Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. El Consejo de Ministros, en su reunión del día 26 de septiembre de 1984, acordó formular requerimiento de incompetencia al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias, como trámite previo a la posible formalización de conflicto positivo de competencia, por referencia al art. 3, párrafo 2.°, del Decreto 587/1984, de 27 de julio, adoptado por el órgano requerido. Se adujo en el escrito de requerimiento que el citado precepto reglamentario, al disponer que «en los supuestos de infracciones calificadas como muy graves, el Gobierno podrá decretar el cierre temporal de la Empresa, establecimiento o industria infractora, o su clausura», desbordaba las competencias autonómicas tanto al prever sanciones -como la clausura de Empresas, establecimiento o industria- superiores a las consideradas en la legislación estatal básica, como al atribuir a un órgano de la Comunidad Autónoma -a su Consejo de Gobierno- una facultad sancionadora que correspondería sólo al Consejo de Ministros.

2. El Gobierno de Canarias, por acuerdo adoptado el 19 de octubre de 1984, aceptó parcialmente el requerimiento de incompetencia planteado por el Consejo de Ministros afirmando su decisión de modificar parcialmente el párrafo 2.° del art. 3 del Decreto 587/1984, de 27 de julio, suprimiendo la sanción de clausura de establecimientos por infracciones graves en materia sanitaria. Se rechazó el requerimiento en su segundo motivo por entender el Gobierno canario que la potestad ejecutiva en materia sanitaria corresponde estatutariamente a la propia Comunidad Autónoma.

3. El Consejo de Ministros, en su reunión del día 28 de noviembre de 1984, considera cumplido infructuosamente el trámite de requerimiento previo, toda vez que en la respuesta dada por el Gobierno de Canarias se seguía considerando como propia la competencia para acordar la sanción de cierre temporal. En su virtud, se adoptó la resolución de plantear conflicto positivo de competencia.

4. Por escrito de 30 de noviembre de 1984, el Abogado del Estado, en representación del Gobierno, formalizó el conflicto positivo de competencia en relación con el mencionado párrafo 2.° el art. 3 del Decreto 587/1984. Su fundamentación jurídica fue, en síntesis, la siguiente:

a) La competencia para adoptar la sanción de cierre temporal de establecimiento corresponde, en el ámbito de las infracciones sanitarias, al Consejo de Ministros. Así lo dispuso, en efecto, el art. 10.5 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, y también el art. 36.2 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios. Esta competencia vendría confirmada, de otra parte, por el Real Decreto 2916/1983, de 19 de octubre, sobre transferencia de funciones y servicios de la Comunidad Autónoma de Canarias, porque en el anexo I, D), a), del mismo Real Decreto se dispone que «la Comunidad Autónoma, cuando se trate de sanciones cuya imposición corresponde al Consejo de Ministros, elevará la correspondiente propuesta a través del Ministerio de Sanidad y Consumo», expresándose en el mismo sentido el anexo I, B), b). Es cierto que, de conformidad con la doctrina constitucional, los Reales Decretos de transferencias no atribuyen ni reconocen competencias, pero en el caso actual es relevante lo apuntado en el fundamento 1.° de la Sentencia 113/1983, de 6 de diciembre, del Tribunal Constitucional, donde se dice que los acuerdos de la correspondiente Comisión Mixta poseen un valor indicativo por suponer una «determinación indirecta» de los ámbitos competenciales. La relevancia de estos acuerdos tiene, así, su fundamentación no sólo en la naturaleza misma de las Comisiones Mixtas de transferencias, cuyos acuerdos (Sentencia 76/1983, de 5 de agosto, fundamento jurídico 2.°) tienen una validez derivada de los Estatutos y, en último término, de la Constitución, sino también en la circunstancia de que, asumida una interpretación en su seno acerca de las reglas de distribución de competencias, toda modificación unilateral de dichos criterios, reflejados en el Real Decreto de transferencias, supondría una vulneración del art. 147.2 de la Constitución, de la disposición transitoria cuarta del Estatuto y, destacadamente, del principio constitucional de lealtad y buena fe, que ha de inspirar las relaciones entre las distintas organizaciones territoriales del Estado. En el presente caso, es flagrante la modificación unilateralmente introducida respecto de la interpretación en su día acordada en el seno de la Comisión Mixta.

b) Frente a lo dicho, sería insuficiente el argumento basado en la naturaleza ejecutiva o de gestión de la competencia controvertida. Una tal naturaleza no excluye -según la misma doctrina constitucional- que existan casos en los que la competencia estatal sobre las bases alcance a facultades que en si mismas son de aquel carácter. En este caso, las sanciones que se consideran inciden en el contenido esencial de la actividad empresarial (arts. 38 y 149.1.1 de la Constitución) y producen efectos de tal intensidad que provocan una vulneración del principio de unidad de mercado, consagrado, entre otros, en el art. 139.2 de la norma fundamental. No otro es el criterio que justifica el art. 36 de la citada Ley 26/1984, de 19 de julio. Por ello, en definitiva, se hace necesario un juicio acerca de la competencia autónoma y sobre sus efectos, desde el prisma de la proporcionalidad, sobre la libre circulación de personas y bienes (art. 139.2 de la Constitución), libertad que puede resultar obstaculizada, como se dijo en la Sentencia 37/1981, no sólo cuando intencionalmente así se persiga, sino también cuando un tal resultado derive de la adopción de medidas que no guarden relación con el fin constitucionalmente lícito perseguido.

Por lo expuesto, suplicó el Abogado del Estado del Tribunal dicte Sentencia declarativa de la titularidad estatal de la competencia sancionatoria controvertida y anulatoria de la disposición impugnada. Se adujo, asimismo, que, invocado por el Gobierno el art. 161.2 de la Constitución, procedía dar cumplimiento a lo dispuesto en el art. 64.2 de la LOTC, ordenándose así la suspensión de la decisión impugnada y la de los actos producidos en su ejecución.

5. Por providencia de la Sección Cuarta del Tribunal, de 5 de diciembre de 1984, se tuvo por planteado el conflicto, dándose traslado de la demanda al Gobierno de Canarias y teniéndose por producida la suspensión de la vigencia y aplicación del Decreto objeto del conflicto desde la fecha de su formalización, lo que se participó al Presidente del Gobierno de Canarias y se publicó en los correspondientes periódicos oficiales.

6. El Gobierno de Canarias se personó y presentó escrito de alegaciones de 28 de diciembre de 1984. Pueden las mismas resumirse como sigue:

a) La competencia ejecutiva en el ámbito abordado (defensa de consumidores y usuarios en materia sanitaria) corresponde exclusivamente a la Comunidad Autónoma de Canarias, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 32.7 y 33 c) de su Estatuto. Por estos preceptos tiene la Comunidad Autónoma competencias de desarrollo legislativo en materia de sanidad e higiene y de ejecución en este mismo ámbito y en el del comercio interior y defensa del consumidor, de tal modo que, al prever la Ley 26/1984, de 19 de julio, que, en los supuestos de infracciones muy graves, el Consejo de Ministros podría acordar el cierre temporal del establecimiento hasta un plazo máximo de cinco años, ha de entenderse que una tal potestad sancionatoria corresponde en el ámbito autonómico, y, en mérito a lo señalado en la disposición final primera de la Ley Territorial 1/1983, de 14 de abril, al Gobierno de Canarias. Este Gobierno, adoptando el Decreto 587/1984, ha ejercido su potestad de autoorganización (art. 29.1 del Estatuto de Autonomía), de tal modo que, no habiendo dictado normas materiales en el campo de la disciplina sanitaria, tampoco ha afectado ni invadido la potestad legislativa del Estado en este ámbito. Sostener lo contrario, es decir, que el Consejo de Ministros es el competente para imponer sanciones en materia sanitaria por infracciones cometidas en el territorio de la Comunidad Autónoma y por empresas canarias, supondría violar el art. 32.7 del Estatuto de Autonomía y, por ende, la Constitución.

b) El art. 149.1.16, de otra parte, sólo confiere al Estado el ejercicio de competencias legislativas, correspondiendo a la Comunidad Autónoma, en virtud de los arts. 32.7 y 33 c) de su Estatuto, las funciones ejecutivas en orden a la defensa de los consumidores y usuarios. La doctrina del Tribunal Constitucional según la cual la reserva en favor del Estado de las bases en una materia puede conllevar la posibilidad de adoptar algún acto ejecutivo no es aquí aplicable, como se evidencia por los insuficientes apoyos aducidos por el Abogado del Estado para reclamar la competencia estatal en lo que al cierre del establecimiento se refiere, pero no en lo relativo a otras sanciones -pecuniarias, por ejemplo- igualmente graves.

c) Frente a lo aducido por la Abogacía del Estado, el Real Decreto de transferencia 2916/1983, de 19 de octubre, no reserva al Consejo de Ministros la facultad sancionadora en cuestión, sino que, en general, y en la materia de disciplina de mercado (no en la concreta de sanidad y defensa de los consumidores, en la que se dictó el Decreto impugnado) señala que la Comunidad Autónoma, en sanciones que corresponda imponer al Consejo de Ministros, elevará la correspondiente propuesta. Por lo demás, nunca los Reales Decretos de transferencias pueden tener la capacidad de discernir ámbitos competenciales, ni pueden prevalecer, en consecuencia, sobre las normas constitucionales y estatutarias.

d) No existe, en contra de lo alegado de contrario, lesión alguna en la disposición controvertida de los arts. 38 y 139 de la Constitución, siendo aquí aplicable la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 16 de noviembre de 1981, a partir de la cual puede apreciarse la falta de fundamento para la pretensión de que haya de ser el Consejo de Ministros, y no un órgano de esta Comunidad, quien deba imponer la sanción de cierre temporal que se considera. Tampoco aduce el Abogado del Estado argumento alguno para justificar la reserva estatal en este supuesto y no en otros (sanción de multa, por ejemplo). Nunca, pues, la imposición de esta sanción puede considerarse como competencia básica, siendo del todo distintos los casos en que este Tribunal ha establecido una tal caracterización respecto de un acto ejecutivo. El Estado no puede convertir en básica cualquier categoría de actos administrativos, simplemente porque aprecie su importancia de modo coyuntural. No quedan, de otro lado, afectados los principios enunciados en el art. 139.2 de la Constitución. El cierre temporal del establecimiento, como sanción, no afectaría más a tales principios cuando así lo decidiera la autoridad competente de la Comunidad Autónoma que en el supuesto de que la resolución procediera del Consejo de Ministros.

Por lo expuesto, la representación del Gobierno de Canarias solicita la desestimación de la pretensión actora y la declaración de que la competencia controvertida corresponde a la Comunidad Autónoma, apreciándose la validez del párrafo 2.° del art. 3. del Decreto 587/1984, de 27 de julio.

7. Por providencia de 10 de abril de 1985, la Sección Cuarta acordó oír a las partes para que hicieran alegaciones en relación con el mantenimiento o levantamiento de la suspensión del Decreto objeto del conflicto. Evacuadas las alegaciones, decidió el Tribunal en Pleno levantar la suspensión mediante Auto de 30 de abril.

8. Por providencia de 26 de septiembre de 1985 se señaló el día 3 de octubre siguiente para que el Pleno del Tribunal Constitucional deliberara y decidiera el conflicto de competencia, como así realizó.

1. La conformidad parcial del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias, con el requerimiento del Gobierno de la Nación de 26 de septiembre de 1984, consistió en aceptar su incompetencia para imponer la sanción de clausura de establecimientos. En consecuencia, el Gobierno de Canarias acordó modificar en ese sentido el párrafo 2.° del art. 3 de su Decreto 587/1984, acuerdo adoptado el 11 de octubre de 1984 y comunicado al Gobierno de la Nación en su respuesta de 19 de octubre al citado requerimiento. Aunque en el escrito del Abogado del Estado planteando este conflicto con fecha 30 de noviembre de 1984 no se hiciera constar así, es lo cierto que el Gobierno de Canarias publicó su Decreto 660/1984, de 11 de octubre («BOCAC» de 2 de noviembre), en conformidad con el Acuerdo de igual fecha, suprimiendo del art. 3, párrafo 2.°, de su Decreto 587/1984, de 27 de julio, las palabras «o su clausura». Por lo tanto, la discrepancias queda limitada al cierre temporal y ésta es la competencia controvertida en el presente conflicto.

La potestad sancionatoria así reclamada por ambas partes entra, indiscutiblemente, en el orden de la ejecución, y en ello están conformes, tanto la representación del Estado como la de la Comunidad Autónoma. Es igualmente cierto, de otra parte, que la identificación material de dicha potestad, a efectos de deslindar los respectivos títulos competenciales, es la correspondiente a la «sanidad», ámbito al que se refiere explícitamente la norma en conflicto y que, en todo caso, presenta un carácter específico, como se dijo en el fundamento jurídico sexto de nuestra Sentencia 71/1982, de 30 de noviembre, frente al de la «defensa del consumidor», también considerado en sus alegaciones por la representación de la Comunidad Autónoma. En materia sanitaria ostenta la Comunidad Autónoma de Canarias, en virtud del art. 32.7 de su Estatuto, competencias de desarrollo legislativo «en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca», así como, y esto es lo que aquí interesa, de ejecución. Esta competencia ejecutiva, sin embargo, según pretende la representación del Estado, no llegaría hasta la aplicación de la singular sanción administrativa que ahora se contempla, alegato éste que se fundamenta en diversas consideraciones de cuya pertinencia debemos juzgar para resolver el conflicto.

2. Se aduce, en primer lugar, para negar esta competencia autonómica, que la normativa estatal en la materia (art. 36.2 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, y el art. 10.5 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio) atribuye sólo al Consejo de Ministros, para el supuesto de comisión de infracciones muy graves, la potestad de acordar la sanción consistente en el cierre temporal de la Empresa, establecimiento o industria infractora. Ahora bien, no puede desconocerse que estas disposiciones -generales, de principio, para todo el ámbito nacional- nada dicen, en sí mismas, acerca de cuál sea, en cada caso, la concreta articulación de competencias entre las instituciones centrales del Estado y cada una de las Comunidades Autónomas, cuestión que, como es claro, habrá de resolverse con fundamento en las normas constitucionales, estatutarias y legislativas a ello destinadas, normas éstas a las que remiten, por lo demás, tanto la Ley 26/1984 (arts. 39.1, párrafo tercero, y 40) como el Real Decreto 1945/1983 (art. 19.4 y disposición adicional segunda). Desde estas remisiones, por lo tanto, ha de interpretarse aquella referencia a la potestad sancionatoria del Consejo de Ministros, potestad, así, que sólo la ostentará este órgano cuando, con carácter previo, sean las instituciones centrales del Estado, por no serlo las autonómicas, las llamadas en Derecho a aplicar la sanción controvertida.

Se ha argüido también por la representación del Estado que la competencia reclamada traería su fundamento, a través de las disposiciones referidas en el párrafo anterior, del carácter «básico» de la decisión que consiste en disponer la sanción de cierre temporal de una Empresa o establecimiento. Este fundamento positivo de la competencia estatal (art. 149.1.16 de la Constitución) se argumenta en el escrito de promoción del conflicto afirmando que, de no ser así, la actuación autonómica aplicando esta sanción vendría a desconocer los límites constitucionales dispuestos, en garantía de la libertad de Empresa (art. 38), por los arts. 149.1.1 y 139.2 de la norma fundamental. Esta tesis, en lo que tiene de pretendida excepción a la genérica competencia ejecutiva de la Comunidad Autónoma de Canarias en materia sanitaria, no puede acogerse. La posibilidad, ésta si excepcional, de reconocer el carácter básico -y, por tanto, la competencia estatal- en una decisión o medida ejecutiva concreta no se da en el presente caso, ni puede afirmarse, por ello, que la aplicación de la sanción administrativa considerada menoscabe, cuando la misma sea adoptada por las autoridades autonómicas, la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes constitucionales (art. 149.1.1 ) o los principios de libre circulación o establecimiento de personas y bienes en todo el territorio (art. 139.2). Si, según hemos declarado en nuestra Sentencia de 16 de julio del presente año (fundamento jurídico 8.°), lo dispuesto en el art. 149.1.1 de la Norma fundamental no habrá de impedir, en todo caso, la existencia de una potestad normativa sancionadora de las Comunidades Autónomas que ostenten competencia sobre la materia substantiva de que se trate, con mayor claridad ha de constatarse esto cuando, como en el caso actual, se está ante potestades autonómicas ejecutivas que se concretarán en actos de aplicación de una norma estatal y sin merma, por lo tanto, de la igualdad de posición entre los ciudadanos a que se refiere aquel precepto constitucional. Menos aún puede comprenderse el reproche frente a la norma en conflicto que formula la representación del Estado con apoyo en el art. 139.2 de la Constitución, ya que, como es obvio, sólo sería preliminarmente atendible aquel alegato cuando los órganos de la Comunidad Autónoma pretendiesen interponer, o interpusieran de hecho, trabas o dificultades a la circulación o establecimiento de personas y bienes que innovasen o duplicasen innecesariamente las existentes en el ordenamiento general del Estado, pero no, como aquí sucede, cuando se trata de aplicar, meramente, el Derecho del Estado.

Tampoco, en fin, puede contrariar a lo dispuesto en el art. 32.7 del Estatuto de Canarias lo alegado a partir de las reglas establecidas en el Real Decreto 2916/1983, de 19 de octubre, sobre transferencias de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma en materia de disciplina de mercado. Es cierto que los apartados D), b) y D), a) del anexo a este Real Decreto afirman transferir a la Comunidad Autónoma funciones de propuesta de sanciones «cuando éstas corresponda imponerlas al Consejo de Ministros», pero de esta declaración no puede derivarse las consecuencias queridas por la representación del Estado. Así, y sin perjuicio de que en su tesis se toma como premisa de todo el razonamiento lo que, en rigor, no es sino un dubium competencial (cuales sean las sanciones que corresponda imponer al Consejo de Ministros), y al margen, también, de que aquellas reglas contemplan la materia de «disciplina de mercado» y no la sanitaria que aquí se considera, es concluyente la advertencia, repetidamente expuesta por este Tribunal, de que los Reales Decretos de transferencias no incorporan, en ningún caso, normas atributivas ni ordenadoras de competencias, correspondiendo esta tarea a la Constitución, a los Estatutos de Autonomía y a las demás fuentes reclamadas por una y otros al efecto, de tal manera que el intérprete, ante eventuales antinomias entre lo dispuesto en aquellos Reales Decretos y lo regulado en las normas atributivas o delimitadoras de competencias no podrá hacer prevalecer aquéllos sobre éstas sin introducir, al tiempo, una «jerarquización» por completo contradictoria con la Constitución y con la autonomía que ella garantiza. Como también hemos dicho reiteradamente, las competencias son indisponibles, rasgo éste que, en el presente caso, impide hacer prevalecer una presunta voluntad, fruto del acuerdo formalizado por el Real Decreto de transferencias sobre el sentido objetivo de las normas constitucionales y estatutarias.

La conclusión es, por tanto, que la Comunidad Autónoma no ha desbordado su competencia de ejecución al recabar, para su Consejo de Gobierno, la potestad de acordar la sanción consistente en el cierre temporal de Empresa, establecimiento o industria por infracciones en materia sanitaria, bien entendido que, como se ha expuesto al principio del fundamento jurídico primero, a esto y sólo a esto se extiende la competencia controvertida en este conflicto.