Buscador de xurisprudencia constitucional

1. Con fecha 31 de julio de 2015 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, contra los arts. 1.2 b), c) y d); 4 aa); 5 a) y p); 7.1; 8, en cuanto a presas y embalses; 12.2 b) y 4; 15.1 b), c) y n); 19.2 a) 1, c) 2 y c) 3; 50; 67; 69 a), d) y f) 1; 70 a) y c); 71.3; 72; y 76.3; y disposición transitoria primera de la Ley 10/2014, de 27 de noviembre, de aguas y ríos de Aragón.

El Abogado del Estado invocó los arts. 161.2 CE y 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) a fin de que se acordase la suspensión de la aplicación de los preceptos recurridos.

2. Por providencia de 10 de septiembre de 2015, el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó: admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, conforme a lo establecido por el art. 34 LOTC, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado, a la Diputación General de Aragón y a las Cortes de Aragón, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes, tener por invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor y de conformidad con el art. 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos recurridos y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de Aragón”.

3. Por sendos escritos registrados en el Tribunal Constitucional los días 23 y 28 de septiembre de 2015, los Presidentes del Senado y del Congreso de los Diputados comunicaron los acuerdos de las Mesas de sus respectivas Cámaras de personarse en este procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

4. La Letrada de las Cortes de Aragón se personó en el proceso mediante escrito registrado el 25 de septiembre de 2015, solicitando prórroga del plazo concedido para formular alegaciones, que le fue concedida mediante providencia del Pleno de 28 de septiembre de 2015, por plazo de ocho días a contar desde la expiración del plazo ordinario. Con fecha 23 de octubre de 2015, tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el escrito de alegaciones formulado por la representante procesal de las Cortes de Aragón.

5. Con fecha 9 de octubre de 2015 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal escrito del Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón, en representación de su Gobierno, personándose en el proceso y formulando alegaciones.

6. Mediante providencia de 26 de octubre de 2015, el Pleno acordó oír a las partes personadas —Abogado del Estado, Gobierno de Aragón y Cortes de Aragón— para que, en el plazo de cinco días, expusieran lo que consideraran conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión.

7. El Abogado del Estado, mediante escrito registrado en este Tribunal el 3 de noviembre de 2015, interesó el mantenimiento de la suspensión de los preceptos impugnados con fundamento en las alegaciones que seguidamente se resumen.

a) El primer bloque del recurso se refiere a la impugnación de los preceptos de la Ley 10/2014 de Aragón que atribuyen a esta Comunidad Autónoma competencia para la gestión de la reserva hídrica de 6.550 hm3, en cuanto se trata de un aprovechamiento hidráulico de una cuenca hidrográfica supracomunitaria [arts. 1.2 b), c) y d); 4 aa); 5 a) y p); 7.1; 12.2 b) y 4; 15.1 b), c) y n); 19.2 a) 1, y c) 2; 50; 69 a), d) y f) 1; 70 a) y c) y disposición transitoria primera].

Sin desconocer la doctrina constitucional (ATC 156/2008, de 12 de junio, FJ 6, con cita del ATC 18/2007, de 18 de enero, FJ 5), en este caso, la seguridad jurídica es un argumento esencial para resolver sobre la suspensión.

La reserva hídrica cuya competencia reclama la Comunidad Autónoma de Aragón es un volumen de agua que procede de las cuencas hidrográficas intercomunitarias que transcurren por Aragón y, en especial, de la cuenca hidrográfica del Ebro. Por ello, las competencias de gestión sobre el volumen de agua que los planes hidrológicos —de cuenca o nacional— asignen para el uso de los aragoneses implica la gestión de las aguas de una cuenca hidrográfica supracomunitaria. De levantarse la suspensión de la Ley, la atribución de competencias a la Comunidad Autónoma de Aragón sobre esta reserva hídrica que actualmente gestiona el Estado ocasionaría perjuicios al interés general de difícil o imposible reparación, partiendo de que resulta imposible la aplicación simultánea de dos leyes contradictorias entre sí. Con cita del informe emitido por la Directora General del Agua del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente con fecha 6 de octubre de 2015 que acompaña a sus alegaciones, alega que la inaplicación de la legislación estatal vigente produciría un grave e irreparable perjuicio de orden constitucional, en cuanto que el Derecho vigente sería incumplido, y expone cómo la constitución del Instituto Aragonés del Agua como organismo de cuenca permitiría que éste pudiera gestionar la Junta central de usuarios del embalse de El Val.

Las masas de agua afectadas por la Ley aragonesa no se circunscriben a una Comunidad Autónoma, y es imposible legislar y gestionar el uso con eficacia desde un ámbito territorial político-administrativo que no comprenda la totalidad de la ubicación de esos recursos. La Ley impugnada cuenta con la existencia de una “reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses” de 6.550 hm3 que sería extraída de los caudales de toda la cuenca, planteando problemas de gestión y la ruptura del principio de gestión unitaria que rige en la legislación de aguas, sin que en este momento esté diseñado otro modelo de gestión.

Estas consideraciones de orden general se complementan con el análisis de cada precepto:

(i) El ejercicio de las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma por el artículo 1.2, b) c) y d), ocasionaría disfuncionalidades en la gestión del aprovechamiento hidráulico de difícil solución. Estos preceptos tienen repercusión sobre las relaciones con los particulares y los intereses privados de las personas o entidades concesionarias: es imposible que convivan dos autorizaciones o concesiones sobre el agua emitidas por dos Administraciones distintas, que pueden mantener diferentes criterios, afectando a la seguridad jurídica. Es materialmente imposible que las dos Administraciones puedan otorgar concesiones sobre un mismo objeto como el agua. Por otra parte, se rompería la unidad de gestión de la cuenca, lo cual impediría un disfrute equitativo del agua por parte de ciudadanos que viven en otras comunidades autónomas; sería imposible una gestión sostenible medioambientalmente que cumpliera con la legislación de la Unión Europea, y quedaría gravemente afectado el disfrute equitativo del recurso por parte de ciudadanos que no residen o que desarrollan actividades que implican el uso del agua de la cuenca fuera de la Comunidad Autónoma de Aragón.

No podría objetarse que queda condicionado el ejercicio de estas funciones a “aquellas que puedan ser ejercidas por la Comunidad Autónoma mediante transferencia, encomienda o convenio con la Administración General del Estado” (artículo 1.2, párrafo inicial), porque ni el precepto distingue las que quedarían de esta manera condicionadas ni, aunque dependiera de la voluntad del Estado la adopción de estas medidas inconstitucionales de transferencia, encomienda o convenio, desaparecería su valor vinculante como Ley.

(ii) La definición del artículo 4 aa) de la reserva hídrica como el “aprovechamiento hídrico de una cuenca intercomunitaria” abunda en la tesis que se mantiene de que la Ley está configurada para un ejercicio inmediato de competencias por parte de la Comunidad Autónoma que colisiona con el statu quo actual.

(iii) Igual sucede con el artículo 5 a), siendo trasladables las observaciones ya formuladas respecto del artículo 1.2, b) y c). En cuanto al art. 5 p), es nuevamente un claro ejemplo de la repercusión que la Ley impugnada tiene sobre las relaciones con los particulares y los intereses privados de las personas o entidades concesionarias o autorizadas para una determinada actividad.

(iv) El artículo 7.1 admite el ejercicio de competencias autonómicas sobre aprovechamientos hidráulicos supracomunitarios en pugna con la del Estado, que dispone de su propio registro de aguas, y que no puede generar más que perjuicios e inseguridad. No puede reconocerse la eficacia de las inscripciones en el registro de aguas de Aragón, aquí previstas. Las concesiones se configuran como derechos reales, y por tanto pueden ser objeto de hipotecas o transmisiones entre particulares. Uno de los problemas que se pueden plantear es determinar, caso de que estuviera inscrita en ambos registros, cuál sería la certificación que se consideraría válida para la realización de estos negocios jurídicos.

(v) Respecto del artículo 12.2 b) y 4, resulta extensible cuanto ya se ha indicado. Además, como se expuso en la demanda, la inscripción de la reserva de agua en el Registro de aguas de la Administración general del Estado no está contemplada en la legislación estatal, que únicamente prevé la inscripción de las concesiones administrativas de aguas, siendo así que la denominada “reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses” carece de tal consideración.

(vi) Las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma de Aragón por el artículo 15.1 b), c) y n), al incidir en aprovechamientos hidráulicos supracomunitarios, están siendo ejercidas por el Estado.

(vii) Las atribuciones al Instituto Aragonés del Agua previstas en el artículo 19.2 a).1 y c).2 ponen en cuestión las competencias estatales para la gestión unitaria de las cuencas hidrográficas supracomunitarias, y son de incompatible ejercicio simultáneo; su efectivo desarrollo ejecutivo es susceptible de causar perjuicios de imposible o difícil reparación a los interesados en estos procedimientos administrativos.

(viii) El artículo 50 apodera al Gobierno de Aragón para la elaboración de los “planes de regadíos y usos agrarios” que tengan por objeto el aprovechamiento de la reserva hídrica, incidiendo en aprovechamientos hidráulicos procedentes de cuencas supracomunitarias cuya gestión se encuentra reservada, por el principio de unidad de cuenca, a la Administración General del Estado. Por ello, el ejercicio simultáneo puede ocasionar perjuicios de imposible o difícil reparación en una materia de tanta relevancia económica y social como son los planes de regadíos.

(ix) Las competencias atribuidas al Instituto Aragonés del Agua por el artículo 69 a) d) y f).1 van referidas nuevamente a la reserva hídrica procedente de cuencas supracomunitarias, y su ejercicio de manera simultánea al Estado ocasionaría perjuicios al interés general de difícil reparación en una materia de gran trascendencia económica y social, como la regulada en este precepto.

(x) Las funciones atribuidas al Instituto Aragonés del Agua por el artículo 70 a) y c) colisionarán indefectiblemente con las actuaciones estatales, especialmente por lo que hace al carácter “determinante” del informe previsto en el apartado c), en la medida que condiciona la actuación del Estado.

(xi) La disposición transitoria primera contempla el traspaso de servicios y medios de la Administración general del Estado a la Comunidad Autónoma de Aragón como el mecanismo indicado para el ejercicio de las competencias autonómicas sobre las cuencas supracomunitarias, en especial sobre la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses.

Aunque la decisión sobre estos traspasos depende del Estado, en orden al mantenimiento de su suspensión participa de las razones enunciadas con motivo de las citas a actuaciones como transferencias, convenios o encomiendas que se realizan en la Ley y que han sido analizadas anteriormente. Se trata de una norma jurídica que, si no se encuentra suspendida hasta tanto se dicte sentencia, goza de eficacia generando las consiguientes disfunciones en la gestión del agua y que ordena, en su apartado 2, negociar unos traspasos de funciones y servicios que se verán afectados por la sentencia que se dicte en el caso.

b) Respecto del bloque de preceptos que no han sido impugnados por su relación con la gestión de la reserva hídrica de 6.550 hm3, sino por reconocer otras competencias autonómicas que afectan igualmente a la gestión de las cuencas hidrográficas supracomunitarias, se exponen de forma individualizada las razones para mantener su suspensión.

(i) En cuanto al artículo 8.1, no tiene ningún sentido la creación de un registro de seguridad de presas y embalses de Aragón, puesto que como se expuso en la demanda tales infraestructuras no son de su competencia.

(ii) Respecto del artículo 19.2 c).3, como se expresó en la demanda, no hay inconveniente en que la declaración de las reservas naturales fluviales como figuras de protección ambiental se realice por la Comunidad Autónoma de Aragón, excepto cuanto se trate de parques nacionales. Ahora bien, como se expuso igualmente en la demanda, el precepto puede interpretarse en el sentido de que la Comunidad Autónoma de Aragón también ostenta competencias sobre el dominio público hidráulico de tales reservas, lo que genera la problemática ya expuesta sobre el ejercicio simultáneo y contradictorio de competencias que puede causar un perjuicio tanto al interés general como a los particulares afectados.

(iii) De levantarse la suspensión del artículo 67, el informe preceptivo y determinante previsto en este precepto supondría que el Estado, en el ejercicio de sus competencias, no podría adoptar las decisiones con su propio criterio, debiendo seguir el expuesto por la Administración autonómica. Esta consecuencia es susceptible de causar un perjuicio de difícil reparación en la tramitación de los planes afectados.

(iv) La legislación estatal contempla la posibilidad de que la tramitación de autorizaciones referentes al dominio público de cuencas supracomunitarias pueda ser encomendada a las Comunidades Autónomas, pero no prevé, en tal supuesto, las consecuencias que el impugnado artículo 71.3 anuda a la falta de comunicación de la resolución del organismo de cuenca en el plazo de tres meses. Se introduce así un condicionamiento para el ejercicio de las competencias estatales sobre las cuencas hidrográficas intercomunitarias, susceptible de perjudicar su correcto ejercicio.

(v) El artículo 72 faculta a la Administración aragonesa para el ejercicio de facultades de policía tanto en las cuencas hidrográficas intracomunitarias, como en las supracomunitarias “cuando le sea atribuida por la legislación estatal, en los términos establecidos por el Estatuto de Autonomía, la legislación básica y el resto de la legislación vigente”. Este precepto es otra manifestación del riesgo que el levantamiento de la suspensión de la Ley puede poner el principio de gestión unitaria de la cuenca.

(vi) El artículo 76 introduce, del mismo modo que el artículo 71.3, un condicionamiento para el ejercicio de las competencias estatales sobre las cuencas hidrográficas intercomunitarias, susceptible de causar perjuicios de difícil reparación en la gestión de la cuenca.

8. Con fecha 3 de noviembre de 2015 tuvo entrada escrito del representante procesal del Gobierno de Aragón, solicitando el levantamiento de la suspensión de los preceptos recurridos. En síntesis, alega al respecto lo siguiente:

a) La aplicación de los criterios que emanan de la doctrina constitucional, en relación con la resolución de la cuestión incidental que aquí se plantea (por todos, ATC 205/2014, de 22 de julio), ha de llevar al levantamiento de la suspensión.

Como cautela de cierre, adicional a los específicos condicionantes en salvaguarda de la competencia estatal que establece el legislador aragonés en los concretos preceptos impugnados, la disposición transitoria primera.2 condiciona su eficacia a “la negociación del traspaso de funciones y servicios, en los órganos de cooperación bilateral previstos en el Estatuto de Autonomía de Aragón”. Tanto atendiendo al objeto de la impugnación (que recae sobre un conjunto de preceptos estrictamente autoorganizativos y procedimentales) como a la previsión de su eficacia, condicionada al traspaso efectivo de funciones ejecutivas en el marco de la cooperación bilateral entre el Estado y la Comunidad Autónoma, determina la ausencia de concreto perjuicio alguno que pudiera seguirse del levantamiento de la suspensión.

La incidencia que tales preceptos pudieran tener en el ejercicio de la competencia estatal queda así condicionada a la voluntad concordante del Estado y, con ello, a la salvaguarda del principio dispositivo del Estado en el ejercicio de sus propias competencias en la materia, no produciéndose en modo alguno el bloqueo de la competencia estatal. Se evidencia así que la norma autonómica carece de cualquier virtualidad en orden a una atribución competencial directa a favor de la Comunidad de las competencias estatales que pudiera ser eficaz per se al margen de la decisión estatal.

Esta conclusión se advera con el análisis concreto del contenido de la Ley aragonesa 10/2014 objeto de litigio:

(i) El artículo 1.2 b), c) y d) enumera, de forma genérica e introductoria las competencias autonómicas derivadas del artículo 72 y la disposición adicional quinta del Estatuto de Autonomía de Aragón (EAAr). Ningún daño o perjuicio para el interés general puede seguirse del alzamiento de la suspensión, ya que su eficacia queda condicionada ex art. 1.1, 1.2 párrafo introductorio, y disposición transitoria primera de la propia Ley.

(ii) El artículo 4.aa) define la reserva hídrica “a efectos de esta ley” y no otros, determinándose su contenido no sólo por lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de Aragón, conforme a la interpretación constitucional de su disposición adicional quinta, sino también necesariamente por “la planificación hidrológica estatal a favor de la Comunidad Autónoma de Aragón”, por lo que tampoco se explica qué perjuicio puede derivarse del alzamiento de la suspensión.

(iii) El artículo 5 a) y p) enuncia principios aplicativos que informan la Ley, dirigidos a “la actuación política y administrativa de los poderes públicos aragoneses”, que queda supeditada al “principio de unidad de la cuenca y el Estatuto de Autonomía, en el ejercicio de las competencias exclusivas o mediante delegación, encomienda o convenio con la Administración General del Estado”, lo que implica el sometimiento efectivo de la competencia autonómica a la competencia estatal.

(iv) Los artículos 7.1 y 8 tienen por objeto la creación de sendos registros administrativos, y son manifestación de una potestad de autoorganización directamente tributaria del principio de autonomía; y el propio art. 12.4 de la Ley reconoce y salva la finalidad y funciones del Registro estatal de aguas.

(v) El artículo 12, 2 b) y 4 expresa mandatos dirigidos a los poderes públicos de Aragón, por lo que del alzamiento de la suspensión no resulta perjuicio alguno para el interés general, cualquiera que fuese la efectividad última de la inscripción de la reserva hídrica de 6.550 hm3 en el Registro estatal de aguas. La existencia de una Administración hidráulica propia no niega, por sí misma, ni la competencia estatal en materia de aguas ni su ejercicio sobre el principio último de unidad de gestión de la cuenca y su función de coordinación, máxime a tenor de la disposición transitoria 1ª.

(vi) El artículo 15.1, b), c) y n) define las competencias autonómicas bajo la salvedad de su sometimiento a “la legislación de aguas, y en coordinación con la Administración General del Estado”, como condicionante que incluye la planificación hidrológica de la reserva hídrica y su gestión “previa delegación de competencias por el Estado”, y la participación preceptiva en los procesos de autorizaciones, no su otorgamiento, lo que aclara el alcance de la atribución, así como las funciones de policía del dominio público hidráulico. Las cautelas legales salvan la competencia estatal y la función de coordinación propia del Estado, al tiempo que determinan la necesidad de su sometimiento al poder dispositivo del Estado para su desarrollo posterior.

(vii) El artículo 19.2 a).1, c).2 y c).3 se enmarca igualmente en la salvedad que limita la eficacia inmediata de los mandatos legales cuestionados a la decisión previa de la Administración estatal ex disposición transitoria primera.

(viii) El artículo 50 queda asimismo condicionado en su eficacia al ejercicio de la competencia estatal expresamente salvaguardada, en la lógica del artículo 19.2 f), cuya constitucionalidad no se ha puesto en duda en el recurso.

(ix) El artículo 67 plantea una problemática similar a la resuelta en los AATC 304/2001, de 11 de diciembre, y 268/2011, de 16 de octubre.

(x) El artículo 69, a) d) y f).1 tampoco determina perjuicio alguno, al operar sobre la salvedad tantas veces indicada.

(xi) El artículo 70 a) y c) se limita a prever la participación del Instituto Aragonés del Agua en la tramitación de autorizaciones y concesiones, mediante la formulación de una propuesta de resolución para la toma de decisión por el organismo de cuenca estatal.

(xii) Los artículos 71.3, 72 y 76.3, además de quedar condicionados por la disposición transitoria primera, recogen la manifiesta sujeción de la intervención de la Administración hidráulica de la Comunidad a la competencia estatal, decisoria y condicionante.

(xiii) La disposición transitoria primera contempla el traspaso de servicios y medios como prius necesario, en la lógica de las competencias concurrentes y del respeto a la competencia estatal en las disposiciones afectadas por el apartado 1, y sobre un mandato que, en su apartado 2, va dirigido al Gobierno de Aragón, como expresión de una voluntad política y sin ulterior vinculación para el Estado en general y para el Gobierno de la Nación en particular, en lo que condiciona la eficacia última de una parte de la regulación autonómica en materia de aguas y ríos de Aragón.

Resulta plenamente aplicable el criterio recogido en el ATC 60/2013, FJ 5, toda vez que la competencia autonómica requiere de su materialización mediante la adopción de medidas que vayan más allá de la norma impugnada por el recurso de inconstitucionalidad, en cuyo caso tales concretas medidas serían siempre susceptibles de un específico control de constitucionalidad.

b) En conclusión, no procedería mantener la suspensión de la vigencia y eficacia de los preceptos impugnados cuando no concurre perjuicio al interés general, dada la constante remisión a la normativa vigente bajo los límites de la competencia estatal y, por tanto, a la necesidad de un desarrollo condicionado a la previa voluntad del Estado para su eficacia plena. En consecuencia, tales perjuicios sólo podrían formularse de un modo hipotético, en una defensa de la competencia estatal que resulta ajena a la finalidad y función propia de este incidente.

El principio de unidad de cuenca no puede excluir, per se, la participación de la Comunidad en la gestión de la cuenca, de la que no resulta afección a la seguridad jurídica, ni perjuicio concreto al interés general o al de terceros. Siempre queda salvada la supremacía de la función estatal como manifestación nuclear de su función de coordinación, por lo que tampoco puede concluirse que, con la vigencia y eficacia de los preceptos impugnados, se produzca un bloqueo de la competencia estatal.

9. La Letrada de las Cortes de Aragón solicitó el levantamiento de la suspensión mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal con fecha 6 de noviembre de 2015. En apoyo de su pretensión, alega en síntesis lo siguiente:

a) No pueden apreciarse perjuicios meramente invocados y fundamentados en una eventual invasión de la competencia estatal por parte de la Ley autonómica impugnada (ATC 278/2009, de 10 de diciembre, FJ 4).

No concurren perjuicios de imposible o difícil reparación basados en un hipotético riesgo de fragmentación del principio de unidad de cuenca. El recurrente confunde la supraterritorialidad hidrológica como criterio delimitador de las competencias del Estado en materia de aguas, con una gestión unitaria excluyente del legítimo ejercicio de las competencias autonómicas constitucionalmente reconocidas ex art. 148.1.10 CE, al que, en ningún caso, cabe imputar un fraccionamiento de la cuenca hidrográfica cuando se trata de un aprovechamiento de interés autonómico reconocido como tal por la propia planificación hidrológica estatal y de cuenca. El límite constitucional a la gestión pública del agua viene impuesto por la concepción integral del recurso hidráulico y la gestión homogénea de los aprovechamientos, sean estos de interés estatal o autonómicos, sin que el reparto competencial constitucionalmente establecido permita excluir, sin más, a las Comunidades Autónomas de la gestión de los aprovechamientos hidráulicos de interés autonómico en las cuencas supracomunitarias. No se entiende cuál es el riesgo de fragmentación del principio de unidad de cuenca que se aduce de contrario, cuando se trata de un aprovechamiento que el propio legislador estatal de aguas en su función planificadora, tras un complejísimo proceso de planificación con participación de todas las comunidades autónomas y los usuarios implicados, ha establecido expresamente a disposición de la Comunidad Autónoma de Aragón, concretando tanto la asignación de recursos como los usos a los que están destinados.

b) Los preceptos impugnados en ningún caso están atribuyendo competencias de gestión sobre tramo alguno de río, subcuenca o fracción de una cuenca hidrográfica supracomunitaria, toda vez que se limitan a regular un aprovechamiento de interés autonómico que, sin perjuicio de su previsión estatutaria, ha sido expresamente establecido por el propio legislador estatal, y se encuentra incluido en la planificación hidrológica estatal y de cuenca, con asignación y concreción de usos, y con inscripción de oficio en el Registro estatal de aguas a disposición de la Comunidad Autónoma de Aragón (disposición adicional decimotercera de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del plan hidrológico nacional, y artículo 32.1 f) del plan hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Ebro, aprobado por Real Decreto 129/2014, de 28 de febrero).

Lo que regula el legislador aragonés es la decisión positiva de la Comunidad Autónoma de asumir lo que el legislador estatal ya ha dispuesto y disponga, y en esos términos ha de interpretarse el tenor literal del art. 1.2 de la Ley de Aragón 10/2014. Del mismo modo procede interpretar el tenor de los artículos 4 aa); 5 a) y p); 7.1; 12.2 b) y 4; 15.1 b), c) y n); 19. 2 a) 10 y c) 2; 50; 67; 69 a), d) y f) 10; 70 a) y c) y la disposición transitoria primera, en cuanto que la objeción de inconstitucionalidad que genéricamente se imputa es exactamente la misma, y en la medida que en todos ellos se introducen las pertinentes cláusulas de salvaguarda de las competencias estatales.

No cabe afirmar que el Tribunal Constitucional ha desechado la participación de las Comunidades Autónomas en la gestión de las cuencas intercomunitarias, como tampoco lo ha hecho en relación con los aprovechamientos de interés comunitario (STC 30/2011, de 16 de marzo). Deberá en consecuencia prevalecer en este trámite incidental la presunción de constitucionalidad de la norma autonómica impugnada.

La vigencia de las disposiciones relativas a la reserva hídrica a disposición de la Comunidad Autónoma dimanan de la legislación estatal y de la propia Constitución, por lo que procede el levantamiento de la suspensión de una norma autonómica de la que no procede inferir perjuicio alguno, dada su coincidencia con lo dispuesto por el legislador estatal en su función de planificación hidrológica. El hecho de que la reserva de agua de 6.500 hm3 no constituya una regulación prescriptiva que se imponga al legislador estatal por su mención estatutaria no merma el valor vinculante que para el mismo deriva de su inclusión en la planificación hidrológica estatal. La citada reserva hídrica a disposición de la Comunidad Autónoma de Aragón, cuya asignación de recursos para usos y demandas actuales y futuros se ha encargado de concretar el Estado en el ejercicio de su función planificadora, goza del efecto vinculante que el propio legislador estatal ha dispuesto para los planes hidrológicos, como señala la STC 227/1988, de 29 de noviembre.

Es más, la vinculación del legislador estatal procede de la propia Constitución. El Gobierno recurrente se encuentra vinculado por el tenor literal de la Ley de aguas; el legislador estatal podrá modificarla pero no ignorarla, pues ningún poder público puede situarse al margen del Estado de Derecho (STC 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 6).

c) La existencia de normas autonómicas de factura idéntica a alguno de los preceptos objeto del presente recurso, respecto de las que el recurrente no ha opuesto la tacha de inconstitucionalidad que imputa al legislador aragonés, impiden el mantenimiento de la suspensión (art. 1 del Decreto 11/2013, de 13 de marzo, de la Comunidad de Castilla-La Mancha, por el que se atribuyen competencias en materia de seguridad de presas, embalses y balsas; art. 1 de la Orden TES/431/2013, de 16 de diciembre, por la que se crea y organiza el Registro de seguridad de presas y embalses de Cataluña; art. 1 del Decreto 12/2015, de 12 de marzo, de la Comunidad Autónoma de Cantabria).

d) La categoría de los informes determinantes como un género distinto de los informes vinculantes constituye una creación del legislador estatal, y constituye una herramienta escrupulosamente respetuosa con el reparto constitucional de poder, que pretende hacer más permeables a los intereses autonómicos las decisiones del Estado, como ha señalado la doctrina, y permite la ponderación de los intereses afectados (STC 46/2007, de 1 de marzo, FJ 10) cuando se produce la concurrencia material entre dos títulos que inciden sobre un mismo espacio físico o un mismo recurso natural (aguas continentales y aprovechamientos hidráulicos de interés autonómico).

De lo que se trata es de considerar los intereses del territorio, escuchando a la Administración autonómica implicada y, haciendo el ejercicio de ponderar la importancia relativa de cada uno de los intereses en juego, brindando la oportunidad, en definitiva, a través de una motivación pormenorizada, de modular las soluciones en atención a los legítimos intereses territoriales que convergen.

Atendiendo al contenido de los arts. 19.2 c).2, 67 y 70 c) de la Ley impugnada, el levantamiento de la suspensión no produciría daño alguno o perjuicio a terceros, puesto que se limita a prever un mecanismo de colaboración y cooperación administrativa en orden a la adecuada coherencia del ejercicio de las competencias estatales con las competencias autonómicas que inciden sobre la materia (ATC 268/2001, de 16 de octubre).

Con fundamento en las consideraciones anteriormente expuestas y siendo de cargo de quien insta la suspensión acreditar los perjuicios que aduce y, en su caso, la irreversibilidad de los mismos, en tanto se realiza el juicio de constitucionalidad sobre el fondo del asunto deberá prevalecer la presunción de legitimidad de la Ley impugnada, solicitándose a tal efecto el levantamiento de la suspensión.

1. El objeto de la presente resolución consiste en determinar si procede levantar o mantener la suspensión de la vigencia que afecta a los arts. 1.2 b), c) y d); 4 aa); 5 a) y p); 7.1; 8, en cuanto a presas y embalses; 12.2 b) y 4; 15.1 b), c) y n); 19.2 a) 1, c) 2 y c) 3; 50; 67; 69 a), d) y f) 1; 70 a) y c); 71.3; 72; 76.3 y disposición transitoria primera de la Ley 10/2014, de 27 de noviembre, de aguas y ríos de Aragón.

El fundamento general de la impugnación de los preceptos transcritos es la vulneración del art. 149.1.22 CE y del principio de administración unitaria de las cuencas hidrográficas supracomunitarias o intercomunitarias contenido en el art. 14.1 del texto refundido de la Ley de aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.

Como posteriormente se detallará, el recurso se estructura en torno a dos grupos de preceptos: por un lado, los relacionados con la llamada reserva hídrica de 6.550 hm3, constituida en cuenca intercomunitaria, respecto de los que se impugna el reconocimiento de la competencia de esta Comunidad Autónoma para su gestión exclusiva, fragmentando con ello, según la demanda, la unidad de las cuencas del Ebro, el Tajo y el Júcar que, en razón de su carácter intercomunitario, deben ser gestionadas por el Estado de forma unitaria. Por otro lado, los preceptos que se reputan inconstitucionales por su capacidad para incidir en el ejercicio de las competencias del Estado sobre las cuencas intercomunitarias, que no se refieren en sentido estricto a la mencionada reserva hídrica.

2. Como ha quedado de manifiesto en el resumen recogido en los antecedentes de esta resolución, el contenido de buena parte de las alegaciones formuladas por las partes para postular el mantenimiento o el levantamiento de la suspensión está cabalmente dirigido a la ratificación de las posiciones mantenidas en defensa de su pretensión principal, sea estimatoria o desestimatoria, del recurso de inconstitucionalidad. Esta circunstancia aconseja que comencemos recordando que no se trata aquí de “vindicar o defender la titularidad de la competencia discutida, sino de alegar y acreditar los perjuicios irreparables o de difícil reparación que se producirían, en concreto, por la vigencia de los preceptos impugnados durante el tiempo que dure el proceso constitucional” [ATC 75/2010, de 30 de junio, FJ 2; en el mismo sentido, ATC 265/2014, de 4 de noviembre, FJ 2)]. O, por decirlo en palabras del ATC 60/2013, de 26 de febrero, “el motivo referido a la invasión competencial atiende a la defensa de la titularidad de la competencia controvertida, pero carece de entidad para alegar o acreditar, por sí mismo, los perjuicios irreparables o de difícil reparación que se producirían por la vigencia de los artículos discutidos” (FJ 5).

La doctrina constitucional es constante: “para decidir si procede o no ratificar dentro del plazo de cinco meses que establece el art. 161.2 CE la suspensión de la Ley autonómica impugnada en un recurso de inconstitucionalidad es necesario ponderar, de un lado, los intereses que se encuentran concernidos, tanto el general y público como, en su caso, el particular o privado de las personas afectadas y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que puedan derivarse del mantenimiento o levantamiento de la suspensión de la Ley impugnada. Igualmente, se ha destacado que esta valoración ha de efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas y al margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulen en la demanda, recordando que el mantenimiento de la suspensión requiere que el Gobierno de la Nación, a quien se debe la iniciativa (arts. 161.2 CE y 30 LOTC), aporte y razone con detalle los argumentos que la justifiquen, pues debe partirse en principio de la presunción de constitucionalidad de las normas objeto de recurso (por todos, AATC 355/2007, de 24 de julio, FJ 2; 225/2009, de 10 de diciembre, FJ 2; 44/2011, de 12 de abril, FJ 2; y 86/2012, de 8 de mayo, FJ 2)” (ATC 122/2015, de 7 de julio, FJ 2).

Nuestro examen queda pues estrictamente ceñido a lo que resulta relevante para adoptar la decisión que constituye el único objeto de esta resolución, que “ha de ponderar, exclusivamente, los perjuicios que para los intereses generales o particulares puedan derivarse de una u otra medida y sin que pueda establecerse ninguna conexión entre la referida ponderación y la valoración de la legitimidad constitucional de los preceptos sometidos a debate en este proceso” (ATC 87/2011, de 8 de junio, FJ 3).

3. Analizaremos en primer lugar la procedencia de mantener o levantar la suspensión del bloque de preceptos impugnados que, según el recurso de inconstitucionalidad, están relacionados con la gestión de la reserva hídrica de 6.550 hm3 [arts 1.2 b), c) y d); 4 aa); 5 a) y p); 7.1; 12.2 b) y 4; 15.1 b), c) y n); 19.2 a) 1, y c) 2; 50; 69 a), d) y f) 1; 70 a) y c); y disposición transitoria primera]. En cuanto que se trata de un aprovechamiento hidráulico de una cuenca hidrográfica supracomunitaria, el Abogado del Estado alega la seguridad jurídica como argumento esencial para resolver sobre la suspensión. Considera que, de levantarse ésta, la atribución de competencias a la Comunidad Autónoma de Aragón sobre dicha reserva hídrica de 6.550 hm3, que actualmente gestiona el Estado, ocasionaría perjuicios al interés general de difícil o imposible reparación, al resultar imposible la aplicación simultánea de dos leyes contradictorias entre sí, planteando tanto problemas de gestión como la ruptura del principio de gestión unitaria que rige en la legislación de aguas.

Es doctrina reiterada de este Tribunal que “los daños que pudieran ocasionarse a la seguridad jurídica ‘son una consecuencia inherente a toda situación de pendencia de un recurso de inconstitucionalidad y consustanciales, por tanto, al funcionamiento del Estado de las Autonomías y a la coexistencia del ordenamiento estatal con los ordenamientos autonómicos, de manera que, desde este simple ángulo de enfoque, la suspensión de las normas impugnadas por motivos competenciales, como es el presente caso, sería siempre necesaria en la medida en que en los conflictos de dicha naturaleza concurra una duplicidad de normas. Pero de lo que se trata en este trámite no es de defender la seguridad jurídica con argumentos que pueden valer para cualesquiera impugnaciones, sino de alegar y acreditar los perjuicios irreparables o de difícil reparación que se producirían, en concreto, por la vigencia de los preceptos impugnados durante todo el tiempo que dure el proceso constitucional’ (ATC 60/2013, de 26 de febrero, FJ 5). De ahí que, en contra de lo que sostiene el Abogado del Estado, la mera existencia de dos regulaciones diferentes no puede justificar el mantenimiento de la suspensión, si no se pone de manifiesto qué perjuicios de imposible o difícil reparación pueden producirse como consecuencia de esa duplicidad normativa” (ATC 205/2014, de 22 de julio, FJ 3).

Esta última exigencia no puede considerarse cumplida con la mera invocación de la existencia de un perjuicio de imposible o difícil reparación, sin proporcionar a este Tribunal los elementos de juicio que le permitan entrar a valorar la procedencia de mantener la suspensión mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas y al margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulen en la demanda, como tantas veces hemos señalado. Ni las alegaciones del Abogado del Estado ni el informe que las acompaña permiten considerar cumplida la carga de acreditar tales perjuicios, pues como advertimos en el ATC 205/2014, FJ 4, no basta con analizar esta cuestión desde una perspectiva abstracta, sin razonar suficientemente, a partir de las situaciones concretas que podrían producirse, sobre los perjuicios irreparables que puede ocasionar el levantamiento de la suspensión de cada uno de los preceptos impugnados.

A ello hay que añadir que, en este caso, no cabría siquiera entrar a ponderar los eventuales perjuicios que podrían derivar de la aplicación simultánea de dos leyes contradictorias, en la medida en que sea la propia Ley de Aragón 10/2014 la que impida este resultado, al privar a una parte de sus preceptos de eficacia inmediata, como admite en diversas ocasiones el propio Abogado del Estado. Para ello, hay que partir de que, según el art. 1.2 de la Ley aragonesa objeto de este proceso, en la misma se regulan tanto “aquellas competencias exclusivas reconocidas por nuestro Estatuto de Autonomía” como “aquellas que puedan ser ejercidas por la Comunidad Autónoma mediante transferencia, encomienda o convenio con la Administración General del Estado”. Las primeras han de identificarse esencialmente con las que recaen sobre las “aguas que discurran íntegramente por su territorio” (art. 72.1 EAAr), y no están aquí en discusión. Sobre las segundas, la propia Ley aragonesa ha previsto en el citado artículo 1.2 que toda competencia autonómica que no haya sido reconocida como exclusiva por el Estatuto de Autonomía, como es el caso de las que afectan a la reserva hídrica sobre la que recae la controversia, que constituye un aprovechamiento hidráulico de una cuenca hidrográfica supracomunitaria (concretamente de la cuenca del Ebro, según precisa la disposición adicional quinta EAAr), no puede ejercerse de modo directo e inmediato, sino que requiere un previo acuerdo con el Estado, materializado a través de transferencia, encomienda o convenio. Y así lo corrobora la Ley aragonesa en su disposición transitoria primera, apartado 1, a cuyo tenor “la aplicación de las disposiciones de esta ley relativas a la participación en la tramitación de autorizaciones y concesiones, en especial sobre la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses, requerirá el correspondiente traspaso de funciones y servicios de la Administración General del Estado a la Comunidad Autónoma de Aragón”.

De este modo, el juego combinado del artículo 1.2, párrafo inicial, y de la disposición transitoria primera.1, que contienen la indicada salvedad, reiterada por lo demás a lo largo del articulado de la Ley, comporta que la eficacia de determinados preceptos queda supeditada a la concurrencia de la voluntad del Estado, resultando evidente que, de no mediar una decisión estatal que preste su consentimiento a cualquiera de las fórmulas contempladas en la Ley aragonesa (transferencia, encomienda o convenio), la gestión de la reserva hídrica de 6.550 hm3 permanece inalterada. Por este solo motivo, el levantamiento de la suspensión no es susceptible de producir los perjuicios, por lo demás genéricos, que alega el Abogado del Estado respecto de los arts. 1.2 b), c) y d); 4 aa); 5 a) y p); 7.1; 12.2 b); 15.1 b), c) y n); 19.2 a)1; 69, a), d) y f); 70, a) y c).

4. Procede seguidamente entrar en la ponderación propia de este incidente cautelar, en relación con un grupo de preceptos que, formando parte del bloque de impugnaciones relativas a la gestión de la reserva hídrica de 6.550 hm3, presentan características que los diferencian de los anteriores.

a) El artículo 12.4 contiene un mandato dirigido expresamente a los poderes públicos aragoneses para que velen por la inscripción en el Registro de aguas de la Administración general del Estado de la reserva de agua establecida en 6.550 hm3 a favor de la Comunidad Autónoma de Aragón. Teniendo en cuenta que la norma queda circunscrita de modo que el mandato no se dirige a órganos estatales, y que “velar” no conlleva potestades concretas, sino meras pautas de orientación (STC 110/2011, de 22 de junio, FJ 9), el levantamiento de la suspensión no produce perjuicio alguno, al no ser susceptible de producir efecto vinculante que pueda influir en la práctica de las inscripciones en el Registro de aguas estatal.

b) El artículo 19.2 c) 2 dispone que, en tanto no sea efectivo el convenio o encomienda previsto en el párrafo anterior (que no ha sido objeto de impugnación), el Instituto Aragonés del Agua emitirá informe preceptivo sobre los expedientes que tramiten los organismos de cuenca en el ejercicio de sus competencias sobre la utilización y aprovechamiento del dominio público hidráulico, informe que será determinante en lo referido a las concesiones relativas a la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses.

El carácter preceptivo del informe previsto con carácter general (por otro lado ya establecido en el ordenamiento estatal para las concesiones de aguas superficiales, art. 110.1 del Reglamento del dominio público hidráulico aprobado mediante Real Decreto 849/1986, de 11 de abril) supone la imposibilidad de identificar un perjuicio irreparable, ya que “su eficacia fundamental es de orden procedimental, no condicionando directamente y en cuanto al fondo las decisiones del Estado” (AATC 268/2001, de 16 de octubre, FJ 2; y 304/2001, de 11 de octubre, FJ 2). En cuanto al supuesto de informe “determinante” para las concesiones relativas a la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses, cuyos efectos no precisa la Ley aragonesa, nuestra doctrina ya ha advertido que este tipo de informes no pueden asimilarse a los de carácter vinculante, suponiendo a lo sumo una exigencia reforzada de motivación en caso de discrepancia (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 117), por lo que tampoco condiciona la decisión de fondo que haya de adoptar el organismo de cuenca.

c) Conforme a lo dispuesto por el artículo 50, el Gobierno de Aragón podrá elaborar aquellos planes de regadíos y otros usos agrarios, así como del resto de usos, que tengan por objeto el aprovechamiento de la reserva hídrica para uso exclusivo de los aragoneses, sea en el ámbito de sus competencias o mediante transferencia, encomienda o convenio con la Administración general del Estado. El eventual perjuicio “no resulta inmediatamente de lo dispuesto en este precepto legal sino que precisa, para su materialización, de medidas que, yendo más allá de la simple aplicación de la norma, complementen desde una perspectiva general las previsiones legales” que, de obstruir el ejercicio por el Estado de sus competencias podría “ser sometido al juicio de este Tribunal Constitucional (en similares términos, ATC 79/2003, de 6 de marzo, FJ 7, y las resoluciones allí citadas)” (ATC 60/2013, FJ 5).

d) Por último, no procede mantener la suspensión de la disposición transitoria primera. Al margen de lo ya expuesto en cuanto que esta norma transitoria opera como presupuesto de la eficacia diferida de los preceptos impugnados que han quedado identificados en el fundamento jurídico 3, es manifiesto que ningún perjuicio puede ocasionar la vigencia de una norma que, habiendo condicionado la aplicación de una parte de la Ley aragonesa al previo traspaso de funciones y servicios, prevé a tal efecto abrir una negociación con la Administración general del Estado en los órganos de cooperación bilateral previstos en el Estatuto de Autonomía de Aragón. Resulta obvio que, para evitar los perjuicios que entiende irrogados, al Estado le basta con no acceder a las pretensiones que se le planteen en esa negociación bilateral.

5. De los preceptos impugnados por motivos diferentes a su relación con la gestión de la reserva hídrica de 6.550 hm3, procede señalar lo siguiente:

a) El Abogado del Estado no alega perjuicio alguno asociado al artículo 8.1, que se limita a prever la posibilidad de creación de un registro de seguridad de presas, embalses y balsas de Aragón, cuando la competencia sobre estas infraestructuras corresponda a la Comunidad Autónoma. Se limita a indicar que su creación carece de sentido, toda vez que las presas y embalses no son de competencia autonómica, aseveración que habrá de dilucidarse en el momento de abordar examen del fondo de esta controversia.

En esta resolución, además de reiterar lo ya dicho sobre las previsiones legales que precisan, para su materialización, de medidas que, yendo más allá de la simple aplicación de la norma, complementen desde una perspectiva general las previsiones legales (ATC 60/2013, FJ 5), solo nos cumple constatar que no se ha razonado o acreditado que la mera revisión de la existencia de este Registro autonómico produzca perjuicios que justifiquen el mantenimiento de la suspensión.

b) Del artículo 19.2 c) 3 dice el Abogado del Estado que, salvo en los parques nacionales, no hay inconveniente en la declaración autonómica de reservas naturales fluviales como figuras de protección ambiental. Sitúa pues los perjuicios en una hipotética interpretación de que tal competencia autonómica abarque también la gestión del dominio público hidráulico en las reservas naturales fluviales.

Sin entrar en el fondo de los motivos del recurso, es claro que más allá de esta posibilidad, que aparece formulada como mera hipótesis y que tiene que ver con el fondo de la controversia, de aquí no cabe extraer un perjuicio razonado o acreditado que justifique el mantenimiento de la suspensión de este precepto.

c) El Abogado del Estado alega que el informe preceptivo y determinante previsto en el artículo 67 supondría que el Estado, en el ejercicio de sus propias competencias, no podría adoptar decisiones con su propio criterio, lo que causaría un perjuicio de difícil reparación en la tramitación de los planes afectados.

Sin embargo, de la lectura del apartado 1 del precepto se desprende que el informe del Instituto Aragonés del Agua sobre actos y planes con incidencia en el territorio de las “distintas administraciones públicas” tiene únicamente carácter preceptivo; el carácter determinante del informe del Instituto Aragonés del Agua se predica en el apartado 2 solo de los informes relativos a los “instrumentos de ordenación del territorio y de planeamiento urbanístico”, por lo que no afecta a los actos y planes del Estado. Del mismo modo, los apartados 4 a 7, al hacer referencia a las “ordenanzas y actos que aprueben las entidades locales”, o a los ya mencionados instrumentos de ordenación del territorio y de planeamiento urbanístico, no comportan afectación alguna a la planificación estatal. En cuanto al apartado 3, no contiene referencia alguna al carácter determinante del informe a emitir por el Instituto Aragonés del Agua.

De todo ello se desprende que, para los actos y planes estatales, el precepto sólo contempla la emisión de informes autonómicos a los que se confiere carácter preceptivo, pero no determinante y, desde luego, no vinculante. No cabe pues entender que las decisiones estatales quedan condicionadas en forma tal que pudieran seguirse perjuicios del alzamiento de la medida de suspensión [en el mismo sentido, AATC 268/2001, de 16 de octubre, FJ 2; y 304/2001, de 11 de diciembre, FJ 4 b)].

d) El artículo 71.3 prevé que, en las aguas intercomunitarias, las resoluciones del organismo de cuenca en materia de autorizaciones de vertido se entenderán conformes con la propuesta formulada por el Instituto Aragonés del Agua cuando, en el plazo de tres meses, contados a partir de su fecha de entrada en el organismo de cuenca, éste no hubiera comunicado la resolución al Instituto Aragonés del Agua.

A diferencia de los supuestos de informes preceptivos o determinantes que ya han sido previamente analizados, en este caso sí procede mantener la suspensión, al producirse un indebido condicionamiento de la decisión de fondo que, según el propio precepto, corresponde al organismo estatal de cuenca.

e) De la propia dicción del artículo 72 se desprende que las competencias del Instituto Aragonés del Agua en relación con la policía de aguas y cauces en el territorio de Aragón dependen de que tal función ejecutiva le sea atribuida por la legislación estatal. Ninguna razón abona por tanto el mantenimiento de la suspensión de un precepto cuya eficacia está así condicionada a una previa decisión del legislador estatal.

f) El artículo 76.3 plantea el mismo problema que el artículo 71.3, en este caso en relación con las concesiones o autorizaciones de reutilización de aguas regeneradas en el ámbito de las cuencas intercomunitarias.

Las razones allí expuestas conducen también en este caso al mantenimiento de la suspensión.