Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. El Procurador don Fernando Gómez-Carbajo y Maroto en nombre y representación del Consejo General de los Colegios de Ayudantes Técnicos Sanitarios, interpone recurso de amparo contra el Real Decreto 2559/1979, de 5 de octubre, en el que se asignó el coeficiente 3,3 a los cuerpos, escalas y plazas de Ayudantes Técnicos Sanitarios, Practicantes, Enfermeras y Matronas al servicio de la Administración del Estado o de sus Organismos autónomos y de la Administración Local, estimando infringido el art. 14 de la Constitución Española (C.E.) y solicitando la declaración de nulidad de dicho Decreto y el reconocimiento a los funcionarios de los Cuerpos, escalas y plazas antes indicados el derecho a percibir las retribuciones complementarias correspondientes al coeficiente multiplicador 3,6.

2. Los hechos en que se fundamenta la demanda son los siguientes:

a) El 9 de noviembre de 1979 se publicó en el «Boletín Oficial del Estado» el Real Decreto 2559/1979, asignando el coeficiente multiplicador 3,3 a los funcionarios de los cuerpos, escalas y plazas referidos a fin de determinar sus retribuciones complementarias.

b) El Consejo General solicitante de amparo interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicho Real Decreto, solicitando se declarase su nulidad, en base a la improcedencia de asignar el coeficiente 3,3 en lugar del 3,6 correspondiente a los técnicos de grado medio.

c ) La Sala Ouinta del Tribunal Supremo, por Sentencia de fecha 6 de julio de 1983, desestimó el recurso, considerando ser reiterada la jurisprudencia de dicha Sala que estima que «el coeficiente es el resultado del título habilitante, la forma de selección y la función desempeñada, rechazándose que el coeficiente se fije solo en función del título», y que la doctrina jurisprudencial tiene declarada igualmente «la improcedencia de plantear ante la jurisdicción contencioso-administrativa estos presuntos agravios entre individuos que pertenezcan a cuerpos diferentes y naturaleza distinta», añadiendo que «el agravio comparativo escapa a esta vía que debe limitarse a examinar si el Real Decreto impugnado es conforme a Derecho en su forma y en su fondo y si la fijación del coeficiente 3,3 constituye una arbitrariedad dentro de las facultades administrativas que debe ser corregida y al no existir fundamento legal alguno que justifique la impugnación realizada, debe rechazarse el recurso interpuesto y confirmarse el Decreto recurrido».

3. El Consejo General recurrente estima que el Real Decreto 2559/1979 conculca el principio de igualdad ante la Ley, puesto que para la determinación de las retribuciones de los técnicos de grado medio se ha establecido el coeficiente 3,6 en distintas disposiciones referentes a diversos cuerpos funcionariales, mientras que a los A.T.S. -técnicos de grado medio- se les asigna el coeficiente 3,3. Considera que no cabe establecer la discriminación amparándose en la discrecionalidad de la Administración, pues, si bien es cierto que ésta actúa para determinar las circunstancias funcionales de los distintos cuerpos bajo el principio de discrecionalidad, ésta debe aplicarse ateniéndose a normas y criterios objetivos. Y afirma que, aun cuando distintos cuerpos que requieren un mismo grado de titulación pueden ser objeto de diversa retribución, sólo puede llegarse a ella cuando por normas o criterios objetivos previos se han establecido o señalado las razones que justifiquen ese diferente trato, porque, si no se hace así, «se incide en un desigual trato arbitrario y por ello discriminatorio».

4. La Sección Segunda, mediante providencia de 16 de noviembre de 1983, acordó conceder un plazo común de diez días al Ministerio Fiscal y al solicitante del amparo para que alegasen lo que estimaran procedente en relación con el motivo de inadmisión previsto en el artículo 50.2 b) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).

Despachado dicho trámite, el Fiscal estimó que concurre el motivo de inadmisión indicado, en base a la doctrina reiterada del Tribunal Supremo, compartida por el Tribunal Constitucional (Autos de 6 y 20 de abril de 1983 en recursos de amparo 28/1983 y 523/1982), según la cual no es el título habilitante el único criterio a tener en cuenta a efectos retributivos o de fijación de coeficiente, y en base a que, en palabras del citado Auto de 20 de abril de 1983, «la simple constatación de la diferencia retributiva entre dos cuerpos no pueden servir, por tanto, de fundamento suficiente para un recurso de amparo».

El Consejo General recurrente alegó, a su vez, que entiende ser materia de recurso de amparo la posible infracción del art. 14, por lo que ha promovido el presente recurso; que, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, y especialmente la de su Sentencia de 14 de julio de 1982, el principio de igualdad ante la Ley significa que «para introducir diferencias entre supuestos de hecho iguales tiene que existir una suficiente justificación de tal diferencia, que aparezca al mismo tiempo fundada y razonable»; que el recurso de amparo versa sobre la desigualdad de trato que supone que a funcionarios con igual titulación se les atribuya distinto coeficiente, cuando el fundamento principal de su determinación reside en el título, sintiéndose discriminados los Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados en Enfermería en relación con otros titulados de grado medio que tienen atribuido el coeficiente 3,6, según se deduce de las disposiciones que se citan, dictadas por la Administración ya motu propio, ya en ejecución de Sentencias, resultando incluso de algunas de tales disposiciones que la retribución se basa exclusivamente en el criterio de la titulación, todo lo cual se consignó en la demanda ante la Sala V del Tribunal Supremo; y que, frente a la consideración del Tribunal Supremo de que la fijación de los coeficientes depende no sólo de los títulos habilitantes, sino también de las circunstancias funcionales de los distintos cuerpos, es preciso observar que ello no es así, y aun cuando lo fuera habría de justificarse la diferencia de trato mediante un criterio objetivo y razonable, justificación que no se encuentra ni en el expediente administrativo ni en las alegaciones del Abogado del Estado, ni en la Sentencia objeto del recurso, conviniendo destacar además que el Decreto 2559/1979 se ubica en el ámbito de la fijación de «conceptos jurídicos indeterminados», actividad que discurre por cauces más estrechos que los de discrecionalidad, lo que conduce a hacer referencia a los tres factores que pueden ser tenidos en cuenta al respecto, a saber, el título, la responsabilidad de la función -de rango no inferior a la de otros cuerpos, escalas o plazas que se citan según se razonay la intensidad de las pruebas de acceso. Por todo lo cual suplicó la admisión del recurso.

1. La cuestión que plantea el presente recurso de amparo es la de si la fijación del coeficiente 3,3 a los cuerpos, escalas y plazas de Ayudantes Técnicos Sanitarios, Practicantes, Enfermeras y Matronas al Servicio de la Administración del Estado y sus Organismos autónomos y de la Administración Local constituye un trato discriminatorio, con infracción del art. 14 de la Constitución, frente a aquellos otros miembros de distintos colectivos funcionariales integrados también por titulados de grado medio que tienen asignado el coeficiente 3,6 debiendo tenerse en cuenta, al respecto, para delimitar mejor el tema que a la vista del sistema de coeficientes multiplicadores establecido en virtud de la Ley 31/1965, de 4 de mayo, y del Decreto 1427/1965, de 28 de mayo, por el que se asignaron tales coeficientes a gran parte de los cuerpos, escalas y plazas de Funcionarios de la Administración Civil del Estado, así como de una pluralidad de Decretos -muchos de ellos citados en los escritos del Consejo General solicitante de amparo- referentes a diversos cuerpos, escalas o plazas, podría deducirse un cierto criterio orientador, que pudo incluso haber admitido excepciones, en virtud del cual a aquellos colectivos funcionariales para ingresar en los cuales se exigía título de Diplomado Universitario, Ingeniero Técnico o Arquitecto Técnico o equivalente (es decir, a aquellos cuerpos, escalas o plazas a los que el Real Decreto-ley 22/1977, de 13 de mayo, asignó el índice de proporcionalidad 8, atendiendo al nivel de titulación exigida), les fueron fijados, por lo general, o bien el coeficiente 3,3 o bien el 3,6; a la vista de todo lo cual es preciso determinar sobre si concurre en la demanda de amparo formulada el motivo de inadmisión puesto de manifiesto al recurrente y previsto en el artículo 50.2 b ) de la LOTC.

2. Es cierto que este Tribunal Constitucional ha declarado en varias Sentencias (22/1981, de 2 de julio, fundamento jurídico 3; 34/1981, de 10 de noviembre, fundamento jurídico 3; 7/1982, de 26 de febrero, fundamento jurídico 2; 19/1982, de 5 de mayo, fundamento jurídico 3; 49/1982, de 14 de julio, fundamento jurídico 2; 59/1982, de 28 de julio, fundamento jurídico 2), algunas de ellas citadas por el recurrente, que el principio de igualdad prohíbe al legislador establecer desigualdades cuando la diferencia de trato carezca de una justificación objetiva y razonable, habiendo declarado también (implícitamente, en Sentencia 23/1981, de 10 de julio, fundamentos jurídicos 4 y 5; y expresamente en Sentencia 59/1982, de 28 de julio, fundamento jurídico 2) que la prohibición de discriminaciones arbitrarias opera también en la aplicación de la Ley, y, en general, de cualquier norma jurídica, pero también es cierto que la citada Sentencia 59/1982, de 28 de julio, fundamento jurídico 3, exige para que una «situación de desigualdad de hecho no imputable a la norma» tenga relevancia jurídica a efectos de la apreciación de un trato discriminatorio, que exista un principio jurídico -bien sancionado directamente por la Constitución, bien por otras normas escritas de rango inferior, o bien incluso por la costumbre, los principios generales del Derecho y los criterios interpretativos seguidos por los órganos administrativos o judiciales competentes para aplicar las normas respectivas- del que derive la necesidad de igualdad de trato entre los desigualmente tratados. Tal doctrina es aplicable al caso que nos ocupa, aunque la desigualdad que se contempla no pueda ser quizá calificada de hecho, al haber sido establecida por los diversos Decretos de fijación de coeficientes multiplicadores, pero en verdad resulta jurídicamente irrelevante, a efectos de la apreciación de la efectiva vigencia del principio de igualdad, para la alegada desigualdad entre los coeficientes multiplicadores fijados a los Ayudantes Técnicos Sanitarios, Practicantes, Enfermeras y Matronas al servicio de las diversas Administraciones públicas y los establecidos para otros colectivos funcionariales constituidos por titulados de grado medio, ya que no existe ningún principio jurídico establecido o conocido en virtud del cual todos ellos deban ser iguales.

3. Más aún, tanto de la contemplación de la actividad administrativa de fijación de coeficiente, como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo a que se hace referencia en la Sentencia recaída en la vía judicial previa, se desprende un criterio contrario a la igualación, que en principio no se advierte que sea irrazonable, según el cual la fijación del coeficiente no responde solamente a la titulación exigida, sino también a otros factores que deben valorarse conjuntamente, tales como la forma de selección y la función desempeñada; criterio tenido en cuenta igualmente por este Tribunal Constitucional en Autos de la Sala Segunda, de 6 de abril de 1983 (recurso de amparo 28/1983) y de la Sala Primera, de 20 de abril de 1983 (recurso de amparo 523/1982 ), en los que se ha considerado que la titulación exigida para el ingreso en un cuerpo de funcionarios no es el único criterio que el legislador o la Administración pueden tomar en consideración para fijar la retribución correspondiente a los distintos Cuerpos de funcionarios, y que la diferente exigencia en cuanto a preparación, responsabilidad, intensidad de la dedicación, movilidad, heterogeneidad de los asuntos a resolver, etc., son todos ellos elementos que legítimamente pueden ser tomados en cuenta para fijar la retribución correspondiente a cada Cuerpo, por lo que la simple constatación de la diferencia retributiva entre dos Cuerpos no puede servir de fundamento suficiente para un recurso de amparo, conjunto de razones que permiten negar que pueda hablarse en el caso que nos ocupa de una desigualdad de trato capaz de producir una discriminación, en el sentido en que la misma es entendida por la doctrina del Tribunal Constitucional, pues según -entre otras resoluciones- la Sentencia 23/1981, de 10 de julio, fundamento jurídico 4, y el Auto de la Sala Primera, de 23 de febrero de 1983 (recurso de amparo 481/1982), para que exista un trato desigual que pueda entrañar discriminación, es preciso que se dé el requisito previo de una identidad de situaciones entre los sujetos desigualmente tratados, identidad que difícilmente puede existir entre funcionarios pertenecientes a diferentes cuerpos, escalas o plazas, habiendo reiterado también este Tribunal Constitucional, en Sentencia 81/1982, de 21 de diciembre, fundamento jurídico 2, dictada por cierto en relación con la retribución de horas extraordinarias de Ayudantes Técnicos Sanitarios, que «el art. 14 no impide la existencia de disciplinas normativas diferentes, siempre que los supuestos de hecho a los cuales tales normativas deban aplicarse sean asimismo diferentes».

4. El Consejo General recurrente en amparo alega, por otra parte, la inexistencia de normas o criterios objetivos previos que justifiquen la desigual atribución de coeficientes multiplicadores a funcionarios titulados de grado medio, haciendo referencia a los límites de la discrecionalidad de la Administración y calificando el trato desigual de «arbitrario y por ello discriminatorio», pero, si bien es cierto que podría calificarse de facultad discrecional de la Administración la referente a la fijación de coeficientes multiplicadores en atención a los diversos factores y circunstancias que deban tenerse en cuenta con respecto a cada colectivo de funcionarios, y siendo cierto también que la discrecionalidad administrativa está sujeta a ciertos límites y al correspondiente control jurisdiccional, mediante la posible utilización de ciertos remedios técnico-jurídicos, ello no quiere decir que sea precisamente este Tribunal Constitucional el órgano ante el que pueda residenciarse en cualquier caso el control jurisdiccional referido, pues ni todo ejercicio por la Administración de una potestad discrecional tiene por que afectar necesariamente al principio de igualdad o a alguno de los derechos o libertades susceptibles de amparo constitucional, ni cabe hacer coincidir -como parece pretender el recurrente- el concepto de arbitrariedad con el de discriminación contraria al principio de igualdad, lo que significa -como ocurre en el caso que nos ocupa- que la vía del recurso de amparo es inadecuada para someter a control jurisdiccional aquellas posibles extralimitaciones de la discrecionalidad administrativa o aquellas posibles actuaciones arbitrarias o carentes de justificación de los órganos administrativos que no guarden relación alguna con la violación de los derechos o libertades a que se hace referencia en los arts. 53.2 de la Constitución y 41 de la LOTC, por lo que, de igual modo que este Tribunal Constitucional ha reconocido (Sentencia 39/1983, de 17 de mayo, fundamento jurídico 4; Auto de la Sala Segunda, de 8 de junio de 1983, recurso de amparo 224/1983), que los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa no pueden sustituir o corregir a los órganos administrativos en lo que su valoración tiene de apreciación técnica, del mismo modo ha de declararse que el Tribunal Constitucional carece de jurisdicción en este caso para sustituir a los órganos de la Administración en la apreciación técnica de los distintos factores que han llevado a la fijación de los coeficientes multiplicadores, o en la explicitación u objettivación de los criterios que pueden utilizarse para ello, como también carece de ella para suplir o revisar el control de estricta legalidad o de posibles arbitrariedades o desviaciones de poder que corresponde efectuar a aquellos Tribunales.

5. En consecuencia, y por todo lo expuesto, no habiendo sido afectado realmente el principio de igualdad, como se ha razonado anteriormente, por la fijación de los coeficientes multiplicadores impugnada, no podría acceder este Tribunal Constitucional a lo pretendido por el recurrente en el presente recurso de amparo, a saber, la sustitución del coeficiente multiplicador fijado por la Administración por otro distinto, lo que pone de relieve la carencia manifiesta de contenido de la demanda que justifique una decisión de fondo por parte del Tribunal Constitucional y, por tanto, la concurrencia del motivo de inadmisión contemplado en el art. 50.2 b) de la LOTC.