Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Por escrito registrado en este Tribunal el 18 de diciembre de 1992, el Procurador de los Tribunales don Manuel Ogando Cañizares, actuando en nombre y representación de la entidad mercantil Agafran, S.L., interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 12 de noviembre de 1992, recaída en proceso de impugnación del Acuerdo administrativo del Consello de la Xunta de Galicia de fecha 31 de agosto de 1989, sobre imposición a la referida entidad mercantil de dos sanciones de 1.000.001 ptas. cada una por sendas infracciones de la Ley 14/1985, sobre juego.

2. El recurso de amparo se fundamentaba en los siguientes hechos:

a) Con fecha 10 de octubre de 1988, en la Consellería de Presidencia de la Xunta de Galicia se incoó pliego de cargos contra la sociedad demandante en amparo, por presunta infracción de la legislación sobre juego. En el pliego de cargos se hacía constar que los datos obrantes en la guía de circulación para la máquina recreativa que se hallaba instalada en el Bar Breogan, correspondían al modelo B-1076, serie 1-9743, en tanto que la máquina efectivamente instalada pertenecía al modelo B-1273, Serie SBL-116. Asimismo, se hacía constar que faltaba la "pegatina" de la tasa fiscal.

b) Presentado el correspondiente pliego de descargos, el Instructor efectuó la siguiente propuesta de sanción:

1º) Calificar como muy grave la infracción por falta de guía de circulación en la máquina, correspondiéndole una sanción de 1.000.000 ptas. conforme a lo establecido en el art. 28 g) de la Ley 14/1985, de 23 de octubre.

2º) Calificar como infracción leve la falta de "pegatina" de la tasa fiscal, correspondiéndole la sanción de apercibimiento, según lo previsto en el art. 30 a) de la citada Ley 14/1985.

c) Comunicada al actor la propuesta de Resolución, en el pliego de alegaciones basó su defensa en la necesidad de aplicar supletoriamente el Derecho estatal, ante la falta de desarrollo del procedimiento referido a las actas incoadas por los Inspectores de juego (Real Decreto 877/1987, de 3 de julio), para integrar el procedimiento con una serie de garantías formales que, a juicio de la hoy actora, habían sido desconocidas en el seguido contra ella. Con fecha 22 de junio de 1989, el Consello de la Xunta de Galicia acordó imponer a la hoy actora una multa de 1.000.001 ptas. por una infracción muy grave, de las previstas en el art. 28.1 a) de la Ley 14/1985, citada, y otra, igualmente de 1.000.001 ptas. por otra infracción muy grave de las previstas en el art. 28.1 b) de la mencionada Ley 14/1985.

d) Recurrida en reposición la referida Resolución, éste fue desestimado por silencio administrativo; interponiéndose recurso contencioso-administrativo el día 28 de octubre de 1990.

e) En el curso del proceso contencioso, y entre otras vicisitudes, la parte solicitó que se recibiera el pleito a prueba, consistente en tomar declaración a la propietaria del bar en que estaba depositada la máquina recreativa en cuestión, sobre los extremos siguientes: "si fue informada y advertida por los Sres. Inspectores de juego sobre su derecho a no declarar en su contra y a no confesarse culpable, sobre su condición de depositaria de la máquina recreativa, sobre su carácter de responsable solidaria de las sanciones que se pudieran imponer y, además, si fue leída el acta de referencia antes de estampar en ella su firma". La Sala de lo Contencioso Administrativo dictó Auto denegando la práctica de la prueba propuesta, reiterándose en su resolución cuando éste fue recurrido.

Por otra parte, la hoy actora alegó en el proceso contencioso (por serle imposible hacerlo en otro momento) la entrada en vigor de la Ley 7/1991, de 27 de junio, de Tributación sobre el juego, que derogaba el apartado b) del art. 28 de la Ley 14/1985, invocando en su favor el principio de retroactividad de las disposiciones sancionadoras más favorables.

f) Con fecha 12 de noviembre de 1992, la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Galicia desestimó el recurso interpuesto, sin expresa imposición de costas.

3. La actora estimaba que las resoluciones impugnadas vulneraban los siguientes preceptos constitucionales:

a) El derecho a la tutela judicial efectiva, en cuanto la Sala desestimó la argumentación de la parte encaminada a que le resultase de aplicación lo dispuesto en la Ley 7/1991, por ser una disposición sancionadora más favorable. Todo ello, sin que cupiera hallar la más mínima fundamentación al respecto, tanto favorable como desfavorable al argumento de la parte. Esta falta de fundamento permite considerar, concluye la parte, que la resolución impugnada ha sido adoptada de forma no razonable ni fundada en Derecho.

b) También se había desconocido el mandato del art. 24 C.E. en cuanto garantiza el derecho a conocer la acusación formulada contra la parte. Dicha vulneración se habría concretado en que el Consello de la Xunta había sancionado la falta de la "pegatina" fiscal equiparándola a la falta de pago de la tasa, siendo así que la parte había acreditado el pago en su momento. De este modo, lo que en la propuesta del Instructor era una infracción leve por incumplimiento de un requisito formal, se transformó en una infracción muy grave en el momento de imponerse la sanción; ello, además, sobre presupuestos fácticos no ajustados a la realidad. En consecuencia, el cambio de calificación privó a la parte de la posibilidad de defenderse con fundamento en la nueva calificación realizada, por la que efectivamente se le sancionó.

c) Se habría vulnerado el derecho a la presunción de inocencia del art. 24.2 C.E., puesto que la resolución impugnada parte de la afirmación del impago, desconociendo si el abono de la referida tasa se había producido antes o, después de la extensión del acta de infracción por los Inspectores de Juego. Correspondía a la Administración acreditar este extremo lo que, a juicio de la parte, no se realizó. Igualmente, la Sentencia parte de un hecho que no es cierto: que el plazo para abonar la referida tasa ya se había agotado, cuando lo cierto es que, según la propia normativa autonómica, dicho plazo aún no había concluido cuando se levantó el acta de infracción. Sucedió -en la valoración que da la parte de los hechos- que la referida tasa se abonó en el último día del plazo, dándose la coincidencia de que ese mismo día fue aquél en que tuvo lugar la inspección, con los resultados ya descritos.

d) El art. 24 C.E. se habría vulnerado también porque no se aplicaron al caso reglas de procedimiento de ninguna clase, referidas a las garantías formales de las actas levantadas por los Inspectores de Juego desconociéndose su derecho a un proceso público con todas las garantías. En concreto, las garantías previstas en el Real Decreto 877/1987, de 3 de julio, reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar. Es cierto que la Comunidad Autónoma de Galicia tiene competencias exclusivas en materia de juego, pero, como la Ley 14/1985 no contemplaba este extremo, debieron aplicarse supletoriamente las reglas contenidas en la normativa estatal para desarrollo del procedimiento administrativo sancionador estatal, en los términos previstos en la STC 227/1988. La propia resolución impugnada, por su parte, admitió que en el caso había habido graves irregularidades en las actas, sin embargo de lo cual, aceptó su valor probatorio, como única prueba, además, "pues la Administración no aportó otra".

Por todo lo anterior, solicitaba la parte que, previa la admisión de la demanda, se estimase el recurso y se declarara la nulidad de las resoluciones impugnadas, reestableciéndola en la integridad de su derecho.

4. Por providencia de fecha 12 de marzo de 1993, la Sección Primera de este Tribunal tuvo por presentado el escrito de demanda, concediendo a la parte y al Ministerio Fiscal plazo común de diez días (art. 50.3 LOTC) para que alegasen lo que considerasen oportuno en relación con la posible concurrencia de los siguientes motivos de inadmisión: ser la demanda extemporánea (art. 44.2 LOTC); carecer manifiestamente de contenido constitucional [art. 50.1 c LOTC] y no haberse invocado los derechos fundamentales pretendidamente vulnerados en la vía judicial previa [art. 44.1 c LOTC].

5. Por escrito registrado en este Tribunal con fecha 26 de marzo de 1993, el Ministerio Fiscal, solicitaba la remisión de las actuaciones.

6. La parte, por escrito registrado el 26 de marzo de 1993, efectuó alegaciones, reiterando en lo sustancial las contenidas en la demanda de amparo, y ampliando la documentación que se acompañaba a la demanda.

7. Ante la ampliación documental, el Ministerio Público, por escrito registrado con fecha 15 de abril de 1993, interesó la admisión a trámite del recurso de amparo, por no carecer manifiestamente la demanda de contenido constitucional.

8. Por providencia de 29 de abril de 1993, la Sección Primera acordó admitir a trámite la demanda de amparo, requiriendo a los Tribunales de instancia para que remitiesen las actuaciones y citasen a las partes que habían comparecido en el procedimiento.

Por escrito registrado en este Tribunal de fecha 9 de junio de 1993 compareció en el procedimiento la Xunta de Galicia, representada por el Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillén y asistida por la Letrada doña María Carmen Bouso Montero.

9. Con fecha 28 de junio de 1993, la Sección Primera de este Tribunal dictó providencia otorgando a las partes y al Ministerio Fiscal plazo común de veinte días para que efectuasen las alegaciones que considerasen convenientes.

10. Por escrito registrado con fecha 22 de julio de 1993, el Ministerio Fiscal evacuó el trámite. En sus alegaciones, dado el carácter mixto del recurso de amparo, comienza por analizar la pretendida vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva y, al efecto, recordando la jurisprudencia de este Tribunal en torno a la relevancia constitucional de la incongruencia omisiva (STC 5/1990) considera que en el caso, efectivamente, se ha producido una infracción de esta naturaleza, por lo que, por este motivo, procedería admitir a trámite el recurso. En cuanto a los restantes derechos que se dicen vulnerados, estima el Ministerio Público que carecen de relevancia las denunciadas infracciones del derecho a la presunción de inocencia (pues existe suficiente material probatorio que pueda calificarse de cargo) y que las irregularidades observadas en el acta de infracción carecen de relevancia constitucional. En cambio, la pretendida vulneración del principio acusatorio presenta una mayor consistencia. Pese a las argumentaciones de la Sentencia de instancia en torno a las posibilidades de defensa con que contó la parte (puesto que la falta de la pegatina, a juicio del órgano jurisdiccional, podía ser constitutiva tanto de falta leve (art. 30.a] como muy grave (art. 28.b]), estima el Ministerio Fiscal que no son equiparables como tales hechos la falta de la "pegatina" y la falta de pago de la tasa fiscal. Aunque, en el procedimiento administrativo sancionador, el órgano que haya de resolver sólo se encuentra vinculado por los hechos del pliego de cargos, y no por su calificación jurídica, no es posible considerar suficientemente informado de la acusación al sujeto pasivo en casos como éste, en que la conclusión fáctica del órgano sancionador ni era evidente ni se desprendía del pliego de cargos. Por este segundo motivo, también, interesa que sea admitida la demanda de amparo.

11. Por escrito registrado con fecha 16 de julio de 1993, la actora en amparo efectuó sus alegaciones, reiterando nuevamente las ya expuestas en la demanda.

12. La Xunta de Galicia efectuó las suyas por escrito registrado el 23 de julio de 1993. En ellas, rechazaba que hubiera podido producirse una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva porque la incongruencia ha de medirse relacionando el petitum de la demanda y el fallo de la Sentencia, mientras que los escritos de conclusiones tienen una función diferente de la exposición de la pretensión de la parte: razonan y perfilan la postura de cada parte en orden a lo alegado y probado, sin que quepa ya introducir alegaciones nuevas. En consecuencia, las alegaciones hechas en fase de conclusiones carecen de virtualidad para considerar existente, o no, una incongruencia omisiva.

En cuanto a las restantes vulneraciones denunciadas, considera que no se ha desconocido el principio acusatorio, porque el derecho a ser informado de la acusación tiene un contenido material, más que formal, y la parte ha podido defenderse adecuadamente de la pretendida imputación de falta de pago de la tasa, aportando en su momento (como lo hizo) las correspondientes cartas de pago (STC 215/1989). Al contrario, la parte no impugnó en ningún momento los hechos consignados en el acta de infracción, que, a juicio de la Xunta, acreditaban que no había efectuado en plazo el pago de la primera fracción de la tasa, y que el pago de la segunda no se había efectuado en el momento en que se levantó el referido acta (Instrucción 6ª de la Circular 1/1986, de 2 de enero, sobre instrucciones para la conservación y entrega de los distintivos acreditativos del pago de la tasa fiscal que grava la autorización de máquinas o aparatos para la realización del juego). Por ello, considera de aplicación al caso la doctrina de este Tribunal sobre la irrelevancia de la indefensión producida cuando ésta tiene su origen en la negligencia de la parte a la que perjudica (STC 205/1989).

Tampoco puede considerarse infringido el derecho a la presunción de inocencia del art. 24.2 C.E. Considera que de las pruebas aportadas se deduce que el recurrente no había abonado la tasa de juego en su momento, y, además, en ningún momento del procedimiento (ni en la instancia ni en vía de recurso) se impugnaron los hechos que constaban en el acta de infracción.

Por último, no se ha desconocido el derecho a un proceso público con todas las garantías. Las irregularidades producidas en las actas no generarían indefensión en la parte porque la presunción de certeza que acompaña a aquéllas no es absoluta, sino que es posible destruir los hechos sobre los que versan con actividad probatoria de contrario, y así se deduce de la jurisprudencia sentada por este Tribunal en relación con actas dictadas en el ejercicio de otras modalidades de actividad de inspección y control (la Inspección de Hacienda o la de Trabajo). Nuevamente, la Xunta recuerda que el actor dispuso, en el procedimiento administrativo y en el ulterior recurso contencioso, de las oportunidades necesarias para desvirtuar los hechos contenidos en las actas de la Inspección, sin que el no haberlo conseguido (y, en algunos aspectos, ni siquiera intentado) otorgue relevancia constitucional a la infracción denunciada.

13. Por providencia de 19 de mayo de 1994 se fijó para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 23 del mismo mes y año.

1. Antes de ninguna otra consideración, resulta necesario precisar el objeto del presente recurso de amparo. Como el Ministerio Fiscal pone de manifiesto, se trata formalmente de un recurso de carácter mixto en que la parte imputa infracciones del art. 24 C.E. tanto a la Resolución sancionadora del Consello de Gobierno de la Xunta de Galicia como a la posterior Sentencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de esa Comunidad. Sin embargo, en realidad se trata de un recurso que imputa directamente la violación de derechos fundamentales a la Resolución administrativa, y sólo en cuanto que esas violaciones no han sido corregidas por el órgano judicial se imputan también a las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Dado el carácter no autónomo de las objeciones constitucionales formuladas frente a la Sentencia judicial, hemos de entender dirigido el recurso de amparo exclusivamente frente al acto administrativo, y agotada por ello la vía judicial previa que impone el art. 43.1 LOTC en relación con el art. 53.2 C.E.

Por la naturaleza del recurso, procede plantearse en primer lugar las infracciones imputadas a la Resolución administrativa, pues, sólo si se estima que éstas no han concurrido en el caso, podrá pasarse a analizar las que se imputan a la resolución del Tribunal Superior de Justicia de Galicia.

2. En relación con el acto administrativo impugnado, estima la parte que éste infringe el art. 24 C.E. porque vulnera el derecho a un proceso público con todas las garantías, y, en segundo lugar, el principio acusatorio.

La primera de las infracciones denunciadas carece manifiestamente de contenido y debe ser desechada. No puede desconocerse que la parte deduce la referida vulneración constitucional de los defectos que concurrieron en las actas levantadas por los Inspectores de juego, tanto en el momento de ser extendidas como en lo tocante a su contenido. Pero es claro que una imputación de esta naturaleza en nada afecta a la garantía constitucional invocada, pues, como se deduce de la propia naturaleza del procedimiento y del devenir posterior de éste, las referidas actas tienen un valor meramente probatorio, y de comunicación, al órgano competente para sancionar, de la posible existencia de un ilícito administrativo, comenzando el procedimiento únicamente con la comunicación al hoy actor del pliego de cargos. Siendo ésto así, y teniendo en cuenta el contenido del pliego de cargos y la postura procesal de la parte, es claro que no se le privó de garantía alguna por el hecho de que las actas, a su juicio, fueran irregulares. Más bien, del conjunto de argumentos en que se desarrolla este motivo, se deduce que lo que la parte plantea es una cuestión de legalidad ordinaria: en concreto, que debió de ser aplicado al caso el contenido del Real Decreto 877/1987, como supletorio de la legislación autonómica. Y es ésa una cuestión que, manifiestamente, excede del ámbito del recurso de amparo y que fue adecuadamente respondida por los Tribunales de instancia.

3. También imputa la parte a la Resolución administrativa la infracción del principio acusatorio, por no haber sido adecuadamente informada de la acusación promovida contra ella. Esta infracción se habría producido porque en la propuesta del Instructor se le imputaba una falta consistente en que la máquina recreativa inspeccionada no tenía adherida la "pegatina" acreditativa del pago de la tasa fiscal. Dicha conducta estaba tipificada como infracción autónoma en el art. 30 de la Ley 14/1985. En cambio, en la Resolución del Consello de la Xunta, la sanción impuesta al demandante se basaba en la falta de pago de la tasa fiscal sobre juego (infracción tipificada separadamente de la anterior, en el art. 28 de la Ley 14/1985).

Considera que, en consecuencia, se habría producido un cambio de calificación de la infracción cometida que afectaba, modificándolos, a los hechos mismos por los que se le sancionaba, tal como se precisaron al inicio del procedimiento. Y con todo ello se ha producido el resultado de privar a la parte de las posibilidades de defensa a las que hubiera podido tener acceso a lo largo del procedimiento sancionador.

Antes de efectuar un pronunciamiento sobre la cuestión controvertida, conviene recordar que, siguiendo la doctrina sentada por el T.E.D.H. (Caso Albert-Le Compte, Sentencia de 10 de febrero de 1983, fundamentos jurídicos 30 y 36), este Tribunal ha mantenido que, entre las garantías conexas al art. 24 C.E. que son extensibles al procedimiento administrativo en la medida en que "sean compatibles con su naturaleza" (STC 22/1990, fundamento jurídico 4º), se encuentra "el derecho a conocer de la propuesta de Resolución de un expediente sancionador ... pues sin él no hay posibilidades reales de defensa en el ámbito del procedimiento" (STC 29/1989, fundamento jurídico 6º). Al efecto, se han deducido, "como elementos indispensables de toda acusación sobre los que debe versar el ejercicio del derecho de defensa" por una parte la inalterabilidad o "identidad de los hechos que se le imputan", y por otra "la calificación de la falta y a sus consecuencias punitivas" (STC 145/1993, fundamento jurídico 3º). En suma, las garantías de defensa del sujeto sometido a un procedimiento administrativo sancionador alcanzan a la integridad -inalterabilidad- de los hechos imputados, desde el mismo momento en que, abierto el expediente sancionador, se deja también expedita a la parte la posibilidad de ejercitar las defensas que estime oportunas para conservar la integridad de su derecho.

A la luz de esta doctrina procede examinar lo sucedido en el caso. Desde el momento en que se levantaron las actas por los Inspectores de juego, la falta que se le imputó a la hoy actora era de índole formal (no estaba adherida a la máquina la "pegatina" acreditativa del pago de la tasa). En la propuesta que en su momento efectuó el Instructor, por otra parte, aparecía calificada como leve (según lo establecido en el citado art. 30 de la Ley 14/1985), y se unía a ella una sanción de apercibimiento, correspondiente a la mínima entidad punitiva que se le atribuía al hecho denunciado. Sin embargo, en el momento final del procedimiento, con la Resolución sancionadora del Consello de la Xunta, la falta imputada -que no se había alterado en ninguna fase anterior- resulta ser la de impago de la tasa, y la sanción aparejada a ella, la correspondiente a la infracción muy grave prevista en el citado art. 28 de la Ley 14/1985. Evidentemente, en este último momento se produjo un cambio de calificación de la falta imputada; cabe plantearse ahora si el cambio operado tiene relevancia constitucional.

Desde luego, las garantías impuestas por el derecho a ser informado de la acusación, en los términos antes expuestos, no alcanzan a impedir que se produzca un cambio en la calificación de los hechos imputados, en cuanto se trata de una operación jurídica de subsunción del hecho en la norma, pero no una modificación sustancial de los fundamentos fácticos de la acusación y posterior sanción. En el presente caso, lo que era una pretendida infracción de índole puramente formal (la falta de la pegatina) se transformó en otra de índole sustantiva, que se hizo equivaler al completo incumplimiento de la obligación tributaria. Un incumplimiento que no puede sostenerse que esté ineludiblemente implícito en la falta de la pegatina, pues es obvio que no pueden equipararse (ni por su naturaleza ni por su entidad) la falta de pago y la falta de los documentos que lo acreditan, y que ni siquiera fue aludido en la propuesta de sanción (que, como ya se ha dicho, contemplaba sóla y estrictamente el defecto formal concurrente). Todo lo anterior evidencia que ha habido una modificación sustancial de los hechos imputados, lo que ha provocado efectivamente una vulneración del derecho fundamental invocado.

Las consideraciones expuestas no quedan invalidadas por el hecho de que el actor adjuntase al propio pliego de descargos la documentación acreditativa del pago de la referida tasa. Como afirma con acierto el Ministerio Fiscal, la limitación en el tipo delimitado por la infracción de que se le acusó en un primer momento provocó una sustancial reducción de las posibilidades de defensa, puesto que había otros extremos discutibles al respecto (como el momento y condiciones en que el pago se realizó y su aptitud para entender satisfecha la deuda tributaria conforme a la normativa administrativa que resultaba de aplicación) que ni siquiera fueron contemplados en el expediente administrativo porque no era necesario dada la naturaleza de la infracción denunciada, y que eran de relevancia manifiesta, si la infracción definida ab initio hubiese hecho referencia al incumplimiento total de la obligación.

Tampoco pueden considerarse obviadas las consecuencias de la infracción del principio acusatorio por el hecho de que, con posterioridad, en el proceso contencioso, la parte hubiera podido alegar y probar en relación con la imputación por la que definitivamente fue sancionada. La vigencia del principio acusatorio respecto del procedimiento administrativo se predica de éste, como manifestación que es del ejercicio del ius puniendi del Estado en la que deben ejercerse sin trabas las garantías de defensa que alcanzan relieve constitucional, y sin que el ulterior proceso judicial alcance a subsanar la disminución de esas garantías en el procedimiento administrativo.