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1. Por escrito registrado en este Tribunal el 27 de febrero de 1997, don Jorge Laguna Alonso, Procurador de los Tribunales y de don Fernando Martínez Ramos, interpuso recurso de amparo contra Sentencia de la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo, de 10 de enero de 1997, por la que se declara no haber lugar al recurso de casación núm. 1.087/92, interpuesto contra la dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 27 de julio de 1992, desestimatoria del recurso núm. 1.390/90, promovido contra Decreto del Alcalde- Presidente del Ayuntamiento de Elche.

2. Los hechos en los que se fundamenta la demanda son, sucintamente expuestos, los que siguen:

a) Por Decreto de 11 de diciembre de 1989, el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Elche requirió al ahora demandante para que subsanara ciertas deficiencias observadas en la instalación de un aparcamiento de vehículos; se señalaba que contra dicho Decreto cabía recurso de reposición. Interpuesto recurso de reposición, el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento dictó nuevo Decreto, de 17 de abril de 1990. En él se confirmaba lo acordado en el Decreto recurrido y se concedía al actor nuevo plazo para subsanar las deficiencias apreciadas en el aparcamiento; sin embargo, la parte dispositiva de este segundo Decreto se limitaba a la concesión del nuevo plazo.

b) El recurrente interpretó que el segundo Decreto no era, en realidad, una respuesta a su recurso de reposición, sino una nueva resolución, independiente del Decreto de 1989. Como quiera que en el segundo Decreto se indicaba que contra el mismo cabía recurso de reposición, el demandante interpuso tal recurso. Recurso que, desestimado por silencio, fue recurrido ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.

c) La Sala de lo Contencioso-Administrativo de dicho Tribunal entendió que en el Decreto de 1990 podían distinguirse dos partes: una, desestimatoria de la reposición interpuesta contra el Decreto de 1989; otra, por la que se concedía nuevo plazo para corregir las deficiencias. Sin embargo, concluyó que, no incluyéndose en él un pronunciamiento expreso sobre la reposición y limitándose su parte dispositiva a conceder nuevo plazo, debía entenderse que el objeto de la impugnación era el Decreto de 1990 en cuanto concedía dicho plazo, no en cuanto respuesta al recurso de reposición contra el Decreto de 1989, de manera que el contenido de este último Decreto era irrevisable. El actor, en suma, debió recurrir contra el Decreto de 1989 por desestimación presunta (pues el Decreto de 1990 no contiene una desestimación expresa del recurso de reposición formulado contra él) y, autónomamente, contra la desestimación, también presunta, del recurso de reposición promovido contra el Decreto de 1990, que propiamente -atendida su parte dispositiva- se limitaba a conceder nuevo plazo. Las conclusiones del Tribunal Superior de Justicia fueron confirmadas, en casación, por el Tribunal Supremo.

3. Se alega infracción del art. 24.1 de la Constitución. En opinión del demandante de amparo, la interpretación de los órganos judiciales al identificar el objeto del recurso contencioso-administrativo ha redundado en la imposibilidad de obtener una revisión jurisdiccional de las resoluciones administrativas, lo que supone la violación de su derecho a la tutela judicial efectiva.

4. Por providencia de 23 de noviembre de 1998, la Sección Segunda acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 50.3 LOTC, requerir al demandante de amparo y al Ministerio Fiscal para que, en el plazo de diez días, alegaran lo que estimasen pertinente en relación con la posible concurrencia de la causa de inadmisión establecida en el art. 50.1 c) LOTC, por carecer la demanda manifiestamente de contenido que justifique una resolución sobre el fondo por parte de este Tribunal.

5. Mediante providencia de 8 de febrero de 1999, la Sección Segunda de este Tribunal acordó admitir a trámite la demanda de amparo y dirigir comunicación a las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana para que remitieran, respectivamente, testimonio de las actuaciones correspondientes al recurso de casación núm. 1.087/92 y al recurso contencioso-administrativo núm. 1.390/90; asimismo se acordó la práctica de los emplazamientos pertinentes.

6. Por Auto de 8 de marzo de 1999, la Sala acordó denegar la suspensión interesada por el recurrente. Dicha denegación fue confirmada, en súplica, por nuevo Auto de 13 de mayo de 1999.

7. Mediante providencia de 12 de abril de 1999, la Sección tuvo por recibidos los testimonios interesados y por personado y parte en el proceso al Procurador don Carlos de Zulueta Cebrián, en nombre y representación del Ayuntamiento de Elche. Asimismo, y de conformidad con lo dispuesto en el art. 52 LOTC, se acordó dar vista de las actuaciones, por plazo común de veinte días, al Ministerio Fiscal y a los Procuradores Sres. Laguna Alonso y Zulueta Cebrián para que, dentro de dicho término, presentasen las alegaciones que estimaran oportunas.

8. Mediante escrito registrado el 30 de abril de 1999, el Ministerio Fiscal se remite a las alegaciones vertidas en su escrito de 15 de diciembre de 1998, por el que se evacuó el trámite del art. 50.3 LOTC. En dicho escrito se sostenía, en primer lugar, que en la demanda no se contenía ninguna impugnación autónoma respecto de la Sentencia del Tribunal Supremo. La única resolución de ese Tribunal a la que el actor imputa una infracción autónoma del derecho a la tutela judicial efectiva sería el Auto de inadmisión parcial, de 19 de mayo de 1993, pero ha de rechazarse cualquier impugnación en esa línea, pues, al resolver definitivamente sobre los motivos inadmitidos, el recurrente debió acudir en amparo en el plazo de veinte días desde la notificación del referido Auto.

Por otro lado, y para el Ministerio Fiscal, no es apreciable infracción alguna del derecho a la tutela judicial efectiva imputable a la Sentencia de instancia: la Sala consideró inadmisible el recurso, por extemporaneidad, en cuanto dirigido contra el Decreto de diciembre de 1989 -aunque, ciertamente, tal resolución se evidencia en la fundamentación jurídica y no se plasma en el fallo-; tal apreciación, que parte de la aplicación de una norma de orden público -independiente, por tanto, de las alegaciones de las partes- como es la que establece los plazos para recurrir en vía contencioso-administrativa, se traduce en que, inadmitido el recurso en este extremo, no cabía resolver sobre las alegaciones efectuadas en relación con el acto administrativo excluido del proceso y, en consecuencia, no puede apreciarse incongruencia alguna en la Sentencia.

Por lo que se refiere al propio Decreto de abril de 1990, entiende el Ministerio Fiscal que su consideración por la Sala como un acto independiente respecto del Decreto de 1989 puede ser discutible en sede de legalidad ordinaria, pero aparece suficientemente razonada y fundada, así como basada en la competencia exclusiva de los Tribunales para seleccionar, interpretar y aplicar las normas, de manera que satisface las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva.

Por lo expuesto, se interesa de este Tribunal que dicte sentencia desestimatoria.

9. El escrito de alegaciones del representante procesal del recurrente se registró el 7 de mayo de 1999. En él se reproducen las razones esgrimidas en el escrito de demanda y se interesa la estimación del recurso.

10. Las alegaciones del Ayuntamiento de Elche se presentaron en el Juzgado de guardia el 10 de mayo de 1999, registrándose en este Tribunal el día 12 siguiente. Sostiene el Ayuntamiento, en primer lugar, que el actor pudo impugnar judicialmente el Decreto de 11 de diciembre de 1989; y que pudo hacerlo por diversos cauces; así, pudo instar recurso contencioso-administrativo, de forma ordinaria y autónoma, al amparo del art. 54.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956, una vez transcurrido un mes desde la interposición de recurso de reposición que articuló debidamente ante el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento, entendiendo desestimado éste por silencio administrativo, toda vez que desde entonces, y como implícitamente se admite en la demanda, se daban a su favor los presupuestos procesales exigibles para ello. En segundo lugar, si lo que pretendía era que la jurisdicción revisase el contenido del Decreto de 11 de diciembre de 1989, también pudo instar, en el recurso que luego presentó contra el Decreto de 17 de abril de 1990, la acumulación procesal de las pretensiones que se referían al primero de ambos Decretos, utilizando para ello el cauce que expresamente prevé el art. 45.1, en relación con el art. 44.2, ambos de la Ley Jurisdiccional, y con el simple requisito de invocar la conexión entre ambas decisiones municipales. Para el Ayuntamiento, el actor también pudo adoptar la cautela de impugnar el Decreto de 11 de diciembre de 1989, una vez conoció la excepción procesal de actos previos y consentidos que expresamente le opuso la representación procesal del Ayuntamiento a la impugnación en vía contenciosa del Decreto de 1990, y ello por cuanto era evidente que de la formulación de esta excepción se desprendía el aquietamiento de la Administración demandada a la indudable conexión entre uno y otro actos administrativos, y el señalamiento indiscutible del hecho cierto de su falta de impugnación. Una actuación procesal razonable del recurrente, a la vista de esta alegación de la Administración y de la eventualidad de que la sentencia apreciase finalmente -como hizo- que el Decreto de 11 de diciembre de 1989 no había sido objeto de recurso, hubiese sido interponer entonces el recurso contencioso- administrativo contra aquel primer Decreto, cuyo recurso de reposición permanecía sin resolver, disponiendo de la opción, incluso, de solicitar la tramitación acumulada de ambos recursos.

Finalmente, continúa el escrito de alegaciones del Ayuntamiento de Elche, pudo el demandante solicitar tutela judicial frente al Decreto de 1989 en todo cuanto en sus extensos planteamientos se refiere a la existencia de motivos de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, pues es sabido que tal pretensión puede ejercerse ex tunc en cualquier momento, aunque habría sido preciso señalar indubitadamente como recurrido tal Decreto y ajustarse a los demás requisitos exigidos por las normas procesales, lo que no ha hecho el recurrente, debiendo señalarse que el recurso de reposición que permanece sin resolver se funda sólo en dicha invalidez cualificada.

Se alega a continuación que es cierto que el Decreto de 17 de abril de 1990 es una resolución autónoma, cuyo contenido no es mera reproducción de actos anteriores firmes y consentidos; no es cierto, sin embargo, que dicho Decreto afirme la no corrección de las deficiencias requerida en el Decreto de 1989 con carácter de mera presunción, pues una cosa es presumir el incumplimiento, en defecto de prueba, y otra distinta extraerlo de las manifestaciones expresas del obligado a cumplir.

También niega el Ayuntamiento que en el recurso contra el Decreto de 1990 se planteasen once cuestiones relativas a dicho Decreto, pues de su examen se desprende que tales cuestiones correspondían, en realidad, al contenido de lo resuelto en el Decreto de 1989, no impugnado. Además, y contra lo afirmado por el recurrente, la Sentencia impugnada examina todas y cada una de esas cuestiones, mereciendo destacarse el hecho de que, constatado por la Sala que las impugnaciones del recurrente se referían en realidad al primero de los Decretos, se le abrió la opción entre dos interpretaciones distintas sobre las consecuencias procesales de ese hecho, inclinándose el Tribunal por la interpretación más favorable al sostenimiento de la acción y, por ende, al derecho a la tutela judicial efectiva, pues, en lugar de considerar que el acto recurrido no era sino reproducción de lo decidido en un acto administrativo anterior no impugnado y declarar la inadmisibilidad del recurso, optó por desestimar la excepción propuesta por el Ayuntamiento y entrar a conocer del fondo. Sin embargo, ya en dicho examen de fondo no encontró que se hubiera invocado y acreditado válidamente una infracción del ordenamiento en el único acto administrativo que procesalmente podía examinar, circunstancia ante la que sólo procedía la desestimación del recurso interpuesto.

Para el Ayuntamiento, la desestimación del recurso tampoco se funda, como pretende el actor, en una cuestión no invocada por las partes. Obedece a una exacta aplicación del régimen procesal establecido en el art. 83 de la Ley Jurisdiccional entonces vigente, que determina la desestimación del recurso cuando apareciera ajustado a Derecho el acto impugnado, lo que había sido expresamente solicitado por el Ayuntamiento en su escrito de contestación al recurso, si bien con carácter alternativo a la excepción procesal que le fue desestimada. Con independencia de la postulación del escrito de contestación del Ayuntamiento, merece destacarse que en un proceso que la Ley configura con carácter impugnatorio la desestimación puede ser consecuencia de la mera constatación de la falta de acreditación de infracción legal en el acto administrativo sometido a examen, sin que ello signifique incongruencia de la sentencia ni vulneración del derecho a la tutela judicial, pues ésta ha de dispensarse conforme a lo preceptuado por las leyes procesales.

Se alega seguidamente que la inadmisión de diez de los trece motivos de casación articulados se hizo mediante Auto debidamente motivado, en el que se destaca que los motivos son reiterativos. En todo caso, la inadmisión se llevó a cabo advirtiendo que los motivos admitidos permitían resolver las cuestiones subyacentes en los que no lo fueron; cuestiones que recibieron en su conjunto una respuesta judicial suficiente y razonable, respetuosa, en definitiva, con el derecho a la tutela judicial invocado por el recurrente.

En atención a lo expuesto, se solicita del Tribunal que dicte sentencia denegatoria del amparo pretendido.

11. Por providencia de 10 de septiembre de 1999, se señaló el siguiente día 14 de septiembre de 1999 para deliberación y votación de la presente Sentencia.

1. Se sostiene en la demanda de amparo que las Sentencias impugnadas han conculcado el derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente por cuanto han denegado la revisión jurisdiccional del Decreto del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Elche de 17 de abril de 1990. Tanto el Tribunal Superior de Justicia, como el Tribunal Supremo, han concluido que dicho Decreto sólo era impugnable en la medida en que, con arreglo al art. 37 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, concedía un nuevo plazo para la corrección de determinadas deficiencias observadas en la instalación de un aparcamiento y no corregidas en el plazo concedido en un Decreto anterior -de 11 de diciembre de 1989-, dictado al amparo del art. 36 del citado Reglamento. Para ambos órganos judiciales, el actor había incluido en su recurso contra el Decreto de 1990 una serie de impugnaciones que, en realidad, debería haber dirigido autónomamente contra el Decreto de 1989; al no haberlo hecho, no procedía entrar a examinarlas, por más que el Decreto de 1990 hiciera alusión en su contenido al Decreto precedente.

El Ministerio Fiscal se opone a la concesión del amparo, sosteniendo que la decisión judicial de estimar inadmisible el recurso, por extemporáneo, en cuanto materialmente dirigido contra el Decreto de 1989, es perfectamente razonable y razonada y afecta a una cuestión que, por referirse a la aplicación de una norma de orden público, se mueve en los límites reservados a la jurisdicción ordinaria. El Ayuntamiento de Elche, por su parte, coincide con la conclusión del Ministerio Público, insistiendo en la idea de que el actor pudo y debió recurrir contra el Decreto de 1989.

2. Es doctrina reiterada de este Tribunal que la tutela judicial efectiva se satisface también con una respuesta de inadmisión, si bien ésta ha de venir fundada en una causa legal apreciada razonablemente por el órgano judicial, y que el control constitucional de las decisiones de inadmisión ha de verificarse de forma especialmente intensa cuando implican la imposibilidad de obtener una primera respuesta judicial (SSTC 118/1987, 216/1989, 154/1992, 37/1995, 104/1997, 8/1998, 16/1999, entre otras muchas). En palabras de la reciente STC 63/1999, "el principio pro actione opera en este caso sobre los presupuestos procesales establecidos legalmente para el acceso a la justicia, impidiendo que determinadas interpretaciones y aplicaciones de los mismos eliminen u obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca y resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida" (fundamento jurídico 2º). La proyección de esta consolidada doctrina sobre el supuesto de hecho aquí planteado sólo puede conducirnos a la estimación de la demanda de amparo, pues, según veremos en la fundamentación que sigue, la denegación de un primer pronunciamiento jurisdiccional de fondo sobre la cuestión suscitada por el recurrente se ha basado en una interpretación indebidamente rigurosa de la legalidad procesal y derivada, además, de un proceder de la Administración que, por confuso, ha colocado al actor, desde el primer momento, en una situación de inseguridad procesal incompatible con su derecho constitucional a la tutela judicial efectiva frente a los actos municipales impugnados.

3. Conviene recordar sucintamente que, como ha quedado consignado en los antecedentes, el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Elche requirió al ahora demandante de amparo, por Decreto de 11 de diciembre de 1989, para que subsanara ciertas deficiencias observadas en la instalación de un aparcamiento de vehículos. Interpuesto por el actor el recurso de reposición que en ese Decreto se le señalaba como procedente, el Alcalde-Presidente del citado Ayuntamiento dictó nuevo Decreto, de 17 de abril de 1990, en el que venía a confirmarse lo acordado en el Decreto recurrido y se concedía al actor nuevo plazo para subsanar las deficiencias apreciadas en el aparcamiento; sin embargo, la parte dispositiva de este segundo Decreto se limitaba a la concesión del nuevo plazo ex art. 37 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas. El demandante de amparo interpretó que el segundo Decreto no era, en realidad, una respuesta a su recurso de reposición, sino una nueva resolución, independiente del Decreto de 1989. Como quiera que en el segundo Decreto se indicaba que contra el mismo cabía recurso de reposición, interpuso tal recurso. Recurso que, desestimado por silencio, fue recurrido ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. La Sala de lo Contencioso-administrativo de dicho Tribunal entendió que en el Decreto de 1990 podían distinguirse dos partes: una, desestimatoria de la reposición interpuesta contra el Decreto de 1989; otra, por la que se concedía nuevo plazo para corregir las deficiencias. Sin embargo, concluyó que, no incluyéndose en él un pronunciamiento expreso sobre la reposición y limitándose su parte dispositiva a conceder nuevo plazo, debía entenderse que el objeto de la impugnación era el Decreto de 1990 en cuanto concedía dicho plazo, no en cuanto respuesta al recurso de reposición contra el Decreto de 1989, de manera que el contenido de este último Decreto era irrevisable. El actor, en suma, debió recurrir contra el Decreto de 1989 por desestimación presunta (pues el Decreto de 1990 no contiene una desestimación expresa del recurso de reposición formulado contra él) y, autónomamente, contra la desestimación, también presunta, del recurso de reposición promovido contra el Decreto de 1990, que propiamente -atendida su parte dispositiva- se limitaba a conceder nuevo plazo. Las conclusiones del Tribunal Superior de Justicia fueron confirmadas, en casación, por el Tribunal Supremo.

A pesar de que, atendiendo a su parte dispositiva y a la instrucción de recursos, el Decreto de 1990 puede ofrecer la apariencia de una resolución independiente, es lo cierto, sin embargo, que dicho Decreto, y así vienen a admitirlo los órganos judiciales, desestima materialmente el recurso de reposición interpuesto contra el Decreto de 1989. Pues, aparte de que comienza precisamente diciendo "visto el recurso de reposición interpuesto, en tiempo y forma, por D. Fernando Martínez Ramos", en varios de sus considerandos se da respuesta a los argumentos vertidos por el actor en su correspondiente recurso de reposición. El demandante de amparo acaso debió hacer abstracción de la parte dispositiva del segundo Decreto y entender que, pese a la posibilidad que en él se le ofrecía de recurrir en reposición, este recurso sólo procedía contra la nueva concesión de plazo (elemento nuevo, inexistente en el Decreto de 1989) y proceder en vía judicial contra el Decreto de 1989, razonando que el Decreto de 1990 suponía desestimación no expresa -más que presunta- del primer Decreto.

Con todo, no puede pasarse por alto que la interpretación judicial de la legalidad procesal, sin perjuicio de su posible corrección desde una perspectiva teórica, ha supuesto, en la práctica, la denegación del acceso a la jurisdicción a partir de una consideración excesivamente rigurosa de la normativa aplicable. En efecto, la confusa situación procesal en la que finalmente se ha visto incurso el recurrente trae causa de una actuación administrativa poco ortodoxa: el actor recurrió en su momento contra el Decreto de 1989. Tras ese recurso se dictó un nuevo Decreto (en 1990) que materialmente suponía una contestación a aquel recurso, aun cuando formalmente se presentaba como una resolución independiente. Ha sido, pues, la propia Administración la que ha inducido a error, mezclando en su último Decreto contenidos tan diversos. Así lo han admitido implícitamente los órganos judiciales, que se han esforzado en diseccionar el Decreto de 1990, señalando lo que en él hay de resolución del recurso interpuesto contra el Decreto de 1989 y lo que en él se contiene de resolución nueva. Así las cosas, no puede aceptarse como compatible con el derecho a la tutela judicial que los Tribunales hayan exigido del actor una capacidad de discernimiento tan exorbitante. Este pudo legítimamente suponer, a la vista de la fundamentación del Decreto de 1990, que la Administración daba en él una respuesta a sus objeciones de fondo contra el Decreto de 1989; respuestas que, en la medida en que no se formalizaron, como era debido, en una contestación al recurso interpuesto contra aquel primer Decreto, pudieron interpretarse como el contenido propio de una resolución administrativa autónoma y distinta, por más que materialmente coincidente con el de aquél. En último término, formalizada de nuevo en el Decreto de 1990 una decisión ya adoptada en 1989 y contra cuya impugnación en vía administrativa nada dijo en la debida forma el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento, el recurrente entendió razonablemente que el Decreto de 1990 era una resolución formalmente nueva y con contenido propio, por más que reiterase lo ya acordado en el primer Decreto.

4. La rigurosa interpretación judicial de la legalidad ha supuesto la imposibilidad de someter a control jurisdiccional un Decreto administrativo dotado de un contenido en sí mismo discutible, en la medida en que una de sus partes era respuesta a un recurso administrativo previo y no contestado por la Administración. El actor se ha visto privado, así, de un primer pronunciamiento judicial, siendo de señalar que el resultado producido como consecuencia de la interpretación efectuada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, después confirmada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, no se compadece con lo que en nuestra STC 178/1996, atendiendo también a la patente desproporción del esfuerzo exigido al justiciable, calificábamos como una tutela judicial de los derechos e intereses legítimos "de caracteres mínimamente razonables", insistiendo en nuestra posterior STC 39/1997 en que la tutela judicial sólo puede satisfacer las exigencias constitucionales si aparece revestida de dichos caracteres.

En definitiva, el tortuoso proceder administrativo, unido a la severidad judicial en la interpretación de la legalidad, que no ha podido impedir el examen de fondo de la pretensión esgrimida sin incurrir en una conducta arbitraria, han desembocado en la denegación del examen jurisdiccional de una resolución administrativa que afecta a intereses legítimos del demandante, el cual se ha visto, por ello, privado de su derecho a la tutela judicial efectiva.