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1. El 7 de octubre de 2008 se registró en este Tribunal Constitucional un escrito de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, al que se acompaña Auto del mismo órgano jurisdiccional de 30 de julio anterior, por el que se plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el inciso inicial de la disposición final única de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de industria.

2. La presente cuestión de inconstitucionalidad trae causa del recurso contencioso-administrativo interpuesto por las mercantiles ECA-Entidad Colaboradora de la Administración, S.A., e ICIT, S.A., contra el Decreto del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña 363/2004, de 24 de agosto, por el que se regula el procedimiento administrativo para la aplicación del Reglamento electrónico de baja tensión.

Previa la tramitación del procedimiento, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Cataluña dictó providencia de 20 de marzo de 2008 por la que se acuerda dar audiencia a las partes personadas y al Ministerio Fiscal para que, en el plazo común de diez días, pudieran alegar sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de la disposición final única, inciso inicial, de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de industria, en la medida en que atribuye carácter de básicos a los preceptos que integran el capítulo primero del título tercero de dicho cuerpo legal, entre otros los arts. 14 y 15, por su posible contradicción con el art. 12.1.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por la Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, en cuanto integrante del bloque de la constitucionalidad en lo relativo al reparto competencial.

El Ministerio Fiscal, con fecha 7 de abril de 2008, declaró que no consideraba pertinente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad sugerida a la vista de la doctrina establecida en la STC 332/2005, de 15 de diciembre.

El 9 de abril de 2008 la representación procesal de ECA-Entidad Colaboradora de la Administración, S.A., manifestó su opinión contraria al planeamiento de la cuestión de inconstitucionalidad al entender que del análisis de los criterios seguidos por este Tribunal —destacadamente en la STC 243/1994, de 21 de julio—, por el Tribunal Supremo y por el propio Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en Sentencias de 27 de mayo y 22 de noviembre de 2002 y de 5 de febrero y 3 de marzo de 2003, se podía concluir el carácter notoriamente infundado de la duda de constitucionalidad apuntada por el órgano jurisdiccional. Se hacía especial hincapié en que el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña ha descartado expresamente la existencia de contradicción alguna entre la Ley del Parlamento de Cataluña 13/1987, de 13 de julio, de seguridad de las instalaciones industriales, y los preceptos de la Ley de industria.

Con esa misma fecha la representación procesal de la entidad ICICT, S.A., hizo saber su desacuerdo con el planeamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Los argumentos esgrimidos para ello son sustancialmente coincidentes con los empleados por la otra mercantil actora, añadiéndose además la consideración de que el Parlamento de Cataluña ha llevado a cabo una prórroga del régimen concesional vigente en Cataluña en el art. 2 de la Ley 10/2006, de 19 de julio, de prestación de servicios de inspección en materia de seguridad industrial.

El mismo 9 de abril de 2008 también la Abogada de la Generalidad de Cataluña se manifestó en contra del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. En primer lugar porque el precepto estatal no es determinante para la resolución del recurso contencioso-administrativo, puesto que, al haber caducado las concesiones de las que eran titulares las entidades recurrentes, extremo que se encuentra pendiente de resolución en otro proceso contencioso-administrativo tramitado en el mismo órgano jurisdiccional, queda a disposición de la Generalidad de Cataluña la opción por un régimen de autorizaciones administrativas. Y, en segundo lugar, porque el carácter básico de los preceptos de la Ley de industria mencionados en la providencia de apertura del trámite previsto en el art 35.2 LOTC no ha ofrecido dudas a las diversas Comunidades Autónomas, pese a la profunda modificación que la referida Ley supuso en materia de seguridad industrial, al sustituir la fórmula del servicio de titularidad pública por la autorización.

Finalmente el 30 de julio de 2008 se dictó Auto de planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad.

3. La parte argumentativa del Auto de planteamiento de esta cuestión de inconstitucionalidad se abre con una síntesis de las posiciones mantenidas por las partes personadas en el proceso contencioso-administrativo entablado ante el órgano jurisdiccional promotor de la cuestión. Así se recuerda que las entidades actoras sostienen que el Decreto autonómico impugnado infringe el principio de jerarquía normativa al contradecir las previsiones de la Ley del Parlamento de Cataluña 13/1987, de 9 de julio, de seguridad de las instalaciones industriales. Por su parte la representación de la Generalidad de Cataluña alega que las inspecciones a las que hace referencia el reglamento controvertido no están contempladas en la Ley autonómica y no se trata de auténticas funciones administrativas, por lo que no es pertinente hablar de concesiones.

Seguidamente el órgano judicial promotor de esta cuestión de inconstitucionalidad señala que esa contradicción del Reglamento con la Ley autonómica sólo se daría si las inspecciones iniciales que aquél regula formaran parte de la actividad de inspección y control y si la Ley no se hubiera visto afectada por la Ley de industria, conservando su plena eficacia cuando se dicta el Decreto impugnado. En cuanto a la primera cuestión concluye el órgano judicial que dichas inspecciones son actividad administrativa y no aprecia novedad relevante en ellas pues ya se venían realizando con anterioridad. Con respecto a la segunda se afirma que el régimen anteriormente vigente en Cataluña no resulta compatible con unas previsiones de la Ley de industria que tienen atribuido carácter básico por el propio legislador estatal.

Despejadas estas dudas, en el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad se entra a analizar las alegaciones formuladas por las partes personadas y por el Ministerio Fiscal en el trámite conferido por providencia de 20 de marzo de 2008. Dicho análisis lleva al órgano judicial a rechazar los argumentos expuestos en contra del planteamiento de la cuestión.

Tras ello, se reproducen diversos pasajes de las SSTC 243/1994, de 21 de julio, y 332/2005, de 15 de diciembre, cuya doctrina se entiende aplicable al caso de autos. Para el órgano judicial, “el establecimiento por el Estado, con carácter básico, de un determinado régimen de prestación del servicio de seguridad industrial por las entidades de control, aplicable, por consiguiente, en todas las Comunidades Autónomas, colisiona con las competencias que en materia de industria pueden haber asumido éstas, en virtud de sus respectivos Estatutos de Autonomías, y especialmente, en ejercicio de la ‘potestad de dictar disposiciones o reglamentos internos de organización de los correspondientes servicios administrativos’, como amparan las Sentencias del Tribunal Constitucional 243/1994, 18/1982, 249/1988, entre otras”. Si la disposición final única de la Ley de industria, que atribuye carácter básico al sistema de autorizaciones en materia de seguridad industrial, no resulta conforme con el reparto competencial, el Decreto impugnado infringiría el principio de jerarquía normativa y debiera estimarse el recurso contencioso-administrativo.

El Auto de planteamiento de la cuestión se cierra poniendo de relieve la imposibilidad de inaplicar los preceptos aprobados por el legislador estatal en tanto no hayan sido declarados contrarios a la Constitución, para lo que únicamente el Tribunal Constitucional está facultado.

4. Por providencia de 28 de octubre de 2008 la Sección Tercera de este Tribunal Constitucional acordó oír al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días, alegara lo que considerase conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, en relación con el cumplimiento de los requisitos formales (art. 35.2 LOTC) y por si fuere notoriamente infundada.

5. Con fecha 18 de noviembre de 2008 El Fiscal General del Estado presentó un escrito en el que, al amparo de lo dispuesto en los arts. 80 LOTC y 231.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), solicita que, con suspensión del trámite conferido del art. 37.1 LOTC, se proceda a la traducción de las alegaciones formuladas por la Generalidad de Cataluña en escrito de fecha 2 de abril de 2008 a raíz de la providencia dictada con fecha 20 de marzo de 2008 en el proceso contencioso-administrativo de referencia en cumplimiento del art. 35.2 LOTC, todo ello con objeto de que las mismas pudieran ser apreciadas debidamente al evacuar el trámite conferido por el proveído de 28 de octubre de 2008.

6. Requerida la traducción interesada del órgano judicial promotor de la cuestión, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña cumplimentó la solicitud el 3 de febrero de 2009.

7. El 4 de febrero de 2009 la Sección Tercera de este Tribunal Constitucional dictó nueva providencia acordando dar traslado de copia de la traducción recibida al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días, evacuase el trámite conferido en proveído de 28 de octubre de 2008.

8. Finalmente el Fiscal General del Estado presentó su escrito de alegaciones el 6 de marzo de 2009. En dicho escrito se interesa la inadmisión de la presente cuestión de inconstitucionalidad.

a) Tras una pormenorizada exposición de los antecedentes, el Fiscal General del Estado examina la concurrencia de posibles óbices procesales.

En cuanto a la formulación del denominado “juicio de relevancia”, presta especial atención a las alegaciones formuladas al respecto por las partes en el trámite de audiencia conferido por el órgano judicial promotor de la cuestión conforme a lo previsto en el art. 35.2 LOTC. Así, en opinión del Ministerio Fiscal, las entidades actoras sostuvieron la improcedencia del planteamiento de la cuestión porque las actividades de inspección inicial constituyen una materia de competencia exclusiva de la Generalidad de Cataluña y el régimen establecido por la legislación autonómica es el único que ha de tomarse en consideración. Por consiguiente el litigio podría solventarse sin necesidad de aplicar los preceptos cuestionados de la Ley 21/1991 precisamente por ubicarse el tema en un estricto marco de competencia exclusiva de la Generalidad “la Ley estatal sería supletoria en materia de seguridad industrial y ello dejaría a salvo la plena eficacia de la Ley autonómica”. Tampoco se mostró partidaria del planteamiento de la cuestión la Administración demandada. La Generalidad de Cataluña reconoce la validez y aplicación de la norma básica estatal, que no afecta a la potestad de dictar disposiciones o reglamentos organizativos de los correspondientes servicios implicados en las funciones ejecutivas.

Así las cosas, apunta el Fiscal General del Estado que cabría plantearse si el órgano judicial promotor de la cuestión de inconstitucionalidad ha realizado adecuadamente el juicio de aplicabilidad y relevancia, habida cuenta de que para dicho órgano judicial las inspecciones iniciales constituyen una actividad administrativa de inspección que venía realizándose anteriormente al amparo del correspondiente título concesional y no una nueva actividad. “No obstante, a pesar de la perspectiva constatada como superadora de la aplicabilidad del precepto cuya constitucionalidad se cuestiona, y manifestadas estas dudas, siendo consciente de las demás circunstancias concurrentes, no es ajeno a la posición del Ministerio Fiscal que la relevancia para el Juzgador de la decisión sobre la validez del precepto cuestionado pudiera aceptarse en cuanto especialmente tal validez podría aportarle un valor añadido en el enjuiciamiento del supuesto de hecho y, en tal medida y desde esta perspectiva, podría comprenderse el planteamiento formulado al respecto”.

Esta precisión se acompaña del recordatorio de los cambios normativos acaecidos con posterioridad al inicio del proceso contencioso-administrativo del que trae causa la actual cuestión de inconstitucionalidad “y que podrían incidir en determinar como innecesario un pronunciamiento sobre la validez del precepto cuestionado”. Estos cambios normativos se concretan en la Ley 10/2006, de 19 de julio, de prestación e los servicios de inspección en materia de seguridad industrial, y en el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, cuyo art. 139 —puesto en conexión con el art. 110— perfila un nuevo modelo de distribución de competencias en materia de industria. Adicionalmente la Ley del Parlamento de Cataluña 13/1987, de 9 de julio, de seguridad en las instalaciones industriales, ha sido derogada y sustituida por la Ley 12/2008, de 31 de julio, de seguridad industrial, que incorpora un específico régimen jurídico en materia de operadores de inspección y organismos de control en materia de seguridad industrial.

Enlazando con esta última novedad se apunta incluso que “la misma derogación de la norma cuya infracción constituye la esencia de la infracción del principio de jerarquía que las entidades actoras del proceso subyacente atribuyen al Decreto impugnado hace desaparecer en buena medida el sentido tanto de aquél por causa sobrevenida de pérdida de objeto como, para el caso concreto, del propio proceso de revisión constitucional entablado a través del planteamiento de la presente cuestión”. El cambio tanto de marco estatutario como de norma legal puede haber privado de sentido y objeto al proceso contencioso-administrativo del que trae causa esta cuestión de inconstitucionalidad, de modo que “el concreto juicio de relevancia habría decaído por este motivo”. Y es que ese doble cambio permite dudar de la aplicabilidad al caso de un Decreto autonómico dictado conforme a sendas Leyes estatal y autonómica que han sido derogadas.

Por otro lado entiende el Fiscal General del Estado que el trámite de audiencia previsto en el art. 35.2 LOTC se ha cumplimentado satisfactoriamente.

b) Entrando ya al fondo, avanza el Fiscal General del Estado que “entiende notoriamente infundada la cuestión, resultando manifiesta la posibilidad de acomodación del precepto cuestionado al ordenamiento constitucional y el bloque de constitucionalidad integrado por las normas autonómicas en materia de competencias por una simple vía interpretativa conforme a la doctrina constitucional emanada de ese Tribunal y con arreglo a lo dispuesto en el art. 5 LOPJ”.

El razonamiento del Auto de planteamiento de la cuestión permite advertir que la duda del órgano judicial se apoya en una “interpretación no coincidente con la que ya ha sido explicitada por el Tribunal Constitucional”. Conforme al diseño competencial vigente al tiempo de la demanda el art. 12.1.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña mediatizaba la exclusividad de la competencia autonómica en materia de industria al vincularla con la estatal en materia de seguridad. Conforme a la doctrina establecida en la STC 313/1994, de 24 de noviembre, “de lo establecido en este precepto se desprende, por lo que aquí interesa y según hemos afirmado en Sentencias precedentes (SSTC 203/1992, 14/1994 y 243/1994), que el Estado se reserva la potestad de dictar las normas relativas a la seguridad industrial, es decir, a la seguridad de las instalaciones y establecimientos industriales, de los procesos industriales y de los productos elaborados en los mismos, en tanto que corresponde a la Comunidad Autónoma la ejecución de esta normativa -y de la que pueda dictar la Comunidad Autónoma completando las disposiciones estatales, así como, en su caso, la que emane de la CEE (STC 236/1991)” (FJ 3). En esta misma línea se mencionan las SSTC 179/1998, de 16 de septiembre (FJ 3) y 243/1994, de 21 de julio (FJ 4). En esta última se subraya que no cabe negar al Estado la posibilidad de que, en ejercicio de sus funciones normativas en la materia de seguridad industrial, regule las características con relieve externo de las entidades colaboradoras de inspección y control.

El inciso inicial de la disposición final única de la Ley 21/1991 se acomoda perfectamente a este reparto competencial abierto por el art. 12.1.2 del anterior Estatuto de Autonomía de Cataluña al tratarse de un ámbito de concurrencia de potestades normativas, estatal y autonómica, que puede ordenar el legislador estatal con los criterios y puntos de conexión que resulten necesarios y constitucional y estatutariamente correctos. El examen del contenido de los preceptos declarados básicos no altera esta conclusión porque los arts. 9 a 18 de la Ley estatal versan sobre aspectos relacionados con seguridad de las instalaciones, establecimientos procesos y productos industriales, “sin conllevar como consecuencia necesaria la privación de los ámbitos competenciales autonómicos delimitados conforme a la doctrina constitucional expuesta, de manera que en absoluto cabe apreciar un vaciado de facultades autonómicas en la materia”. En ausencia de regulación estatal, la Ley autonómica 13/1987 articuló un régimen que, sobrevenida aquella, fue desplazado en lo que no se acomodaba a lo básico, de modo que el Decreto autonómico impugnado sería consecuente con el régimen resultante de la combinación del sistema estatal en el ámbito restringido que le es propio con el autonómico complementario.

Tras citar como ejemplo de esta comprensión del sistema de distribución de competencias en la materia el Decreto del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña 363/2004, de 24 de agosto, por el que se regula el procedimiento administrativo para la aplicación del Reglamento electrónico de baja tensión, afirma el Fiscal General del Estado que “una perspectiva integradora permitiría solucionar la cuestión debatida partiendo de la existencia de un sistema compuesto por la normativa estatal en lo que le estaba reservado y su complemento regulativo autonómico, así como por la normativa autonómica específica en el ámbito de su competencia exclusiva y ejecución”. La propia Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que ahora promueve cuestión de inconstitucionalidad, ha dictado diversas Sentencias en las que no ha apreciado la existencia de contradicción alguna entre la Ley autonómica 13/1987 y la estatal 21/1992. Y en la exposición de motivos de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2008, de 31 de julio, de seguridad industrial, se da cumplida cuenta de la evolución del marco competencial.

Por lo expuesto el Fiscal General del Estado entiende que la norma legal controvertida no es contraria a la Constitución, postulando en consecuencia la inadmisión de la presente cuestión de inconstitucionalidad.

1. Según se ha expuesto en los antecedentes de esta resolución, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición final única de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de industria. Sin embargo esta cuestión de inconstitucionalidad debe ser inadmitida a trámite por las razones que seguidamente se exponen.

2. Al efecto debemos comenzar dejando constancia de la amplitud del objeto de la presente cuestión de inconstitucionalidad.

Según se declara en la parte dispositiva del Auto de planteamiento, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña acuerda “plantear la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional respecto de la disposición final única, inciso inicial, de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de industria, por su posible contradicción con el marco competencial correspondiente a la Comunidad Autónoma de Cataluña, en materia de seguridad industrial, de acuerdo con el artículo 12.1.2 de su Estatuto de Autonomía, aprobado por la Ley Orgánica 4/1979, de 28 de diciembre sic.”. En el referido inciso inicial de la disposición final única de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de industria, se declara que “los artículos 1, 2, 3, apartados 1 al 3 y 4 a), b), e), g) y h); el artículo 4, y los artículos 9 al 18; 21 al 27; 30 al 37 y 38, apartado 2, se dictan al amparo del artículo 149.1.1ª y 13ª de la Constitución”. Esta identificación del objeto se corresponde con la efectuada en la providencia de 20 de marzo de 2008, de apertura del trámite de audiencia a las partes personadas y al Ministerio Fiscal dando cumplimiento a la previsión del art. 35.2 LOTC.

Planteada la cuestión con esta amplitud resulta obligada su inadmisión a trámite de acuerdo con lo previsto en el art. 37.1 LOTC, que dispone que el Tribunal pueda rechazar, mediante Auto y sin otra audiencia que la del Fiscal General del Estado, aquellas cuestiones de inconstitucionalidad que no hayan satisfecho los necesarios requisitos procesales o que fuera notoriamente infundada. Como hemos tenido ocasión de señalar en reiteradas ocasiones, “dichos requisitos procesales, enumerados en el art. 35.2 LOTC en desarrollo de lo dispuesto en el art. 163 CE, tienden a evitar que la cuestión de inconstitucionalidad se convierta en un medio de impugnación directa y abstracta de la validez de la Ley, garantizando, al propio tiempo, que su uso sirva a la finalidad de conciliar la doble obligación que recae sobre los órganos judiciales de actuar sometidos a la Ley y a la Constitución (STC 17/1981, de 1 de junio, FJ 1). Se trata con ello de impedir que esta vía procesal resulte desvirtuada por un uso no acomodado a su naturaleza y finalidad propias, lo que sucede cuando se utiliza para obtener pronunciamientos innecesarios o indiferentes para la decisión del proceso en el que la cuestión se suscita (por todos, AATC 42/1998, de 18 de febrero, FJ 1, y 21/2001, de 30 de enero, FJ 1).” (ATC 76/2007, de 27 de febrero, FJ 2).

Entre esos requisitos procesales reviste singular relevancia la formulación del denominado “juicio de relevancia”, respecto del cual hemos declarado que su superación es “una de las condiciones esenciales para la admisión de la cuestión, pues, en la medida que garantiza una interrelación necesaria (STC 28/1997, de 13 de febrero, FJ 3) entre el fallo del proceso a quo y la validez de la norma cuestionada, asegura la realización efectiva del antedicho control concreto de la constitucionalidad de la Ley” (ATC 24/2008, de 22 de enero, FJ 4, y las numerosas resoluciones allí citadas).

Pues bien, en esta ocasión el órgano judicial promotor de la cuestión no ha acreditado de qué manera la validez de los treinta preceptos de la Ley de industria a los que total o parcialmente se atribuye, por el inciso cuestionado, el carácter de “condición básica” o de “bases” es determinante de la resolución que haya de adoptar para resolver la controversia sometida a su enjuiciamiento. La ya apuntada amplitud del objeto de la presente cuestión de inconstitucionalidad rebasa por ello los límites de este instrumento de conciliación de la doble obligación que pesa sobre los órganos jurisdiccionales de actuar sometidos a la Ley y a la Constitución y se perfila más como un cuestionamiento general del sistema de seguridad industrial establecido en su momento en la Ley 21/1992, 16 de julio, de industria, con independencia de que los preceptos legales en que se plasma ese sistema resulten o no de aplicación al caso.

Cierto es que en algún pasaje del Auto de planteamiento de la cuestión parece acotarse algo más el objeto, al apuntarse la discutible condición básica de los arts. 9 a 18 de la Ley de industria. Pero no es menos cierto que esa mayor concreción queda apenas apuntada y sin reflejo alguno en la parte dispositiva del Auto. A mayor abundamiento, ni tan siquiera respecto de esos diez artículos se efectúa el juicio de relevancia. Y aunque en el fundamento quinto del Auto de planteamiento se ciñe algo más la duda de constitucionalidad, a los arts. 14 y 15 de la Ley de industria, se hace por reproducción literal de un pasaje de las alegaciones formuladas por el Ministerio Fiscal en el trámite del art. 35.2 LOTC, que el órgano judicial promotor de la cuestión no hace suyas. En particular no se aclara qué precepto de la Ley de industria permite atribuir a los organismos de control la “inspección inicial” prevista en el art. 7 del Decreto del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña 363/2004, de 24 de agosto, y a las entidades concesionarias las “inspecciones periódicas” del art. 8 de este mismo Reglamento.

Cierto es, en otro orden de consideraciones, que una eventual estimación de la cuestión conllevaría la denegación del carácter básico de los preceptos legales cuestionados, de modo que, siguiendo la lógica que inspira al Auto de planteamiento, no serían de aplicación al proceso en cuyo seno se eleva la presente cuestión de inconstitucionalidad. Ahora bien, aceptar que con ello queda satisfecho el requisito de la adecuada realización del juicio de relevancia supone admitir una auténtica petición de principio, pues no se trata de que una hipotética declaración de inconstitucionalidad haya de tener incidencia sobre el proceso a quo, sino de que la conclusión de éste sólo puede alcanzarse una vez que se despejen las dudas de constitucionalidad que afectan al precepto o preceptos que inexorablemente deben aplicarse al caso.