Motor de pesquisa de jurisprudência constitucional

1. El 23 de abril de 2013 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal oficio de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife al que se acompañaba, junto con el testimonio del recurso de apelación núm. 90-2012 que se tramita ante dicha Sala y del procedimiento abreviado núm. 24-2011 seguido ante el Juzgado de ese orden jurisdiccional núm. 2 de Santa Cruz de Tenerife, el Auto de 26 de marzo de 2013 por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de la disposición adicional segunda de la Ley 9/2009, de 16 de julio, de modificación de la Ley 2/2008, de 28 de mayo, del cuerpo general de la Policía canaria, por posible vulneración del art. 149.1.18 y 30 CE.

2. La cuestión de inconstitucionalidad se plantea en el seno del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la asociación sindical independiente de policías de las Administraciones locales de Canarias contra el acuerdo de la Junta de Gobierno local del Ayuntamiento de Adeje por el que se convoca concurso para la provisión en propiedad de una plaza de comisario de Policía local al servicio de la antedicha corporación, publicado en el “Boletín Oficial de la Provincia” de Santa Cruz de Tenerife de 15 de noviembre de 2010.

En el citado recurso, la asociación recurrente alegaba como uno de los motivos de impugnación contra el acto impugnado la nulidad de la base segunda, letra e), de la convocatoria, por ser igualmente nula la disposición legal en que aquella se amparaba.

Según la citada Base, una de las condiciones de los aspirantes era:

“Estar en posesión o en condiciones de obtenerlo en la fecha en que finalice el plazo de presentación de solicitudes el título de Licenciado o Grado Universitario o equivalente, o se hubiere superado, en su caso, el ‘Curso de Dispensa de Grado’ impartido por la Academia Canaria de Seguridad. En el supuesto de invocar título equivalente al exigido, habrá de acompañarse certificado expedido por la autoridad competente en materia educativa, que acredite la equivalencia. En el supuesto de invocar la superación del ‘Curso de Dispensa de Grado’ impartido por la Academia Canaria de Seguridad, los aspirantes deberán aportar certificado comprensivo de tal extremo.”

Argumentaba la actora que esa equiparación entre el título universitario exigido con carácter general para la provisión de plazas de cuerpos o escalas del subgrupo A.1 como la allí convocada, según la base primera de la convocatoria y de acuerdo con el art. 76 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprueba el estatuto básico del empleado público, y el curso de dispensa de grado impartido por la academia canaria de seguridad previsto en la base 2 e) de la convocatoria se había visto afectada por la STC 2/2012, de 13 de enero, que declaró nula la disposición transitoria segunda de la Ley canaria 6/1997, de 4 de julio, de coordinación de policías locales, en que, según la asociación recurrente, esa equiparación se amparaba.

Acogiendo ese concreto motivo, el Juzgado dictó Sentencia en fecha 7 de marzo de 2012 en la que, estimando el recurso interpuesto, anuló el acto administrativo recurrido. Justificando su decisión en los siguientes términos:

“El Tribunal Constitucional, en Sentencia de 13 de enero de 2012, publicada en el BOE de 11 de febrero de 2012, declara inconstitucional y anula la Disposición Transitoria de la Ley Canaria 6/1997, de 4 de julio, de Coordinación de Policías Locales, que disponía: ‘Para la promoción interna de los funcionarios que presten sus servicios en los Cuerpos de Policía Local a la entrada en vigor de la presente Ley, y que carezcan de la titulación exigida en la misma, se podrá dispensar en un grado el requisito de titulación siempre que hayan realizado los cursos y obtenido los diplomas correspondientes en la Academia Canaria de Seguridad. Este derecho sólo podrá ejercitarse durante diez años desde la entrada en vigor de esta Ley’. El precepto legal anulado se recoge en la base 2 letra e) del acto impugnado, dentro de la base que regula las condiciones de los aspirantes.

La anulación de este precepto afecta al acto administrativo que se recurre de forma esencial. La anulación de uno de los títulos que pueden ser aportados al proceso selectivo es cuestión esencial, puesto que su no consideración como válido podría haber determinado la participación en el proceso de personas que no lo hicieron considerando la participación de otros aspirantes que accedían acreditando el requisito anulado…

Es relevante la anulación porque la Sentencia del Tribunal Constitucional se fundamenta en que el precepto anulado en que “la titulación se erige en requisito esencial de la promoción interna (ex art. 92 LBRL), elemento éste del régimen estatutario de los funcionarios públicos, lo cual conduce al título competencial del art. 149.1.18 CE’. Añade la Sentencia que “la regulación de las materias de promoción interna y titulación, ostentan carácter básico (ex art. 1.3 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública), y se encuadra sin dificultad en el régimen estatutario de los funcionarios públicos del art. 149.1.18 CE.”

El art. 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional dice que “las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de Leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de las Leyes, disposiciones o actos inconstitucionales”, situación en la que no se encuentra el presente procedimiento”.

3. Contra la referida Sentencia interpuso recurso de apelación la representación del Ayuntamiento de Adeje alegando, entre otras cosas, que la disposición transitoria segunda de la Ley 6/1997 anulada por la STC 2/2012 había sido sustituida por la disposición transitoria única, apartado 5, de la Ley 9/2007, de 13 de abril, que se encontraba en vigor en el momento de publicarse la referida STC 2/2012. En consecuencia, entendía que no era de aplicación el art. 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) que se erigía en ratio decidendi de la Sentencia apelada.

Contestado el recurso por la asociación apelada y remitidos los autos a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede en Santa Cruz de Tenerife, competente para conocer del recurso de apelación interpuesto, ésta, una vez concluso el procedimiento y con suspensión del plazo para dictar Sentencia, acordó, por providencia de 13 de julio de 2012 y de conformidad con lo dispuesto en el art. 35.2 LOTC, dar audiencia a las partes apelante y apelada y al Ministerio Fiscal para que pudieran formular alegaciones sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición transitoria única, punto 5, de la Ley 9/2007, de 13 de abril, del sistema canario de seguridad y emergencias y de modificación de la Ley 6/1997, de 4 de julio, de coordinación de las policías locales de Canarias, modificada por la disposición adicional segunda de la Ley 9/2009, de 16 de julio, de modificación de la Ley 2/2008, de 28 de mayo, del cuerpo general de Policía canaria. Evacuando el traslado conferido, el Ministerio Fiscal y la Asociación Sindical Independiente de Policías de las Administraciones Públicas Locales de Canarias solicitaron el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, en tanto que el Ayuntamiento de Adeje se opuso a su planteamiento.

4. Por Auto de 26 de marzo de 2013, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición adicional segunda de la Ley 9/2009, de 16 de julio, de modificación de la Ley 2/2008, de 28 de mayo, del cuerpo general de Policía canaria, por posible vulneración de los arts. 149.1.18 CE, en relación con los arts. 22.1 y 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, y 149.1.30 CE.

El órgano jurisdiccional constata, antes que nada, que el apartado 5 de la disposición transitoria de la Ley canaria 9/2007, de 13 de abril, citada por el Ayuntamiento de Adeje en su recurso como norma que sustituyó a la disposición legal anulada por la STC 2/2012 y que, según la citada corporación, impedía la aplicación al caso de la Sentencia constitucional antes dicha, ha sido a su vez modificado por disposición adicional segunda de la Ley 9/2009, de 16 de julio, y que esa nueva redacción estaba ya vigente en el momento de publicarse la convocatoria objeto del recurso contencioso-administrativo que en grado de apelación la Sala estaba llamada a resolver, por lo que era de aplicación al mismo.

Sentado lo anterior, añade que la norma cuestionada proporciona amparo legal a la base objeto del recurso (juicio de relevancia). Y en cuanto a su contenido —dispensa del requisito de titulación para la promoción interna de policías locales— le parece contrario a las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos derivado del art. 149.1.18 CE y desarrolladas por los arts. 22.1 y 25 de la Ley 30/1984, sobre medidas para la reforma de la función pública, y 76 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, que exigen que los funcionarios que participen en procesos de promoción interna deben estar en posesión de la titulación exigida para los cuerpos o escalas del grupo superior al que optan. Y también a la competencia exclusiva del Estado para la regulación de las condiciones para la obtención y homologación de títulos académicos y profesionales establecida en el art. 149.1.30 CE.

Todo lo cual le lleva, aplicando los razonamientos de la STC 2/2012, a plantear la cuestión de inconstitucionalidad en relación con esta nueva manifestación de la voluntad del legislador autonómico con “idéntico contenido” que la Ley entonces anulada.

5. Mediante providencia de 21 de mayo de 2013, el Pleno de este Tribunal acordó admitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad, deferir su conocimiento de conformidad con el art. 10.1 c) LOTC a la Sala Segunda, a la que por turno objetivo le correspondía y, de conformidad con lo dispuesto en el art. 37.3 LOTC, dar traslado de las actuaciones recibidas al Congreso de Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, así como al Parlamento y al Gobierno de Canarias, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. En la misma providencia se acordó publicar la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de Canarias”, lo que se produjo, respecto del primero, en el del día 3 de junio de 2013.

6. Mediante escrito registrado en este Tribunal Constitucional el día 14 de junio de 2013 el Abogado del Estado formuló alegaciones, en las cuales solicitó la estimación de la cuestión plantada y la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de la disposición cuestionada. A tal efecto razona que el contenido de ésta es similar e incluso idéntico a la disposición transitoria segunda de la Ley 6/1997, de 4 de julio, anulada por la STC 2/2012. Igual que aquella, la nueva norma exceptúa el nivel de titulación exigido por la normativa básica del Estado para acceder a un determinado puesto de trabajo, cuando la normativa estatal no establece dispensa ni excepción alguna, y por ello debe entenderse que vulnera el art. 149.1.18 CE, según el encuadramiento competencial que ya estableció la STC 2/2012. El requisito de la titulación viene establecido, por su parte, en el art. 22.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, en vigor de conformidad con lo dispuesto en la disposición derogatoria única de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público, y de carácter básico por disponerlo así expresamente el art. 1.3 de la misma Ley 30/1984, tampoco derogado por la Ley 7/2007.

7. La representación procesal del Gobierno de Canarias formuló alegaciones mediante escrito registrado en este Tribunal el 19 de junio de 2013. Después de recordar los términos en los que se había planteado la cuestión de inconstitucionalidad y reproducir extensamente los pronunciamientos de este Tribunal contenidos en la STC 2/2012, de 13 de enero, recuerda que la STC 33/2013, de 11 de febrero, anuló igualmente el apartado 5 de la disposición transitoria de la Ley 9/2007, de 13 de abril, que sucedió a la anterior y que fue, a su vez, objeto de reforma por la Ley 9/2009 ahora cuestionada. Concluye entonces que concurre “la misma tacha de inconstitucionalidad ya declarada” en las dos Sentencias dichas y solicita “un pronunciamiento en consecuencia”.

8. En escrito adelantado por fax el 21 de junio y presentado en este Tribunal el 24 de junio de 2013, la representación procesal del Parlamento de Canarias formuló alegaciones solicitando la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad planteada.

Centrándose en la supuesta vulneración del art. 149.1.18 CE, rechaza el encuadramiento competencial de la disposición cuestionada en la materia de función pública (arts. 103.3 y 149.1.18 CE), y sostiene que la norma debe encuadrarse en la materia de seguridad pública, respecto a la cual la Comunidad Autónoma de Canarias tiene competencias con arreglo a los arts. 148.1.22 CE y 34.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias. Partiendo de esa premisa, razona que el título de seguridad pública engloba el régimen estatutario de sus servidores, por deducirse así del art. 104.2 CE, y que tal régimen es autónomo, de donde deduce “la improcedencia de someter la promoción de los funcionarios policiales a los requisitos exigidos en los artículos 22.1 y 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, pues esa norma legal desarrolla el estatuto funcionarial previsto en el artículo 103.3 CE”. Existiendo una norma específica de la Comunidad Autónoma que aborda la promoción profesional de los miembros de la policía local, como es la aquí cuestionada, no hay que acudir al “Derecho supletorio” que representa la normativa básica estatal en materia de función pública. La normativa autonómica ha de atenerse a los principios constitucionales, pero no tiene por qué asumir las soluciones normativas que configuran el régimen estatutario básico de la generalidad de los funcionarios públicos. De todo ello se extrae que nada se opone a que Canarias pueda establecer un medio de dispensa a una concreta titulación para la promoción interna de las policías locales de las corporaciones locales de las islas, respetando las exigencias que el Estado dispone para sus propios cuerpos y fuerzas de seguridad, máxime cuando así se prevé para éstas en la disposición transitoria segunda de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, y luego en la disposición adicional primera de la Ley 26/1994, de 29 de septiembre, por la que se regula la situación de segunda actividad en el Cuerpo Nacional de Policía

9. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 26 de junio de 2013, el Fiscal General del Estado interesó de este Tribunal la estimación de la cuestión planteada. Tras resumir los antecedentes del caso y reproducir el precepto cuestionado, el Fiscal General constata que tanto la disposición transitoria segunda de la Ley 6/1997, anulada por la STC 2/2012, como el apartado 5 de la disposición transitoria de la Ley 9/2007, anulada por la STC 33/2013, e igualmente la modificación de la antedicha disposición operada por la Ley 9/2009 que es objeto de la cuestión planteada, vienen a dispensar, con carácter transitorio, del requisito de titulación establecido para acceder a la plaza convocada de acuerdo con la normativa básica del Estado en materia de función pública, y considerando de aplicación al caso la doctrina de las SSTC 2/2012 y 33/2013, ya citadas, y también de las SSTC 3/2012 y 4/2012, ambas de 13 de enero, dictadas en relación con normas análogas de otra Comunidad, concluye que la referida dispensa es contraria al art. 149.1.18 CE.

10. Por providencia de 13 de noviembre de 2014, se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 17 del mismo mes y año.

1. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el apartado 5 de la disposición transitoria de la Ley 9/2007, de 13 de abril, en la redacción que dio a la misma la Ley 9/2009, de 16 de julio, ambas del Parlamento de Canarias, en la que se prevé un régimen transitorio de dispensa de la titulación exigida en los procesos de promoción interna de funcionarios de la policía local de esa Comunidad por la superación de un curso impartido por la Academia Canaria de Seguridad.

Dice en concreto la disposición aquí cuestionada:

“Para la promoción interna de los funcionarios que presten sus servicios en los Cuerpos de Policía Local a la entrada en vigor de la presente ley, y que carezcan de la titulación exigida en la misma, se podrá dispensar en un grado el requisito de titulación siempre que se hayan realizado los cursos y obtenido, con aprovechamiento, los diplomas correspondientes que imparta la Academia Canaria de Seguridad.

El curso deberá superarse en el plazo de cinco años desde la entrada en vigor de esta Ley.

La obtención del diploma dará derecho a la dispensa de un grado en el requisito de titulación para el acceso al empleo inmediatamente superior, derecho que sólo podrá ejercitarse en alguna de las tres primeras convocatorias de promoción interna que se realicen para el Cuerpo de Policía Local al que pertenecen.”

La norma es determinante del fallo en el recurso contencioso-administrativo que pende ante el órgano proponente porque en él se impugna la convocatoria de una plaza de comisario de la policía local al servicio del Ayuntamiento de Adeje en la que se incluye explícitamente esta dispensa, en la base 2 e) reproducida en el antecedente 2 de esta resolución, dudando la Sala de su constitucionalidad porque considera que puede contravenir el art. 149.1.18 CE (“bases… del régimen estatutario de los funcionarios públicos”), en relación con los arts. 22.1 y 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, sobre medidas para la reforma de la función pública, y 149.1.30 CE (“condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos”).

2. Así planteada, la cuestión sometida a debate es idéntica a la planteada en las cuestiones de inconstitucionalidad núms. 30-2002 y 5060-2012 en las que sendos Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de las Palmas de Gran Canaria suscitaron la duda de constitucionalidad, por estos mismos motivos (art. 149.1.18 y 30 CE), de la misma dispensa, contenida entonces en la Ley del Parlamento de Canarias 6/1997, de 4 de julio, de coordinación de policías locales, y en la redacción originaria de la disposición transitoria, apartado 5, de la Ley 9/2007, de 13 de abril, del sistema canario de seguridad y emergencia y de modificación de la anterior, que es justamente la norma modificada por la Ley 9/2009, de 16 de julio ahora cuestionada, y que fueron respectivamente estimadas en las SSTC 2/2012, de 13 de enero, y 33/2013, de 11 de febrero, con la consiguiente declaración de nulidad de las normas impugnadas.

Lo determinante es que en todas estas normas con rango de Ley se incluía la previsión de que durante un determinado periodo de tiempo a partir de su respectiva entrada en vigor se puede “dispensar en un grado el requisito de titulación siempre que se hayan realizado los cursos y obtenido, con aprovechamiento, los diplomas correspondientes que imparta la Academia Canaria de Seguridad”, expresión que se ha mantenido inalterada desde la primera inclusión de la norma en la Ley 6/1997. Siendo esta dispensa declarada contraria al orden constitucional de distribución de competencias por las SSTC 2/2012 y 33/2013 antes citadas, en atención a que las normas estatales básicas exigen para la promoción interna que los aspirantes estén en posesión de la titulación exigida para el ingreso en el grupo al que intentan ascender (arts. 22.1 y 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de carácter básico conforme al art. 1.3 de la misma Ley).

3. Igual que sucedió en esos otros casos, la representación del Parlamento de Canarias sostiene en defensa de la disposición cuestionada que la misma no debe encuadrarse en el régimen estatutario de los funcionarios públicos del art. 149.1.18 CE, sino en el título de “seguridad ciudadana” que aquella Comunidad ostenta de acuerdo con los arts. 148.1.22 CE y 34.1 de su Estatuto de Autonomía. A lo que respondimos que, de acuerdo con nuestra doctrina ya contenida en la STC 175/2011, de 8 de noviembre, FFJJ 4 y 5, la “titulación” se erige en requisito esencial de la “promoción interna” (ex art. 92 de la Ley reguladora de las bases de régimen local), elemento éste del “régimen estatutario de los funcionarios públicos”, lo cual conduce al título competencial del art. 149.1.18 CE. Seguidamente, sirviéndonos de la doctrina sentada en las SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 4, y 388/1993, de 23 de diciembre, FJ 2, llegábamos a la conclusión de que en este ámbito funcionarial “la regulación de las materias de ‘promoción interna’ y ‘titulación’, ostentan carácter básico (ex art. 1.3 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública), y se encuadra sin dificultad en el ‘régimen estatutario de los funcionarios públicos’ del art. 149.1.18 CE” (SSTC 2/2012, FJ 3, y 33/2013, FJ 5).

Igualmente, en esas mismas Sentencias descartábamos que pudiera “estimarse encuadrable la materia de ‘titulación’, aunque se refiera a las policías locales, en el art. 149.1.29 CE de ‘seguridad pública’, porque sólo sería posible mediante una interpretación forzada del art. 39 c) LOFCS que atribuye a las Comunidades Autónomas ‘fijar los criterios de selección, formación, promoción y movilidad de las policías locales, determinando los niveles educativos exigibles para cada categoría, sin que en ningún caso el nivel pueda ser inferior a graduado escolar’, esto es, que el nivel mínimo es el de graduado escolar y que a partir del mismo han de determinarse los niveles educativos de cada categoría dentro del cuerpo policial, pero sin que ello habilite a las Comunidades Autónomas para alterar el régimen de titulaciones del art. 25 de la Ley de medidas de reforma de la función pública en contra de la legislación básica de homogeneización de los principios del ‘mérito’ y la ‘capacidad’ para toda la función pública, y especialmente para la Administración local”.

Y esta misma doctrina se contiene en las SSTC 3/2012 y 4/2012, ambas de 13 de enero, dictadas en relación con disposiciones análogas contenidas en la Ley del Parlamento de Andalucía 13/2001, de 11 de diciembre.

A partir de ahí, y teniendo en cuenta que la contradicción entre las sucesivas Leyes canarias cuestionadas y los arts. 22.1 y 25 de la Ley estatal 30/1984, de 2 de agosto, que clasifican los diferentes cuerpos o escalas de funcionarios en grupos en atención a la titulación exigida para su ingreso y establecen luego la necesidad de estar en posesión del título exigido para el ingreso en cuerpos o escalas del grupo superior en caso de promoción interna, y que son de carácter básico según el art. 1.3 de la misma Ley, es “patente” (STC 2/2012, FJ 1), al punto de que no la niegan el Gobierno y el Parlamento de Canarias (STC 2/2012, FJ 4), no nos quedaba más que concluir que semejante dispensa era contraria a la ordenación que con carácter básico ha establecido el Estado en el ejercicio de su competencia exclusiva al amparo del art. 149.1.18 CE para la regulación de las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos. Declarando entonces por esta razón que las disposiciones allí impugnadas incurrían en el exceso competencial que había puesto de manifiesto el órgano judicial (SSTC 2/2012, FJ 4, y 33/2013, FJ 6).

4. La precedente doctrina es de plena aplicación a la disposición aquí cuestionada, que es idéntica como ya hemos advertido a las que fueron objeto de esos procesos constitucionales anteriores. Lo que nos debe conducir forzosamente a la misma conclusión que en esos otros casos y a declarar, en consecuencia, la inconstitucionalidad y nulidad de la nueva redacción que la Ley 9/2009, de 16 de julio, ha dado a la disposición transitoria, apartado 5, de la Ley 9/2007, de 13 de abril. Siendo ya innecesario que este Tribunal examine y se pronuncie sobre la eventual vulneración del art. 149.1.30 CE, también esbozada en el Auto de planteamiento.