Buscador de jurisprudencia constitucional

1. El 1 de marzo de 2024 tuvo entrada en el registro de este tribunal certificación de la letrada de la administración de Justicia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, al que se acompañaba, además del testimonio de las actuaciones seguidas en el recurso contencioso administrativo núm. 2-88-2023, el auto de dicha sección, de 12 de febrero de 2024, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el inciso tercero del apartado tercero del art. 67 de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto orgánico del Ministerio Fiscal (en adelante EOMF), por estimar que podría ser contrario a los arts. 24 y 124.4 CE, y el auto de aclaración de 13 de febrero de 2024, por el que se rectifica la parte dispositiva del anterior, en el sentido de añadir la contradicción del precepto con el art. 124.2 CE.

2. Los hechos de los que trae causa la presente cuestión de inconstitucionalidad son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) Mediante decreto de 19 de octubre de 2021 de la fiscal jefa inspectora de la Fiscalía General del Estado se incoaron diligencias informativas, registradas con el núm. 6-2021, a la abogada fiscal doña M.L.C.R., por si su actuación pudiera estar incursa en la falta disciplinaria de retraso injustificado (art. 63.8 EOMF).

b) Por decreto de 22 de marzo de 2022 de la fiscal jefa inspectora se declararon conclusas las diligencias informativas y se formuló propuesta de incoación de expediente disciplinario a la fiscal general del Estado.

c) El 9 de mayo de 2022, por la teniente fiscal del Tribunal Supremo, en sustitución de la fiscal general del Estado, se dictó decreto por el que se acordó la apertura de expediente disciplinario por una falta disciplinaria de grave retraso injustificado en el despacho de los asuntos del art. 63.8 EOMF, que se registró con el núm. 3-2022 y se designó instructor y secretario.

d) Tras la correspondiente tramitación, por decreto del fiscal general del Estado de 19 de octubre de 2022 se declaró a doña M.L.C.R., autora responsable de una falta disciplinaria grave consistente en retrasar injustificadamente el despacho de los asuntos (art. 63.8 EOMF), imponiéndole la sanción de 1500 €. Se indicaba que “[c]ontra este acuerdo cabe interponer recurso de alzada por tiempo de un mes ante el ministro de Justicia (art. 67 EOMF)”.

e) Por el presidente de la Asociación Profesional Independiente de Fiscales (APIF) y por la representación de la sancionada se interpusieron sendos recursos de alzada contra el anterior decreto, que fueron desestimados por sendas resoluciones de 16 y 17 de enero de 2023 del secretario de Estado de Justicia (por delegación de la ministra de Justicia).

f) Por la representación procesal de doña M.L.C.R., se interpuso recurso contencioso administrativo contra la sanción de multa impuesta por decreto de 19 de octubre de 2022 del fiscal general del Estado y contra la resolución de 17 de enero de 2023 del secretario de Estado de Justicia (por delegación de la ministra de Justicia) desestimatoria del recurso de alzada. El recurso fue admitido a trámite por diligencia de ordenación de la letrada de la administración de Justicia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 8 de febrero de 2023. Una vez reclamado el expediente administrativo, se presentó la demanda el 23 de marzo de 2023, en la que solicitó la anulación de las referidas resoluciones.

g) El abogado del Estado presentó escrito el 13 de abril de 2023, previo a la contestación a la demanda, en el que interesó que se declarara la competencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Indicaba en sus alegaciones:

“Tal como establece el art. 67 de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto orgánico del Ministerio Fiscal y el art. 155 del Real Decreto 305/2022, por el que se aprueba el Reglamento del Ministerio Fiscal, las resoluciones sancionadoras del fiscal jefe serán recurribles ante el Consejo Fiscal y las del fiscal general de Estado serán recurribles en alzada ante el ministro de Justicia y ՙlas resoluciones del Consejo Fiscal y del ministro de Justicia que agoten la vía administrativa, serán susceptibles de recurso contencioso administrativo ante la Sala correspondiente de la Audiencia Nacional՚.

La nueva redacción del art. 12 b) LJCA dada por la Ley 16/2022 se refiere a los actos y disposiciones del fiscal general del Estado que agotan la vía administrativa no a aquellos en que la vía administrativa es agotada por el Consejo Fiscal o -como en el presente caso- por la ministra de Justicia”.

h) Efectuado el correspondiente traslado a la parte demandante, esta presentó escrito en el que solicitó que se declarara la competencia del Tribunal Supremo. En el mismo se alude al art. 12.1 b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), modificado por la Ley 16/2022, de 5 de septiembre, de reforma del texto refundido de la Ley concursal, para atribuir a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en única instancia el conocimiento de los recursos que se deduzcan en relación con los actos y disposiciones del fiscal general del Estado. Considera que esa reforma ha supuesto una derogación tácita del art. 67 in fine EOMF. Sostiene que el art. 12.1 b) LJCA no distingue entre actos del fiscal general del Estado recurribles o no recurribles, esto es, entre que el acto agote o no la vía administrativa, siendo la importancia del órgano del que emana el acto para fijar la competencia jurisdiccional en el Tribunal Supremo. Afirma que el art. 11.1 LJCA excluye la competencia de la Audiencia Nacional para los actos dictados por el fiscal general del Estado.

i) Por auto de 28 de abril de 2023, el Tribunal Supremo decidió no resolver sobre la falta de competencia denunciada. Reprobó la previsión de un recurso de alzada ante el ministro frente a las resoluciones del fiscal general del Estado a la vista del art. 124.4 CE. Recordó, a tal fin, pronunciamientos previos de esa misma sala (STS 3600/2015, de 20 de julio -recurso de casación núm. 2099-2014- ECLI:ES:TS:2015:3600). Criticó la información variable de recursos que se daban en las resoluciones dictadas por el fiscal general del Estado -ante supuestos iguales- en relación con el agotamiento de la vía administrativa. Reconoció que el artículo 11.1 b) LJCA no era aplicable al referirse a las resoluciones en que un ministro en vía de recurso rectifica un acto de un órgano con competencia en todo el territorio nacional. Además, interpretó que la retirada de la enmienda núm. 603 de modificación del art. 67 EOMF, determinaba que el art. 12.1 b) LJCA solo se debía aplicar a los actos del fiscal general del Estado que agotaran la vía administrativa.

Finalmente, sostuvo que a la vista de lo argumentado procedía aplazar la resolución sobre la competencia de la Audiencia Nacional al momento de dictar sentencia en el presente recurso contencioso administrativo por entender que “en el actual existen suficientes elementos para continuar este tribunal la tramitación del procedimiento”.

j) El 27 de junio de 2023, el abogado del Estado presentó escrito de contestación a la demanda en la que refiere que la Ley 16/2022, no tiene carácter retroactivo, no se aplica a procedimientos iniciados cuando entró en vigor, como es el caso. Con cita del art. 7.3 LJCA afirma que “procede que esa sala dicte auto declarando la competencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional para el conocimiento de este recurso incluida la decisión sobre el recibimiento a prueba”.

k) Por auto de 20 de julio de 2023, se acordó recibir el recurso a prueba, resolviéndose sobre la prueba propuesta por la recurrente. Una vez practicada la prueba, se dictó providencia el 16 de octubre de 2023 declarando terminado y concluso el periodo de prueba, quedando pendiente el señalamiento para votación y fallo. Si bien, posteriormente, por diligencias de ordenación de 23 y 25 de octubre de 2023, se concedió diez días a la representación de la demandante y a la Fiscalía General del Estado, para que presentaran conclusiones.

l) Por providencia de 11 de enero de 2024, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo acordó conceder el plazo de diez días a las partes y al Ministerio Fiscal para que alegaran lo que a su derecho conviniera sobre el posible planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad del art. 67 EOMF, en lo que se refiere a “[l]as resoluciones del fiscal general del Estado serán recurribles en alzada ante el ministro de Justicia”. Indicó en la providencia:

“Acontece que, tras la reforma [de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa] por la Ley 16/2022, su artículo 12 b) atribuye al Tribunal Supremo la competencia para conocer de los actos del fiscal general del Estado, mientras que el articulo 11 b) atribuye a la Audiencia Nacional la competencia para conocer de los actos de los ministros que rectifiquen el acto impugnado. Aunque la resolución aquí recurrida no modificó la resolución del fiscal general del Estado, sí dio pie de recurso para su impugnación ante la Audiencia Nacional.

Tal regulación puede vulnerar el artículo 24 CE en relación con el artículo 124.4 CE”.

m) Mediante escrito presentado el 17 de enero de 2024, la representación de la recurrente manifestó su oposición al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, al entender que se trata de una cuestión de “derogación tácita del art. 67.3.3 EOMF por el más nuevo art. 12 b) LJCA”. Alude a las dilaciones indebidas (art. 24 CE) que ocasionaría el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad y que, conforme a la doctrina constitucional, en el caso de que existan interpretaciones alternativas que permitan la constitucionalidad de la norma no procede la cuestión de inconstitucionalidad.

Añade que la ley aplicable no es la vigente cuando se inicia el expediente, sino la que se encontraba en vigor cuando se dictó el acto sancionador. Entiende que sería extraño que el art. 12.2 LJCA someta al control del Tribunal Supremo las sanciones dictadas por el Consejo General del Poder Judicial y las del fiscal general del Estado a la Audiencia Nacional.

Sostiene que constituiría una disonancia absoluta que de haber recurrido directamente por el cauce de derechos fundamentales (arts. 114 y ss. LJCA), que no exige el agotamiento de la alzada, fuera competente directamente el Tribunal Supremo, al no ser de aplicación el art. 67 EOMF (que solo prevé la competencia de la Audiencia Nacional cuando se haya agotado la alzada) y, en caso de acudir al procedimiento ordinario la competencia fuera de la Audiencia Nacional, siguiendo el criterio de la Abogacía del Estado.

n) El abogado del Estado, mediante escrito presentado el 19 de enero de 2024, se opuso al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

Considera que no es aplicable el precepto cuestionado al ser procedente la aplicación de la normativa anterior a la Ley 16/2022, que atribuye al Tribunal Supremo la competencia para conocer en la jurisdicción contencioso-administrativa de los actos del fiscal general del Estado [el modificado art. 12.1 b) LJCA]. Por tanto, en los presentes autos existe un debate de aplicabilidad de derecho transitorio, pero no de cuestión respecto a la contradicción del art. 67 EOMF.

Entiende que la Ley 16/2022, de 5 de septiembre, no tiene carácter retroactivo (art. 2.3 del Código civil) por lo que no se aplica a las resoluciones dictadas en procedimientos iniciados a su entrada en vigor. En el presente caso, la incoación del expediente disciplinario se había acordado mediante decreto de la teniente fiscal del Tribunal Supremo de 9 de mayo de 2022, por lo que a la resolución del fiscal general del Estado no le era aplicable la Ley 16/2022, sino la normativa anterior con arreglo a la cual contra su decisión cabía recurso de alzada ante la ministra de Justicia y, contra la resolución de esta, recurso contencioso administrativo ante la Audiencia Nacional. Indica que en la resolución impugnada se indicó que la misma era susceptible de recurso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

Añade que para casos posteriores en que sea de aplicación la Ley 16/2022, por tratarse de expedientes incoados con posterioridad a su vigencia, existe una aparente contradicción con el art. 67 EOMF, por lo que debe resolverse en el sentido del principio general de que ley posterior deroga a la anterior, resultando de este modo derogado el inciso tercero del apartado tercero del art. 67 EOMF, no siendo posible actualmente el recurso de alzada ante el Ministerio de Justicia, al considerar que las resoluciones del fiscal general del Estado agotan la vía administrativa y por ello son impugnables ante el Tribunal Supremo.

ñ) Por escrito presentado el 25 de enero de 2024, el fiscal de Sala jefe evacuó el trámite de audiencia concedido en el que manifiesta que no se opone al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

Afirma que la nueva regla del art. 12.1 b) LJCA ha posibilitado que el presente recurso se debata sobre la competencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y ha agudizado la esencia e incidencia constitucional del conflicto normativo al introducirse en el ordenamiento jurídico una nueva norma que precisamente obedece a la relevancia constitucional del órgano involucrado y al fortalecimiento de la autonomía del Ministerio Fiscal ínsita en el art. 124 CE.

Entiende que pese al efecto distorsionador de la disposición cuestionada sobre el ejercicio efectivo de las potestades disciplinarias del fiscal general del Estado, esta no ha sufrido quebranto porque prácticamente la totalidad de sus decisiones han sido confirmadas por quien ostentó en cada momento la titularidad del Ministerio de Justicia, salvándose de este modo pragmático el déficit que suscita desde la perspectiva constitucional y los inconvenientes que el precepto genera sobre el proceder ordinario del Ministerio Fiscal, lo que ha posibilitado una relativa normalidad en el funcionamiento institucional.

El Ministerio Fiscal muestra su conformidad con la apreciación de la Sala -ya formulada en la STS 3600/2015, FD 7, y de nuevo destacada en el ATS 5381/2023, de 28 de abril, ECLI:ES:TS:2023:5381ª, dictado en el presente recurso núm. 2-88-2023- de que un recurso jerárquico como es el de alzada, contra los actos del fiscal general del Estado, a resolver por el ministro de Justicia, “no encaja en el ordenamiento constitucional del Ministerio Fiscal, pues no parece compatible con ninguna de las proyecciones legales de su autonomía, la que hace referencia al Poder Judicial y la que tiene por razón [de] sus cometidos constitucionales”.

Adelanta que “conscientes de la trascendencia de procurar un planteamiento efectivo que satisfaga el rigor que el Pleno del Tribunal Constitucional muestra en el examen de admisibilidad que precede a su eventual pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión”, pretende contribuir a reforzar la viabilidad de la cuestión, no con otro objetivo que el de colaborar con la Sala.

En tal sentido indica que el alcance de las alegaciones del Ministerio Fiscal se extenderán a: (i) explorar la concurrencia de los debidos presupuestos y requisitos procesales para la admisión de la cuestión con especial incidencia en los juicios de aplicabilidad y relevancia de la disposición cuestionada; (ii) justificar la procedencia de ampliar el objeto de la presente cuestión, en concreto focalizando y centrando sustancial y primordialmente los parámetros de constitucionalidad en el art. 124.2 CE, precepto sobre el que no se ha dado a las partes concreta audiencia; y (iii) evidenciar la necesidad de proceder -en derivación del extremo anterior- a conceder a las partes un específico trámite de audiencia sobre la posible contradicción de la disposición cuestionada del art. 67 EOMF con el referido art. 124.2 CE, con objeto de que puedan pronunciarse sobre el incremento de dudas propuesto.

Sobre los juicios de aplicabilidad y relevancia afirma que, atendido el argumento de la derogación tácita, deslizado por la representación de la recurrente, no faltaría quien se abonara a la tesis de que lo que anida en el conflicto es una mera cuestión de legalidad ordinaria sobre la competencia objetiva para resolver el asunto, que podría solucionarse simplemente bajo el principio de que ley posterior deroga la anterior. Como tal norma derogada, el reseñado inciso ni siquiera sería aplicable ni -por ende- relevante.

Sin embargo, amén de la dimensión constitucional de la cuestión, la derogación tácita vendría obstada porque: (i) se retiró la enmienda núm. 603 presentada al proyecto de ley correspondiente que preveía la desaparición expresa de la actual previsión del recurso de alzada y su sustitución por una nueva disposición que indicaba que “[l]as resoluciones del fiscal general del Estado ponen fin a la vía administrativa y solo serán recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa”; (ii) en el art. 155 del Real Decreto 305/2022, de 3 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento del Ministerio Fiscal se ha reproducido la misma previsión cuestionada, aunque es cierto que una norma reglamentaria no podía hacer otra cosa; (iii) en todas las hipótesis sostenidas por el abogado del Estado el precepto es aplicable y relevante. Así, en su escrito de 13 de abril de 2023, considera que el art. 12.1 b) LJCA es aplicable a los actos que agotan la vía administrativa, y en consecuencia, al no agotar el decreto impugnado la vía administrativa era susceptible de recurso ante el Tribunal Supremo, lo que comporta la aplicabilidad y relevancia de la norma. Posteriormente, al contestar la demanda cambia los términos y entiende que el precepto aplicable es el cuestionado penúltimo inciso del art. 67 EOMF, al ser el vigente en el momento de la incoación del expediente disciplinario; y (iv) el art. 67 EOMF es una regla especial por la materia sustantiva identificada, por tipo de actuación, de modo que cuando determina la competencia judicial prevalece -por su especialidad- sobre las normas generales de competencia objetiva.

En definitiva, sostiene que no cabe salvar, por vía interpretativa, una hipotética incoherencia o contradicción entre el art. 67 EOMF y el art. 12.1 b) LJCA, con el simple argumento de que se habría producido una derogación tácita de la disposición del Estatuto orgánico del Ministerio Fiscal por ley posterior por obra de la disposición final cuarta de la Ley 16/2022.

Refiere que al confirmarse el decreto del fiscal general del Estado no es aplicable el art. 11.1 a) LJCA, pese al pie de recurso de la resolución ministerial de 17 de enero de 2023 impugnada, ya que la precisión contenida sobre la materia de personal, al circunscribirse exclusivamente al nacimiento y extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera (de nuevo una regla especial por materia), entraña que el resto de las cuestiones de personal -entre ellas, el tipo de sanciones del art. 67.2 EOMF para cuya imposición es competente el fiscal general del Estado: multa, traslado forzoso y suspensión- quede fuera del precepto. Y por todo ello, atendiendo tales fallas, la competencia vendría atribuida, residualmente, a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia ex art. 10.1 n) LJCA, de no acudirse al juego de los incisos penúltimo e in fine del art. 67 EOMF. Ello determinaría una distinción de tratamiento respecto del resto de los actos y disposiciones del fiscal general del Estado que -por disposición del art. 12.1 b) LJCA- sí serían directamente objeto de conocimiento por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

Insiste en que “[e]n el parecer de este Ministerio Fiscal […], el esquema argumental del auto de planteamiento sobre la aplicabilidad y relevancia de la norma debería recoger e incluso incidir en las anteriores consideraciones para evitar una eventual apreciación por parte del Pleno del Tribunal Constitucional de déficits determinantes de inadmisión”.

A continuación, afirma que debe extenderse el trámite de audiencia especificando la concreta vertiente que la Sala considera afectada del elenco de garantías, principios y derechos del art. 24 CE y ampliando el planteamiento al art. 124.2 CE.

En la medida en que el art. 124.2 CE proclama que el Ministerio Fiscal ejerce sus funciones por medio de órganos propios, con sujeción, en todo caso, a los principios de legalidad e imparcialidad, lo que exige, comporta y entraña natural y lógico-jurídicamente desde la perspectiva constitucional -como poco- disposición de autonomía orgánica y funcional, erigiéndose en el fundamento constitucional esencial y razón de ser de la definición estatutaria del art. 2 EOMF como “órgano de relevancia constitucional dotado de personalidad jurídica y que actúa con órganos propios”, también manejada por la Sala en su resolución de 28 de abril de 2023. El recurso de alzada ante quien sea titular del Ministerio de Justicia que establece el art. 67 EOMF resultaría una reminiscencia anómala del modelo preconstitucional, pues el recurso de alzada, en la configuración de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (LPACAP), se basa indefectiblemente en una relación jerárquica entre un órgano inferior, cuyo acto es objeto de impugnación, y un órgano superior jerárquico al que lo dictó, que lo resuelve. Este esquema lógico-jurídico que es esencia nuclear del recurso de alzada conforme a la Ley 39/2015 es absolutamente inaplicable en la relación constitucional y orgánica entre el ministro de Justicia y el fiscal general del Estado.

El fiscal general del Estado, ya desde la Constitución y sus preceptos, no es órgano inferior al ministro, ni expresa ni implícitamente ni -en consecuencia, acorde con dicha lógica jurídica y fundamento constitucional- puede estar sometido en ninguno de sus actos y resoluciones a su revisión en alzada jerárquica en la vía administrativa. La propia ubicación sistemática de los preceptos constitucionales sobre el Ministerio Fiscal y, por ende de su máxima autoridad, el fiscal general del Estado, en el título VI del Poder Judicial, a diferencia de la regulación constitucional del Gobierno y sus ministros integrantes (nombrados a propuesta del presidente) en el título IV del Gobierno y de la Administración, revela la imposibilidad de una concepción constitucional que soporte una relación jerárquica sobre la que construir, articular y basar un recurso de alzada como el que dispone el art. 67 EOMF.

La relevancia constitucional del órgano es un criterio manejado en materia de competencia por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que le ha llevado a afirmar su competencia objetiva sobre otros relevantes órganos constitucionales como el Consejo de Estado y el Defensor del Pueblo, pese a su falta de mención expresa en los arts. 8 a 12 LJCA, obviando así -en especial- la regla residual de la letra m) del art. 10.1 LJCA. Así, entre otros, los AATS 5227/2023, de 26 de abril (cuestión de competencia núm. 163-2022, ECLI:ES:TS:2023:5227A); 10625/2017, de 25 de octubre (cuestión de competencia núm. 31-2017, ECLI:ES:TS:2017:10625A); y antes los AATS 1858/2000, de 6 de octubre, ECLI:ES:TS:2000:1858A; 2595/2000, de 13 de octubre, ECLI:ES:TS:2000:2595A, y 8147/2003, de 18 de julio, ECLI:ES:TS:2003:8147A, dictados en las cuestiones de competencia núm. 918-2000, 1231-2000 y 29-2003, respectivamente.

Un cabal entendimiento de los principios que la Constitución proclama en su art. 124.2 CE como rectores de la actuación del Ministerio Fiscal efectivamente comportan su autonomía por ejercer sus funciones por órganos propios conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e imparcialidad.

o) Por providencia de 30 de enero de 2024, de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, se abrió nuevo plazo común e improrrogable de tres días para que las partes y el Ministerio Fiscal alegaran lo oportuno sobre la pertinencia de ampliar la cuestión de inconstitucionalidad sobre el inciso tercero del apartado tercero del art. 67 EOMF, en relación con el art. 124.2 CE, respecto a quiénes son competentes para la imposición de sanciones y sobre la impugnabilidad de las mismas en lo que se refiere a que: “Las resoluciones del Fiscal General del Estado serán recurribles en alzada ante el ministro de Justicia. […] Tal regulación puede vulnerar el artículo 24 CE en relación con el artículo 124.4 CE y 124.2 CE”.

p) Mediante escrito de 30 de enero de 2024, la representación de la recurrente se remitió al escrito de alegaciones presentado el 17 de enero de 2024.

q) Por escrito de 1 de febrero de 2024, el Ministerio Fiscal se reafirmó en la consideración de que la presencia en el Estatuto orgánico del Ministerio Fiscal del cuestionado inciso penúltimo del art. 67, además de distorsionador en clave de seguridad jurídica y severamente criticado por instancias internacionales desde la perspectiva de la autonomía e independencia del Ministerio Fiscal, resulta una reminiscencia obsoleta del modelo preconstitucional del Ministerio Fiscal, plantea fundadas y consistentes dudas de colisión frontal con los preceptos constitucionales contenidos en el art. 124.2 y 4 CE con base en los razonamientos, fundamentos, extremos y términos ya expresados en las alegaciones formuladas en la presente pieza preliminar del posterior proceso constitucional.

r) El abogado del Estado no presentó alegación alguna.

3. Por ATS 1155/2024, de 12 de febrero, ECLI:ES:TS:2024:1155A, la Sección Cuarta de la Sala Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad del inciso tercero del art. 67.3 EOMF: “[l]as resoluciones del fiscal general del Estado serán recurribles en alzada ante el ministro de Justicia” por si pudiera resultar contrario a los arts. 24 y 124.4 de la Constitución.

a) El auto refiere que el art. 12.1 b) LJCA, tras la redacción que le ha dado la Ley 16/2022, confía al Tribunal Supremo el conocimiento de los actos y disposiciones del fiscal general del Estado que agotan la vía administrativa. Afirma que el art. 11.1 b) LJCA no es aplicable.

Indica que no puede pronunciarse la Sala sobre la pretendida derogación tácita del art. 67.3 EOMF por razón de la nueva regulación del art. 12.1 b) LJCA. Considera que una norma procesal, el art. 12.1 b) LJCA, no modifica una norma sustantiva específica como es el art. 67.3 EOMF, y justifica la no derogación por la retirada de la enmienda núm. 603 que modificaba el precepto impugnado. Ninguna duda tiene de la vigencia legal del precepto cuestionado. La derogación del artículo del 67.3 EOMF difícilmente puede presumirse tácitamente, sino que ha de ser expresa, salvo que una norma establezca una regulación contradictoria. Si el precepto fuera conforme a la Constitución determinaría la competencia para conocer del recurso contencioso administrativo en el caso de autos.

Advierte que la recurrente hizo uso de las facultades conferidas por el art. 88.3 LPACAP, siguiendo las indicaciones del decreto sancionador.

Refiriéndose a las alegaciones del fiscal, alude al dispar tratamiento competencial de los recientes recursos contencioso administrativos contra resoluciones sancionadoras del fiscal general del Estado (de algunos ha conocido el Tribunal Superior de Justicia, de otros la Audiencia Nacional), lo que afecta de modo notable a la seguridad jurídica (art. 9.3 CE). No puede quedar al arbitrio de un órgano la concesión de un recurso de reposición o de un recurso de alzada, determinando la competencia del órgano judicial.

b) Recuerda que el abogado del Estado ha defendido la competencia de la Audiencia Nacional con base en el art. 11.1 b) LJCA y que la recurrente ha sostenido que el conocimiento le corresponde al Tribunal Supremo con fundamento en el art. 12.1 b) LJCA, obviando la existencia de la resolución de un recurso de alzada por el secretario de Estado de Justicia por delegación de la ministra de Justicia. Apunta que no es aplicable el art. 11.1 a) y b) LJCA.

Insiste en que la actuación impugnada en esta causa deriva de la regulación del art. 67.3 EOMF que fue reproducida por el Real Decreto 305/2022 de 3 de mayo, que derogó el preconstitucional Decreto 437/1969, de 27 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento orgánico del Estatuto del Ministerio Fiscal. Expone la justificación que en su preámbulo se efectúa de la reforma del reglamento anterior por no tener fácil acomodo en la Constitución española. Alude al derogado art. 130 del Decreto 437/1969, que preveía un recurso ante el Ministerio de Justicia de las correcciones impuestas por el fiscal del Tribunal Supremo. Y añade que sobre el Decreto 437/1969, se pronunció la Sala de lo Contencioso-Administrativo por STS 1746/2019, de 21 de mayo, ECLI:ES:TS:2019:1746, en su fundamento quinto.

Constata que el Grupo Parlamentario Socialista presentó la enmienda núm. 605 a la Ley16/2022, reforma de la Ley concursal (“Boletín Oficial de las Cortes Generales”, Congreso de los Diputados, 20 de abril de 2022, serie A, pág. 447), modificando la letra b) del apartado primero del artículo 12 LJCA, que prosperó con la redacción actualmente vigente. De ella resulta que confiere al Tribunal Supremo el conocimiento de los actos del fiscal general del Estado en pie de igualdad con los actos emanados del Consejo General del Poder Judicial.

Sin embargo, la enmienda núm. 603 presentada por el mismo grupo, fue retirada y entre las modificaciones pretendidas se encontraba la del art. 67 EOMF, en el sentido de que “las resoluciones del fiscal general del Estado ponen fin a la vía administrativa y solo serán recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa”. Dicha enmienda se justificaba, al igual que la núm. 605 -que modificó la letra b) del art. 12.1 EOMF- en que “[l]a nueva regulación persigue adaptar el Estatuto del Ministerio Fiscal en nuestro país a las previsiones del segundo informe de cumplimiento de la IV ronda de evaluación del grupo de Estados contra la corrupción del Consejo de Europa, informe relativo a España, fortaleciendo la autonomía e independencia del fiscal general”.

Afirma que no consta en el aludido segundo informe ninguna mención a la existencia de recurso de alzada ante el ministro de Justicia respecto de las sanciones que imponga el fiscal general del Estado y reproduce los apartados 68 a 73 de la Recomendación XI del referido informe.

c) Finalmente en el fundamento cuarto se refiere a los preceptos constitucionales que se entiende pueden haber sido infringidos: arts. 24 y 124 apartados 2 y 4.

Razona que es un hecho notorio que en el sistema administrativo español el recurso de alzada se suscita ante el órgano superior jerárquico del que dictó el acto impugnado. Se ha considerado el presupuesto procesal cuando el acto objeto de impugnación emana de un órgano que dependa de un superior jerárquico (arts. 121.1 de la Ley 39/2015; 114 de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, y 122.1 de la derogada Ley de 17 de julio de 1958, sobre procedimiento administrativo, vigente al tiempo de promulgarse el Estatuto orgánico del Ministerio Fiscal).

La regulación del art. 67.3 EOMF resulta sorprendente a la vista de que el art. 124.4 CE es reiterado por el art. 29 EOMF.

Señala que es irrazonable y no parece respetar el art. 124.2 y 4 engarzado con el art. 24 CE que los actos en materia disciplinaria de un órgano, el nombramiento de cuyo titular se confía al Gobierno sean revisados por un solo miembro del Consejo de ministros, que constituye el órgano colegiado del Gobierno, según el artículo 5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. No existe disposición alguna que confiera al ministro de Justicia el carácter de superior jerárquico del fiscal general del Estado, a salvo claro está, de la disposición del Estatuto orgánico del Ministerio Fiscal que se cuestiona.

La Sala en su sentencia de 20 de julio de 2015 (recurso de casación núm. 2099-2014) indicó que “la previsión de un recurso jerárquico, como es el de alzada, contra los actos del fiscal general del Estado, a resolver por el ministro de Justicia, no encaja en el ordenamiento constitucional del Ministerio Fiscal, pues no parece compatible con ninguna de las proyecciones legales de su autonomía, la que hace referencia al Poder Judicial y la que tiene por razón sus cometidos constitucionales”, en tanto que en el Estatuto orgánico del Ministerio Fiscal se califica al Ministerio Fiscal como “órgano de relevancia constitucional dotado de personalidad jurídica y que actúa con órganos propios”. En tal sentido dispone el art. 2 EOMF que “[e]l Ministerio Fiscal es un órgano de relevancia constitucional con personalidad jurídica propia, integrado con autonomía funcional en el Poder Judicial, y ejerce su misión por medio de órganos propios, conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e imparcialidad”.

Dicho precepto parte del artículo 124.2 CE que encuadra al Ministerio Fiscal en el título VI, del Poder Judicial, atribuyéndole “órganos propios”, por lo que deben ser esos órganos propios los que resuelvan los conflictos en este caso en el ámbito disciplinario sin interferencia del ministro de Justicia.

El art. 24.2 CE garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva mediante el enjuiciamiento de los asuntos por el juez predeterminado por la ley. En tal sentido, el fundamento jurídico 4 de la STC 101/1984, de 8 de noviembre, reiterado en el fundamento jurídico 6 b) de la STC 106/2022, de 13 de septiembre, sentó que:

“La predeterminación legal del juez significa que la ley, con generalidad y con anterioridad al caso, ha de contener los criterios de determinación competencial cuya aplicación a cada supuesto litigioso permita determinar cuál es el juzgado o tribunal llamado a conocer del caso”.

Por último, indica:

“Lo hasta ahora expuesto muestra que: (i) la reforma operada en el artículo 12 b) LJCA atribuye al Tribunal Supremo la competencia para conocer de los actos emanados del fiscal general del Estado en línea con los otros órganos constitucionales o de relevancia constitucional comprendidos en el artículo 12 c) LJCA; (ii) el Estatuto orgánico del Ministerio Fiscal reconoce un recurso de alzada ante el ministro de Justicia en el ámbito disciplinario del Ministerio Fiscal sin que conste la naturaleza de superior jerárquico del ministro de Justicia respecto al fiscal general del Estado; (iii) tal contradicción debe ser resuelta por el Tribunal Constitucional al no poder quedar a disposición del fiscal general del Estado la decisión de la concesión, en ocasiones, de recurso de alzada ante el ministro de Justicia o de reposición ante el propio órgano, en contradicción con lo regulado en el Estatuto orgánico del Ministerio Fiscal.

La misma perplejidad produce que este artículo 67.3 mantenga en el ministro de Justicia la infracción de la sanción de separación”.

En la parte dispositiva del auto se acuerda plantear la cuestión de inconstitucionalidad sobre si el art. 67.3 EOMF (“Las resoluciones del fiscal general del Estado serán recurribles en alzada ante el ministro de Justicia”) puede resultar contrario a los arts. 24 y 124.4 CE.

4. Por otro auto de la misma sección de 13 de febrero de 2024, se acordó rectificar la parte dispositiva del auto de 12 de febrero de 2024 dictado en el recurso núm. 2-88-2023, en el sentido de que donde dice “puede resultar contrario a los artículos 24 y 124.4 de la Constitución” diga “puede resultar contrario a los artículos 24 y 124.2 y 4 de la Constitución”.

5. Por providencia de 23 de abril de 2024, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó, a los efectos que determina el art. 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), oír al fiscal general del Estado para que, en el plazo de diez días, alegue lo que considere conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad en relación con el cumplimiento de los requisitos procesales.

6. Mediante escrito registrado el día 6 de junio de 2024, el fiscal de Sala jefe de la Fiscalía ante el Tribunal Constitucional, por delegación del fiscal general del Estado, presentó sus alegaciones en las que se pronunciaba a favor de la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad.

El fiscal considera que la escasa duración del plazo otorgado a las partes para efectuar sus alegaciones en la segunda providencia dictada, de tan solo tres días, es una anomalía que debe abocar a la inadmisión a trámite de la cuestión de inconstitucionalidad y cita en su apoyo el ATC 133/2006, de 4 de abril, FJ 2. Constata que la Abogacía del Estado no formuló alegaciones, por lo que se declaró caducado el trámite mediante diligencia de ordenación de 8 de febrero de 2024. Considera que no puede presumirse la inacción -al no recurrir la providencia- o el silencio -al no formular alegaciones- de la Administración como una mera renuncia a valorar la ampliación de la duda planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, ni tampoco como una reiteración de sus manifestaciones anteriores.

Añade como segundo motivo de inadmisión a trámite de la cuestión de inconstitucionalidad, las significativas insuficiencias que se advierten en el auto de planteamiento. En tal sentido el auto afirma que no puede pronunciarse sobre la pretendida derogación tácita del art. 67.3 EOMF por lo que el juicio de aplicabilidad deviene por definición inviable. La adopción de un criterio sobre la vigencia de la norma es un presupuesto inexcusable de la existencia misma de la cuestión que se trata de plantear.

Sostiene que la duda planteada se concreta a una norma (el art. 67.3 EOMF) que ya ha sido aplicada y se extiende a la determinación de la competencia judicial, pero por aplicación de otra norma, no cuestionada, que es -sin duda- la directamente aplicable. Ese planteamiento presenta una discordancia lógico-formal entre la norma que cuestiona -la que establece el recurso de alzada- y la que el Tribunal Supremo ha de aplicar para determinar o rechazar su propia competencia judicial (la que señala la competencia de la Audiencia Nacional), pero que no se cuestiona. Al no cuestionar la norma que atribuye la competencia a la Audiencia Nacional, no se entiende cuál es el soporte normativo por el que la Sala retiene la competencia para asumir y tramitar el pleito, pues lo coherente con su tesis sería ceder el conocimiento del asunto a la Audiencia Nacional, cuya norma de competencia judicial no cuestiona, y que fuera este órgano judicial el que, en su caso, valorase la inconstitucionalidad de la norma administrativa. La inexistencia de una explicación sobre este punto no solo arroja un velo de incertidumbre sobre el juicio de aplicabilidad y relevancia, sino que revela un déficit de congruencia en la justificación del planteamiento de la cuestión. El precepto señalado por el Tribunal Supremo no identifica por sí mismo, por sí solo y directamente, la norma aplicable y relevante de la que depende la competencia judicial para conocer del recurso contencioso administrativo del que surge la cuestión de inconstitucionalidad.

1. La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el inciso tercero del apartado tercero del art. 67 de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto orgánico del Ministerio Fiscal (EOMF) por estimar que podría ser contrario a los arts. 24 y 124 en sus apartados 2 y 4 CE.

El apartado tercero del art. 67 EOMF tiene la siguiente redacción, y se resalta en cursiva el concreto inciso tercero cuestionado:

“Serán competentes para la imposición de sanciones:

[…]

3. Para imponer la de separación del servicio, el ministro de Justicia, a propuesta del fiscal general del Estado, previo informe favorable del Consejo Fiscal.

Las resoluciones del fiscal jefe serán recurribles ante el Consejo Fiscal.

Las resoluciones del fiscal general del Estado serán recurribles en alzada ante el ministro de Justicia.

Las resoluciones del Consejo Fiscal y del ministro de Justicia que agoten la vía administrativa serán susceptibles del recurso contencioso administrativo ante la Sala correspondiente de la Audiencia Nacional”.

El órgano judicial entiende que el precepto no respeta el contenido del art. 124.2 y 4 CE en relación con el art. 24 CE al determinar que los actos del fiscal general del Estado, nombrado por el Gobierno, sean revisables por un miembro del Consejo de ministros. La previsión de un recurso jerárquico, como lo es el recurso de alzada, no encaja en el ordenamiento constitucional del Ministerio Fiscal, al no parecer compatible con ninguna de las proyecciones legales de su autonomía y con la atribución de órganos propios con los que debe resolver los conflictos, en este caso, en el ámbito disciplinario sin interferencia del ministro de Justicia. Añade que el art. 24.2 CE garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva mediante el enjuiciamiento de lo asuntos por el juez predeterminado por la ley.

El fiscal general del Estado, en el trámite previsto en el art. 37.1 LOTC, se ha opuesto a la admisión de la presente cuestión de inconstitucionalidad al entender que no se ha respetado el plazo previsto en el art. 35.2 LOTC, el carácter inviable del juicio de aplicabilidad al no pronunciarse el Tribunal Supremo sobre la derogación tácita del art. 67.3 EOMF y finalmente por no cuestionar ni identificar, la norma aplicable y relevante que determina la competencia de la Audiencia Nacional.

2. Conforme a lo dispuesto en el art. 37.1 LOTC, este tribunal puede rechazar en trámite de admisión, mediante auto y con la sola audiencia del fiscal general del Estado, aquellas cuestiones de inconstitucionalidad que adolezcan de la falta de los necesarios requisitos procesales o que fueren notoriamente infundadas.

Como resulta de los antecedentes, el órgano judicial incumplió el requisito de dar audiencia a las partes en el proceso y al Ministerio Fiscal previsto en el art. 35.2 LOTC, pues incumplió el plazo de diez días que el precepto señala y, por otra parte, la apertura del trámite de audiencia no sirvió para poner de manifiesto cuáles eran las dudas de constitucionalidad que albergaba el órgano judicial. Tales defectos en el trámite de audiencia se exponen a continuación:

a) En primer lugar, el órgano judicial, como afirma el fiscal de Sala jefe de la Fiscalía ante el Tribunal Constitucional, incumplió el plazo señalado en el art. 35.2 LOTC (ATC 104/2011, de 5 de julio, FJ 2, entre otros). En efecto no dio a las partes el plazo de diez días para efectuar alegaciones como exige el precepto mencionado, sin que en modo alguno pueda entenderse que se dio satisfacción a esta exigencia legal de audiencia sustituyendo el plazo de diez días, que prevé el art. 35.2 LOTC, por el de tres días que fue el que efectivamente se concedió (ATC 133/2006, FJ 2).

Actuando de este modo incumplió tanto la letra como el sentido mismo de lo dispuesto en los arts. 35.2 y 36 LOTC (ATC 104/2011, FJ 2, con cita del ATC 108/1993, de 30 de marzo, FJ 2). Se infringió el texto del art. 35.2 LOTC porque lo que la Ley Orgánica demanda es que se oiga a las partes y al Ministerio Fiscal “para que en el plazo común e improrrogable de diez días puedan alegar lo que deseen sobre la pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad” y la inobservancia de este trámite previo al proceso constitucional no puede calificarse de trivial, si se tiene presente que las alegaciones en el incidente de que se trata deben incorporarse, cuando existan, a la documentación remitida al Tribunal Constitucional (art. 36 LOTC) y puedan ser tenidas en cuenta por este a fin de examinar tanto la viabilidad de la cuestión misma como el alcance del problema constitucional en ella planteado (ATC 184/2011, de 20 de diciembre, FJ 2).

La reducción del plazo legal a tres días determinó que las posibilidades de las partes de alegar y de exponer sus respectivos pareceres quedaron constreñidas, desfigurando, con ello, este trámite previo al proceso constitucional (AATC 108/1993, FJ 2, y 104/2011, FJ 2), lo que a la postre condujo a la intrascendencia del referido traslado, al punto de que una de las partes ni tan siquiera formuló sus alegaciones, sin que dicha omisión pueda considerarse una renuncia a valorar la ampliación de la duda planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

Todo ello ha afectado indudablemente al adecuado desarrollo del trámite de audiencia y al doble objetivo que el mismo pretende, esto es, que las partes y el Ministerio Fiscal puedan pronunciarse ante una eventual decisión judicial de tanta entidad como es el abrir un proceso de inconstitucionalidad y de poner a disposición del órgano judicial un medio que le permita conocer la opinión de los sujetos interesados con el fin de facilitar su reflexión sobre la conveniencia o no de proceder a la apertura de dicho proceso (ATC 104/2011, FJ 2, con cita del ATC 173/2006, de 2 de junio).

b) Por otra parte, tal y como hemos expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictó dos providencias de 11 y 30 de enero de 2024, en las que respectivamente consideró infringidos “el artículo 24 CE en relación con el artículo 124.4 CE” y el “artículo 24 CE en relación con el artículo 124.4 CE y 124.2 CE”.

En ninguna de las dos providencias se identificó el aspecto del art. 24 CE (tutela judicial efectiva, prohibición de indefensión, derecho al juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia) que era contravenido por el precepto cuestionado y que debía ponerse en relación con los específicos preceptos que regulan la institución del Ministerio Fiscal (arts. 124.2 y 4 CE).

Tampoco la genérica llamada a los arts. 124.2 y 4 CE en relación con el art. 24 CE, permitía concretar el derecho o principio de este último precepto que se podía ver quebrantado por la previsión del recurso de alzada que la norma cuestionada contenía. Ninguno de ambos preceptos permitía perfilar en el trámite de audiencia qué aspecto del art. 24 CE se veía menoscabado por norma cuestionada y se debía relacionar con los otros dos preceptos aludidos (art. 124.2 y 4 CE). La mera cita de estos preceptos tampoco salvaba la referida indeterminación ni permitía descubrir la duda de constitucionalidad que el órgano judicial albergaba, por lo que el trámite de audiencia no podía servir al fin para el que está configurado. Tan es así que ni el abogado del Estado ni el representante de la fiscal sancionada efectuaron argumentación alguna relacionada con la contraposición del precepto cuestionado y el art. 24 CE. No fue hasta el auto de planteamiento definitivo de la cuestión cuando pudo conocerse la concreta duda que albergaba el órgano judicial y no antes.

En definitiva, las circunstancias descritas, por sí solas y sin necesidad de entrar en el fondo, determinan la inadmisión a trámite de la presente cuestión de inconstitucionalidad, en aplicación de lo dispuesto en el art. 37.1 LOTC.