Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Por escrito que tuvo entrada en el Tribunal Constitucional el 3 de abril de 1985, el Procurador de los Tribunales, don Argimiro Vázquez Guillén, interpone en nombre y representación de don Carlos Alvarez Alvera y otros recurso de amparo constitucional contra la resolución del Ministerio de la Presidencia que desestima tácitamente la solicitud de integración de los actores en el Cuerpo de la Administración Civil del Estado y contra la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 1985 que declara no haber lugar al recurso interpuesto por los actores contra la anterior resolución administrativa.

2. Los hechos de la demanda son los siguientes: a) Los actores, todos ellos funcionarios pertenecientes a la Escala Técnico-Administrativa a extinguir del Ministerio de Hacienda, presentaron el 21 de diciembre de 1982 escrito al Ministro de la Presidencia solicitando en forma alternativa que se conceda por el Consejo de Ministros la integración en el Cuerpo Civil de la Administración Civil del Estado, en aplicación de lo previsto en la disposición transitoria segunda de la Ley de Funcionarios, rectamente entendida a la luz de lo dispuesto en los arts. 14 y 23.2 de la Constitución y para el caso de que les fuera denegada esta petición, se elevase al Consejo de Ministros el proyecto de norma autorizando con carácter general la integración de todos aquellos miembros de la Escuela Técnica Administrativa a extinguir del Ministerio de Hacienda que reúna las condiciones para ello.

b) Por escrito de 22 de abril de 1983 fue denunciada la mora y, transcurrido el plazo para considerar denegada tácitamente la petición, se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala homónima de la Audiencia Nacional. Con fecha 17 de julio de 1984, la Sección Tercera de la Audiencia Nacional, resolviendo cuestión de competencia para conocer del recurso interpuesto promovida por la Abogacía del Estado en el escrito de contestación a la demanda, emplazó a los actores para comparecer ante la Sala Quinta del Tribunal Supremo, que se personaron dentro del plazo conferido.

c) Con fecha 22 de febrero de 1985, la Sala Quinta del Tribunal Supremo dictó Sentencia declarando no haber lugar al recurso interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de la petición formulada ante la Presidencia del Gobierno por los recurrentes, en la que solicitaban su integración en el Cuerpo General Técnico de la Administración Civil del Estado.

3. En su alegato jurídico, los recurrentes comienzan señalando que la Ley 109/1963, de 20 de julio, de Bases de los Funcionarios Civiles del Estado (L.F.), estableció la unificación de los Cuerpos Generales de la Administración del Estado, clasificándolos en cuatro niveles. Esta Ley, así como su texto articulado de 7 de febrero de 1984, decretaron la extinción de los Cuerpos Generales Técnico-Administrativos, Administrativos y Auxiliares de los distintos departamentos ministeriales civiles, medida que alcanzó a la Escala Técnica del Cuerpo General de la Hacienda Pública, cuyos miembros pudieron integrarse en el Cuerpo Técnico de la Administración Civil siempre que estuvieren en posesión de título universitario.

Por otra parte, el Decreto-ley 10/1964, de 3 de julio, concedió a los pertenecientes a dicha Escala que no se hubieren integrado en el citado Cuerpo el derecho a optar entre la integración en el nuevo Cuerpo Administrativo o permanecer en la Escala de origen, declarada a extinguir.

Arguyen los recurrentes que la obtención de la oportuna titulación universitaria les otorga un derecho subjetivo a la integración en el Cuerpo Técnico de la Administración Civil del Estado, sin que a ello pueda oponerse lo establecido en la disposición transitoria segunda, 2.1, de la L. F., a tenor de la cual dicha integración quedaría limitada a los funcionarios «que perteneciendo actualmente a Escala o Cuerpos Técnico-Administrativos para cuyo ingreso se exija título universitario o de enseñanza técnica superior, estén en posesión de alguno de dichos títulos». Aparte de no recoger el sentido de la norma, que vincula al adverbio «actualmente» a la pertenencia anterior a un Cuerpo para el que se exigiera título universitario y no a la posesión en el momento de efectuarse la integración de dicho título, semejante interpretación no puede prosperar, a juicio de la parte actora, por las siguientes razones:

a) Por aplicación de los principios constitucionales que rigen la función pública, señaladamente los arts. 14 y 23.2, el primero de los cuales veda las situaciones discriminatorias, que se producirían si el ordenamiento trata diferenciadamente a dos funcionarios que desempeñan la misma función y reúnen idénticos requisitos de titulación y oposición, y el segundo impone condiciones de igualdad en el acceso a las funciones públicas «con los requisitos que señalen las Leyes», que habrán de ser interpretadas del modo más favorable a la igualdad.

b) Por ser un criterio que pugna con el establecido para la integración en otros Cuerpos, que la extienden no sólo a los funcionarios que reunieren los requisitos fijados en el momento de producirse la integración sino también a los que alcanzaren en lo sucesivo dichos requisitos. Tal fue el criterio ya adoptado por la Ley 106/1966, de 28 de diciembre, para el ingreso en el Cuerpo General Administrativo y tal es, igualmente, el criterio mantenido por la disposición transitoria segunda del Real Decreto 3307/1977, de 1 de diciembre, para la integración en el Cuerpo de Interventores de la Seguridad Social de los funcionarios que estuvieren desempeñando funciones interventoras en las Entidades gestoras y servicios comunes y por el art. 1 del Real Decreto-ley 40/1977, de 7 de septiembre, sobre Reorganización de la Inspección Financiera y Tributaria.

La solución aportada por las normas citadas -se alega- es lógica consecuencia de los principios constitucionales contenidos en los arts. 14 y 23.2, que fundamentan el derecho de los recurrentes a integrarse en el Cuerpo Técnico de la Administración Civil, aun cuando el título universitario lo haya obtenido con posterioridad al 1 de enero de 1965, fecha de la entrada en vigor de la Ley de Funcionarios.

Se suplica la nulidad de las resoluciones, administrativa y judicial recurridas, y el reconocimiento del derecho de los recurrentes a la integración postulada.

4. Por providencia de 14 de mayo de 1985, la Sección acordó tener por interpuesto recurso de amparo por don Carlos Alvarez Alvarez y otros, haciendo saber a los recurrentes la posible existencia de los siguientes motivos de inadmisión:

De carácter subsanable, por haberse presentado el escrito de demanda sin la firma del Procurador, y de carácter insubsanable, por carecer la demanda manifiestamente de contenido que justifique una decisión por parte de este Tribunal Constitucional [art. 50.2 b) de la LOTC]; concediéndose un plazo común de diez días al Ministerio Fiscal y a los solicitantes de amparo para que, dentro del mismo, aleguen lo pertinente en relación con el mencionado motivo de inadmisión insubsanable, pudiendo el señor Vázquez Guillén, en la representación que ostenta, subsanar el defecto procesal señalado en el apartado primero.

5. El Fiscal ante el Tribunal Constitucional señala que, pese a la alegación por los recurrentes de haber padecido una doble vulneración, se trata en realidad del principio de igualdad, que se lleva al de incorporación a la función pública, planteándose en suma una cuestión de mera legalidad y sin que pueda atenderse la descalificación de la disposición transitoria segunda 2.1 de la L.F. por infringir el derecho a la igualdad en razón de que para otros Cuerpos y por disposiciones de distinta fecha se haya dispuesto un sistema de integración en el que no es preciso contar con el título académico. Por todo ello, el Ministerio Fiscal interesa la inadmisión del recurso.

6. Subsanado el defecto formal, el escrito de alegaciones de los recurrentes reitera lo esencial del alegato de la demanda, al que se remite, insistiendo en el trato discriminatorio que han padecido y, por tanto, interesando de este Tribunal admita el recurso y otorgue el amparo solicitado.

1. Funcionarios pertenecientes, en origen, a la Escala Técnica del Cuerpo General de Administración de la Hacienda Pública, los recurrentes no pudieron integrarse en el Cuerpo Técnico de la Administración Civil del Estado por carecer, en el momento de entrada en vigor de la Ley de Funcionarios, del requisito de estar en posesión de título universitario o de enseñanza técnica superior exigido a tal efecto por la disposición transitoria segunda, 2.1, del citado Texto legislativo, permaneciendo en la Escala originaria, declarada a extinguir por el art. 1.1 del Decreto-ley 10/1964, de 3 de julio.

Obtenida la oportuna titulación académica, los demandantes de amparo entienden que la mentada disposición transitoria de la L.F., rectamente interpretada con arreglo al principio de igualdad enunciado con carácter general por el art. 14 de la C.E. y especificado en cuanto al acceso y permanencia de los cargos y funciones públicas en el art. 23.2 del mismo Texto constitucional, les atribuye un «derecho subjetivo» de integrarse en el Cuerpo de la Administración Civil del Estado del que han sido despojados según la actora por la resolución tácita del Ministro de la Presidencia del Gobierno desestimatoria, por silencio administrativo, de la solicitud de integración, que les ha colocado en una situación discriminatoria frente a quienes, perteneciendo como ellos a la Escala Técnica del Ministerio de Hacienda, se integraron en aquel Cuerpo por reunir el requisito de titulación exigido. En idénticas condiciones y contando con los mismos requisitos, se les deniega la integración en atención a una circunstancia no razonable ni fundamentada, cual es el haber accedido a la mencionada titulación con posterioridad a la entrada en vigor de la L.F., y por ello vulneradora de derechos constitucionales.

Acotado el debate en estos términos, conviene destacar que los recurrentes no acusan a la disposición transitoria segunda, 2.1 de la L.F. de haber devenido contraria al sentido de la Constitución; lo que señalan es que la interpretación de aquella disposición no se ajustó al Texto constitucional, de suerte que la infracción del principio de igualdad traería causa, en definitiva, en el modo en que las resoluciones recurridas han aplicado la legislación vigente y no en la inconstitucionalidad sobrevenida de ésta por presuntas lesiones al contenido esencial inferido del derecho de igualdad.

2. El tertium comparationis que los recurrentes esgrimen para fundamentar la discriminación injustificada que dicen padecer es, como ya se ha dicho, el colectivo de funcionarios de la Escala Técnica de Hacienda Pública que se integró en el Cuerpo de la Administración Civil del Estado por contar en su momento con la titulación académica requerida. Completado por los demandantes el requisito del que inicialmente carecían, su permanencia en la Escala de origen crea, ciertamente, una desigualdad de hecho. Sin embargo, para poder afirmar que una situación de desigualdad fáctica no imputable a la norma -como se sostiene en el presente caso, en el que la distinta pertenencia a Cuerpos de la Administración proviene del momento de obtención de una titulación universitaria- tiene relevancia jurídica, es preciso demostrar, conforme señaló la Sentencia de este Tribunal núm. 59/1982, de 28 de julio, que existe un principio jurídico del que deriva la necesidad de igualdad de trato entre los desigualmente tratados, regla igualatoria ésta que puede ser deducible directamente de la Constitución o dimanar de las restantes fuentes del derecho de rango legal o infralegal.

Para la representación de los recurrentes, este criterio igualatorio deriva, de un lado, «de los principios jurídicos que deben inspirar la regulación» de la función pública, y que se contienen señaladamente en los arts. 14 y 23.2 de la C.E., y, de otro, en lo que se califica como «precedente administrativo» y que consiste en una serie de disposiciones de diverso rango cuyo denominador común es el haber organizado con arreglo a pautas de igualdad la integración en el Cuerpo que aquéllos crean de Funcionarios procedentes de otros Cuerpos que pueden irse incorporando en él a medida que obtengan la oportuna titulación.

3. Las reglas igualatorias alegadas, con cuya invocación se pretende dotar de relevancia jurídico-constitucional a la desigualdad de hecho constatada, carecen, empero, de la eficacia postulada, pues se les atribuye un contenido y alcance que les es del todo punto ajeno.

En el planteamiento de los recurrentes, la utilización de los principios que constitucionalmente informan la vida de la relación funcionarial como fundamento del derecho de igualdad lleva implícita la idea de que el momento de la adquisición de la titulación académica requerida para integrarse en el Cuerpo de referencia es un elemento diferenciador discriminatorio, es decir, no razonable ni fundado. Sin embargo y a partir de la proscripción de tratos discriminatorios en el acceso y permanencia en la función pública sancionada en los arts. 14 y 23.2 de la C.E., resulta equivocado inferir un derecho subjetivo del Funcionario de integrarse en el Cuerpo Superior o distinto, abstracción hecha de los requisitos, entre ellos el de titulación, que pueden ser tomados en cuenta bien en el momento de la integración bien en momentos ulteriores. La decisión de regular la integración de Funcionarios procedentes de Cuerpos y Escalas diversos como un proceso abierto o limitado en el tiempo corresponde al legislador o al Gobierno en ponderada valoración de los criterios concurrentes en cada caso, entre otros del fin perseguido con esa medida organizativa, de las características de los puestos a cubrir por los Funcionarios integrados, de las necesidades presentes y futuras de prestación de los cometidos funcionales asignados a los empleados públicos o de las previsiones presupuestarias. En la valoración de éstos o parecidos criterios, la utilización del parámetro de temporalidad es un elemento diferenciador razonable y fundado y su aplicación concreta a los requisitos a los que se sujeta el acto de integración no es discriminatorio. Siendo ello así, es evidente que las resoluciones recurridas, al interpretar la disposición transitoria segunda, 2.1, en el sentido en el que lo han hecho no han transgredido ninguna regla igualatoria dimanante del Texto constitucional.

Por lo demás, tampoco los calificados como precedentes administrativos tienen el valor de pauta de igualación, por cuanto -y es ello la consecuencia que se extrae de un análisis objetivo del ordenamiento- cada integración obedece a una lógica propia, en atención, precisamente, de la ponderación que se hace de los factores que en ella concurren, y a los que se ha hecho mención.

4. Las consideraciones anteriores conducen a la conclusión de que sí existe la causa de inadmisión puesta de manifiesto en nuestra providencia de 14 de mayo de 1985 (antecedente 4), es decir de que la demanda carece manifiestamente de contenido que justifique una decisión del Tribunal en forma de Sentencia, con desarrollo procesal consiguiente [art. 50.2 b) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional].