Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. Por escrito registrado en este tribunal el día 6 de julio de 2022, doña Concepción María Maján Díaz, con la indicada representación y defensa, interpuso recurso de amparo contra las resoluciones a las que se hace referencia en el encabezamiento de esta sentencia, dictadas por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Badajoz, en el procedimiento de tasación de costas núm. 3-2022, en que alega la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y del derecho de defensa y a la asistencia letrada (art. 24.2 CE).

2. Los hechos relevantes que se desprenden de la demanda de amparo y de las actuaciones que la acompañan son los siguientes:

a) El 21 de noviembre de 2018, la representación de doña Concepción María Maján Díaz interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de revisión de la resolución de 22 de abril de 2008 dictada por el director gerente del Servicio Extremeño de Salud, por la que se condicionaba el pago del complemento de carrera profesional a la adquisición de la condición de personal estatutario fijo. Solicitaba que se declarara la nulidad de dicha resolución y que se condenara al organismo demandado a abonar a la demandante “el nivel experto de carrera profesional con efectos retroactivos”.

b) El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Badajoz dictó sentencia el 21 de febrero de 2019 por la que estimaba el recurso interpuesto. En el hecho tercero indicaba que “[l]a cuantía de este procedimiento se fija en 9000 euros” y en su fundamento jurídico cuarto, contenía el siguiente pronunciamiento relativo a las costas: “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa, de conformidad con la redacción otorgada por la Ley 37/2011, de medidas de agilización procesal, procede imponer las costas a la administración demandada, que ha visto desestimadas sus pretensiones”.

c) La representación de la demandante de amparo, mediante escrito de 7 de abril de 2022, solicitó la tasación de las costas, refiriéndose a la cuantía del procedimiento fijada en la sentencia declarada firme y al “criterio 90 C) 1 de las Normas del Ilustre Colegio de Abogados de Badajoz”. Acompañaba a su escrito la minuta de honorarios de letrado en que, conforme al indicado criterio, fijaba el importe total de la minuta en 2577,45 €.

d) La solicitud dio lugar al procedimiento de tasación de costas núm. 3-2022 y a que el 20 de abril de 2022 la letrada de la administración de justicia tasara las costas en cero euros, al no ser preceptiva la intervención del letrado don Raúl Tardío López.

e) La demandante de amparo impugnó la tasación de costas y solicitó que se efectuara una nueva tasación de costas que reflejara los honorarios devengados por el letrado. En el recurso reproducía el fundamento jurídico cuarto de la STC 10/2022, de 7 de febrero, e indicaba que el Tribunal Constitucional ha calificado de interpretación irracional de los preceptos aplicables y contraria al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva —por la carga adicional y por los efectos disuasorios para el funcionario que decide voluntariamente recurrir a letrado para defender sus derechos estatutarios— aquella que considere gastos indebidos los honorarios del abogado en un supuesto en el que no resulta preceptiva su intervención.

f) Tras oír a la parte demandada, por decreto de la letrada de la administración de justicia de 16 de mayo de 2022 se desestimó la impugnación formulada. Su decisión se fundamentó en que, no siendo preceptiva la asistencia letrada del demandante ex art. 23.3 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), debían excluirse de la referida tasación los honorarios del letrado de dicha parte, de conformidad con los arts. 32.5 y 241.1 de la Ley de enjuiciamiento civil (LEC) a los que remite el art. 139.7 LJCA. Sin referirse a la STC 10/2022, invocada por la demandante de amparo, reconoció: “Aun no siendo materia pacífica, teniendo en cuenta el contenido de los artículos mencionados, este juzgado viene considerando que cuando la defensa técnica no es preceptiva (como ocurre en el presente supuesto, materia de personal, referido a efectos económicos derivados del reconocimiento del nivel de experto de carrera profesional) los honorarios del abogado no integran el concepto de costas, por lo que la parte que acudió a él será la que tenga que soportar ese gasto”.

g) La demandante de amparo interpuso recurso de revisión frente al anterior decreto, en el que recordaba la obligatoriedad del cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional [arts. 164.1 CE, 87.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) y 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ)] e insistía en el pronunciamiento contenido en la STC 10/2022.

h) Por auto de 2 de junio de 2022, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Badajoz desestimó el recurso interpuesto por la demandante de amparo. En su fundamentación, tras reproducir las alegaciones de las partes y el contenido del decreto impugnado, sin referencia alguna a la STC 10/2020 y con mención al art. 32.5 LEC, indicó:

“Dicho precepto no admite dudas y la claridad de su redacción no admite controversia, por lo que no resulta posible realizar una interpretación diferente a la que se obtiene de su tenor literal. Cuando la parte demandante es funcionario público que actúa en defensa de sus derechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles, el artículo 23.3 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa les otorga el privilegio de comparecer por sí mismos. Conforme a los preceptos citados, si el funcionario público comparece asistido de letrado, en el supuesto de ser condenado en costas por desestimación íntegra de sus pretensiones, debe hacerse cargo de las costas suyas y de las del letrado de la administración demandada. Y cuando obtiene un pronunciamiento favorable a sus pretensiones y quien resulta condenada en costas es la administración, esta no debe hacerse cargo de la minuta del letrado del funcionario demandante porque su intervención no es preceptiva. Esta es la interpretación literal del contenido del artículo 32.5 de la Ley de enjuiciamiento civil.

El artículo 3.1 del Código civil establece que ‘Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas’.

Pues bien, el sentido propio de las palabras contenidas en el artículo 32.5 de la Ley de enjuiciamiento civil no admite interpretación alguna, dada su claridad.

Por todo lo expuesto, procede la desestimación del recurso de revisión presentado contra el Decreto de 16 de mayo de 2022, ratificándolo en su integridad, con los efectos a ello inherentes”.

3. Doña Concepción María Maján Díaz ha interpuesto demanda de amparo contra las resoluciones indicadas denunciando la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción en relación con el derecho a la defensa y a la asistencia letrada (art. 24.2 CE).

La recurrente argumenta que la controversia suscitada es idéntica a la resuelta por la STC 10/2022, de 7 de febrero, toda vez que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Badajoz excluye de la tasación de costas los honorarios del letrado de la demandante con el argumento de que su intervención no es preceptiva, y ello a pesar de que la recurrente citó y reprodujo en los recursos —de reposición y directo de revisión— el contenido de la indicada sentencia del Tribunal.

Añade, con sustento en la STC 10/2022, que eximir a la administración pública del pago de los honorarios del letrado del demandante cuando aquella resulte vencida en una controversia suscitada en materia de personal resuelta por los órganos judiciales de la jurisdicción contencioso-administrativa con el argumento de que el funcionario estatutario puede comparecer por sí mismo en defensa de sus derechos estatutarios supone una carga adicional para el recurrente con innegables efectos disuasorios, porque ese funcionario estatutario tendrá que asumir los derechos y honorarios devengados por su representación y asistencia técnica, a los que, cuando proceda y cuando menos, se sumarán los gastos derivados de la intervención del letrado de la administración de que se trate.

Finalmente solicita que se otorgue el amparo y se declare la nulidad del auto de 2 de junio de 2022 dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Badajoz y se retrotraigan las actuaciones para que se dicte una nueva resolución respetuosa con el derecho fundamental vulnerado.

4. Por providencia de 12 de febrero de 2024, la Sección Tercera de este tribunal acordó admitir a trámite el recurso de amparo apreciando que concurre en el mismo una especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC) porque el recurso puede dar ocasión al Tribunal para aclarar o cambiar su doctrina, como consecuencia de un proceso de reflexión interna [STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2 b)]. En la misma resolución se acordó dirigir atenta comunicación al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Badajoz, a fin de que remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes a la pieza de impugnación de tasación de costas 3-2022 dimanante del procedimiento abreviado núm. 219-2018, debiendo emplazar a quienes hubieran sido parte en el procedimiento para que comparecieran en las actuaciones, si así lo deseaban, excepto a la parte recurrente en amparo.

5. Por diligencia de ordenación de 26 de abril de 2024 se tuvo por personada en el procedimiento a la procuradora de los tribunales doña María Aurora Gómez-Villaboa Mandri, en nombre y representación de la Junta de Extremadura, otorgándose un plazo común al Ministerio Fiscal y a las partes personadas para que formularan las alegaciones que consideraran oportunas.

6. La representación de la demandante presentó escrito de alegaciones el 22 de mayo de 2024.

En las alegaciones resalta que el Tribunal Constitucional resolvió en la STC 10/2022, de 7 de febrero, un supuesto similar al planteado, recordando el carácter nuclear que el Tribunal ha reconocido al derecho de asistencia letrada y la vinculación entre la imposición de costas y el derecho de acceso a la jurisdicción como vertiente del derecho a la tutela judicial efectiva y afirmando que los órganos judiciales no pueden imponer requisitos o consecuencias impeditivas, obstaculizadoras, limitativas o disuasorias del ejercicio de las acciones. La STC 10/2022 considera que la selección e interpretación de la normativa aplicable llevada a cabo por el juzgado comporta una carga adicional al recurrente funcionario que, en este caso, deberá asumir los derechos y honorarios devengados por su representación y asistencia técnica a los que, cuando proceda y cuanto menos, se sumarán los gastos derivados de la intervención del letrado de la administración de que se trate.

No es, desde luego, razonable que lo que el legislador configura como una facultad o privilegio para el funcionario público se torne en una situación de inferioridad, que lesiona el derecho a la tutela judicial efectiva en relación con el derecho de defensa y a la asistencia letrada.

Para salvaguardar los derechos concernidos, el apartado tercero del art. 23 LJCA debe ser interpretado como una facultad reconocida a los funcionarios públicos que les permite optar entre la defensa técnica o la autodefensa de sus intereses. Indica que el juzgado se apartó deliberadamente de esa interpretación del art. 23.2 LJCA a pesar de los esfuerzos de la demandante.

7. La Junta de Extremadura presentó alegaciones mediante escrito registrado el 30 de mayo de 2024 por las que solicitó la desestimación de la demanda.

La Junta de Extremadura manifiesta que no comparte el criterio que se contiene en la STC 10/2022, de 7 de febrero, a la que alude la recurrente como fundamento de la demanda de amparo. Considera que es de aplicación el art. 23.3 de la Ley 29/1998 que facilita a los funcionarios públicos comparecer por sí mismos en defensa de sus derechos estatutarios cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados inamovibles. Dicha posibilidad, que se extiende a funcionarios interinos conforme a diversas resoluciones judiciales, se sustenta en considerar perfectamente capacitado al funcionario, personal estatutario incluido, para la defensa de sus derechos, en tanto que las pruebas selectivas de acceso comprenden el régimen jurídico de la función pública.

Afirma que es incongruente que se les otorgue a los funcionarios el privilegio de actuar sin abogado, lo que supone no abonar sus honorarios, y, sin embargo, si se condena en costas a la administración y por el motivo que sea se han utilizado los servicios de un abogado, puedan incluir sus honorarios en las costas “porque entonces se entiende que no están suficientemente preparados para ejercer su defensa”.

Reconoce que el criterio de la STC 10/2022 es contrario al sostenido por la Junta de Extremadura, pero considera que debe desestimarse el recurso de amparo atendidos el art. 23.3 LJCA y los arts. 32.5 y 241.1 LEC, de aplicación supletoria, y con apoyo en la sentencia de la Audiencia Nacional de 22 de enero de 2022 y la del Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 1983, que atienden al carácter facultativo de la intervención del abogado y procurador para no imponer las costas.

8. El Ministerio Fiscal registró sus alegaciones por escrito el 18 de junio de 2024. En las mismas solicita que se declare la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, en relación con el derecho de defensa y a la asistencia letrada (art. 24.1 y 2 CE), se anule el auto de 2 de junio de 2022 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Badajoz y se retrotraigan las actuaciones para que se dicte la resolución que corresponda respetuosa con el derecho vulnerado.

Tras compendiar los acontecimientos procesales que considera de interés al caso y concretar los aspectos más relevantes de la pretensión del demandante de amparo, el fiscal señala que la STC 10/2022, de 7 de febrero, de la que reproduce sus fundamentos jurídicos 3 y 4, resolvió un supuesto análogo al que plantea la recurrente.

Destaca, con cita de la STC 29/2023, de 17 de abril, FFJJ 2 y 3, las consecuencias de la falta de asistencia letrada y el valor de la misma distinguiendo los supuestos en que legalmente sea preceptiva o no preceptiva, sin que en este último caso decaiga como derecho fundamental. Apunta, asimismo, el deber del órgano judicial de garantizar la igualdad de las partes evitando de este modo la existencia de desequilibrios.

Entiende que el art. 23 LJCA regula los supuestos de postulación y representación obligatoria o preceptiva (STC 10/2022, FJ 4) de modo distinto a como lo realiza en el orden jurisdiccional civil o social. Recuerda que ya se contemplaba en el art. 33.3 de la Ley de 27 de diciembre de 1956 en relación con el art. 113 y ss. de la misma Ley. Señala que la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, que regula las tasas judiciales suprimió la excepción de postulación para los funcionarios, en tanto que la práctica demuestra cómo esa falta de representación técnica acaba siendo un obstáculo para un desenvolvimiento del proceso más ágil y eficaz. Reconoce que la dialéctica procesal efectiva facilita al órgano judicial la búsqueda de una sentencia ajustada a derecho [STC 29/2023, FJ 2 a)].

La presunción inicial de conocimiento jurídico del funcionario público para la defensa de sus derechos en el ámbito del art. 23.3 LJCA no puede enervar su derecho a optar por la defensa técnica con todas las consecuencias, como ocurre si se anuda a ello una interpretación excluyente de la reclamación de sus costas, pues ello significaría que la facultad prevista en la ley supondría imponerle una carga adicional no prevista por la ley. Los arts. 139 LJCA y 394 LEC no contemplan dicha exclusión en la imposición de costas y, si bien los arts. 32.5 y 241.1 LEC se refieren a su no inclusión, lo hacen partiendo de su intervención preceptiva o no al margen del derecho de opción del art. 23.3 LJCA.

Desde la perspectiva del equilibrio entre las partes, propugnada por la doctrina constitucional según lo expuesto, esta interpretación limitativa del derecho de defensa y asistencia letrada adquiere, además, una especial trascendencia en el proceso contencioso-administrativo, en que la parte demandada genuina es la administración que, por ministerio de la ley, siempre interviene en el proceso con representación de letrado y, con carácter general, a través de sus cuerpos especializados.

Insiste en el pronunciamiento de la STC 10/2022, FJ 2, poniendo de manifiesto que la exclusión de los honorarios del letrado en la tasación de costas es difícilmente conciliable con el deber positivo de evitar desequilibrios en cuanto, imponiendo dicha carga sobre el recurrente funcionario —no obligado a comparecer personalmente— podría abocar a la renuncia a un derecho —efecto disuasorio— que le otorga la legislación para su defensa, con la eventual consecuencia de desigualdad negativa procesal.

9. Por providencia de 5 de septiembre de 2024 se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 9 del mismo mes y año.

1. Objeto del recurso de amparo y pretensiones de las partes

La demanda de amparo impugna el auto de 2 de junio de 2022 dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Badajoz en la pieza de impugnación de la tasación de costas núm. 3-2022, que desestima el recurso de revisión interpuesto contra el decreto de 16 de mayo de 2022, en virtud del cual se excluyen de la tasación de costas, derivada de la condena en costas declarada por sentencia, los honorarios del letrado de la demandante.

Para la recurrente, el órgano jurisdiccional ha vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), así como el derecho de asistencia y defensa letrada (art. 24.2 CE), al haber incurrido en una interpretación irracional de las previsiones legales. Considera que la controversia suscitada es idéntica a la resuelta por la STC 10/2022, de 7 de febrero, toda vez que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Badajoz excluye de la tasación de costas los honorarios del letrado de la demandante con el argumento de que su intervención no es preceptiva, lo que supone una carga adicional para el recurrente con innegables efectos disuasorios, porque tendrá que asumir los derechos y honorarios devengados por su representación y asistencia técnica, a los que, cuando proceda y cuando menos, se sumarán los gastos derivados de la intervención del letrado de la administración de que se trate.

La abogada de la Junta de Extremadura se opone al recurso y expresa su discrepancia en relación con el criterio que se contiene en la STC 10/2022, de 7 de febrero, a la que se alude por la recurrente como fundamento de la demanda de amparo.

El Ministerio Fiscal se manifiesta favorable a la estimación del recurso al considerar que debe aplicarse la doctrina constitucional expuesta en la STC 10/2022, que resolvió un supuesto análogo al que plantea la recurrente.

2. Aplicación de la doctrina constitucional sentada en la STC 10/2022, de 7 de febrero

La cuestión constitucional suscitada en este recurso de amparo en relación con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho de acceso al proceso, así como sobre el derecho de defensa y a la asistencia letrada (art. 24.2 CE), como bien afirman la demandante y el Ministerio Fiscal, es la misma que ya ha sido objeto de análisis por este tribunal en la STC 10/2022 al resolver el recurso de amparo interpuesto entonces frente a una resolución de contenido similar a la actualmente recurrida.

En los fundamentos jurídicos 3 y 4 de dicha sentencia, a los que nos remitimos expresamente, se expuso de manera pormenorizada nuestra doctrina sobre el contenido y alcance de los derechos invocados y se concluyó que la interpretación y aplicación efectuada entonces del art. 32.5 LEC, análoga a la realizada en la resolución impugnada, era “totalmente irrazonable” atendido el contenido de los derechos invocados. En tal sentido indicamos (FJ 4):

“Pues bien, resulta evidente que la selección e interpretación de la normativa aplicable llevada a cabo por el juzgado comporta, en la hipótesis excepcional prevista, una carga adicional al recurrente funcionario que, en ese caso, deberá asumir los derechos y honorarios devengados por su representación y asistencia técnica, a los que, cuando proceda y cuando menos, se sumarán los gastos derivados de la intervención del letrado de la administración de que se trate. Ante esa perspectiva, el derecho a la asistencia letrada perderá atractivo para el servidor público afectado, pues su libre ejercicio se grava económicamente; y, por la misma razón, tal lectura tendrá efectos disuasorios sobre el ejercicio por el funcionario del derecho de acceso a la jurisdicción.

[…] consideramos necesario realizar una lectura más acorde con la relevancia constitucional de la asistencia letrada y del pronunciamiento en costas a efectos de asegurar la plena salvaguarda de los derechos concernidos. Para ello bastará con interpretar la excepción dispuesta en ese apartado 3 del art. 23 LJCA como una facultad reconocida a los funcionarios públicos que, en la situación objetiva descrita, les permite optar entre la defensa técnica o la autodefensa de sus intereses. Esa interpretación resulta avalada por la propia literalidad del precepto, que utiliza el vocablo ‘podrán’, connotando la posibilidad de que no operen las reglas dispuestas en los dos primeros apartados de ese precepto, en virtud de las cuales resultaría preceptiva la asistencia letrada en las actuaciones ante órganos jurisdiccionales unipersonales (art. 23.1 LJCA), y esa asistencia técnica por abogado y la representación por medio de procurador cuando se trate de actuaciones ante órganos colegiados (art. 23.2 LJCA). Por lo demás, es la interpretación que se desprende de la voluntad expresada por el legislador. En el propio preámbulo de la Ley 42/2015, de 5 de octubre, de reforma de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, que introduce la previsión del art. 23.3 LJCA, recuperando una posibilidad que había existido antes en dicha Ley, justifica tal introducción señalando que se hace ‘para permitir que los funcionarios públicos, que no tienen reconocido el derecho de justicia gratuita con independencia de sus recursos, puedan comparecer por sí mismos en defensa de sus derechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles, con lo que se recupera la regulación ya existente con anterioridad a la Ley 10/2012’. De esta explicación se desprende claramente el carácter potestativo que se otorga a la previsión del art. 23.3 LJCA.

De acuerdo con esa intelección, las resoluciones impugnadas vulneraron el derecho a la tutela judicial efectiva, en relación con el derecho de defensa y a la asistencia letrada (art. 24.1 y 2 CE), toda vez que incurrieron en una interpretación irracional de los preceptos aplicables, carente de la suficiente cobertura legal, con efectos disuasorios del ejercicio por el recurrente de sus derechos de acceso a la jurisdicción y a la asistencia letrada”.

En suma, como también se concluyó en la STC 10/2022, FJ 4, el Tribunal considera que la resolución impugnada ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva, en relación con el derecho de defensa y a la asistencia letrada (art. 24.1 y 2 CE), toda vez que incurrió en una interpretación irracional de los preceptos aplicables, carente de la suficiente cobertura legal y apartada de la doctrina constitucional, con efectos disuasorios del ejercicio por la recurrente de sus derechos de acceso a la jurisdicción y a la asistencia letrada.