Sección Segunda. Auto 1/1990, de 11 de enero de 1990. Recurso de amparo 2.003/1989. Acordando la inadmisión a trámite del recurso de amparo 2.003/1989
AUTO
I. Antecedentes
1. Por escrito presentado en este Tribunal en fecha 17 de octubre de 1989, el Procurador de los Tribunales don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, en nombre y representación de don Francisco Haya Valero, interpone recurso de amparo contra la resolución del Ministerio del Interior de 5 de febrero de 1988 que impuso al recurrente una multa de 700.000 ptas. y sanción complementaria de suspensión de la autorización como em-
presa operadora en el Registro de la Comisión Nacional del Juego durante el plazo de un mes, así como contra las Sentencias dictadas el 20 de octubre de 1988 y el día 10 de julio de 1989 por la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo, respectivamente, en proceso contencioso especial de la Ley 62/1978 sobre Protección Jusrisdiccional de los Derechos Fundamentales.
2. De la demanda de amparo se desprenden, en síntesis, los siguientes hechos:
A.- En fecha 4 de septiembre de 1987, se levantó acta de denuncia en el establecimiento de hostelería "Bar Seytons"; como consecuencia de la instalación en dicho local de una maquina recreativa, modelo "video-juego" sin la correspondiente guia de circulación cumplida, al faltar de la misma la diligencia del Gobierno Civil de la Provincia.
Se inició así un expediente sancionador por la Comisión Nacional del Juego al considerar dicha circunstancia como infracción tipificada en el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar (Real Decreto 877/1987, de 3 de julio) y sancionable conforme a tal normativa: concretamente, a tenor del art. 42.9 del citado Reglamento, en relación con el art. 2 apartado a) del Real Decreto-Ley 2/1987, de 3 de julio, de la
Potestad Sancionadora de la Administración Pública en materia de juegos de suerte, envite o azar.
Por resolución del Ministerio del Interior de fecha 5 de febrero de 1988, se impuso al actual recurrente la sanción consistente en 700.000 ptas. de multa y complementaria de suspensión durante un mes de la autorización concedida a la empresa operadora.
B.- Contra la anterior resolución administrativa formuló el demandante recurso contencioso, conforme a la Ley 62/78 sobre Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales. La Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional desestimó dicho recurso en sentencia de 20 de octubre de 1988.
C- La sentencia fue recurrida en apelación, invocando la vulneración del derecho consagrado en el art. 25.1 de la Constitución Española. La Sala Tercera del Tribunal Supremo, resolvió el recurso de apelación mediante sentencia de fecha 10 de julio de 1989, que según afirma el actor le fue notificada el día 22 de septiembre de 1989, por la que desestimando el mismo se confirmó la resolución judicial impugnada, en su totalidad.
3. La representación del demandante invoca la vulneración del derecho fundamental que consagra el art. 25.1 de la Constitución Española. Dicha infracción constitucional se imputa a las dos resoluciones judiciales que se impugnan mediante recurso, a la sanción administrativa sancionadora de que traen causa aquellas, y, en suma, a la propia normativa aplicable y aplicada, esto es al Real Decreto-Ley 2/1987 de 3 de julio de la Potestad Sancionadora de la Administración en materia de juegos de suerte, envite y azar, hasta el punto djfe solicitar la declaración de inconstitucionalidad de esta última norma. Las razones o argumentos que el recurrente alega), como fundamento de la infracción constitucional a que se ha hecho referencia, pueden resumirse en los que se exponen a continuación.
Entiende, ante todo, el actor, que el Real Decreto-Ley 2/1987 aplicado, y en cuya virtud se adoptó la resolución administrativa sancionadora, infringe el art. 25.1 de la Constitución por cuatro motivos, cuales son: la carencia de rango para tipificar infracciones y sanciones, la conculcación de los límites establecidos en el art. 86.1 de la CE., al regular derechos y libertades reconocidos en el Título I de la Norma Fundamental, y más concretamente, el derecho a no ser sancionado por tipos y sanciones que no tengan su fundamento en una ley formal, la falta de cumplimiento de la causa de extraordinaria y urgente necesidad a que alude aquel art. 86.1 de la CE., porque la que se expone en el Preámbulo del Decreto es de dudoso fundamento al continuar resolviéndose expedientes conforme a la normativa anterior pese a la sentencia del Tribunal Cosntitucional de 7 de abril de 1987 y, además, poco tiempo después de dictarse el R.D. Ley 2/87 se promulgó la Ley 34/87 (B.O.E. de 30-12-1987) que derogó el anterior y, finalmente, porque el R.D.L. 2/1987 regula el régimen general en materia de juego, cuando el propio T.C en la sentencia núm. 3/1988 de 21 de enero ha señalado la prohibición que en tal sentido se deriva del juego de los arts. 25.1 y 86.1 del Texto Fundamental. En segundo lugar, considera el actor que la sanción complementaria (suspensión de la autorización por plazo de un mes) carece de cobertura en la norma aplicada, Real Decreto-Ley 2/1987, y por tanto, al no encontrarse tipificada la sanciór previamente, conforme exige el art. 25.1 de la CE., la resolución administrativa, primero, y las dos decisiones judiciales, después, han infringido el mencionado precepto constitucional; esa ausencia de tipificación legal de la sanción se hace derivar del hecho de que el art. 5 del R.D.L. 2/87 vincule la sanción complementaria al "local" donde se realiza el juego y no a la empresa operadora por lo que, dicha sanción podría implicar a lo sumo la suspensión de la autorización1 para la instalación de la máquina recreativa en cuestión, pero nunca la denegación de la inscrpción de la empresa en el Registro correspondiente, como extensivamente se ha interpretado en este caso. Por último, alega el actor que el art. 25.1 CE. ha sido vulnerado, porque tampoco puede considerarse tipificada la infracción en sí, ya que las máquinas recreativas, como la que dio lugar a la sanción, no están sujetas a la normativa sancionadora en materia de juegos de suerte, envite o azar; así, continua el recurrente, ni en el R.D. 444/1977 de 11 de marzo, ni en el R.D.L. 16/1977 de 25 de febrero, ni, finalmente en el R.D.L. 2/1987 de 3 de julio, o en el Nuevo Reglamento de Máquinas Recreativas, aplicados en las resoluciones que se impugnan, se mencionan las máquinas recreativas del tipo "A" al que pertenece el "video-juego" del demandante.
En virtud de todo ello, suplica de este Tribunal se dicte sentencia por la que, otorgado el amparo pedido, se declare: la inconstitucionalidad del R.D.L. 2/87 de 3 de julio y, en consecuencia, de las sanciones impuestas al recurrente, adicional o subsidiariamente, la inconstitucionalidad de las sanciones impuestas por cuanto no pueden fundarse ni en el R. D.L. 2/1987 ni en el Nuevo Reglamento (aprobado por R.D. 877/ 1987), por no referirse dichas normas a las máquinas recreativas tipo "A" de puro esparcimiento o recreo; subsidiarimente, en todo caso, la inconstitucionalidad de la sanción completentaria de suspensión de la actividad de la empresa operadora, por no estar tipificada dicha sanción en el R.D.L. 2/1987 de 3 de julio. Por medio de otrosí pide la suspensión de la ejecución de la resolución sancionadora a fin de evitar un perjuicio irreparable que haría perder al recurso de amparo su finalidad.
4. Por providencia de 13 de noviembre de 1989, la Sección Segunda (Sala Primera) de este Tribunal, acuerda tener por interpuesto el recurso de amparo y a tenor de lo dispuesto en el art. 50.3 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, conceder un plazo común de diez días al Ministerio Fiscal y al solicitante del amparo para que, dentro de dicho término, aleguen lo que estimen pertinente en relación con la posible existencia de los siguientes motivos de inadmisión: ser la demanda extemporánea, al no haberse acreditado fehacientemente la fecha de notificación de la última resolución recurrida y carecer la demanda manifiestamente de contenido que justifique una decisión por parte de este Tribunal Constitucional, de conformidad con lo prevenido en el art. 50.1 apartados a) y e), el primero en relación con el art. 44.2 de la mencionada Ley Orgánica.
5. En fecha 25 de noviembre de 1989, se recibe escrito de alegaciones del Ministerio Fsical. En él interesa la inadmisón del recurso de amparo por concurrir la causa que prevé el art. 50.1 c), sin perjuicio de que la falta de subsanación del primer defecto formal advertido, eventual extemponraneidad de la demanda, pueda ser también considerada. Sobre la ausencia de contenido constitucional de la pretensión, afirma el fiscal que ninguno de los fundamentos de la queja resultan atendibles; así -continua- la carencia de rango del Decreto-Ley aplicado para tipificar infracciones y sanciones, constituye un tema ya resuelto por el Tribunal Constitucional en un sentido exactamente opuesto al que se sostiene en la demanda; asimismo, trasladada la cuestión al otro ámbito que plantea el actor, el T.C. ha señalado también anteriormente que el término "afectar" a los derechos fundamentales de los ciudadanos que utiliza el art. 86.1 de la C.E. ha de ser interpretado como impeditivo de la regulación por D. Ley del régimen general de dichos derechos, pero no de cualquier incidencia en los mismos. Las restante quejas, afirma el Ministerio Público, carecen así mismo de consistencia pues, la referente a que el R.D.L. no contempla situaciones como la sancionada es un tema de legalidad que, como tal, ha sido resuelto de forma motivada por los Tribunales, y la interpretación extensiva que se reprocha al acuerdo sancionador, no es otra cosa que una disconformidad con el criterio seguido que, en definitiva, supone la subsunción de un comportamiento en la norma ajeno al principio de legalidad sancionadora. En lo que respecta al tercer reproche -concluye- la inclusión o no en el tipo sancionable de la máquina recreativa que motivó la sanción, costituye nuevamente tema de legalidad resuelto en las sentencias judiciales.
6. En fecha 29 de noviembre de 1989, la representación del demandante presenta su escrito de alegaciones. En él, tras acreditar la fecha de notificación de la última resolución judicial, acompañando testimonio de dicha diligencia, reitera las afirmaciones que se recogen en el escrito de demanda, resaltando que la queja planteada se fundamenta en tres motivos esenciales de vulneración de la norma aplicada -Real Decreto Ley- para tipificar infracciones y sanciones, la interpretación extensiva de sus disposiciones y, finalmente, la ausencia de tipificación de las máquinas recreativas del tipo de la que motivó la sanción, entre las reguladas en aquella disposición legal. En virtud de todo ello, interesa la admisión a trámite de la demanda y reproduce su petición de sentencia en los términos que se recogen én su escrito de demanda.
II. Fundamentos jurídicos
Único. El inicial defecto formal, que se puso de manifiesto mediante la providencia de 13 de noviembre pasado, ha sido subsanado por el demandante a través de la aportación del testimonio correspondiente a la diligencia de notificación de la última de las resoluciones judiciales que se impugnan mediante el recurso. Ha de decaer, por tanto, esa primera causa de inadmisión de la demanda de amparo advertida en la referida providencia, pues, si el cómputo del plazo que establece el art. 44.2 de la L.O.T.C. se comienza a contar desde la citada fecha de notificación de la última resolución judicial -ahora conocida con certeza- ha de concluirse que el mismo ha sido respetado en este supuesto.
No obstante, subsiste la segunda causa de inadmisión del recurso que se señaló tras el examen de la demanda de amparo y que consiste en la carencia manifiesta de contenido en la pretensión para justificar una decisión sobre su fondo por parte de este Tribunal Constitucional (art. 50.1 c) de la L.O.T.C.).
Segundo. - La ausencia de relevancia constitucional de la demanda es predicable respecto de todos y cada uno de los fundamentos del recurso. Más siguiendo el mismo orden expositivo que se ha utilizado por el recurrente en el planteamiento de su pretensión, se examinará a continuación, distinguiendo entre la vulneración constitucional que aquel imputa a la norma aplicada -Real Decreto-Ley 2/87 de 3 de julio- que se analizará en primer lugar, y las infracciones que se reprochan a las resoluciones administrativas y judiciales impugnadas, que serán objeto de análisis posteriormente.
Tercero.- La inconstitucionalidad del R.D.L. 2/1987 de 3 de julio, por infracción del art. 25.1 de la Constitución Española, se argumenta por el recurrente, en base a cuatro motivos puntuales, siendo así que en ninguno de ellos se aprecia la referida trascendencia constitucional.
El primero, la carencia de rango suficiente en el R.D. L. para tipificar infracciones y sanciones administrativas de conformidad con la exigencia del art. 25.1 de la CE., fue ya objeto de análisis por este Tribunal en la sentencia núm. 31/1988 de 21 de enero (cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas nums. 926/84 y 237/86). Se afirmó en esta resolución, continuando el criterio recogido en la STC núm. 42/87 de 7 de abril, que la potestad sancionadora de la Administración encuentra en el art. 25.1 de la CE. el límite consistente en el principio de legalidad, que determina su cobertura en una norma de rango legal y que, desde esta perspectiva, la utilización del Decreto-Ley para la previsión de tipos de ilícito y las correspondientes sanciones, no supondría una contradicción con aquel precepto- al configurarse el Decreto-Ley, según el art. 86.1 de la CE.., como "disposición legislativa" que se inserta en el Ordenamiento Jurídico como una norma dotada de fuerza y valor de ley. La simple aplicación del anterior precedente, excusa de más razonamientos sobre este primer motivo de la queja planteada y su carencia de relevancia.
Pero, también la segunda cuestión que plantea el actor, ha sido objeto de pronunciamientos anteriores en esta sede. En realidad, en este segundo apartado ha de incluirse igualmente el cuarto de los motivos esgrimidos por el recurrente sobre la inconstitucionalidad del R.D.L. 2/1987, esto es, tanto la indebida regulación de un derecho fundamental de los del Título I (derecho del art. 25.1 CE.) como la regulación del régimen general de tal derecho, materias ambas prohibidas por el art. 86.1 CE., según el demandante. Pues bien, la sentencia antes citada, núm. 3/88, constituye precedente suficiente para desvirtuar ambos argumentos. En lo que respecta al primer aspecto y recogiendo la doctrina sentada en la STC núm. 111/83, de 2 de diciembre, se señaló que no cabe una interpretación de la restricción que el art. 86.1 CE. impone a los Decretos-Leyes (de no afectar a los derechos, deberes y libertades del Título I) que suponga el vaciamiento de la figura del Decreto-Ley y su inutilidad absoluta, lo que resultaría de otorgar al verbo "afectar" un contenido literal amplísimo. En consecuencia, dicha prohibición ha de entenderse como impeditiva no de cualquier incidencia sobre los derechos recogidos en el Título I, sino una regulación por Decreto-Ley del régimen general de tales Derechos, o que vaya en contra del contenido o elementos, esenciales de los mismos. Con esta afirmación aparece contestada la primera vertiente que propone el demandante; más también con relación a la segunda debe tenerse presente lo señalado en la sentencia a que venimos haciendo referencia porque según se señaló en la misma, en el improbable supuesto de que esa regulación general fuese posible respecto de un derecho -el del art. 25.1 CE.- que agota su eficacia, sin necesidad de mayor desarrollo, en el respeto por el órgano impositor de la sanción de los principios de legalidad y tipicidad, no cabe apreciar tampoco que la disposición cuestionada constituya una regulación general del régimen de tal derecho, pues se limita a establecer los supuestos concretos de infracciones administrativas y las correspondientes sanciones en la materia específica de juegos de suerte, envite o azar regulando la potestad sancionadora de la Administración en ese ámbito determinado y respeta el contenido esencial del derecho, al ostentar la norma cuestionada, rango le gislativo, que es lo exigido por el art. 25.1 CE. para la tipificación de infracciones y sanciones.
Más patente es, si cabe, la falta de transcendencia en el restante motivo esgrimido por el recurrente acerca de la inconstitucionalidad del Real Decreto-Ley, esto es, que este último no cumple con la causa de urgencia y necesidad exigida en el art. 86.1 CE. En la propia exposición de Motivos del referido Decreto se alude a dicha causa: vacio legal en la materia y doctrina sentada por la STC de 7 de abril 1987. Las dos razones que opone el demandante contra esa causa carecen de consistencia alguna porque el hecho de que expedientes administrativos en curso se resolvieran conforme a la regulación anterior, no resta operatividad a dicha causa y la promulgación y entrada en vigor de esa ley posterior sobre la misma materia, no es sino una manifestación de esa urgencia en la regulación, con una vigencia transitoria, que caracteriza la esencia de la norma cuestionada: Decreto-Ley.
A causa de todo ello, ninguna infracción constitucional de las denunciadas cabe apreciar en el R.D.L. 2/87, en virtud del cual se incoó el expediente administrativo sancionador y se adoptó la resolución sancionadora, posteriormente confirmada en vía judicial.
Cuarto.- Ahora bien, restan por examinar los otros dos motivos en los que el demandante fundamenta su recurso, que afectan ya únicamente a las resoluciones (administrativa y judicial), y se hace derivar de la falta de tipificación legal de la infracción y de la sanción complementaria impuesta.
En lo referente a la sanción complementaria de suspensión de la autorización concedida, la materia se encuentra perfectamente analizada y contestada en la Sentencia dictada por el Tribunal Supremo. De la interpretación que se realiza en esa resolución judicial, se deduce claramente la cobertura de la sanción mediante la norma cuestionada y, más concretamente, a través del art. 5° del citado Real Decreto 2/87 de 3 de julio, que contempla expresamente tal sanción en su número 1 a): "suspensión de la autorización concedida". El tema relativo a la interpretación que deba darse o que se considera más correcta respecto de dicho término "autorización", constituye un problema de legalidad ordinaria, o mejor dicho, de interpretación de la misma que corresponde valorar a la Administración, primero, y a los órganos judiciales, después, pero que, en cualquier caso, escapa del ámbito propio del derecho consagrado en el art. 25.1 de la C.E., cuyo contenido comprende la tipificación previa de la sanción, pero no la determinación pormenorizada y concreta de su alcance.
Similar razonamiento es aplicable, por último, al restante motivo en que se fundamenta el recurso, que igualmente aparece resuelto ya en la Sentencia del Tribunal Supremo, conforme a la cual y según se razona en la misma, tanto en el art. 2º apartado a) del Real Decreto Ley 2/87 de 3 de julio, como en el art. 3° de la citada norma, se contemplan las máquinas recreativas y no existe ninguna mención a la exclusión de las de pasatiempo o recreo. De nuevo la norma tipifica la infracción, que se encuentra prevista en ella. La interpretación que de dicha legalidad pretende el recurrente no excluye en modo alguno la propia existencia de la normativa previa, a los efectos del cumplimiento de lo dispuesto en el art. 25.1 CE., ni es susceptible, por tanto, de revisión en este ámbito constitucional.
Por todo lo expuesto, en atención a la maniesta carencia de contenido constitucional en la pretensión, la Sección acuerda la inadmisión del presente recurso de amparo. Archívense las actuaciones.
Madrid, a once de enero de mil novecientos noventa.