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1. Por escrito presentado ante este Tribunal el día 22 de junio de 1994, don José-Luis Martínez Sánchez, Diputado y Portavoz del Grupo Parlamentario de Izquierda Unida en la Asamblea Regional de Murcia, bajo la representación procesal de la Procuradora Sra. Castro Rodríguez, interpuso demanda de amparo constitucional contra la Resolución de la Mesa de aquel Parlamento territorial, de 15 de marzo de 1994, por la que, declarándose no haber lugar a la reconsideración interesada, se confirmó un Acuerdo anterior del mismo órgano parlamentario, del día 22 de febrero del mismo año, por el que se declaraba la inadmisión a trámite de la proposición de Ley núm. 21 de reforma de la Ley 6/1988, de 25 de agosto, de Régimen Local de la Región de Murcia.

2. El recurso tiene su origen en los siguientes antecedentes de hecho:

a) El actor, en su condición de Portavoz del Grupo parlamentario de Izquierda Unida en la Asamblea Regional de Murcia, presentó, el día 22 de diciembre de 1993, ante la Mesa de la Cámara, una proposición de Ley de reforma de otra Ley autonómica que sería referenciada bajo el núm. 21 y con el registro de entrada núm. III-7.094.

b) En la sesión celebrada el día 22 de febrero de 1994, la Mesa de la Cámara acordó su inadmisión a trámite, con apoyo en los siguientes extremos: i) introducir una nueva entidad de carácter local cuyos órganos de gobierno se separan del sistema de elección establecido en la Ley de Bases de Régimen Local, ii) por quebrantar la autonomía municipal y iii) por adolecer de claras deficiencias desde el punto de vista de la técnica legislativa.

c) Contra la anterior calificación de la Mesa y, subsiguiente declaración de inadmisión, interpuso el actor, de acuerdo con lo previsto en el art. 31.3 del Reglamento de la Cámara, recurso de reconsideración que sería desestimado por la Mesa mediante razonamientos similares a los anteriormente expuestos y, señalándose además, que la inadmisión era procedente por ser la proposición de ey presentada manifiestamente inconstitucional.

3. En su somera demanda de amparo aduce el diputado recurrente y Portavoz de Grupo Parlamentario promotor de la mencionada proposición, que el cuerdo de inadmisión adoptado por la Mesa y, ulteriormente confirmado al resolver el recurso de reconsideración, supuso un impedimento ilegítimo de su derecho de representación y participación en las tareas legislativas de la Cámara contrario al art. 23.2 de la Constitución que, cuando de representantes políticos se trata, debe ponerse en íntima conexión con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, que se reconoce en el apartado primero del mismo artículo de la Constitución.

En efecto, el texto de la iniciativa presentado ante la Mesa de la Cámara cumplía con todos los requisitos y formalidades exigidos por el art. 88 del Reglamento parlamentario para su admisión a trámite y, sin embargo, fue rechazado por la Mesa con apoyo en un pretendido juicio acerca de la inconstitucionalidad de sus contenidos. Tras rebatir la Resolución de la Mesa en punto a cada uno de los pretendidos motivos de inconstitucionalidad de la proposición de Ley presentada, se razona en la demanda de amparo que la Mesa de la Asamblea Regional está facultada para efectuar un primer control de carácter formal acerca de la legalidad de la proposición pero no para juzgar la conveniencia u oportunidad política de la iniciativa o cualquiera de sus partes, pues ello supondría trasladar a ésta facultades propias del Pleno y que le son atribuidas por el propio Reglamento de la Cámara.

La inadmisión a trámite se adoptó con apoyo en motivos no previstos en el Reglamento de la Cámara y mediante un criterio arbitrario contrario al derecho fundamental de los parlamentarios proponentes a ejercer sus funciones representativas en condiciones de igualdad con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento de la Cámara, que garantiza el art. 23.2 de la C.E. en relación con el art. 23.1. Por todo ello, se concluye interesando que se conceda el amparo solicitado.

4. Por providencia de la Sección Segunda de 18 de julio de 1994 y, a tenor de lo dispuesto en el art. 50.3 LOTC, se acordó conceder al recurrente y al Ministerio Fiscal el plazo común de diez días para que formulasen alegaciones en relación con la eventual carencia de contenido constitucional de la demanda. A la vista de los respectivos alegatos, por providencia de la misma Sección, de 27 de octubre de 1994, se acordó la admisión a trámite del asunto y, conforme a lo dispuesto en el art. 51 LOTC, requerir de la Asamblea Regional de Murcia testimonio del correspondiente expediente, interesándose, al propio tiempo, el emplazamiento de cuantos hubiesen sido parte en aquél, para que en el plazo de diez días compareciesen en este proceso constitucional, si así lo estimasen para la defensa de sus derechos o intereses.

5. Mediante providencia de la Sección Primera, de 19 de diciembre de 1994, se acordó tener por recibido el testimonio del expediente parlamentario interesado, y tener por personado y parte al Letrado Secretario General de la Asamblea de Murcia, don Ginés Jorquera Mínguez, que actúa en nombre y representación de la misma. Igualmente, y según dispone el art. 52 LOTC, se ordenó dar vista a las partes y al Ministerio Fiscal de las actuaciones del presente recurso para que, en el plazo común de veinte días, formulasen las alegaciones que a su derecho conviniesen.

6. El recurrente registró su alegato el día 18 de enero de 1995, interesando que se diesen por reproducidos todos los argumentos previamente expuestos, tanto en su escrito de demanda como en el de alegaciones presentado a resultas de la apertura del trámite de admisibilidad del art. 50.3 LOTC.

7. El 25 de enero de 1995, presentó el Ministerio Fiscal su escrito de alegaciones. Tras una exposición sucinta de los hechos y del problema debatido, se analiza detenidamente, con apoyo en la jurisprudencia constitucional, la naturaleza de las funciones de admisión y calificación de la Mesa de la Cámara, en punto al correcto ejercicio de las mismas con relación al acuerdo denegatorio de la admisión de la proposición de ey presentada por el grupo parlamentario del actor y objeto de impugnación en este proceso, concluyéndose que debe apreciarse la vulneración del derecho fundamental del recurrente ex art. 23.2 C.E. e interesándose, por lo tanto, que se otorgue el amparo solicitado.

8. El Letrado representante de la Asamblea Regional de Murcia presentó su escrito de alegaciones el día 10 de febrero de 1995. Previa exposición de los antecedentes fácticos del asunto, comienza su alegato señalando que el recurrente sitúa la causa inmediata de la lesión de su derecho fundamental en la infracción, por las esoluciones de la Mesa, del art. 88 del Reglamento de la Cámara, en el que se establecen los requisitos que han de reunir las proposiciones de ley, presuponiendo que sólo cuando aquéllos se incumplan pueden éstas ser inadmitidas por la Mesa. Sin embargo, en criterio de esta representación, la mera infracción del citado art. 88 del Reglamento no comporta necesariamente la vulneración de un derecho fundamental (STC 118/1988), por lo que sobre el actor pesaba la carga de demostrar -lo que no hizo- la relevancia constitucional de esa infracción reglamentaria, no siendo bastante su mera denuncia para que su pretensión de amparo pueda ser estimada.

Pero, además, -se añade-, tampoco es correcta la interpretación que se hace en la demanda acerca de las competencias de la Mesa en cuanto a sus facultades sobre la admisión de documentos de naturaleza parlamentaria. En efecto, del art. 31.3º del Reglamento de la Cámara se deduce con claridad que las facultades de la Mesa no se limitan a ser las de un puro control de estricta legitimidad formal, sino que, también, comprenden la posibilidad de realizar un control sobre el contenido material de la proposición de Ley presentada. En el caso presente, la Mesa de la Cámara rechazó la proposición de ey presentada por el recurrente con apoyo, justamente, en esa facultad que le confiere el art. 31.3º del Reglamento para explorar y analizar el contenido de la proposición de Ley registrada ante la Mesa y, decidir, en consecuencia, sobre la competencia de la Cámara respecto del objeto de iniciativa. La licitud constitucional de este control material habría sido respaldada por el Tribunal Constitucional en las SSTC 161/1988 y 225/1993, aunque tampoco cabe ignorar las matizaciones introducidas en otros pronunciamientos más recientes como, por ejemplo, en la STC 95/1994 en la que se declara que la "Mesa sólo podría acordar la inadmisión cuando la contradicción a Derecho o la inconstitucionalidad sean palmarias y evidentes".

A partir de estos presupuestos se analizan detalladamente los contenidos de la proposición de ley rechazada por la Mesa de la Cámara, para concluir que, en algunas de sus partes, se trataban cuestiones por completo ajenas a la competencia de la Asamblea de aquella Comunidad Autónoma y que, además, eran manifiestamente inconstitucionales, en atención a al sistema de distribución de competencias diseñado por la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Murcia, en materia de régimen local, así como lo dispuesto en la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local y en la Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General. Tras el citado estudio, se concluye señalando que la proposición presentada contenía partes manifiestamente contrarias a la Constitución y, en general, al bloque de la constitucionalidad, por lo que la decisión de inadmisión adoptada por la Mesa se ajusta a lo previsto en el art. 31,3º del Reglamento de la Cámara y a la jurisprudencia constitucional sobre esta particular cuestión. Conclusión, además, que no queda desvirtuada -como pretende el recurrente- mediante el argumento de que al ser aspectos parciales de la proposición de ley los únicos que pudieran adolecer de cierta inconstitucionalidad, debiera tramitarse igual al no afectar al texto en su conjunto, puesto que tales defectos eran tan sustanciales que viciaban a la proposición de Ley en su conjunto.

Con apoyo en todas las razones expuestas, el alegato finaliza interesándose la desestimación del amparo promovido de contrario.

9. Por providencia de 17 de julio de 1995, se fijó para la deliberación y fallo de esta Sentencia el siguiente día 18 del mismo mes y año.

1. El objeto de la presente demanda de amparo consiste en determinar si el Acuerdo de la Mesa de la Asamblea Regional de Murcia que declaró la inadmisión a trámite de una proposición de ley promovida por el Grupo parlamentario al que pertenece el diputado recurrente, vulneró su derecho a ejercer su función parlamentaria en condiciones de igualdad, con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento de la Cámara, ex art. 23.2 de la Constitución.

A juicio del actor, y también del Ministerio Fiscal - según se deduce de su escrito de alegaciones- dicha vulneración habría efectivamente existido, puesto que la proposición de ley presentada ante la Mesa de la Cámara cumplía con todos los requisitos reglamentariamente exigidos para su presentación, acordándose, no obstante, su inadmisión por la Mesa con apoyo en un juicio material acerca de la eventual inconstitucionalidad de parte de sus contenidos en relación con el bloque de la constitucionalidad. Calificación jurídico- material para la que carece de competencia, por circunscribirse sus facultades de admisión a la de la mera verificación del cumplimiento de los requisitos formales, correspondiendo exclusivamente al Pleno de la Cámara pronunciarse acerca de la oportunidad de la iniciativa y de sus contenidos, mediante el trámite de la toma en consideración o acto similar.

Por su parte, el Letrado representante de la Asamblea Regional de Murcia, tras señalar que no toda infracción de Reglamento supone necesariamente la lesión de un derecho fundamental, insiste en que las facultades de la Mesa de la Cámara en punto a la admisión de documentos parlamentarios, no son meramente registrales o de constatación formal, sino que, además, los son también de calificación material, por lo que puede la Mesa rechazar lícitamente aquellas proposiciones de ley que sean manifiestamente inconstitucionales o cuando partes significativas de la misma adolezcan con toda evidencia de ese mismo vicio de manifiesta inconstitucionalidad.

2. Así centrados los términos del debate, y puesto que no se cuestiona por ninguna de las partes el ajuste formal de la iniciativa a las exigencias reglamentarias, es necesario examinar lo dispuesto por el Reglamento de la Asamblea Regional de Murcia respecto de las facultades que ostenta la Mesa de la Cámara en punto a la admisión a trámite de escritos y documentos parlamentarios. En este sentido, en su art. 31.3º se dispone que la Mesa «decide sobre la calificación, la admisión o no a trámite y la remisión al órgano que corresponde, de cuantos escritos y documentos de índole parlamentaria tengan entrada en la Cámara», añadiéndose, acto seguido, que «como tal control de estricta legitimidad formal, la admisión a trámite se limita a verificar que el acto o escrito en cuestión cumple las condiciones reglamentarias», salvo en supuestos de iniciativas reiterantes o «de temas cuyo tenor suscite dudas sobre la competencia de la Asamblea para conocer de ellos», en cuyo caso la Mesa, oída la Junta de Portavoces, decidirá sobre su calificación y admisión o no a trámite.

Es claro, pues, que la Mesa de la Asamblea Regional ostenta facultades de calificación y admisión de los documentos presentados ante la Cámara y que ese control, caracterizado por el art. 31.3º del Reglamento como «de estricta legitimidad formal», se circunscribe a verificar que el escrito en cuestión reúna los requisitos reglamentariamente exigidos. Cierto es, sin embargo, que en ocasiones la constatación por la Mesa del cumplimiento de los requisitos reglamentarios requiere de una previa calificación del documento presentado, para lo que resulta imprescindible el examen material de sus contenidos. Así, como se declaró en la STC 95/1994 (fundamento jurídico 4º), el hecho de que las preguntas y las interpelaciones sean instrumentos de control parlamentario que se diferencian entre sí por su contenido explica que corresponda a la Mesa determinar su calificación en cada caso; la cual sólo puede llevarse a cabo analizando su contenido material, por ser éste determinante. Otro tanto puede decirse respecto de otros actos parlamentarios e, incluso, del examen por la Mesa de iniciativas legislativas extraparlamentarias cuyos promotores han de cumplir con una serie de exigencias legales previas que condicionan la idoneidad de su admisión (STC 76/1994). No ocurre, sin embargo, lo mismo respecto de las proposiciones de Ley de origen parlamentario, en relación con las cuales, y por las razones que a continuación se expondrán, la Mesa debe limitarse, en su función de admisión y calificación, a constatar el cumplimiento de los requisitos formales reglamentariamente exigidos, absteniéndose de cualquier otra consideración acerca de sus contenidos.

3. Las proposiciones de Ley promovidas por los Grupos parlamentarios no sólo son una forma -sin duda, la más señalada y expresiva- de participación de los parlamentarios en la potestad legislativa de las Cámaras parlamentarias. Son también un cauce instrumental al servicio de la función representativa característica de todo Parlamento, operando como un instrumento eficaz en manos de los distintos grupos políticos que integran el Pleno de la Cámara, y que les permite obligar a que éste se pronuncie acerca de la oportunidad de la iniciativa presentada, forzando a los distintas fuerzas político- parlamentarias a manifestar públicamente su postura y las razones políticas o de otra índole (incluida la eventual inconstitucionalidad de la misma), por las que han decidido apoyar o rechazar la propuesta legislativa sometida a su consideración.

Con independencia, pues, de que la iniciativa prospere ante el Pleno y llegue a ser un primer texto de trabajo para la elaboración de la futura Ley, su solo debate en el plenario cumple la muy importante función de permitir a los ciudadanos representados tener conocimiento de lo que sus representantes piensan sobre una determinada materia, así como sobre la oportunidad o no de su regulación legal, y extraer sus propias conclusiones acerca de como aquéllos asumen o se separan de lo manifestado en sus respectivos programas electorales.

De esta doble naturaleza de las proposiciones de Ley de origen parlamentario, como instrumento para poner en movimiento el procedimiento legislativo, pero, también, como vía adecuada para forzar el debate político y obligar a que los distintos grupos políticos tengan que tomar expreso partido sobre la oportunidad de regular mediante ley una determinada materia -decisión que, además, es de la exclusiva competencia del Pleno de la Cámara (art. 94 del Reglamento)-, se deriva la exigencia de que la Mesa, en tanto que órgano de administración y gobierno interior, limite sus facultades de calificación y admisión de las mismas al exclusivo examen del cumplimiento de los requisitos formales reglamentariamente exigidos, pues, de lo contrario, no sólo estaría asumiendo bajo un pretendido juicio técnico una decisión política que sólo al Pleno corresponde, sino que, además, y desde la óptica de la representación democrática, estaría obstaculizando la posibilidad de que se celebre un debate público entre las distintas fuerzas políticas con representación parlamentaria, cuyo efecto representativo ante los electores se cumple con su mera existencia, al margen, claro está, de que la iniciativa, en su caso, prospere.

Por esta razón, la indebida inadmisión a trámite de una proposición de ley no es, como pretende el Letrado de la Asamblea Regional de Murcia, una mera infracción del Reglamento, constitucionalmente irrelevante. Antes bien, esa denegación injustificada afecta al núcleo mismo de la representación, pues al impedirse a los parlamentarios proponentes el lícito ejercicio de su derecho de iniciativa como parte de su ius in officium (SSTC 181/1989 y 205/1990, entre otras) y con vulneración, por tanto, del art. 23.2 de la Constitución, también se vulnera el derecho de los ciudadanos a verse representados y a participar indirectamente en los asuntos públicos (ex art. 23.1 C.E.), mediante el conocimiento de la opinión política de sus representantes sobre la materia objeto de iniciativa y la conveniencia de su regulación legal, aunque aquella opinión sólo llegue a expresarse indirectamente mediante el voto afirmativo o negativo a una enmienda de «no ha lugar a deliberar» (art. 96.1 del Reglamento).

4. Tampoco puede considerarse, como pretende el representante de la Asamblea Regional de Murcia con apoyo en la motivación del Acuerdo impugnado, que la inadmisión de la iniciativa encontrase causa justificativa en el propio art. 31.3º del Reglamento de la Cámara, que faculta a la Mesa para la calificación jurídico-material del contenido de aquellos escritos que se refieran a «temas cuyo tenor suscite dudas sobre la competencia de la Asamblea para conocer de ellos».

En primer lugar, porque «competencia de la Asamblea» es un concepto que no puede identificarse con el de las competencias legislativas que constitucional y estatutariamente puedan corresponder a la Comunidad Autónoma, como, sin embargo, se argumenta. En efecto, la Mesa, en tanto que órgano de administración y gobierno interior de la Cámara, puede conocer del contenido de un documento presentado ante la Asamblea para determinar si lo en él interesado es de su "competencia" o si, por el contrario, lo es de la de otro órgano constitucional, autonómico o administrativo, acordando, en su caso, su inadmisión. Pero, en modo alguno, puede deducirse de ello que la Mesa esté reglamentariamente habilitada para realizar un juicio de inconstitucionalidad acerca de si una proposición de ley promovida por un grupo parlamentario puede exceder o no el ámbito de las "competencias legislativas" de las CC.AA.

Y, en segundo lugar, porque aun en la hipótesis de que la proposición de Ley recayese sobre una materia respecto de la cual aquella Comunidad Autónoma careciese de competencia, correspondería al Pleno de la Cámara rechazarla por esa u otra razón o, por el contrario, decidir, pese a ello, su toma en consideración y depurarla de eventuales vicios de inconstitucionalidad a lo largo de las distintas fases que integran el procedimiento legislativo. Más aún: para el caso de que la proposición de Ley eventualmente inconstitucional alcanzase la forma definitiva de Ley y perdurasen esos eventuales vicios de inconstitucionalidad, sólo a este Tribunal Constitucional, cuando los sujetos legalmente legitimados para ello así lo demandasen, correspondería pronunciarse sobre la constitucionalidad o no de esa futura Ley. Razón que explica, por qué en este proceso constitucional destinado a la protección de los derechos fundamentales, nada debe decir este Tribunal sobre el debate suscitado entre las partes en torno a la supuesta inconstitucionalidad de la proposición de Ley presentada, en su conexión con el denominado bloque de la constitucionalidad y las competencias que ostenta aquella Comunidad Autónoma en materia de régimen local. Lo contrario, supondría tanto como convertir al recurso de amparo constitucional en un indirecto cauce a través del cual reimplantar una suerte de recurso previo de inconstitucionalidad contra lo que no es más que un incipiente documento de trabajo para, en su caso, la hipotética elaboración de una Ley.

Precisamente por ello, y habiéndose constatado que la Mesa de la Cámara inadmitió la referida proposición de ley, mediante un pretendido juicio de constitucionalidad acerca de sus contenidos, cuando la misma cumplía con todas las formalidades reglamentariamente establecidas, la presente demanda de amparo debe ser estimada. Con tal proceder, la Mesa extralimitó sus funciones reglamentarias de calificación y admisión a trámite de documentos parlamentarios que, cuando de proposiciones de ley de origen parlamentario se trata, se circunscriben exclusivamente, y por la naturaleza de éstas, a la mera comprobación del cumplimiento de aquellas exigencias formales. Los Acuerdos impugnados exceden lo que es propio de un control de constatación formal para justificar la inadmisión de la proposición de ley en razones de contenido, impidiendo así, al parlamentario recurrente, y a los demás miembros del Grupo parlamentario proponente de la iniciativa, el ejercicio de sus derechos parlamentarios con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento de la Cámara, por lo que debemos declarar que se ha vulnerado el derecho fundamental que les reconoce el art. 23.2 de la Constitución, en relación con el apartado primero de ese mismo artículo.