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Tribunal Constitucional de España

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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente, don Francisco Rubio Llorente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra y don José Gabaldón López, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el conflicto positivo de competencia núm. 986/86, promovido por el Gobierno Vasco, representado por el Letrado don Javier Balza Aguilera, frente al Gobierno de la Nación, en relación con el Real Decreto 942/1986, de 9 de mayo, por el que se establecen normas generales para la realización de experimentaciones educativas en Centros docentes. Ha comparecido el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, y ha sido Ponente el Magistrado don Carlos de la Vega Benayas, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. En fecha 11 de septiembre de 1986, y tras haber sido rechazado el correspondiente requerimiento de incompetencia, el Letrado don Javier Balza Aguilera, en nombre del Gobierno Vasco, planteó conflicto positivo frente al Gobierno de la Nación por entender que los arts. 2, 3, 4, 5 y 6 del Real Decreto 942/1986, de 9 de mayo, por el que se establecen normas generales para la realización de experimentaciones educativas en Centros docentes, no respetan el orden de competencias establecido en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía del País Vasco.

Fundamenta su demanda el Gobierno Vasco en el hecho de que el art. 16 del Estatuto de Autonomía establece en favor de la Comunidad Autónoma del País Vasco una amplia competencia en materia de enseñanza, sólo limitada por la del Estado en lo que respecta a la regulación del derecho fundamental a la educación y a la libertad de enseñanza en sus distintos aspectos (art. 27 C.E.), a las facultades atribuídas al Estado en el art. 149.1.30 de la Constitución y a la alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía (art. 27.8 C.E.). A juicio del Gobierno Vasco,este marco distributivo se completa con el art. 21 de la Ley Orgánica de Estatuto de Centros Docentes (L.O.E.C.E.) y con la STC 5/1981, que han configurado un esquema normativo específico de distribución de competencias en materia de experiencias educativas, que no sujeta a las Comunidades Autónomas a unos límites tan estrechos como los existentes para el régimen general y que permite un desarrollo normativo autonómico sin sujeción apriorística a las normas estatales que regulan la materia.

De acuerdo con este diseño de distribución competencial, entiende la representación del Gobierno Vasco que el Real Decreto 942/1986, al someter a una autorización discrecional del Ministerio de Educación y Ciencia todas las experimentaciones educativas que realicen las Comunidades Autónomas, parte de la base de que el Estado tiene competencia exclusiva sobre las experiencias que afecten a las enseñanzas mínimas y a la ordenación general del sistema educativo, reduciendo a la simple capacidad de propuesta y de ejecución -relativa- la competencia autonómica. Tal premisa es para el Gobierno Vasco insostenible, toda vez que con ella se reduce a la nada la competencia de las Comunidades Autónomas por ser difícilmente concebibles experiencias educativas que no afecten a esos mínimos o a esa ordenación, al ser connatural a las mismas el someter a revisión dichas enseñanzas o tal ordenación.

Para el Gobierno Vasco la competencia del Estado debe referirse al establecimiento de las condiciones mínimas que deben cumplir las experiencias autonómicas, a controlar el cumplimiento de dichas condiciones a través de la alta inspección y a decidir sobre la incorporación de las experiencias al régimen general.

No comparte la tesis mantenida por el Gobierno de la Nación -en su contestación al requerimiento de incompetencia- , en el sentido de que la propia naturaleza de las experimentaciones educativas hace imposible la determinación de las condiciones mínimas que, en opinión del Gobierno Vasco, constituye la competencia propia de aquél en la materia. Tal tesis no hace sino confirmar la discrecionalidad absoluta que atribuye el Real Decreto 942/1986 al Ministerio de Educación y Ciencia para condicionar el ejercicio por las Comunidades Autónomas de las competencias que tienen reconocidas sobre experimentaciones educativas.

Destaca a tal efecto el Gobierno Vasco que en la contestación a su requerimiento el Gobierno no defiende la competencia estatal sobre las experimentaciones que afecten a los mínimos del régimen ordinario, sino la competencia para la convalidación de los estudios realizados en régimen experimental con los correspondientes del régimen general, reconociendo que esta última competencia corresponde al Estado, pero subraya que su ejercicio no puede desconocer la competencia comunitaria sobre experimentaciones educativas, tal y como hace el Real Decreto 942/1986.

Tras señalar que el problema del establecimiento de unas condiciones mínimas ya se planteó en su momento con las enseñanzas del régimen general (Disposición adicional primera de la L.O. 5/1980 y STC 5/1981), poniéndose entonces de manifiesto la posibilidad de establecerlas, y tras apuntar que, aun en el supuesto de que su fijación resultara imposible, la solución que diese el Estado al problema de la convalidación de las experimentaciones debe ser en todo caso respetuosa con el contenido de las competencias autonómicas en la materia, procede el Gobierno Vasco a demostrar cómo, a su juicio, la determinación de aquéllos mínimos es perfectamente alcanzable.

Parte para ello de una distinción entre lo que denomina contenidos materiales y contenidos finalistas en los mínimos del régimen ordinario; aquéllos harían referencia a las enseñanzas mínimas y al régimen general del sistema educativo; éstos, a la necesidad de dotar a las enseñanzas de una homogeneidad mínima en todo el Estado. Pues bien, argumentando que la propia naturaleza de las experimentaciones educativas hace imposible trasladar al ámbito de los regímenes experimentales el contenido material de los mínimos del régimen ordinario, so pena de limitar en exceso las experimentaciones -al ser connatural a las mismas el someter a revisión las enseñanzas mínimas y la ordenación general del sistema educativo-, entiende el Gobierno Vasco que los mínimos del régimen experimental sólo pueden ser de contenido finalista, esto es, deben tener como función el proporcionar a las enseñanzas experimentales una homogeneidad mínima en todo el Estado a los efectos de su convalidación y homologación. En suma, al Estado corresponde fijar el contenido finalista de los mínimos del régimen experimental, pero no el contenido material, que ha de corresponder a la Comunidad Autónoma.

Ya de modo singular, entiende el Gobierno Vasco que el art. 2 del Real Decreto invade las competencias de la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de experimentaciones educativas al sujetar la posibilidad de su realización a una aprobación previa y discrecional del Ministerio de Educación y Ciencia. Lo mismo sucedería con los arts. 3 y 4 en cuanto hacen referencia a la previa aprobación establecida en el art. 2. Por su parte, el art. 5 sería así mismo invasor de competencias autonómicas al subrayar la idea del control administrativo absoluto por parte del Ministerio sobre las actividades experimentales autonómicas en materia educativa, ya que no sólo la experimentación ha de ser aprobada por aquél, sino que, además, durante su desarrollo han de facilitársele cuantas informaciones, y en orden a cualquier finalidad, solicite; ello entraría en contradicción con lo declarado en la STC 6/1982 sobre la licitud de controles estatales. Finalmente, el art. 6 invadiría también competencias autonómicas por cuanto habilita al Ministerio de Educación y Ciencia para llevar a cabo experimentaciones educativas en todo el territorio del Estado, esto es, en cualquier Centro aunque el mismo dependa de una Administración educativa distinta de la estatal, lo que supone una vulneración de la potestad de auto-organización de la Administración educativa de la Comunidad Autónoma del País Vasco y representa la fórmula de cierre de un sistema que impide en la práctica la realización de toda experimentación educativa.

Por consiguiente, se solicita de este Tribunal que se declare que los arts. 2, 3, 4, 5 y 6 del Real Decreto 942/1986, de 9 de mayo, por el que se establecen normas generales para la realización de experimentaciones educativas en Centros docentes, no respetan el orden de competencias establecido en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía del País Vasco y, consiguientemente, se declare la titularidad de esta Comunidad Autónoma sobre la competencia controvertida.

2. Por providencia de 17 de septiembre de 1986 el Tribunal Constitucional admitió a trámite el conflicto positivo de competencia y, habiéndose personado el Abogado del Estado, se le concedió, a su instancia, una prórroga de diez días del plazo para formular alegaciones, que presentó el 27 de octubre de 1986, sobre la base de los siguientes fundamentos.

Señala, en primer lugar, que el art. 1 del Real Decreto 942/1986 delimita claramente el ámbito de aplicación de la norma refiriéndola a "las experimentaciones que se desarrollen en los Centros docentes, tanto ordinarios como experimentales, de los distintos niveles educativos, a excepción del universitario, que supongan alteración de las enseñanzas mínimas o de los requisitos establecidos por el Estado en la ordenación general del sistema educativo en cuanto a niveles, modalidades, etapas, ciclos y especialidades de enseñanza, así como en cuanto a número de cursos que en cada caso corresponda, duración de la escolaridad obligatoria y requisitos de acceso de un nivel de enseñanza a otro".

Del hecho de que el Gobierno Vasco no haya impugnado este precepto deduce el Abogado del Estado: a) que aquél reconoce la competencia del Estado para regular las experimentaciones educativas definidas en el citado art. 1; y, b) que, admitida esta titularidad, se considera en cambio contrario al orden constitucional de competencias el contenido de la regulación por razón de las funciones en ella reservadas al Estado. A su juicio, la misma fundamentación a que responde el art. 1 (Disposición adicional primera, 2, de la L.O.D.E.) justifica las funciones que en el Real Decreto se reservan al Estado.

Sostiene que la competencia autonómica para abordar una regulación de los centros experimentales -en cuyo sentido se sitúa la Disposición Adicional 3 de la L.O.E.C.E y la STC 5/1985, citadas por la parte promotora del conflicto- no equivale a negar la competencia del Estado cuando las experimentaciones educativas alteran los contenidos resultantes de las competencias estatales expresadas en las letras a), b) o c) de la adicional primera, 2, de la L.O.D.E.

Entrando ya en el análisis de las críticas vertidas sobre el art. 2 por el Gobierno Vasco, sostiene el Abogado del Estado que el carácter experimental de las enseñanzas supone una variación del modo de ejercicio de las competencias del Estado -lo que determina la sustitución de la técnica normativa por un mecanismo de aprobación caso por caso- pero no configura un ámbito específico en el que las Comunidades Autónomas tengan mayores competencias ni el Estado quede privado de competencias referidas a los contenidos materiales de la enseñanza. La crítica de que el sistema de aprobaciones singulares resultará afectado por una absoluta discrecionalidad vaciando la competencia autonómica es para el Abogado del Estado insostenible, ya que toma como premisa una inexistente especificidad de la experimentación educativa como ámbito sobre el que se proyectan los criterios constitucionales de distribución competencial en materia de educación. En la medida en que la experimentación haya de afectar al contenido resultante del ejercicio de las competencias estatales (y tal medida es, según el art. 1, la que define el ámbito de aplicación del Real Decreto 942/1986), la modificación participa de la misma naturaleza básica a la que responde el establecimiento de las condiciones alteradas. La finalidad experimental legitima una regulación procedimental en la que se prevén los cauces para que la iniciativa autonómica de modificación pueda someterse a la aprobación de la Administración titular de la competencia para establecer las condiciones modificadas. No se vacía con ello la iniciativa autonómica para proponer experimentaciones docentes, sino que tal iniciativa queda regulada procedimentalmente para el caso de afectar (art. 1) a titularidades estatales. De otro lado, la suspuesta discrecionalidad absoluta de la decisión no supone un control administrativo contrario al principio de autonomía, pues no se trata de un mecanismo de control sobre actuaciones autonómicas, sino de un modo singular -resultante de la propia singularidad de la experimentación- por el que la Administración del Estado, a instancia en su caso de las Comunidades Autónomas, puede modificar el régimen educativo ordinario en aspectos de titularidad estatal.

En cuanto a la impugnación de las obligaciones impuestas a las Comunidades Autónomas de facilitar la información que solicite el Ministerio de Educación y Ciencia en orden al seguimiento y evaluación de las experimentaciones aprobadas y de elaborar un informe pronunciándose acerca de la posibilidad de generalizar el resultado de aquéllas a todo el territorio nacional (art. 5), entiende el Abogado del Estado que el sentido de esas informaciones no puede confundirse, como pretende el Gobierno Vasco, con el de la Alta Inspección, ya que, siendo las experimentaciones del Real Decreto 942/1986 derogaciones singulares, con carácter experimental, de las condiciones generales de titularidad estatal, la previsión de la información para el seguimiento y evaluación de la experimentación y de un informe final no implican control de legalidad en la actuación, sino una fórmula de cooperación imprescindible para el fin que justifica la derogación singular en que la aprobación de la experimentación consiste.

Añade que, así como el contenido de estos informes se sustantiviza frente a los de la Alta Inspección, no cabe tampoco equiparar este supuesto al rechazado en la STC 95/1984 (fundamento jurídico 9º) por no haber aquí un acceso directo a la documentación autonómica, sino una información, materialmente justificada -por resultar imprescindible para el ejercicio de una competencia estatal-, cuya remisión corresponde a la Comunidad Autónoma.

Finalmente, la posibilidad de que el Estado pueda llevar a cabo experimentaciones en todo el territorio nacional (art. 6), es defendida por el Abogado del Estado reiterando, una vez más, la titularidad estatal sobre los aspectos que son objeto de las experimentaciones educativas. Sentado ello, la exigencia de participación y colaboración autonómicas desmiente la imputada situación de dependencia jerárquica y representa una técnica de colaboración, reconociéndose además la titularidad autonómica sobre la actividad de ejecución y su facultad para decidir sobre el modo de participar y colaborar en el diseño y desarrollo de la experimentación.

En consecuencia, solicita el Abogado del Estado que se declare la titularidad estatal de la competencia controvertida.

3. Por Providencia de 30 de septiembre de 1991 se requirió a las partes para que expusieran lo que estimasen procedente acerca de la posible incidencia procesal y material de la aprobación y entrada en vigor del art. 59.2 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, en el presente conflicto positivo de competencia.

4. Por escrito registrado en este Tribunal el 21 de octubre de 1991, la representación procesal del Gobierno Vasco aportó las alegaciones requeridas en el sentido de considerar que a la luz del art. 59.2 de la L.O.G.S.E. su vindicación competencial "ha quedado satisfecha si dicho precepto se interpretase en el sentido de que las facultades estatales sobre las experimentaciones educativas, en los distintos niveles, a excepción del universitario, se circunscriben a las que versen sobre enseñanzas mínimas o sobre los requisitos establecidos por el Estado, en el ámbito de sus competencias, en la ordenación general del sistema educativo. Y a salvo, en consecuencia, de las plenas facultades autonómicas para establecer las condiciones y requisitos de las experimentaciones, en los mismos niveles, a desarrollar tanto en los currículos, como en el desarrollo del derecho a la educación, de nuestra competencia en el sentido manifestado por el Tribunal al que nos dirigimos".

5. Por escrito presentado el 21 de octubre de 1991, el Abogado del Estado manifiesta que el art. 59.2 de la L.O.G.S.E. no supone ninguna alteración sobrevenida de la controversia y confirma el carácter estatal de la competencia prevista en los arts. 2, 3 y 4 del Real Decreto 942/1986, si bien no resuelve la problemática suscitada por los arts. 5 y 6.

6. El Pleno, por Providencia de 17 de marzo 1992, acordó señalar el día 23 de marzo de 1992 para la deliberación y votación de la presente Sentencia.

II. Fundamentos jurídicos

1. Tiene por objeto el presente conflicto determinar si el Estado es titular de la competencia sobre las experimentaciones educativas que afecten a las enseñanzas mínimas o a la ordenación general del sistema educativo y, caso afirmativo, si la ha ejercido correctamente al articular el régimen de aprobación de tales experimentaciones en la forma que establece el Real Decreto 942/1986, cuyos artículos 2, 3, 4, 5 y 6 se impugnan.

Tal es, en efecto, la competencia controvertida, si bien concurren en el presente caso dos circunstancias que pudieran dificultar su concreción. De un lado, como señala el Abogado del Estado, el hecho de que la representación del Gobierno Vasco no impugne, precisamente, el art. 1 del Real Decreto 942/1986, precepto en el que con toda claridad se delimita el ámbito de aplicación del meritado Real Decreto, refiriéndolo a la materia cuya titularidad competencial se discute; de otro, el que en la evacuación del requerimiento efectuado por la Providencia de este Tribunal de 17 de septiembre de 1991, declare el Gobierno Vasco que considera satisfecha su vindicación competencial siempre que se entienda que las facultades estatales sobre experiencias educativas se circunscriben a las que versen sobre enseñanzas mínimas o sobre los requisitos establecidos, en el ámbito de sus competencias, en la ordenación general del sistema educativo.

Respecto de la primera de las circunstancias, cierto es que formalmente no se impugna el art. 1, sino sólo los arts. subsiguientes 2, 3, 4, 5 y 6 del R.D. 942/1986. En consecuencia, únicamente a éstos habrá que referirse para resolver el conflicto y, además, sólo en las facetas que excedan de aquel art. 1, pero no en relación con los aspectos del mismo no desarrollados en los preceptos aludidos que expresamente se impugnan.

Por lo que se refiere a la aparente contradicción entre los términos de la demanda y los expresados en las alegaciones del Gobierno Vasco en su contestación a la Providencia de este Tribunal mencionada, no cabe olvidar la circunstancia de que el Gobierno Vasco, lejos de desistir formalmente en su vindicación de la competencia, no deja de hacer en sus alegaciones una salvedad a su aparente reconocimiento de la competencia del Estado, ya que señala que todo ello ha de entenderse sin perjuicio de las plenas facultades autonómicas "para establecer las condiciones y requisitos de las experimentaciones, (...) a desarrollar tanto en los currículos, como en el desarrollo del derecho a la educación, de nuestra competencia en el sentido manifestado por el Tribunal al que nos dirigimos". Los imprecisos términos con los que el Gobierno Vasco expresa la condición a su juicio necesaria para considerar satisfecha la vindicación competencial, exigen ceñir, consecuentemente, la controversia a los límites originariamente trazados en la demanda.

2. Reconoce el Gobierno Vasco que al Estado corresponde la competencia para fijar las enseñanzas mínimas y para la ordenación general del sistema educativo en el régimen general de la enseñanza, pero entiende, por el contrario, que en el ámbito del régimen experimental tal competencia es de titularidad autonómica, correspondiéndole únicamente al Estado la competencia relativa al establecimiento de las condiciones mínimas que deben cumplir las experiencias autonómicas, al control del cumplimiento de dichas condiciones a través de la alta inspección y a la decisión sobre la incorporación de las experiencias al régimen general.

Desde esa perspectiva, según dicho Gobierno, resulta improcedente la instauración de un régimen de aprobaciones estatales para las experiencias educativas que pretendan llevar a cabo las Comunidades Autónomas con competencias en la materia, y ello aun cuando la aprobación sólo se requiera a efectos de convalidación, pues ésta condiciona en la práctica la posibilidad de realizar cualquier experiencia educativa. El Real Decreto 942/1986 no sólo parte de la base de que el Estado es competente para regular las experiencias que afecten a las enseñanzas mínimas y a la ordenación general del sistema educativo y establece, en consecuencia, la necesaria aprobación previa para cualquier experiencia autonómica que afecte a tales enseñanzas o a dicha ordenación, sino que, además, articula un régimen de aprobaciones caso por caso, basado en la más absoluta discrecionalidad y atentatorio no sólo contra las competencias educativas de la Comunidad Autónoma del País Vasco, sino también contra sus facultades de auto-organización, instaurando además controles improcedentes sobre la Administración autonómica.

3. El Abogado del Estado, por su parte, sostiene que el esquema de distribución competencial en materia educativa es el mismo tanto en el régimen ordinario como en el experimental. Si en aquél corresponde al Estado la competencia sobre enseñanzas mínimas y ordenación general del sistema educativo, otro tanto sucede en el segundo, lo que justifica que el Estado pueda someter a aprobación cualquier experiencia educativa autonómica que afecte a tales materias. La única especialidad entre ambos regímenes radica en la dificultad que supone establecer con carácter previo y de forma abstracta los requisitos que han de satisfacer las experimentaciones autonómicas para conseguir la aprobación del Estado, dificultad consustancial a toda experiencia educativa y que obliga a establecer un sistema de autorización caso por caso, sin que con ello se invadan competencias autonómicas -de las que carecen en esta materia- ni se menoscaben sus facultades de auto-organización o se instauren controles improcedentes.

4. Respecto de la primera de las cuestiones planteadas -si el Estado disfruta de la misma competencia respecto de las enseñanzas mínimas y la ordenación general del sistema educativo tanto en el régimen ordinario como en el experimental y puede, en consecuencia, someter a examen y aprobación las experimentaciones educativas que afecten a tales materias-, no puede admitirse la tesis defendida por el Gobierno Vasco de que, correspondiendo al Estado aquella competencia cuando del régimen ordinario se trata, no cabe sostener lo mismo en el ámbito experimental, por ser consustancial a toda experimentación el afectar precisamente a las enseñanzas mínimas y a la ordenación del sistema educativo y por ser mayor el título competencial autonómico en el régimen experimental que en el general.

La primera de las argumentaciones toma como punto de partida una premisa que constituye una verdadera petición de principio, toda vez que ni se demuestra la pretendida conexión necesaria e inevitable entre experiencias educativas y alteración de las enseñanzas mínimas o de la ordenación general del sistema educativo, ni tampoco cabe excluir que no sean posibles experimentaciones que para nada afecten a tales materias; experimentaciones que, además de ser perfectamente imaginables, quedan excluídas del ámbito de aplicación del Real Decreto impugnado en virtud de lo dispuesto en su art. 1, y respecto de las cuales tendrá la Comunidad Autónoma del País Vasco las competencias de las que haya sido constitucional y estatutariamente dotada. Si, por el contrario, se trata de experimentaciones que de algún modo supongan alteración de las enseñanzas mínimas o de los requisitos establecidos por el Estado para la ordenación general del sistema educativo, es conforme al orden constitucional de competencias que para su realización exija el Estado, titular de la competencia exclusiva sobre tales materias, y a los efectos (únicos a los que se refiere el art. 2 del R.D. 942/1986) de la homologación de los estudios y títulos correspondientes, la oportuna autorización previa del Ministerio de Educación y Ciencia.

La segunda argumentación -mayor competencia autonómica en el régimen experimental- se fundamenta en una errónea interpretación de la STC 5/1981, en la que, como observa el Abogado del Estado, se discutía, en lo que ahora interesa, acerca de un precepto (art. 21 L.O.E.C.E) relativo a centros experimentales, mientras que el presente conflicto se centra en las experimentaciones educativas con independencia del centro en el que se desarrollen.

No hay, por tanto, razón alguna que justifique que las competencias del Estado en materia de enseñanzas mínimas y de ordenación general del sistema educativo no sean las mismas con independencia del régimen, ordinario o experimental, de la enseñanza.

Todo ello no impide ni que la Comunidad Autónoma del País Vasco realice libremente experimentaciones que no afecten a las materias reseñadas -a las que en ningún caso se refiere el Real Decreto 942/1986-, ni que lleve a cabo experiencias que las alteren, si bien, en este último supuesto, la homologación de estudios y títulos sólo podrá pretenderse si se cuenta con la aprobación previa del Estado.

En conclusión, el art. 2 del Real Decreto 942/1986 no invade ninguna competencia de la Comunidad Autónoma promotora del conflicto cuando establece que las experimentaciones educativas que afecten a las enseñanzas mínimas o a los requisitos establecidos por el Estado en la ordenación general del sistema educativo requieren, a efectos de homologación de los estudios y títulos correspondientes, de una aprobación previa del Ministerio de Educación y Ciencia. Lo mismo cabe decir de los arts. 3 y 4, impugnados únicamente por hacerse en ellos referencia al sistema de aprobación establecido en el art. 2.

5. Procede estudiar ahora si el régimen de aprobaciones establecido por el Real Decreto 942/1986 invade en algún punto competencias propias de la Comunidad Autónoma recurrente. A este respecto la objeción del Gobierno Vasco se centra en la idea de que las aprobaciones deben concederse o denegarse según criterios pre-establecidos y de carácter abstracto, toda vez que, de lo contrario, se habilitaría al Ministerio de Educación para examinar los proyectos de experimentaciones con arreglo a la más absoluta arbitrariedad.

Alega en contra el Abogado del Estado que la naturaleza misma de las experiencias educativas impide establecer un sistema de autorizaciones como el pretendido por la Comunidad Autónoma del País Vasco, pues si bien es cierto que el carácter experimental de la docencia sustancialmente en nada incrementa o disminuye los títulos competenciales del Estado y de la Comunidad Autónoma, sí es cierto, en cambio, que la propia naturaleza experimental supone una excepción a los sistemas ordinarios y normados, lo que determina que las competencias estatales, ejercidas respecto de las enseñanzas en régimen ordinario a través de una regulación de carácter abstracto, aquí, por el contrario, se proyecten no sólo en la regulación normativa, de procedimiento, que supone el propio Real Decreto 942/1986, sino en la reserva al Estado de una autorización caso por caso. Este es, a su juicio, el núcleo del conflicto, pues la impugnación del Gobierno Vasco intenta sustituir el ejercicio de las competencias del Estado mediante la aprobación contemplada en el art. 2 por un ejercicio de aquellas competencias a través de una regulación normativa que, de modo paralelo a la dictada para las enseñanzas en régimen ordinario, vendría a colmar, para las de carácter experimental, el contenido máximo de las titularidades del Estado.

Es claro, pues, que en materia de enseñanzas mínimas y de ordenación general del sistema educativo tiene el Estado la exclusiva competencia y puede, por ello, regular tales materias tanto en el régimen ordinario como en el experimental, y someter a previa autorización cualquier experimentación que las altere cuando se pretenda la homologación de los estudios y títulos correspondientes. Queda por determinar si en el ámbito de las experimentaciones educativas es posible establecer un régimen de autorizaciones articulado sobre la base de unos criterios previa y abstractamente establecidos, tal como ocurre con las enseñanzas en el régimen ordinario.

La propia naturaleza de las experimentaciones, con lo que tienen de renovación de lo existente y de investigación de nuevas posibilidades en el ámbito educativo, hace imposible, por razón de la necesaria flexibilidad que debe presidir el juicio acerca de su oportunidad y desarrollo, regular apriorísticamente cada experimentación en particular, sin que pueda aceptarse el modelo de mínimos propiciado por la Comunidad recurrente, ya que con él se desnaturaliza la competencia del Estado en la materia reduciéndola a una simple competencia finalista.

El establecimiento de un sistema de autorización caso por caso resulta así el único posible, máxime si se tiene en cuenta que autorizar una experimentación que afecte a lo ya regulado por el Estado en el ejercicio de una competencia exclusiva participa necesariamente, como competencia, del mismo carácter exclusivo. Ello, claro está, con independencia de que toda actuación arbitraria del Estado en el ejercicio de su competencia de autorización pueda ser planteada ante la jurisdicción ordinaria. En definitiva, el establecimiento de un régimen de aprobaciones singulares es el único compatible con la naturaleza del objeto de la autorización y el único, además, respetuoso con la competencia del Estado respecto de las materias sobre las que la experimentación aprobada está llamada de algún modo a incidir.

6. El Gobierno Vasco considera que el art. 5 invade competencias autonómicas al subrayar la idea del control administrativo absoluto por parte del Ministerio de Educación sobre las actividades experimentales autonómicas en materia educativa, ya que no sólo la experimentación ha de ser aprobada por aquél, sino que, además, durante su desarrollo han de facilitarse cuantas informaciones solicite. Ello entraría, añade el Gobierno Vasco, en contradicción con lo declarado en la STC 6/1982 sobre la licitud de controles estatales. Entiende, por el contrario, el Abogado del Estado que el contenido de esas informaciones no puede confundirse, como hace la Comunidad recurrente, con el de la alta inspección, ya que siendo las experimentaciones del Real Decreto 942/86 derogaciones singulares, con carácter experimental, de las condiciones generales de titularidad estatal, la previsión de la información para el seguimiento y evaluación de la experimentación y de un informe final no implican un control de legalidad, sino una fórmula de cooperación imprescindible para el fin que justifica la derogación singular en que la aprobación de la experimentación consiste.

No puede, en efecto, sostenerse que la solicitud de información por parte del Ministerio de Educación a las CC.AA. constituya un control improcedente del Estado sobre éstas, sino que se encuentra plenamente justificada en orden al seguimiento y evaluación de las experimentaciones ya aprobadas, con vistas a una posible generalización de la experiencia educativa.

7. Tampoco puede aceptarse la crítica del Gobierno Vasco al art. 6 del Real Decreto 942/1986, pues la posibilidad en él contemplada de que el M.E.C. pueda llevar a cabo experimentaciones educativas sobre materias de su competencia en todo el territorio nacional no supone en modo alguno una vulneración de la potestad de auto-organización de la Administración educativa de la Comunidad Autónoma del País Vasco. De un lado, porque, según se ha dicho ya reiteradamente, las experimentaciones a las que se refiere el art. 6 afectan a materia de competencia estatal; de otro, porque el propio art. 6 cuenta con la participación y colaboración de las CC.AA., con competencias en materia de enseñanza, en el diseño y desarrollo de estas experimentaciones, lo que desmiente la imputada situación de dependencia jerárquica en que la Comunidad Autónoma del País Vasco dice verse por causa de este precepto.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LAS AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Declarar que la competencia controvertida corresponde al Estado.

Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".

Dada en Madrid, a veintitres de marzo de mil novecientos noventa y dos.

Identificación
Órgano Pleno
Magistrados

Don Francisco Tomás y Valiente, don Francisco Rubio Llorente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Álvaro Rodríguez Bereijo, don José Vicente Gimeno Sendra y don José Gabaldón López.

Número y fecha BOE [Núm, 87 ] 10/04/1992 Corrección 1
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 23/03/1992
Síntesis y resumen

Síntesis Descriptiva

Promovido por el Gobierno Vasco en relación con el Real Decreto 942/1986, de 9 de mayo, por el que se establecen normas generales para la realización de experimentaciones educativas

  • 1.

    No hay razón alguna que justifique que las competencias del Estado en materia de enseñanzas mínimas y de ordenación general del sistema educativo no sean las mismas, con independencia del régimen, ordinario o experimental, de la enseñanza [F.J. 4].

  • 2.

    La propia naturaleza de las experimentaciones educativas, con lo que tienen de renovación de lo existente y de investigación de nuevas posibilidades en el ámbito educativo, hace imposible, por razón de la necesaria flexibilidad que debe presidir el juicio acerca de su oportunidad y desarrollo, regular apriorísticamente cada experimentación en particular, sin que pueda aceptarse el modelo de mínimos propiciado en este caso por la Comunidad recurrente, ya que con él se desnaturaliza la competencia del Estado en la materia reduciéndola a una simple competencia finalista. El establecimiento de un régimen de aprobaciones singulares es el único compatible con la naturaleza del objeto de la autorización y el único, además, respetuoso con la competencia del Estado respecto de las materias sobre las que la experimentación aprobada está llamada de algún modo a incidir [F.J. 5].

  • 3.

    No puede sostenerse que la solicitud de información por parte del Ministerio de Educación a las Comunidades Autónomas constituya un control improcedente del Estado sobre éstas, sino que se encuentra plenamente justificada en orden al seguimiento y evaluación de las experimentaciones ya aprobadas, con vistas a una posible generalización de la experimentación educativa [F.J. 6].

  • Disposiciones generales impugnadas
  • Disposiciones generales citadas
  • Real Decreto 942/1986, de 9 de mayo. Normas generales para la realización de experimentaciones educativas en centros docentes
  • En general (delimita)
  • Ley Orgánica 5/1980, de 19 de junio. Estatuto de centros escolares
  • Artículo 21, f. 4
  • Real Decreto 942/1986, de 9 de mayo. Normas generales para la realización de experimentaciones educativas en centros docentes
  • En general, ff. 2, 4 a 6
  • Artículo 1, ff. 1, 4
  • Artículo 2, ff. 1, 4, 5
  • Artículo 3, ff. 1, 4
  • Artículo 4, ff. 1, 4
  • Artículo 5, f. 1
  • Artículo 6, ff. 1, 6, 7
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Identificadores
  • Visualización
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