Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 19 de enero de 2001 el Letrado del Gobierno de Aragón, en la representación que legalmente ostenta, promueve conflicto positivo de competencia contra la Resolución de la Dirección General del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía, de 8 de septiembre de 2000, por la que se regula la concesión de ayudas para apoyo a la energía solar térmica en el marco del Plan de fomento para las energías renovables.

2. Los términos del presente conflicto y su fundamentación jurídica, según se desprende del escrito de interposición y de la documentación que adjunta, son, en síntesis, los que se relatan a continuación:

La representación procesal del Gobierno de Aragón comienza señalando lo que considera antecedentes del presente conflicto, centrados en la regulación del Real Decreto 615/1998, de 17 de abril, que establece un régimen de ayudas y regula su sistema de gestión en el marco del Plan de ahorro y eficiencia energética (PAEE), atribuyendo a las Comunidades Autónomas la gestión y pago de la subvenciones con cargo al citado Plan. A continuación, indica que, frente a dicha práctica, se aprobó, para el ejercicio de 2000, la resolución impugnada dictada al amparo de lo previsto en el Plan de fomento de las energías renovables para el período 2000-2010 por la que se establecen ayudas para el ejercicio 2000.

Tras ello hace mención a la doctrina elaborada por este Tribunal Constitucional sobre el ejercicio del poder financiero del Estado y su incidencia en el orden competencial y en el régimen normativo y de gestión de la actuación de fomento, señalando que, conforme a la misma (singularmente la contenida en la STC 13/1992), la resolución atacada vulnera el principio de autonomía financiera de la Comunidad Autónoma. Al respecto estima que la Resolución de 8 de septiembre de 2000 regula la concesión de unas ayudas que se inscriben en las materias “instalaciones de producción, distribución y transporte de cualesquiera energías, incluidos los recursos y aprovechamientos hidráulicos, de gas natural y de gases limados, cuando se circunscriban al territorio de la comunidad y su aprovechamiento no afecte a otra Comunidad Autónoma”, "planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma, dentro de los objetivos marcados por la política nacional” y de “investigación científica y técnica, en coordinación con la general del Estado”, atribuidas a la Comunidad Autónoma de Aragón con carácter exclusivo (art. 35.1, 18, 24 y 29 EAAr), así como en la que legalmente ostenta de desarrollo legislativo y ejecución en materia de régimen minero y energético (art. 37.2 EAAr), sin que resulte posible que tales competencias resulten enervadas por la pretensión de basar la resolución impugnada en las competencias estatales sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y bases del régimen energético de los arts. 149.1.13 y 25 CE.

Con arreglo a dicha delimitación competencial, la representación procesal del Gobierno de Aragón entiende que resulta de aplicación lo dispuesto en el fundamento jurídico 8 de la ya citada STC 13/1992, considerando que se trata de un supuesto comprendido en el apartado b) del mismo, en cuanto que la competencia genérica de coordinación y la competencia básica de titularidad del Estado concurre con una competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma. Así, considera que el examen del objeto de la subvención, y, en particular, de los proyectos subvencionables, permite concluir que se acomodan al alcance de la competencia exclusiva autonómica en materia de energía, ya que no puede afirmarse que los proyectos subvencionables tengan una dimensión interregional, sin que tampoco desvirtúe este hecho la posibilidad de que los beneficiarios sean agrupaciones de empresas o entidades públicas dependientes de la Administración General del Estado. Sentado lo anterior, señala que la incidencia de la competencia estatal en materia de ordenación de la economía no puede jugar como un límite para negar las competencias autonómicas de gestión, pues no se darían aquí las circunstancias en las que, como excepción, se permitiría, conforme a la doctrina constitucional, la gestión de la subvención por el Estado. Finalmente indica que la resolución impugnada carece de los requisitos formales necesarios para la elaboración y aprobación de normativa básica estatal.

Por ello, concluye solicitando la anulación de dicha resolución y la territorialización de los fondos entre las Comunidades Autónomas. Asimismo, mediante otrosí solicita la suspensión cautelar de la norma estatal en razón a los perjuicios que se derivarían de su aplicación.

3. La Sección Cuarta del Tribunal Constitucional, por providencia de 13 de febrero de 2001, acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno de Aragón; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días realice las alegaciones que considere conveniente; comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por si ante la misma estuviera impugnado o se impugnase la citada resolución, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto; conceder al Abogado del Estado un plazo de veinte días para que pueda exponer lo que estime conveniente acerca de la suspensión de la resolución impugnada que se pide en otrosí en la demanda; y, finalmente, publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de Aragón”.

4. El Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones en el Registro General del Tribunal el día 13 de marzo de 2001. En dicho escrito se opone a la demanda por las razones que, resumidamente, se recogen a continuación:

Examina, en primer lugar, el objeto y contenido de la subvención conflictiva señalando que la misma se enmarca en la aplicación y desarrollo del Plan de fomento de las energías renovables (PFER), aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de diciembre de 1999, en cumplimiento de lo establecido en la disposición transitoria decimosexta de la Ley 54/1997, del sector eléctrico. En ese marco, la resolución cuestionada pretende el apoyo al sector de la energía solar térmica de baja temperatura mediante el fomento y promoción de la inversión en ese tipo de instalaciones, actuando sobre la financiación de su coste de instalación, beneficiando tanto al que las adquiera como al propio sector económico de producción de las mismas. Se persigue así subvencionar a aquellos agentes del sector que actúen con unas determinadas condiciones de calidad y tecnología con lo que la medida requiere, para ser eficaz, que se proyecte unitariamente sobre todo el territorio del Estado.

En segundo lugar, el Abogado del Estado indica que los títulos competenciales que entran en juego son los previstos en los arts. 149.1.13, 15 y 25 CE, en cuanto que la medida tiene una evidente repercusión en la planificación general de la actividad económica, dado que pretende activar un concreto sector económico y también produce una proyección intensa sobre el fomento de la investigación científica y técnica, en cuanto que la determinación de la subvención se condiciona a la innovación tecnológica que el proyecto suponga. Finalmente, la medida tiene una clara repercusión en el régimen energético, pues potenciará el uso de la energía solar térmica de baja temperatura. Atendiendo a tal encuadramiento, el Abogado del Estado entiende que, en principio, debiera haberse territorializado la suma global de la subvención y establecido unos criterios básicos o generales para su distribución y pago. Sin embargo, estima que ese modo de proceder impediría que la resolución cumpliese su finalidad, entendiendo que la centralización responde a la necesidad de garantizar la igualdad a todos los interesados en cuanto a las posibilidades de obtención de la subvención, evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al respecto y tener en cuenta la finalidad de innovación tecnológica perseguida. Con ello, se persigue la reactivación, en el marco de lo establecido por el PFER, de un sector económico básico en el cumplimiento de los objetivos perseguidos por el citado PFER.

Finalmente, señala que la resolución impugnada en nada afecta a la autonomía financiera y a las restantes competencias autonómicas alegadas ya que el acceso a las ayudas en cuestión no impide que las mismas se compatibilicen con otras que pudieran ser concedidas por otras Administraciones o entes públicos.

Mediante otrosí, el Abogado del Estado solicita la desestimación de la solicitud formulada por el Letrado de la Comunidad de Aragón en su escrito de promoción del conflicto en relación con la suspensión de la resolución impugnada.

5. Por Auto 147/2001, de 5 de junio, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó no acceder a la suspensión de la Resolución de la Dirección General del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía de 8 de septiembre de 2000 por la que se regula la concesión de ayudas para apoyo a la energía solar térmica en el marco del Plan de fomento de las energías renovables.

6. El Pleno de este Tribunal, mediante providencia de 28 de abril de 2009 acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.2 LOTC, en la redacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, atribuir a la Sala Primera, a la que, por turno objetivo, le ha correspondido, el conocimiento del presente conflicto.

7. Por providencia de 10 de junio de 2009 se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 15 del mismo mes y año.

1. El presente proceso constitucional ha de resolver el conflicto positivo de competencias planteado por el Gobierno de Aragón en relación con la Resolución de la Dirección General del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía, de 8 de septiembre de 2000, por la que se regula la concesión de ayudas para apoyo a la energía solar térmica en el marco del Plan de fomento para las energías renovables.

Para el Gobierno de Aragón la resolución impugnada vulnera su autonomía financiera, así como sus competencias en materia de energía eléctrica, fomento del desarrollo económico e investigación científica y técnica, dado que dicha resolución centraliza en los órganos estatales la tramitación y resolución de las ayudas en ella reguladas, ignorando de este modo la doctrina constitucional recaída en relación con las subvenciones (singularmente, la STC 13/1992, de 6 de febrero). Por el contrario, el Abogado del Estado sostiene que las subvenciones establecidas en la resolución impugnada encuentran cobertura en las competencias estatales previstas en los arts 149.1.13 y 25 CE y, con carácter complementario, en el art. 149.1.15 CE, considerando también justificada la reserva al Estado de las funciones de gestión y pago de las ayudas.

2. De acuerdo con nuestra doctrina, la resolución de las controversias que se susciten respecto a la regulación y aplicación de las ayudas o subvenciones que puedan establecerse en las distintas áreas o segmentos de la acción pública ha de tener en cuenta la distribución de competencias existente en la materia en la que proceda encuadrar las subvenciones de que se trate, para lo cual debemos examinar el contenido concreto de la resolución impugnada a fin de determinar la incardinación competencial de esta línea de ayudas. En tal sentido, es de señalar que se insertan en el marco del Plan de fomento de las energías renovables en España 2000-2010 (PFER), el cual fue aprobado de acuerdo con lo que al efecto dispone la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico y ha sido revisado por el Plan de energías renovables en España (PER) 2005-2010. El citado PFER establecía, entre otras cuestiones, la existencia de un marco de incentivos y medidas en favor del incremento de la utilización de este tipo de energía, entre las que se encuentra la que es objeto del presente conflicto de competencia.

En cumplimiento de dicha directriz, la Resolución de la Dirección General del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía tiene como objetivo promover la inversión en instalaciones de aprovechamiento térmico a baja temperatura de la energía solar mediante la subvención de parte del coste de inversión de los proyectos en ese ámbito (arts.1 y 2). Para ello determina el tipo de proyectos subvencionables (art. 3), así como los beneficiarios de las ayudas y los usuarios finales de las instalaciones, pues, aún cuando éstas se abonan directamente a la empresa instaladora que ha sido previamente acreditada por el referido Instituto, dichas ayudas se traducen en un menor importe del pago a satisfacer por la ejecución de la instalación (art. 4). La gestión de las subvenciones se atribuye en su totalidad al organismo estatal al que corresponde la recepción de las solicitudes, que deberán ajustarse al modelo establecido en el anexo de la Resolución (art. 6), organismo estatal al que igualmente compete la evaluación de las mismas y la instrucción del procedimiento (arts.8 y 10) así como la fijación de la cuantía de las ayudas (art. 9) y la resolución y pago de las mismas (arts. 10 y 13).

Examinada la regulación de las subvenciones cuestionadas, para ponderar, como punto de partida de la operación de encuadramiento competencial, cuál, de entre las materias aducidas por las partes, es la más directamente implicada, “hay que partir, una vez más, del principio general según el cual las competencias correspondientes a las Comunidades Autónomas son las que ellas han asumido en sus Estatutos (STC 87/1989, FJ 3). Igualmente, hemos de aplicar en el presente caso la doctrina de que la inclusión de una competencia genérica debe ceder ante la competencia específica (SSTC 71/1982, FJ 2, y 87/1989, FJ 3, entre otras)” (STC 175/2003, de 30 de septiembre, FJ 6, que cita la STC 190/2000, de 13 de julio, FJ 4).

Así pues, hemos de descartar, en primer lugar, que incida en la cuestión controvertida el título competencial relativo a la investigación científica y técnica, ya que la innovación tecnológica ni siquiera aparece mencionada entre los criterios que se tienen en cuenta en la evaluación de los proyectos presentados [art. 3 c)], de forma que es patente que la materia principal o predominante a que se dirige la resolución no es la investigadora. Tampoco ha de resultar aquí de aplicación el invocado art. 149.1.13 CE, por cuanto de la mera lectura de la resolución impugnada se deduce que no se ejercita aquí una competencia de dirección económica de una concreta actividad o sector productivo, sino que su contenido incorpora medidas tendentes a favorecer, mediante el pago de parte de su coste, la implantación de instalaciones que hagan uso de la energía solar, lo que implica que las medidas incentivadoras previstas presentan una estrecha conexión con el sector energético en cuanto se destinan directamente a favorecer la ejecución de aplicaciones para edificios o instalaciones complementarias dirigidas al aprovechamiento, en baja intensidad, de energía solar, subvencionando el coste de instalación de tales aplicaciones. Por el contrario, debemos considerar que, precisamente por ser su finalidad principal el fomento del uso de la energía solar mediante el apoyo a la inversión dirigida a la implantación de instalaciones que utilicen energía de dicha procedencia, las subvenciones de la resolución impugnada deben incardinarse en la materia régimen energético por ser ésta la más directamente afectada.

Encuadrada de este modo la materia objeto de la resolución controvertida, hemos de partir de que el sistema de distribución competencial que se deriva de las previsiones de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de Aragón determina que corresponde al Estado ex art. 149.1.25 CE la competencia para el establecimiento de las bases y a la Comunidad Autónoma la competencia compartida en los términos previstos en el art. 75.4 de la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón, delimitación competencial que resulta ser coincidente con la vigente en el momento de iniciarse el presente proceso, ya que si bien durante la pendencia del proceso ha sido reformado el Estatuto de Autonomía de Aragón, se ha de advertir que la reforma no ha alterado sustancialmente el régimen de distribución de competencias en la materia a la que se refiere el presente proceso, ni tampoco los términos en los que el mismo ha sido planteado ante este Tribunal.

3. En concreto, de los términos del debate procesal trabado entre las partes podemos apreciar que, en el fondo, la controversia entre las mismas versa en torno a la aplicación al caso concreto de la consolidada doctrina constitucional en materia de subvenciones y ayudas públicas, en particular la contenida en la STC 13/1992, a la que ambas partes hacen referencia en sus alegaciones. Así, lo discutido entre las partes resulta ser la concurrencia de las circunstancias excepcionales previstas en la doctrina constitucional (en concreto, STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 8) para que resulte justificada la regulación completa de las subvenciones y la centralización en la gestión que se contiene en la resolución impugnada.

Atendiendo a lo anterior y con el fin de concretar el canon de enjuiciamiento de estas ayudas hemos de recordar que, en relación con las subvenciones incorporadas a los presupuestos generales del Estado, existe ya una muy consolidada doctrina de este Tribunal, recogida en la ya citada STC 13/1992, de 6 de febrero, y reiterada en decisiones posteriores, según la cual “no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado” o, lo que es lo mismo, “el Estado .... no dispone de un poder general para subvenciones (gasto público), entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial” (STC 13/1992, FFJJ 4 y 6). También conviene recordar “que la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas viene definida en el bloque de la constitucionalidad más por relación a la vertiente del gasto público ... que por relación a la existencia y desarrollo de un sistema tributario propio con virtualidad y potencia recaudatoria suficiente para cubrir las necesidades financieras de la hacienda autonómica” (STC 13/1992, FJ 7).

Por tanto, las diversas instancias territoriales ejercerán sobre las subvenciones las competencias que tienen atribuidas, de modo que si estas instancias son exclusivamente estatales, por ser también de competencia exclusiva del Estado la materia o sector de la actividad pública, a la que aquéllas se dirigen no se plantea ningún problema en cuanto a la delimitación competencial. Cuando, por el contrario, en tal materia o sector hayan asumido competencia en uno u otro grado las Comunidades Autónomas, las medidas que hayan de adoptarse para conseguir la finalidad a que se destinan los recursos deberán respetar el orden constitucional y estatuario de competencias, pues, de no ser así, el Estado restringiría la autonomía política de las Comunidades Autónomas y su capacidad de autogobierno (STC 13/1992, FJ 7).

Así, en caso de que la materia directamente implicada sea de la exclusiva competencia estatal, el Estado podrá regular y gestionar completamente las subvenciones correspondientes. Por el contrario, cuando las Comunidades Autónomas tienen atribuidas competencias sobre la materia objeto de la subvención, el fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992 sintetiza los cuatro supuestos que pueden darse, según el alcance e intensidad de las competencias autonómicas en relación con las diversas materias que determinan el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. De esta forma, en la citada Sentencia y fundamento jurídico, distinguimos entre: a) supuestos en los que el Estado no invoca título competencial alguno, mientras que la Comunidad Autónoma ostenta competencia exclusiva sobre una determinada materia; b) aquéllos en los que el Estado dispone de un título genérico, básico o de coordinación, correspondiendo a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución; c) casos en los que el Estado tiene atribuida la competencia sobre la legislación relativa a una materia, cuya ejecución corresponde a la Comunidad Autónoma; y d) supuestos de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, pero en los que concurren circunstancias excepcionales que determinan que la gestión de las ayudas pueda ser realizada por el Estado.

4. Es claro que, habiéndose encuadrado estas subvenciones en la materia de “régimen energético”, les es de aplicación el segundo supuesto, recogido en el FJ 8 b) de nuestra STC 13/1992, según la cual, cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aún si ésta se califica de exclusiva, el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus presupuestos generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas, de modo que se trata de partidas que deben territorializarse en los propios presupuestos generales del Estado, si ello es posible o, en su caso, en un momento inmediatamente posterior.

La resolución impugnada contradice claramente la doctrina constitucional expuesta en cuya virtud correspondería a la Comunidad Autónoma regular el procedimiento de tramitación de estas subvenciones y gestionarlas efectivamente. En efecto, dicha resolución establece un régimen centralizado de tramitación, gestión, concesión y pago de estas ayudas, sin que el alegato del Abogado del Estado, quien considera que la peculiaridad de estas subvenciones determina que nos encontremos en un supuesto que, en aplicación de la doctrina recaída en el fundamento jurídico 8 d) de la misma Sentencia 13/1992, permitiría que el Estado, excepcionalmente, realice las funciones de gestión administrativa, enerve la conclusión anteriormente alcanzada.

En efecto, la doctrina consolidada de este Tribunal en el particular concerniente a la gestión administrativa de las subvenciones ha insistido en que debe corresponder a la Administración competente para realizar las funciones ejecutivas en la materia de que se trate, pues el poder subvencional no es autónomo respecto del reparto constitucional de competencias (por todas, STC 13/1992, FJ 8). Es cierto que, sin embargo, en algunos casos excepcionales hemos admitido que, frente al criterio general aludido, el Estado pueda gestionar las subvenciones aun careciendo de competencias de ejecución en la materia. Esos supuestos son los recogidos en el FJ 8 d) de la tan citada STC 13/1992, en el que dejamos dicho que esa gestión centralizada “sólo es posible cuando el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en las circunstancias ya señaladas en nuestra doctrina anterior, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada de la medida de fomento de que se trate”.

En el conflicto que resolvemos es claro que la resolución que constituye su objeto no responde a los criterios que se acaban de exponer, pues el objeto de las ayudas se endereza a la consecución de actividades que, dirigidas a la promoción de la inversión para el uso de la energía solar en determinadas instalaciones tales como aplicaciones para agua caliente sanitaria, climatización de piscinas, agua caliente de proceso en industrias y aplicaciones para calefacción y climatización (citadas a título ejemplificativo en el art. 3 de la resolución impugnada), se integran en el ámbito ordinario de la competencia autonómica, pues, como se deduce de su propio carácter, los proyectos subvencionables en esta materia no contienen elemento alguno que exija la gestión centralizada. La resolución tampoco contiene, en fin, justificación alguna sobre la centralización de la gestión, lo cual es una exigencia material, y no sólo formal, que no puede obviarse, pues debe ser valorada por este Tribunal si se pretende que la gestión administrativa que, en materias como ésta, debe corresponder como regla general a las Comunidades Autónomas, corresponda legítimamente al Estado [STC 13/1992, fundamento jurídico 8 d)].

Por todo lo expuesto, la resolución examinada resulta ser contraria al orden constitucional de distribución de competencias.

5. Una vez llegados a este punto, sólo resta pronunciarnos sobre el alcance de la vulneración de competencias que hemos apreciado, en consideración a que, como hemos declarado en otros casos (SSTC 75/1989, de 24 de abril; 13/1992, de 6 de febrero; 79/1992, de 28 de mayo; 186/1999, de 14 de octubre; 126/2002, de 23 de mayo y 77/2004, de 29 de abril, entre otras), la Resolución impugnada ya ha agotado sus efectos y no procede afectar a situaciones jurídicas consolidadas. Por ello, la pretensión del Gobierno de Aragón puede estimarse satisfecha mediante la declaración de titularidad de la competencia controvertida, sin necesidad de anular la Resolución correspondiente.