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1. El 25 de abril de 2006 se registró en este Tribunal Constitucional un escrito del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Tarragona, fechado el anterior día 13 de abril, al que se acompaña Auto del mismo órgano jurisdiccional, de 25 de enero de 2006, por el que se plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 20 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por posible vulneración del art. 24 CE.

2. La presente cuestión de inconstitucionalidad trae causa del recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto por don Francisco Callau Casanova y don José Ramón Castells Gestí contra diversos Acuerdos de la Junta de Gobierno local del Ayuntamiento de Deltebre, del que son concejales, así como contra la modificación del contrato suscrito entre la mencionada Administración local y la empresa Eucagest, S.L.

En la contestación a la demanda, la representación del Ayuntamiento de Deltebre postuló la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por infracción del principio general de buena fe (art. 7 CC), pues entendía que los recurrentes no ostentan ningún interés legítimo en el asunto, por lo que carecen de legitimación activa en los términos de los arts. 19.1 a) y 20 a) LJCA. Idéntico óbice adujo la representación de la entidad mercantil codemandada, Eucagest, S.L.

A la vista de estas alegaciones, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Tarragona dictó providencia, de fecha 8 de septiembre de 2005, confiriendo a las partes un plazo común de cinco días para que alegasen sobre la posible falta de legitimación activa de los actores. En tanto que los recurrentes defendieron que ostentaban dicha legitimación, los codemandados se afirmaron en sus tesis contrarias a la admisión del recurso contencioso-administrativo.

Mediante nueva providencia de 19 de octubre de 2005, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Tarragona acordó dar audiencia a las partes, por término de diez días, para que pudieran alegar acerca de la procedencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del adverbio “expresamente” del art. 20 a) LJCA. El 7 de noviembre de 2005 los actores expusieron las razones que aconsejaban no plantear la citada cuestión de inconstitucionalidad y “seguir con la tramitación ordinaria del presente proceso hasta dictar sentencia”. Con esa misma fecha el Ayuntamiento de Deltebre también se mostró contrario al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, al entender que el precepto resulta plenamente acorde con la Constitución y, en consecuencia con él, “procede desestimar íntegramente la demanda por falta de legitimación activa”. El 13 de noviembre de 2005, la sociedad mercantil codemandada también se pronunció en contra del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

Por providencia de 8 de noviembre de 2005 se acordó dar traslado al Ministerio Fiscal por plazo de diez días para alegaciones. El 18 de enero de 2006 el Ministerio Fiscal constató el cumplimiento de los requisitos formales para el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad conforme al art. 35 LOTC, en relación con el art. 5 LOPJ.

Finalmente, por Auto de 26 de enero de 2006 se eleva cuestión de inconstitucionalidad.

3. La parte argumentativa del Auto de planteamiento de esta cuestión de inconstitucionalidad se inicia con la exposición del cumplimiento de los requisitos procesales establecidos en el art. 35 LOTC, haciendo hincapié en el hecho de que “la norma de rango legal en conflicto es el inciso o término ‘expresamente’ de la letra a) del art. 20 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el cual podría ser contrario al art. 24 de la Constitución en la interpretación del mismo efectuada por la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 18 de octubre de 2004”.

Seguidamente, el órgano judicial identifica “los elementos en conflicto en el caso que nos ocupa, esto es, ... los arts. 20 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, 63 de la Ley de bases de régimen local y ... la propia Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 18 de octubre de 2004”. Más concretamente, apunta que esta última resolución dio una interpretación del art. 63 LBRL, que representa una excepción a la regla general plasmada en el art. 20 LJCA, en cuanto que autoriza expresamente a los miembros de un órgano colegiado que han votado en contra de un determinado acuerdo, y sólo a éstos, a impugnarlo en vía judicial. Lo que supone que se reconoce legitimación activa “expresamente” a quien de otro modo no la tendría.

Pues bien, la STC 173/2004 ha venido a afirmar que la legitimación de todo concejal para impugnar los actos de su Corporación Local está implícita en el art. 63 LBRL por ser consustancial a su cargo y a la representatividad emanada del mandato electoral. No obstante, junto con esta dimensión política, el concejal ostenta la condición de integrante de un órgano de la Administración, hallándose, por tanto, comprendido en la regla general del art. 20 a) LJCA. “Y aquí es donde surge la contradicción insalvable que este Juzgador aprecia entre la doctrina del Tribunal Constitucional y el art. 20 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, pues el alto Tribunal parte de la regla general de que el concejal goza de legitimación siempre y como nota consustancial a su representatividad política, mientras que el art. 20 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa parte de la regla general de que el concejal no goza de legitimación nunca, y ello como nota consustancial a su condición de miembro de un órgano de la Administración”.

Consecuentemente se deduce que el inciso cuestionado entra en contradicción con la doctrina sentada en la STC 173/2004, pues de la lectura del art. 63 LBRL no se extrae la conclusión interpretativa alcanzada en esta resolución “porque no está expresa en el tenor literal de éste”. Lo cual es justamente lo contrario de lo exigido en el art. 20 a) LJCA, donde se requiere que la legitimación se atribuya expresamente, no de manera implícita o velada, deducida sólo mediante una labor de interpretación. Se opone, por tanto, una exigencia de la ley, que restringe la legitimación partiendo de una regla general, a la doctrina del Tribunal Constitucional, que parte de la regla general contraria al entender suficiente la mera existencia de esa regla general en el sentido implícito de la ley para satisfacer la demanda de previsión expresa del art. 20 a) LJCA.

Por ello, el órgano judicial promotor de la cuestión de inconstitucionalidad se encuentra ante la tesitura de elegir entre dejar de observar la ley en su redacción actual, en cuanto al inciso “expresamente”, así como la jurisprudencia constante del Tribunal Supremo, o bien inaplicar la doctrina sentada en la STC 173/2004. La contradicción insalvable advertida entre la doctrina constitucional recogida en esta resolución y la literalidad del art. 20 a) LJCA sólo puede salvarse mediante la depuración de la norma. Y ello por cuanto el órgano judicial manifiesta su intención “de seguir la citada doctrina”, llevándola a sus últimas consecuencias, pues, en el caso le parece indudable que “la admisibilidad de la demanda es procedente según la doctrina sentada por el alto Tribunal, pero efectuarla sin más es apartarse y desoír la previsión legal, que ha quedado, tras la citada interpretación, desfasada y necesitada de una depuración”. Toda vez que esta doctrina se sentó en un recurso para la protección de derechos fundamentales, el cauce adecuado para su extensión y generalización pasa por el planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad.

Por lo expuesto, en la parte dispositiva del Auto se acuerda “plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto al inciso o término ‘expresamente’ de la letra a) del art. 20 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en cuanto el mismo pudiera ser contrario al art. 24 de la Constitución en la interpretación del mismo efectuada por la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 18 de octubre de 2004, suspendiendo el curso de las actuaciones”.

4. Por providencia de 12 de diciembre de 2006 la Sección Cuarta de este Tribunal Constitucional acordó oír al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días, alegara lo que considerase conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, en relación con el cumplimiento de los requisitos procesales (art. 35.2 LOTC), así como sobre si la cuestión suscitada resultara notoriamente infundada (art. 37.1 LOTC).

5. El Fiscal General del Estado presentó su escrito de alegaciones el 15 de enero de 2007. En dicho escrito se interesa la inadmisión de la presente cuestión de inconstitucionalidad por las razones que seguidamente se sintetizan:

Así, tras exponer pormenorizadamente los antecedentes de esta cuestión de inconstitucionalidad, examina en primer término el cumplimiento de los requisitos procesales exigidos por el art. 35.2 LOTC. Al respecto señala el Fiscal General del Estado que, aun cuando el procedimiento no se encuentra “concluso y dentro del plazo para dictar sentencia”, concurren circunstancias excepcionales -conforme a la doctrina compendiada en el ATC 103/2004, FJ 2- que permiten entender satisfecho el requisito, pues “se trata de un incidente sobre la admisión del recurso contencioso administrativo, sobre cuyo fondo no se va a aportar nada hasta el final de la instancia, y cuya resolución puede cerrarla”. Sin embargo, subraya que el incidente se ha abierto al amparo del art. 51 LJCA, que versa sobre la fase de admisión, siendo así que en este caso el recurso fue interpuesto, admitido y se formularon tanto la demanda como las respectivas contestaciones de los codemandados. Sólo después se dictó la providencia de 8 de septiembre de 2005, de modo que “siendo éstas las circunstancias del caso, no puede estimarse que se esté en un incidente de admisión, puesto que su planteamiento es claramente extemporáneo”. Además, la cuestión relativa a la legitimación puede resolverse más adelante, a la vista de las alegaciones que se efectúen en trámite de conclusiones o mediante el uso de la facultad que al órgano judicial le atribuye el art. 65.2 LJCA. De donde concluye que “el planteamiento de la cuestión es claramente prematuro, sin que sirva para enervar esta conclusión la existencia en el procedimiento de un trámite de admisión planteado indebidamente por el Juzgado”.

Por otro lado, se destaca que el trámite de audiencia previsto en el art. 35.2 LOTC no ha sido común, sino sucesivo, pues en la providencia de 19 de octubre de 2005 se acordó oír a las partes y sólo en nuevo proveído de 8 de noviembre del mismo año se dio traslado al Fiscal. Además, en esta última providencia no se identifica ni el precepto legal cuestionado ni el artículo de la Constitución al que se opone, de modo que no se cumplen las exigencias mínimas que permiten entender satisfecho el trámite de audiencia previa y que se compendian en el ATC 310/2004, FJ 2.

Entrando ya en el fondo de la cuestión planteada, sostiene el Fiscal General del Estado que es notoriamente infundada, pues “el art. 20 a) LJCA no puede interpretarse razonable y constitucionalmente como una prohibición absoluta”. Al respecto destaca que debe tenerse presente que los órganos de los Ayuntamientos, supuesto al que se ciñen las reflexiones del Fiscal General del Estado, no están integrados exclusivamente por concejales electos sino que también pueden incluir a otros vecinos. Concretamente, el art. 24 LRBL dispone que para facilitar la participación ciudadana se pueden crear órganos territoriales de gestión desconcentrada y en el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las corporaciones locales se citan algunos órganos complementarios de los entes locales en los que están presentes los propios vecinos.

Apunta el Fiscal General del Estado que una decisión del Ayuntamiento puede afectar directamente a la persona o patrimonio de un vecino que sea miembro de cualquier órgano municipal, sin que este solo hecho le prive de legitimación activa, que “nace de tener un interés personal y directo en la impugnación de la resolución que le afecta”. Negar la legitimación de una persona para impugnar una resolución que le perjudica directamente es contrario al derecho a la tutela judicial efectiva en su faceta de acceso a la jurisdicción y sume al perjudicado en indefensión.

El sentido de la prohibición cuestionada es el de evitar distorsiones en la voluntad de la Administración concernida, de forma que no sean los propios órganos de la Administración los que recurran contra sus resoluciones. En consecuencia, debe entenderse circunscrita a los supuestos en los que el único interés que se esgrima por el recurrente sea el derivado de constituir o formar parte de un órgano de la Administración autora del acto contra el que recurre. La prohibición, sin embargo, no alcanza a aquellos supuestos en los que concurran otros intereses legítimos, como el identificado en la STC 173/2004. Esta es la interpretación del art. 20 a) LJCA acorde con el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción, según se indicaba en el último párrafo del fundamento jurídico 4 de la Sentencia ahora citada.

1. Según ha quedado reflejado en los antecedentes de esta resolución, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Tarragona plantea cuestión de inconstitucionalidad “respecto al inciso o término ‘expresamente’ de la letra a) del art. 20 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa [LJCA], en cuanto el mismo pudiera ser contrario al art. 24 de la Constitución en la interpretación del mismo efectuada por la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 18 de octubre de 2004”. Esta cuestión de inconstitucionalidad debe ser inadmitida por las razones que seguidamente se exponen.

2. En primer término, sin necesidad de dilucidar la corrección procesal del incidente en el que se plantea la presente cuestión de inconstitucionalidad, debemos convenir con el Fiscal General del Estado en que el trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal no se ha llevado a cabo conforme a lo previsto en el art. 35.2 LOTC, ya que el plazo establecido al efecto no ha sido común, sino sucesivo. En efecto, el órgano judicial dictó una primera providencia, de 19 de octubre de 2005, por la que acordó oír únicamente a los actores y a los codemandados, en tanto que la preceptiva audiencia al Ministerio Fiscal sólo se dispuso mediante el nuevo proveído de 8 de noviembre de 2005. Por otra parte, en esta segunda providencia no se detallan el precepto legal de cuya constitucionalidad se duda ni la norma de la Constitución con la que pudiera entrar en contradicción.

Pues bien, las irregularidades que se acaban de señalar afectan a un trámite procesal esencial, que “tiene el doble objetivo de garantizar la audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal ante una posible resolución judicial de tanta entidad como es la de abrir un proceso de inconstitucionalidad y de poner a disposición del órgano judicial un medio que le permita conocer la opinión de los sujetos interesados con el fin de facilitar su reflexión sobre la conveniencia o no de proceder a la apertura de dicho proceso” (ATC 310/2004, de 20 de julio, FJ 2, y las numerosas resoluciones allí citadas). En consecuencia procedería la inadmisión, ex art. 35.2 LOTC, de la cuestión que nos ha sido sometida.

3. Al margen de lo anterior, entendemos que la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Tarragona no puede ser admitida a trámite porque resulta notoriamente infundada (art. 37.1 LOTC). Conforme a reiterada doctrina, esta expresión “encierra un cierto grado de indefinición, que se traduce procesalmente en otorgar a este Tribunal un margen de apreciación a la hora de controlar la solidez de la fundamentación de las cuestiones de inconstitucionalidad (AATC 165/2001, de 19 de junio, FJ 2; 194/2001, de 4 de julio, FJ 1; 76/2004, de 9 de marzo, FJ 3, entre otros muchos), habiéndose considerado notoriamente infundadas, no sólo las cuestiones de inconstitucionalidad que carecen de toda motivación, sino también aquéllas en las que el órgano judicial ha efectuado una interpretación del precepto legal cuestionado arbitraria o irrazonable o simplemente que se aparta de la comúnmente realizada por los Tribunales de Justicia y aquéllas que el Tribunal considera a limine inviables” (ATC 282/2006, de 18 de julio, FJ 1).

Así, por lo que específicamente se refiere a las decisiones de inadmisión por carencia de legitimación activa, este Tribunal ha destacado que “al conceder el art. 24.1 CE el derecho a la tutela judicial efectiva a todas las personas que son titulares de derechos e intereses legítimos, está imponiendo a los órganos judiciales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las Leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales, resultando censurables aquellas apreciaciones judiciales de falta de legitimación que carezcan de base legal o supongan una interpretación arbitraria, irrazonable o excesivamente restrictiva de la disposición legal aplicable al caso contraria a la efectividad del derecho fundamental (por todas, STC 226/2006, de 17 de julio, FJ 2)” (STC 282/2006, de 9 de octubre, FJ 2). En este caso, hemos de convenir con el Fiscal General del Estado en la apreciación de que la interpretación del art. 20 a) LJCA como una prohibición absoluta no resulta razonable y merece ser calificada como excesivamente restrictiva cuando se pondera con la efectividad del derecho fundamental puesto en juego.

La regla del precepto legal cuestionado responde a la lógica integración de los órganos administrativos en la persona jurídica a la que se imputan las resoluciones susceptibles de impugnación en vía contencioso-administrativa. Es, por tanto, consecuencia de la estructura corporativa de la Administración, que impide a sus órganos y a los miembros de los órganos colegiados recurrir judicialmente las decisiones con olvido de la postura mantenida por el propio órgano al que pertenecen. Dicho de otro modo, la integración de los ciudadanos en un órgano administrativo no les priva de suyo de uno de los contenidos del derecho fundamental del que en todo caso son titulares, de tal suerte que las decisiones de admisión o inadmisión de los eventuales recursos contencioso-administrativos contra aquellas resoluciones en cuyo proceso de formación de la voluntad de la Administración no han intervenido como miembros del órgano que las adopta (así en el presente caso en el que los Concejales recurrentes no formaban parte de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Deltebre, cuyos Acuerdos impugnaron) habrán de acordarse aplicando las reglas generales de legitimación activa, ponderando muy especialmente la titularidad de un interés legítimo o de un derecho subjetivo por parte de los actores.

Asimismo, tanto en la STC 173/2004, de 18 de octubre (FJ 4), como en la STC 108/2006, de 3 de abril (FJ 3), hemos afirmado que, para el caso tanto de los concejales como de los Diputados provinciales, “otra fuente o modalidad de título legitimador, independiente del derivado del régimen general del ‘interés legítimo’ —que se contiene en el art. 19.1 a) de la vigente LJCA—, encaja claramente en una interpretación conjunta de los arts. 20 a) LJCA y 63.1 b)” de la Ley de bases de régimen local (LBRL). En desarrollo de esta premisa hemos señalado:

“El primero de los preceptos apuntados, después de disponer que ‘no pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración pública ... los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados’, salva de inmediato el caso de que ‘una ley lo autorice expresamente’. Esta Ley, en cuanto ahora interesa, sería, precisamente, el meritado art. 63.1 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, desarrollado en el art. 209.2 del Real Decreto 2568/1986, que aprobó el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales, que, de modo significativo, comienza estableciendo: junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso-administrativo (y por tanto con separación de sus requisitos, léase de la caracterización del interés como relación entre sujeto y objeto de la pretensión) ‘podrán impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales que incurran en infracción del Ordenamiento jurídico ... los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos’.

La interpretación del precepto acabado de transcribir no puede quedarse en el restrictivo sentido de que sólo, en cuanto aquí importa, los concejales que hubieran integrado uno de los órganos colegiados del municipio (Ayuntamiento y Comisión de Gobierno, allí donde exista) y hubieran votado en contra del acuerdo adoptado por aquéllos estarían legitimados para impugnarlo en vía contencioso-administrativa, como si de un aislado —y hasta podría decirse que insólito— título legitimador se tratara. Por el contrario, esta excepción, que responde al obligado interés del concejal disidente en el correcto y ajustado a Derecho funcionamiento de la corporación local a que pertenece (porque ya se ha dicho que se trata de un título legitimador distinto del derivado del ‘interés legítimo’ que caracteriza la legitimación general —la del art. 19.1.a LJCA), ha de presuponer lógicamente el prius de la legitimación del concejal o representante popular de una entidad local para impugnar jurisdiccionalmente las actuaciones contrarias a Ordenamiento en que hubiera podido incurrir su corporación, de la que la excepción legal —la del art. 63.1.b LRBRL— sería una consecuente aplicación.” (ibidem).

Puede así apreciarse que la literalidad del art. 20 a) LJCA, en especial el empleo del adverbio “expresamente”, no es óbice para la aplicabilidad de la doctrina constitucional reproducida toda vez que el precepto legal ahora cuestionado ha merecido una atención expresa en las SSTC 173/2004, de 18 de octubre, y 108/2006, de 3 de abril. Sin perjuicio de recordar que esta doctrina se sitúa en la estela de la STC 200/2001, de 31 de octubre (FJ 5), debemos concluir ahora que la duda de constitucionalidad que eleva el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Tarragona resulta notoriamente infundada al partir de una interpretación del sentido y alcance del inciso “expresamente” del art. 20 a) LJCA que hemos rechazado en las dos resoluciones citadas.

1. Voto particular que formula el Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas respecto del Auto de fecha 27 de febrero de 2007 dictado en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4656-2006

Con el respeto que siempre me merece el parecer de mis colegas cuando disiento de él, y haciendo uso de la facultad establecida en el artículo 90.2 LOTC, expreso en este Voto mi disidencia respecto del Auto precitado por las razones que paso a exponer.

Comparto el acuerdo de inadmisión pero disiento de las líneas esenciales de la argumentación jurídica conducente a ella.

En primer lugar creo que si, según se razona en el fundamento jurídico 2 del Auto, con argumentación que comparto, procedería la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad por la incorrecta observancia del trámite de audiencia ex art. 35.2 LOTC, ahí debía haber quedado limitada la argumentación, sin adentrarse en la fundamentación sustantiva de la cuestión.

En todo caso, y con referencia a esa fundamentación sustantiva, en mi opinión podía calificarse, en efecto, de notoriamente infundado el planteamiento de la cuestión por la patente constitucionalidad del precepto cuestionado, en términos que tengo expuesto en el Voto particular de la STC 173/2004, de 18 de octubre, de cuya Sentencia el Auto actual toma la argumentación para justificar la notoria falta de fundamentación de la cuestión.

En definitiva el Auto asienta su argumentación, tomándola de la referida Sentencia, en la base de que el precepto cuestionado en interpretación conjunta con el art. 63.1 b) LBRL permite entender que existe “para el caso tanto de los concejales como de los Diputados provinciales”, otra fuente o modalidad de título legitimador, independiente del “interés legítimo que se contiene en el art. 19.1 a) de la vigente LJCA”; esto es, se rechaza la inconstitucionalidad del precepto por ser susceptible de la interpretación conforme que en el Auto se indica.

Como frente a esa interpretación conforme he manifestado mi opinión discrepante en el aludido Voto particular, cuya tesis, por cierto, se comparte expresamente con un rico complemento argumental, a mi juicio irrebatible, en el Voto particular formulado al respecto a la STC 108/2006, de 3 de abril, por el Magistrado don Javier Delgado Barrio, al que se adhiere el Magistrado don Pablo Pérez Tremps, basta con la simple remisión a la argumentación de uno y otro Votos para dejar expuesto mi criterio discrepante.

En tal sentido emito mi Voto.

Madrid, a veintisiete de febrero de dos mil siete.

2. Voto particular que formula el Magistrado don Javier Delgado Barrio respecto del Auto dictado en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4656-2006

Con el respeto que siempre me merecen las opiniones de mis compañeros, he de señalar aquí mi disentimiento respecto de la fundamentación de dicho Auto. Dado que éste sigue la doctrina sentada en la STC 108/2006, de 3 de abril, en la que formulé Voto particular, reitero ahora mi discrepancia por las razones que señalé en el indicado Voto particular.

Madrid, a veintisiete de febrero de dos mil siete.