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1. Por escrito, registrado el 21 de octubre de 1994, presentado en el Juzgado de Guardia de Madrid el día anterior, se interpuso el recurso de amparo de referencia. En él se pide que se anulen los autos judiciales impugnados, y que se retrotraigan las actuaciones al momento inmediatamente anterior a dictarlos, teniendo por formulada demanda en el recurso contencioso administrativo núm. 4.420/94, y todo lo demás que en Derecho proceda.

2. Los hechos de los que nace la pretensión de amparo son los siguientes:

a) El Alcalde de O Grove, mediante Resolución de 3 de diciembre de 1993, dictada en el expediente sancionador núm. 12/93, impuso a Xunqueiriña, S.L. una multa de 3.982.800 pesetas. En el mismo acto, el Alcalde impuso una multa de idéntica cuantía a la sociedad Outón y Fernández, S.L. La razón era que habían construido una cuarta y una quinta planta sobre la rasante, así como un ático habitable, en la rua Castelao, núm. 29, careciendo de licencia municipal para dichas obras. Xunqueiriña, S.L., era la promotora de las obras, y la otra entidad era la constructora.

b) Don José Manuel Fernández Domínguez y don Manuel Outón Limeres, en representación de Xunqueiriña, S.L., y de Outón y Fernández, S.L., comunicaron ante el Ayuntamiento la interposición de recurso judicial.

La Procuradora doña Mª Dolores Bermejo Gómez, asistida por el Abogado Sr. Ochoa Gondar, interpuso dos recursos contencioso- administrativos. El primero, en nombre de Outón y Fernández S.L., fue registrado con el núm. 4.419/94 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de La Coruña. El segundo recurso, en nombre de Xunqueiriña, S.L., fue registrado con el núm. 4.420/94.

c) La Sala tuvo por interpuesto el recurso a nombre de Xunqueiriña S.L., mediante providencia de 11 de abril de 1994. El Ayuntamiento remitió, debidamente foliado, sellado y cosido, el expediente núm. 12/93 para que surtiera efectos en los recursos núms. 4.419/94 y 4.420/94.

El 10 de mayo se personó el Procurador don Antonio Pardo Fabeiro, en nombre del Ayuntamiento, “en el recurso contencioso- administrativo núm. 4.420/94 y 4.419/94 interpuestos por Xunqueiriña, S.L., y Outón y Fernández, S.L., contra mi representado”.

d) La Sala hizo entrega del expediente administrativo a la misma representación procesal de ambas entidades, para que dedujera demanda dentro del plazo de veinte días, de acuerdo con el art. 67 L.J.C.A.

El 11 de junio de 1994, último día del plazo en el recurso 4.419/94, se presentó demanda con el siguiente encabezamiento literal: “Mª Dolores Bermejo Gómez, Procuradora de los Tribunales y de Xunqueiriña, S.L., y de Outón y Fernández, S.L., según tiene acreditado en el recurso núm. 02/0004419 y 20/1994, como mejor en derecho proceda, DIGO: ...” El escrito terminaba suplicando que “se tenga por formulada demanda en el recurso contencioso- administrativo 02/0004419 y 20 y siguiendo los trámites establecidos se dicte en su día Sentencia por la que se anule la resolución sancionadora dictada por el Alcalde de O Grove en el expediente sancionador 12/93, en lo que afecta a nuestras representadas y con imposición de costas a la Administración recurrida”.

e) Mediante diligencia de 17 de junio de 1994 la Secretaría de Sala hizo constar, en los autos del recurso núm. 4.419/94, “que por la oficina de Registro y Notificaciones del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, ha sido remitido el anterior escrito de demanda por la Procuradora Sra. Bermejo Gómez, común a los recursos 4.419 y 4.420/94".

El mismo día dictó la Sala la siguiente providencia: “Dada cuenta, se tiene por deducida la demanda correspondiente exclusivamente al presente recurso contencioso administrativo núm. 4.419/94; hágase entrega del expediente administrativo al Procurador Sr. Pardo Fabeiro, para que en nombre y representación del Ayuntamiento de O Grove conteste a la demanda dentro del plazo de veinte días. El expediente correspondiente al recurso contencioso-administrativo núm. 4.420/94 aportado aquel acompañado al referido escrito de demanda, llévese a dicho recurso núm. 4.420/94".

f) El mismo día 17 de junio de 1994, en el recurso 4.420/94, la Secretaria de Sala extendió una diligencia para hacer constar que había transcurrido el plazo sin que se hubiera presentado escrito formalizando la demanda.

Ese mismo día, la misma Sección Segunda dictó un Auto acordando declarar de oficio caducado el recurso contencioso- administrativo 4.420/94, y requiriendo a la representación procesal de Xunqueiriña, S.L., para que en el término de una audiencia devolviera el expediente administrativo.

g) La parte demandante formuló recurso de súplica, alegando que la demanda había sido interpuesta en plazo y forma, en representación de las dos sociedades que habían sido multadas por la Administración demandada. Además, mencionó que el mismo art. 121 L.J.C.A., que hay que poner en relación con el art. 25 C.E. sic, permite la presentación dentro del día en que se notifica la providencia de caducidad; con más razón debe admitirse si la presentación era anterior a dicha declaración, citando diversas Sentencias del Tribunal Supremo que aplican el criterio antiformalista, de acuerdo con el principio de tutela judicial efectiva y el art. 11.3 L.O.P.J. (SSTS 5 de febrero de 1986, Az. 2149, 11 de febrero de 1987, Az. 2970, y ATS 7 de mayo de 1987, Az. 4174).

El recurso fue desestimado por Auto de 23 septiembre 1994. En él se afirma que no es de aplicación el art. 121 L.J.C.A., pues no se aportó la demanda el mismo día en que se le notificó el Auto de caducidad, el 25 de junio de 1994, interponiendo recurso de súplica el siguiente día 30, sin aportar además la demanda, “cuya supuesta presentación en el recurso 4.419/94 ni es cierta aunque lo fuera a nombre de las dos sociedades que indica pues basta la lectura para observar que se refiere exclusivamente al recurso 4.419/94 ni en cualquier caso podría surtir los efectos pretendidos en el presente, al que por cierto ninguna copia de la demanda de aquél se unió”. Funda su criterio en la jurisprudencia mayoritaria de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (mencionando el Auto de 6 de abril de 1993 y la Sentencia de 22 de junio de 1987), indicando que la benigna interpretación de la Ley efectuada por la Sentencia de 26 de mayo de 1989 no ha tenido continuación en la jurisprudencia, y se opone a preceptos legales cuya constitucionalidad nadie ha puesto en tela de juicio, que establece un término de caducidad irreversible para presentar la demanda, mediante la categórica e imperativa disposición contenida en el art. 67.2 L.J.C.A.

3. La demanda de amparo alega que se ha vulnerado el derecho de la sociedad actora a obtener un pronunciamiento judicial sobre el fondo de la cuestión litigiosa, a pesar de constar, por propia diligencia procesal, la presentación de demanda en ambos recursos 4.419 y 4.420 de 1994. Consta expresamente en el caso la voluntad de la actora de recurrir y demandar, por lo que la declaración de caducidad no es conforme con el art. 24.1 C.E., que el Tribunal ha indicado reiteradamente que debe favorecer el acceso al proceso, citando párrafos de numerosas Sentencias en este sentido.

Alega que el Tribunal pudo acumular los dos procedimientos, en virtud del art. 47 L.J.C.A., pues existe entre ellos una absoluta identidad, y pudo permitir una subsanación del defecto, con arreglo al art. 121.1 de dicha Ley, teniendo en cuenta, además, que al interponer el recurso de súplica esta parte había solicitado la acumulación.

4. Por providencia, de 14 de noviembre de 1994, la Sección Primera acordó requerir atentamente a la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia para que remitiera testimonio del escrito de demanda del recurso núm.

4419/94, ex art. 88 LOTC. El siguiente 16 de enero efectuó nuevamente el requerimiento, ya que el testimonio remitido era del escrito de contestación a la demanda.

Finalmente, fue recibido el testimonio solicitado el 1 de febrero de 1995.

5. El recurso fue admitido a trámite por providencia, de 20 de febrero de 1995, requiriendo testimonio de las actuaciones judiciales y administrativas.

El Procurador don Argimiro Vázquez Guillén se personó en el recurso de amparo, en nombre del Ayuntamiento de O Grove, por escrito de 15 de marzo de 1995. Por providencia de 16 de mayo la Sección le devolvió el escrito y poder presentado, toda vez que el mencionado Procurador ya intervenía en nombre y representación de la entidad Xunqueiriña S.L., cuyos intereses son contrarios a los del Ayuntamiento, otorgando un plazo a este último para que compareciera con otro Procurador del Colegio de Madrid. Lo cual fue efectuado el siguiente día 20.

6. El 29 de mayo de 1995 se abrió trámite de alegaciones, de conformidad con el art. 52 LOTC.

7. La representación del Ayuntamiento de O Grove impugnó el recurso de amparo, pidiendo su desestimación el 15 de junio. Subraya que la recurrente formuló voluntariamente dos recursos contencioso-administrativos, cuando, como es evidente, debería de haber formulado solamente uno. Lo que se pretendía con esa doble tramitación procesal permanece en el más absoluto de los misterios, a excepción de que entendiera que, al dividir la cuantía, podía privar a esta parte del acceso a la casación. Nadie pretende privar a la recurrente del ejercicio de sus derechos, pero sus propios actos no pueden ser invocados de contrario.

Alega que contra el Auto impugnado existía la posibilidad de formular recurso de casación y, en su caso, el de queja, ya que el valor de la pretensión, objeto del recurso, es el valor de lo que se pide en conexión con la relación jurídica a base de la cual se pide, afectando al acto en su totalidad. Tampoco invocó en momento alguno la violación que ahora se pretende. Por lo que incumplió el art. 44.1 LOTC.

8. La entidad demandante formuló alegaciones el día 23 de junio, reafirmando y resumiendo las formuladas en su escrito inicial. La polémica sobre si al escrito de demanda le es de aplicación exclusivamente el art. 67.2 L.J.C.A. o también su art. 121.1, debe resolverse en favor de la mayor garantía de los derechos a la luz de una interpretación constitucional. En el caso, sin embargo, aun aplicando el precepto más severo se ha infringido la doctrina pro actione que se extrae de la Constitución, porque efectivamente se presentó la demanda, tal como consta en su texto y como recogió la Secretaría de la Sala. Por lo que el Auto ha cercenado la posibilidad de obtener un pronunciamiento judicial, mediante una interpretación del ordenamiento procesal en el sentido más desfavorable para la efectividad de derecho a la prestación de la Justicia. Añade que, mediante Sentencia dictada en el proceso núm. 4.419/94, el Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó Sentencia declarando nula la resolución recurrida, adjuntando copia.

9. El Ministerio Fiscal presentó informe el 26 de julio de 1995, favorable al otorgamiento del amparo. No duda en calificar la actuación de la solicitante de amparo como conducta indiligente, pues tras presentar dos escritos separados de interposición de recurso, que dieron lugar a dos procedimientos, idénticos entre sí, aunque dirigidos contra sanciones a personas jurídicas distintas, optó por presentar un escrito de demanda común a ambos, en lugar de continuar con la doble tramitación de los dos recursos, o de solicitar desde el principio su acumulación. No cabe duda que tal actitud es anómala, y no se encuentra prevista en el ordenamiento procesal; lo que obliga a dilucidar qué efectos pueden anudarse a dicha conducta indiligente, y más precisamente a decidir si la consecuencia extraída por el Auto impugnado es proporcionada a la negligencia de la parte.

No nos encontramos ante un supuesto defecto subsanable, por lo que el problema es si puede exigirse a la Sala que efectúe una copia del escrito de demanda presentado en los autos núm. 4.419/94 (pues se presentó sin copias), y lo incorpore al recurso 4.420/94. No cabe duda que la tutela judicial es un derecho prestacional, pero lo que se plantea es si la prestación que han de realizar los órganos judiciales debe llegar a esos extremos para que pueda calificarse de efectiva. Aunque la demandante invoca el art. 121 L.J.C.A., no acompañó copia alguna del escrito de formalización de demanda junto con su recurso de súplica.

En definitiva, si alguna normativa procesal puede interpretarse de forma más favorable fue la relativa a la caducidad del segundo recurso, y ello pasaba por incorporar copia de la única demanda a dicho recurso. Tras citar la STC 32/1984 y 331/1994, y advertir que este supuesto se encuentra en el límite del fiel de la balanza para ponderar la proporcionalidad entre el defecto cometido y la sanción que debe acarrear, subraya que el derecho a la tutela judicial desarrolla toda su efectividad en el momento inicial de acceder a la jurisdicción (SSTC 37/1995, 55/1995 y 58/1995). Ese elemento valorativo inclina al Ministerio Fiscal a entender que la ponderación efectuada por la Sala no fue acertada pues puede tacharse de rígida y formalista. No cabía duda de la intención de la parte y no era difícil incorporar los efectos del escrito presentado a ambos procedimientos judiciales.

10. El 20 de mayo de 1996, en virtud del art. 84 LOTC, la Sección dio audiencia a las partes acerca de la eventual existencia de un motivo determinante de la pérdida de objeto del proceso de amparo, al haber sido anulada la multa municipal por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 12 de abril de 1995 (autos 4419/94).

El Ministerio Fiscal informó el siguiente día 28 negando la pérdida de objeto, pues la Sentencia afectaba a una sanción distinta de la recurrida impuesta a una persona jurídica que no es la solicitante de amparo. El 1 de junio la parte demandante alegó que el recurso no carecía de objeto, porque la declaración de caducidad del recurso 4.420/94 permite inferir que la Resolución administrativa dictada por el Ayuntamiento, imponiendo una multa a Xunqueiriña, es firme y, por lo tanto, podría ser exigido su pago.

11. Por providencia de fecha 24 de febrero de 1997 se acordó señalar para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 25 de febrero del presente año.

1. La entidad demandante de amparo, Xunqueiriña S.L., se encuentra íntimamente ligada con otra, Outón y Fernández S.L., integrada por los mismos socios. Ambas fueron multadas por el Ayuntamiento de O Grove por llevar a cabo una obra con infracción de la legalidad urbanística, aquélla como promotora de la obra y ésta como constructora. Las dos sanciones fueron impuestas mediante una única Resolución, dictada por el Alcalde tras tramitar un expediente administrativo conjunto para todos los implicados en la construcción del sobrealzado de la casa.

Cada una de las sociedades mercantiles interpuso por separado recurso contencioso- administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia, que fueron registrados por la Sala de lo Contencioso-Administrativo bajo dos números diferentes y sucesivos (el núm. 4.419/94, para el presentado por Outón y Fernández, y el núm. 4.420/94, para el promovido por Xunqueiriña). En ambos recursos, las sociedades se encontraban representadas por la misma Procuradora, y defendidas por el mismo Abogado.

Dichos profesionales, a quienes se les había entregado el expediente administrativo remitido por el Ayuntamiento, formularon un escrito de demanda común a ambos procesos, en nombre de las dos sociedades. Sin embargo, como advierte el Fiscal ante este Tribunal, ni habían pedido la acumulación de autos, que no había sido acordada por la Sala, ni tampoco aportaron copia de la demanda común, para su incorporación a los autos de los dos procesos. La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia acordó tener por presentada la demanda en el primero de los recursos, el núm. 4.419/94, y declaró caducado el segundo por no haber presentado demanda dentro del plazo establecido, mediante las resoluciones impugnadas en esta sede constitucional.

2. Antes de entrar en el fondo del recurso, procede dar respuesta a las objeciones procesales de admisibilidad planteadas por la representación del Ayuntamiento demandado, consistentes en la falta de agotamiento de la vía judicial previa y la falta de invocación, en el proceso judicial, del derecho fundamental vulnerado [art. 44.1 a) LOTC]. Ninguna de ellas puede, sin embargo, prosperar.

La posibilidad de interponer recurso de casación contra el Auto que, en súplica, confirmó la declaración de caducidad es más que problemática. A la vista de lo dispuesto en los arts. 94.1 a) en relación con el 93.2 b), ambos de la L.J.C.A., procede considerar cumplido el requisito del agotamiento de la vía judicial previa.

En segundo lugar, es claro que la representación de la entidad actora invocó expresamente el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva al recurrir en súplica contra la declaración de caducidad, transcribiendo incluso resoluciones del Tribunal Supremo que correctamente vinculan la adopción de un criterio flexible y antiformalista en la admisión de escritos de demanda con el mandato enunciado por el art. 24.1 C.E., dando así oportunidad a los órganos judiciales de pronunciarse y, en definitiva, remediar la lesión invocada del derecho fundamental.

3. El examen del fondo de la cuestión suscitada por el presente recurso, el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y sin indefensión, lleva al otorgamiento del amparo solicitado.

En efecto, según nuestra reiterada jurisprudencia el núcleo de ese derecho constitucional consiste en el acceso a la jurisdicción: que un Tribunal resuelva en el fondo la controversia de derechos e intereses legítimos ante él planteada, salvo que se lo impida una razón fundada en un precepto expreso de una Ley, que a su vez sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental [SSTC 13/1981, fundamento jurídico 1º; 21/1981, fundamento jurídico 15; 119/1983, fundamento jurídico 1º; 93/1984, fundamento jurídico 5º a) y 40/1996, fundamento jurídico 2º]. Si bien la interpretación judicial del correspondiente obstáculo procesal debe guiarse por un criterio pro actione que, teniendo siempre presente la ratio de la norma y un criterio de proporcionalidad entre la entidad del defecto advertido y la sanción derivada del mismo, no impida la cognición del fondo de un asunto sobre la base de meros formalismos o de entendimientos no razonables de las normas procesales [SSTC 126/1984, fundamento jurídico 3º c); 164/1986, fundamento jurídico 2º; y 120/1993, fundamento jurídico 5º]. Principio pro actione, que opera con toda su intensidad en el momento decisivo de acceder a la justicia, «dada la diferente trascendencia que cabe otorgar -desde la perspectiva constitucional- a los requisitos de acceso al proceso, en tanto puedan obstaculizar o eliminar el derecho de los ciudadanos a someter el caso al conocimiento y pronunciamiento de un Juez y, por tanto, causar indefensión, y a los requisitos de inadmisión de los recursos legalmente establecidos, en que se pretende la revisión de la respuesta judicial ya contenida en la Sentencia de instancia previamente dictada, que ya habría satisfecho el núcleo de su derecho fundamental», salvo, claro está, en materia penal [SSTC 37/1995, fundamento jurídico 5º; y 55/1995, fundamento jurídico 2º).

Esta idea cobra especial fuerza cuando se trata de un proceso contencioso-administrativo en el que se dilucida el sometimiento de la actuación de la Administración, en el ejercicio de su potestad sancionadora, a la Ley y al Derecho; control que la Constitución ha confiado al poder judicial (arts. 103.1 y 106.1 C.E.). Así lo ha resaltado nuestra jurisprudencia (SSTC 80/1983, fundamento jurídico 1º, y 136/1995, fundamento jurídico 3º), ya que la “plenitud del sometimiento de la actuación administrativa a la Ley y al Derecho (art. 103.1 C.E.), así como de la función jurisdiccional de control de dicha actuación (art. 106.1 C.E.), y la efectividad que se predica del derecho a la tutela judicial (art. 24 C.E.) impiden que puedan existir comportamientos de la Administración pública -positivos o negativos- inmunes al control judicial” (STC 294/1994, fundamento jurídico 4º).

4. Es cierto que la defensa profesional de la actora no aprovechó las posibilidades procesales para, por distintas vías, llegar a una situación favorable a los intereses de su representado. Esta falta de diligencia en la conducta procesal del demandante en el proceso previo habría sido determinante, si se tratara del acceso a un recurso legalmente establecido dentro de los siguientes grados procesales y no, como es ahora el caso, del acceso mismo a la justicia para impetrar la protección de los Jueces y Tribunales (SSTC 37/1995 y 55/1995. fundamento jurídico 2º). Sin embargo, la resolución declarando la caducidad frente a la que se pide el amparo niega un pronunciamiento judicial sobre el fondo del litigio por lo que, como ya hemos indicado, afecta al núcleo del derecho a la tutela judicial efectiva que reconoce el art. 24.1 C.E.

Los defectos cometidos por la representación procesal del actor son merecedores de reproche. Pero, no pueden conducir a que se deniegue, sin más, una Sentencia sobre el fondo del asunto. El carácter esencial que tiene el derecho de acceso a la justicia debe llevar a permitir la continuación del proceso, salvo que el actor, tras el pertinente requerimiento, persistiese en su actuación pasiva o errónea.

Desde la perspectiva constitucional, es indiferente el medio procesal que la Sala de lo Contencioso-Administrativo pudo y puede seguir para llegar a resolver el fondo de las pretensiones ejercitadas por la empresa demandante frente al Ayuntamiento demandado. Lo decisivo, desde el punto de vista del derecho fundamental, es que se preste una tutela judicial efectiva, siendo indiferentes los medios procesales que emplee el Tribunal competente para hacerlo.

5. Es de resaltar que la peculiar actuación de la entidad recurrente en ningún momento indujo a error o perjudicó a la contraparte. El Ayuntamiento demandado se personó, de hecho, mediante el mismo escrito “en el recurso contencioso- administrativo núm. 4.420/94 y 4.419/94 interpuestos por Xunqueiriña, S.L., y Outón y Fernández, S.L., contra mi representado”. Por consiguiente, es claro que la caducidad decretada por el Tribunal Contencioso-Administrativo impuso una consecuencia desproporcionada al defecto cometido por la recurrente, perfectamente subsanable sin perjuicio para la contraparte, y que no justifica la pérdida definitiva e irremediable de su derecho a una resolución sobre el fondo del litigio.