

En esencia, la parte promotora del conflicto considera que esta normativa, al regular la garantía del derecho a recibir la enseñanza en ambas lenguas oficiales, implanta un procedimiento de ejecución sustitutoria que es contrario a los artículos 2, 137, 153 y 157 CE, invade las competencias autonómicas en materia de educación y lengua propia [arts. 131 y 143.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC)] y vulnera el régimen lingüístico de la enseñanza previsto en el artículo 35 EAC.

Por su parte, el Abogado del Estado señala la estrecha vinculación de la presente impugnación con la de la disposición adicional trigésima octava LOE, formalizada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1377-2014; y, además, destaca que la competencia del Estado para garantizar el ejercicio del derecho a la utilización del castellano como lengua vehicular de la enseñanza se fundamenta en el artículo 149.1.1 CE.

2. Una vez recordado lo anterior, corresponde examinar la concreta impugnación realizada en el presente conflicto, para lo cual es necesario subrayar que la reciente STC 14/2018, de 20 de febrero, ha declarado la inconstitucionalidad y nulidad de aquellos preceptos de la LOE, en la redacción introducida por la LOMCE, que se encuentran explícitamente desarrollados por la norma impugnada en el presente proceso.

En efecto, la norma impugnada —el Real Decreto 591/2014, de 11 de julio, por el que se regulan los procedimientos relativos al reconocimiento de la compensación de los costes de escolarización previstos en el apartado cuarto de la disposición adicional trigésima octava de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación—, tiene por objeto, tal y como dispone su artículo1, “regular, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 4 de la disposición adicional trigésima octava de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, el procedimiento administrativo para el reconocimiento del derecho a la compensación de los gastos de escolarización y el procedimiento de liquidación y pago por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte de estos gastos a los representantes legales de los alumnos”.

La STC 14/2018, de 20 de febrero ha declarado inconstitucionales y nulos, tanto la disposición adicional trigésima octava, apartado cuarto c), párrafos 3, 4 y 5, con los efectos previstos en el fundamento jurídico 11 de aquella Sentencia, como el apartado tercero de la disposición adicional octava de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), añadido por la disposición final tercera LOMCE.

El recurso de inconstitucionalidad resuelto por la STC 14/2018, de 20 de febrero y el presente conflicto positivo de competencia suscitan la misma controversia, por lo que la doctrina establecida en los fundamentos jurídicos 10, 11 y 12 de aquella, así como el resultado de la misma —la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del procedimiento relativo al reconocimiento de la compensación de los costes de escolarización—, determinan la estimación del presente conflicto y la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del Real Decreto 591/2014, de 11 de julio impugnados, por remisión a las argumentaciones realizadas en aquellos y a las que, de modo expreso, este Tribunal ahora se remite.

3. La declaración de inconstitucionalidad y nulidad de la norma impugnada no es obstáculo, sin embargo, para recordar los términos en los que la STC 14/2018, de 20 de febrero, en su fundamento jurídico 11, limitó el alcance temporal de tal declaración, con fundamento, tanto en el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), como en la garantía del derecho a la educación de los alumnos que hayan sido escolarizados mediante este procedimiento (art. 27 CE, en conexión con el art. 87.4 LOE), y determinó el reconocimiento de la garantía de continuidad en la escolarización hasta el final de la enseñanza obligatoria, salvo cambio de centro producido por voluntad familiar o por aplicación de alguno de los supuestos previstos en la normativa sobre derechos y deberes de los alumnos.

En consecuencia, la STC 14/2018, de 20 de febrero, dispuso que la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los tres últimos párrafos de la disposición adicional trigésima octava 4 c) LOE, además de preservar la cosa juzgada (art. 40.1 LOTC), no afectaría a los actos firmes dictados en su aplicación, lo que habrá de tenerse en cuenta en el fallo de la Sentencia que ahora se dicta.