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Tribunal Constitucional de España

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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Álvaro Rodríguez Bereijo, Presidente, don José Gabaldón López, Vicepresidente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S. Vives Antón, don Pablo García Manzano y don Pablo Cachón Villar, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el conflicto positivo de competencia núm. 1.251/89, promovido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía contra la Resolución ,de 13 de enero de 1989, de la Dirección General de Puertos y Costas del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo por la que se hace pública la concesión administrativa otorgada por el Consejo de Ministros al Ayuntamiento de Gelves (Sevilla) sobre construcción de un puerto deportivo. Han sido parte el Abogado del Estado, en la representación del Gobierno que legalmente ostenta, y el Letrado de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en la representación del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía que por Ley asimismo ostenta. Ha sido Ponente el Magistrado don José Gabaldón López, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. El 30 de junio de 1989, tras haber sido rechazado el correspondiente requerimiento de incompetencia, el Letrado de la Junta de Andalucía, en representación de su Consejo de Gobierno que legalmente ostenta, formalizó conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación por estimar que la Resolución de 13 de enero de 1989 de la Dirección General de Puertos y Costas del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo por la que se hace pública la concesión administrativa otorgada por el Consejo de Ministros al Ayuntamiento de Gelves (Sevilla) para la construcción de un puerto deportivo fluvial en el río Guadalquivir, vulnera las competencias estatutariamente asumidas por la C.A. de Andalucía

2. Los términos del conflicto, según resulta del escrito de interposición y de la documentación adjunta, son los siguientes:

a) La C.A. de Andalucía ha asumido la competencia exclusiva en materia de "puertos de refugio, puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales" (art. 13.11 E.A.And.), de acuerdo con lo previsto en el art. 148.1.6ª C.E.

b) Dicha competencia exclusiva ha sido menoscabada por el Estado al otorgar el Consejo de Ministros al Ayuntamiento de Gelves, según se desprende de la Resolución impugnada, la concesión administrativa para la construcción de un puerto deportivo. El otorgamiento de dicha concesión es de la competencia de la C.A. de Andalucía con base en el citado art. 13.11 E.A.And. Sin embargo, la Administración del Estado vacía de contenido dicha competencia estatutaria porque el puerto deportivo objeto del conflicto se sitúa en el espacio físico delimitado como recinto portuario de un puerto de interés general, el de Sevilla, de exclusiva competencia estatal ex art. 149.1.20 C.E.

En realidad, el Estado delimita el citado puerto de Sevilla en términos de gran amplitud territorial, configurando dicho espacio portuario en función de la competencia territorial que la Orden ministerial de 18.4.68 atribuyó a la Junta de Obras de la Ría del Guadalquivir y Puerto de Sevilla y que se extiende desde Punta del Cabo hasta Punta del Peñón y la ría navegable del Guadalquivir.

En conclusión, la delimitación del Puerto de Sevilla, realizada en términos de enorme extensión con soporte en normas preconstitucionales, impide el ejercicio de la competencia de la C.A. de Andalucía en materia de puertos deportivos, en este caso, sobre un recinto portuario situado en un paraje carente de instalaciones portuarias que no incide en el tráfico marítimo del puerto de interés general.

c) En definitiva, se plantea aquí, para un caso concreto, una cuestión más general que es la que se ha debatido en el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno contra la Ley de Puertos Deportivos de Andalucía.

La desmesurada extensión de los puertos de interés general y la interpretación que de ello deriva el Estado, no tienen en cuenta la doctrina constitucional sobre la necesaria articulación de competencias distintas que se ejerzan en el mismo espacio físico, aquí un puerto de interés general (SSTC 76/1983, 27/1987, etc).

En este caso, la articulación competencial que permitiría a la C.A. de Andalucía el ejercicio de su competencia en materia de puertos deportivos, podría haberse realizado a través, o bien del informe vinculante a que se refiere el Real Decreto de 25 de agosto de 1983, de traspaso de servicios en materia de puertos, o bien mediante la adscripción del dominio público (arts. 49 y 50 de la Ley de Costas). En lugar de producirse tal integración, se ha vaciado la competencia autonómica.

d) La competencia controvertida, el otorgamiento de la concesión, es inherente a la competencia portuaria principal, por lo que se transgrede la competencia estatutaria autonómica sobre puertos deportivos que es de carácter exclusivo.

e) Por todo ello, solicita del Tribunal que dicte Sentencia, declarando que la competencia para otorgar concesiones de puertos deportivos, aún cuando los mismos se sitúen en recintos portuarios de titularidad estatal pero fuera de las instalaciones portuarias, corresponde a la C.A. de Andalucía.

3. Por providencia de la Sección Cuarta de 17 de julio de 1989, se acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia, dar traslado de la demanda al Gobierno de la Nación, así como de los documentos presentados, al objeto de que en el plazo de veinte días formule las alegaciones que considere conveniente. Asimismo, se acordó poner en conocimiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía la incoación del asunto, al objeto de que, si se impugnara ante la misma la citada Resolución, se suspenda su tramitación hasta la decisión del conflicto. Por último, se acordó publicar la formalización del conflicto en los Boletines Oficiales del Estado y de la Comunidad Autónoma de Andalucía para general conocimiento.

4. Con fecha 7 de septiembre de 1989 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal el escrito de alegaciones del Abogado del Estado, oponiéndose a la demanda petición del conflicto con los argumentos que a continuación se exponen.

a) Comienza poniendo de relieve que el conflicto se traba en relación con la resolución del Consejo de Ministros que otorgó la concesión para la construcción del puerto deportivo, objeto de publicación extractada por acuerdo del director General de Puertos y Costas.

Tras ello, coincide con la representación autonómica en cuanto a la conexión existente entre este procedimiento y el recurso de inconstitucionalidad núm. 242/89, promovido por el Presidente del Gobierno de la Nación frente a la Ley 8/1988, de 2 de noviembre, de Puertos Deportivos de la Comunidad Autónoma de Andalucía, pero debe partirse del hecho de que la concesión litigiosa se concede para la construcción, no de un puerto deportivo sino de una zona o espacio naútico-deportivo dentro del puerto de interés general de Sevilla, concretamente dentro de su zona de servicios.

b) A continuación señala que el art. 149.1.20 C.E. atribuye al Estado la competencia exclusiva en relación con los "puertos de interés general", entre los que se encuentra el de Sevilla según el Real Decreto 989/1982, de 14 de mayo, lo que no es objetado por la representación de la C.A. de Andalucía.

Se opone, sin embargo, a la caracterización del concepto del puerto que realiza dicha representación, consistente en limitarlo a la zona de abrigo y a las destinadas a la carga y descarga. Considera que forma parte de la competencia estatal, ex art. 149.1.20 C.E., la determinación del perímetro de cada puerto, que no es sino una operación de delimitación del dominio público portuario.

No se justifica por la parte promotora del conflicto que dicha delimitación sea arbitraria o abusiva, ni que la extensión concedida al Ayuntamiento de Gelves esté indebidamente incluida en el recinto portuario de competencia estatal, discrepando de que pueda distinguirse ente "puerto en sentido estricto" y " porciones demaniales agregadas", como hace la parte demandante.

c) No se ha producido invasión competencial alguna del acervo de la C.A. de Andalucía, puesto que la competencia estatal derivada del art. 149.1.20 C.E. se extiende a todo el perímetro del puerto de interés general, sin que sobre dicho recinto pueda incidir ninguna otra competencia "portuaria". Según reiterada jurisprudencia (SSTC 113/1983, fundamento jurídico 1º; 77/1984, fundamento jurídico 2º; 227/1988, fundamento jurídico 18; y 103/1989, fundamento jurídico 7ºa), sobre un mismo espacio físico pueden confluir competencias que tengan distinto "objeto jurídico", pero no, como en este caso, competencias "portuarias", las cuales tienen el mismo objeto jurídico.

Por tanto, en este caso prevalece la competencia estatal en razón al factor de localización del espacio afectado, que se sitúa dentro de un puerto de interés general. Mantener otro criterio conduciría a un absurdo y a la quiebra del principio de unidad de gestión de los puertos de competencia estatal. No se puede producir la articulación competencial solicitada por la parte promotora del conflicto porque la Comunidad Autónoma modelaría, con ello, la competencia estatal de carácter exclusivo. Los informes vinculantes integran competencias con distinto objeto jurídico (STC 103/1989, fundamento jurídico 7ºa) pero no competencias estrictamente "portuarias".

d) Por todo ello, solicita que en su día se dicte sentencia declarando que corresponde al Estado la competencia controvertida.

5. Mediante providencia de la Sección Tercera se acordó, con fecha 23 de julio de 1998, según lo dispuesto en el art. 88.1 LOTC, recabar del Ente Público Puertos del Estado informe que acredite si la construcción del Puerto de Gelves se ha llevado a la práctica y, en caso afirmativo, si el mismo se sitúa en el espacio de tierra delimitado por la zona I o la Zona II de la zona de servicio del Puerto de Sevilla, dándose traslado de ello a las partes.

La Sección Tercera, mediante providencia de 7 de octubre de 1998, acordó reiterar la petición anterior a fin de que la misma se cumplimentara, dando traslado de ello también a las partes.

6. Con fecha 16 de octubre de 1998 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal un escrito del Presidente de Puertos del Estado cumplimentando lo solicitado. En dicho escrito se hace constar que la Autoridad Portuaria de Sevilla ha informado que el puerto deportivo fluvial de Gelves fue construido, habiéndose firmado acta de reconocimiento de las obras con fecha 21 de octubre de 1994. Asimismo, se explicita que dicho puerto deportivo se sitúa en el espacio de tierra delimitado por la Zona II de aguas del Puerto de Sevilla.

7. Por providencia de 24 de noviembre de 1998, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 26 del mismo mes.

II. Fundamentos jurídicos

1. El presente conflicto positivo de competencia se plantea en relación con el otorgamiento por el Consejo de Ministros de una concesión al Ayuntamiento de Gelves (Sevilla) para la construcción de un puerto deportivo fluvial en el río Guadalquivir. Concesión que se hizo pública mediante Resolución de 13 de enero de 1989 del Director General de Puertos y Costas. Ya en el trámite del previo requerimiento (art. 63 LOTC) el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía reivindicó la competencia para otorgar dicha concesión con fundamento en su competencia exclusiva en materia de puertos deportivos, ex art. 13.11 E.A.And., lo que fue rechazado por el Gobierno con el argumento de que la competencia para crear una zona náutico-deportiva situada en el recinto portuario de un puerto de interés general, como ocurre en el presente caso en que dicha zona náutico-deportiva se localiza en el recinto del puerto de Sevilla, es competencia estatal en virtud del art. 149.1.20 C.E.

Formalizado el conflicto, la representación del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía considera que la citada concesión invade el ámbito de la competencia exclusiva autonómica en materia de "puertos de refugio, puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales", que le atribuye el art. 13.11 del E.A.And. Dicha competencia estatutaria no queda alterada por el hecho de que el puerto deportivo fluvial de Gelves esté situado dentro del perímetro correspondiente al puerto de Sevilla, declarado de interés general y, por ello, de la exclusiva competencia estatal, ex art. 149.1.20 C.E., toda vez que la zona afectada por la concesión se encuentra alejada de la zona de servicio del puerto en sentido estricto, es decir, de la que constituye la zona de instalaciones portuarias destinadas al atraque de las embarcaciones y de la carga y descarga de las mercancías y, por ello, desconectada de la actividad portuaria en sentido estricto. La extraordinaria extensión con la que se delimita el perímetro del puerto de Sevilla vacía la antedicha competencia autonómica, la cual hubiera podido quedar salvaguardada mediante diversas técnicas, tales como la adscripción demanial correspondiente o el informe vinculante del Estado previsto en el Real Decreto 3.137/1983, de 25 de agosto, de traspaso de funciones y servicios en materia de puertos, lo que viene impuesto por reiterada jurisprudencia constitucional relativa a la necesaria integración de competencias que concurren en un mismo espacio físico (SSTC 76/1983, 27/1987 y 227/1988).

Para el Abogado del Estado, la concesión sobre la que se traba el conflicto no supone invasión alguna del ámbito de competencias reconocido a la C.A. de Andalucía por el bloque de la constitucionalidad, ya que el ámbito espacial afectado por aquélla se sitúa en el espacio portuario del Puerto de Sevilla, declarado de interés general, lo que determina la competencia exclusiva del Estado sobre el mismo, de acuerdo con el art. 149.1.20 C.E. El ámbito físico objeto de la concesión se sitúa en la zona de servicio del puerto de Sevilla, lo que impide que la competencia portuaria autonómica derivada del art. 13.11 E.A.And. tenga que integrarse con la competencia estatal, asimismo portuaria, ya que dicha integración sólo viene exigida por la doctrina constitucional para supuestos en que incidan en el mismo espacio físico competencias que tengan distinto "objeto jurídico" (SSTC 113/1983, fundamento jurídico 1º; 77/1984, fundamento jurídico 2º; 227/1988, fundamento jurídico 18; y 103/1989, fundamento jurídico 7ºa] ), pero no en casos como el presente en el que dicho objeto jurídico es el mismo en ambas competencias, por ser "portuarias". El reconocimiento de la competencia autonómica perturbaría la competencia estatal y supondría la quiebra del principio de unidad de gestión de los puertos de su competencia.

Ambas partes coinciden en que el otorgamiento concesional objeto del conflicto pertenece a la competencia portuaria, en la que cada cual sustenta la que le es propia. Y hemos de subrayar que, según lo sintéticamente expuesto, en este conflicto de competencia se plantea exclusivamente la controversia acerca de la Administración que resulte competente para el otorgamiento de la concesión para la construcción del puerto deportivo, cuestión que debemos resolver ateniéndonos solamente a las prescripciones que, al efecto, se deriven de la Constitución y del Estatuto de Autonomía.

Por último, debe destacarse por su relevancia para la resolución del conflicto, que, según ha quedado expuesto en el apartado 5 de los antecedentes, el espacio físico objeto de concesión para la construcción del puerto deportivo fluvial de Gelves se sitúa fuera del recinto portuario en sentido estricto, esto es, en el espacio delimitado por la Zona II de aguas del puerto de Sevilla.

2. Planteado el conflicto en los términos expuestos, debe señalarse que la controversia que el mismo plantea debe reputarse contemplada y resuelta por la doctrina que este Tribunal ha formulado en Sentencias anteriores y concretamente las SSTC 40/1998, 80/1988 y 193/1998, suscceptibles de fundamentar la resolución de aquél y a las que, por tanto, basta con remitirse.

Así se dijo en la STC 40/1998, que "la cuestión estriba, por tanto, en determinar si la competencia exclusiva del Estado sobre un puerto de interés general se extiende igualmente a las dársenas pesqueras y zonas deportivas existentes en el mismo o si, como pretenden los ejecutivos autonómicos, la gestión de tales espacios corresponde a sus Comunidades Autónomas en virtud de su competencia sobre puertos pesqueros y deportivos", declarándose que la competencia estatal derivada del art. 149.1.20 C.E. "se extiende tanto a la realidad física el puerto como a la actividad portuaria que en él se desarrolla... Es evidente que ello no significa -y será necesario volver sobre este tema más adelante- que sobre la realidad física del puerto e incluso sobre la actividad en él desarrollada no puedan incidir otros títulos competenciales (como por ejemplo, los de urbanismo y ordenación del territorio) pero lo que no es posible es la concurrencia del mismo título competencial pues entonces -tal y como sostiene el Abogado del Estado- se produce la identidad tanto del objeto físico como del jurídico" (STC 40/1998, fundamento jurídico 12). Por ello se concluía que las instalaciones pesqueras o náutico-deportivas situadas en el interior de un puerto de interés general corresponden al Estado.

Sin embargo, en la propia STC 40/1998, el citado pronunciamiento fue concretado con una precisión, referida a las Zonas I y II en que se subdivide la superficie de agua correspondiente a la zona de servicio de los puertos, de modo que "si efectivamente se entendiera que todas las instalaciones abarcadas por las aguas integrantes de la zona de servicio del puerto pertenecen al puerto estatal, se podría llegar a la conclusión absurda, especialmente en los puertos ubicados en rías o bahías, de que verdaderos puertos de competencia autonómica pasarían a ser de titularidad estatal por la simple extensión de la mencionada Zona II o de los espacios de reserva. Este problema queda, no obstante, resuelto si se tiene en cuenta que tanto las dársenas pesqueras como las zonas destinadas a fines náutico-deportivos a que se refiere el art. 3.6 de la Ley no pueden ser otras que las incluidas en el recinto portuario en sentido estricto, es decir, en el espacio de tierra que delimita lo que la ley denomina como Zona I" (STC 40/1998, fundamento jurídico 12).

Las SSTC 80/1998 y 193/1998, han mantenido el criterio reproducido. En tal sentido, la STC 193/1998 ha declarado que ".. en el mismo fundamento jurídico de dicha Sentencia efectuamos una precisión adicional, al distinguir, dentro de los puertos de interés general, entre la "Zona I, o interior de las aguas portuarias" y la "Zona II, o exterior" de las mismas, de tal modo que la competencia estatal sobre las referidas zonas destinadas a fines náutico- deportivos debe entenderse limitada a los casos en los que las mismas se sitúen "en el recinto portuario en sentido estricto, es decir, en el espacio de tierra que delimita lo que la Ley denomina como Zona I" (STC 193/1998, fundamento jurídico 4).

3. Solo cabe, pues, aplicar los pronunciamientos reproducidos al ámbito espacial sobre el que se proyectó la construcción del puerto deportivo-fluvial el cual, según lo informado al respecto por el órgano de la Administración estatal competente, se situaba en la superficie correspondiente a las aguas de la denominada Zona II del puerto de Sevilla, y en consecuencia adoptar la conclusión de que la titularidad de la competencia para otorgar la controvertida concesión corresponde a la C.A. de Andalucía.

Sin embargo, hemos de distinguir entre el acto de otorgamiento de la concesion por el acuerdo del Consejo de Ministros hecho público por la Resolución de 13 de enero de 1989 de la Dirección General de Puertos y Costas del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo y la relación jurídica concesional originada en aquel acto, habida cuenta además de que el puerto ha sido ya construído.

En virtud del art. 66 de la LOTC, procede acordar: en cuanto al referido acuerdo del Consejo de Ministros, su anulación por cuanto resulta viciado de inconstitucionalidad. Y en cuanto a la relación concesional, tratándose de una situación jurídica consolidada, no debe quedar afectada por dicha invalidación y procede en consecuencia su subsistencia, sin perjuicio de la subrogación en dicha relación de la Comunidad Autónoma declarada competente.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

declarar

Que la titularidad de la competencia controvertida corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía, con los efectos que se determinan en el fundamento jurídico 3º.

Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".

Dada en Madrid, a veintiseis de noviembre de mil novecientos noventa y ocho.

Identificación
Órgano Pleno
Magistrados

Don Álvaro Rodríguez Bereijo, don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don José Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio D. González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás Salvador Vives Antón, don Pablo García Manzano y don Pablo Cachón Villar.

Número y fecha BOE [Núm, 312 ] 30/12/1998
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 26/11/1998
Síntesis y resumen

Síntesis Descriptiva

Promovido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía contra Resolución de la Dirección General de Puertos y Costas del Ministerio Obras Públicas y Urbanismo por la que se hace pública la concesión administrativa otorgada por el Consejo de Ministros al Ayuntamiento de Gelves (Sevilla) sobre construcción de un puerto deportivo.

  • 1.

    La controversia que el presente conflicto plantea debe reputarse contemplada y resuelta por la doctrina que este Tribunal ha formulado en Sentencias anteriores y concretamente las SSTC 40/1998, 80/1998 y 193/1998, susceptibles de fundamentar la resolución de aquél y a las que, por tanto, basta con remitirse [F.J. 2].

  • 2.

    Solo cabe, pues, aplicar los pronunciamientos aludidos al ámbito espacial sobre el que se proyectó la construcción del puerto deportivo fluvial, el cual, según lo informado al respecto por el órgano de la Administración Estatal competente, se situaba en la superficie correspondiente a las aguas de la denominada Zona II del Puerto de Sevilla, y en consecuencia adoptar la conclusión de que la titularidad de la competencia para otorgar la controvertida concesión corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía. Sin embargo, hemos de distinguir entre el acto de otorgamiento de la concesión por el acuerdo del Consejo de Ministros, hecho público por la Resolución de 13 de enero de 1989, de la Dirección General de Puertos y Costas del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, y la relación jurídica concesional originada en aquel acto, habida cuenta, además, de que el puerto ha sido ya construido. En virtud del art. 66 de la LOTC, procede acordar: En cuanto al referido acuerdo del Consejo de Ministros, su anulación por cuanto resulta viciado de inconstitucionalidad. Y en cuanto a la relación concesional, tratándose de una situación jurídica consolidada, no debe quedar afectada por dicha invalidación y procede en consecuencia su subsistencia, sin perjuicio de la subrogación en dicha relación de la Comunidad Autónoma declarada competente [F.J. 3].

  • Disposiciones generales y resoluciones impugnadas
  • Disposiciones citadas
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • Artículo 149.1.20, ff. 1, 2
  • Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre. Tribunal Constitucional
  • Artículo 63, f. 1
  • Artículo 66, f. 3
  • Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre. Estatuto de Autonomía de Andalucía
  • Artículo 13.11, f. 1
  • Real Decreto 3137/1983, de 25 de agosto. Traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de puertos
  • En general, f.1
  • Ley 27/1992, de 24 de noviembre. Puertos del Estado y de la marina mercante
  • Artículo 3.6, f. 2
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Identificadores
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