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1. Con fecha 1 de julio de 2019 tuvo entrada en el registro de este tribunal el recurso de inconstitucionalidad presentado por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Ciudadanos en el Congreso de los Diputados contra la Ley Foral 16/2019, de 26 de marzo, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos.

2. El recurso se fundamenta en las alegaciones que seguidamente se resumen.

Los diputados recurrentes consideran que la ley foral impugnada reitera sustancialmente el contenido de la Ley Foral 16/2015, de 10 de abril, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o por funcionarios públicos y, por tanto, incurre en los vicios de inconstitucionalidad de los que adolecían los preceptos de esta ley relativos a la competencia y funciones de la Comisión de Reconocimiento y Reparación, según declaró la STC 85/2018, de 19 de julio. Hay una evidente continuidad, sostienen, entre la Ley Foral 16/2015, declarada inconstitucional en parte por la STC 85/2018, y la Ley Foral 16/2019, que la deroga y sustituye. Al propio tiempo, se trata de un intento consciente y deliberado de desconocer los pronunciamientos de la STC 85/2018, promulgando una nueva ley foral que en lo sustancial mantiene el mismo contenido de la anterior ley foral parcialmente anulada por el Tribunal Constitucional. Lejos de corregir las inconstitucionalidades apreciadas en la STC 85/2018, el legislador foral intenta camuflarlas, aplicando “cambios cosméticos” que no pueden ocultar el empeño en salvar el régimen inconstitucional de la Ley Foral 16/2015.

En consecuencia, los diputados recurrentes formulan contra la Ley Foral 16/2019, en su integridad, dos motivos de inconstitucionalidad, íntimamente vinculados entre sí y coincidentes con los reproches de constitucionalidad que el presidente del Gobierno planteó contra la Ley Foral 12/2016 en el recurso resuelto por la citada STC 85/2018:

a) La ley foral impugnada vulnera la reserva constitucional de la potestad de investigar y declarar la existencia de hechos constitutivos de delito y de determinar su autoría, que corresponde, en exclusiva, a los jueces y tribunales del orden penal, en el ejercicio de la función jurisdiccional (art. 117.3 CE).

b) La ley foral impugnada vulnera las garantías constitucionales de los derechos de todas las personas implicadas o afectadas por aquella investigación; en particular, el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), pero también los derechos al honor (art. 18.1 CE) y a la protección de datos personales (art. 18.4 CE), así como a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE) y a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE).

Sostienen así los diputados recurrentes que la legítima finalidad que persigue el legislador foral de articular un régimen de solidaridad colectiva con las víctimas de la violencia de motivación política no puede llevarse a cabo, como se hacía en la Ley Foral 16/2015 y se sigue haciendo en la Ley Foral 16/2019, atropellando las garantías constitucionales de reserva de jurisdicción en la función de investigación de los hechos delictivos y de sus autores, con la consiguiente afectación negativa a los derechos fundamentales de las personas implicadas en los hechos presuntamente constitutivos de delito.

El parámetro de constitucionalidad para enjuiciar la Ley Foral 16/2019 viene dado por la interpretación de la reserva constitucional de jurisdicción (art. 117 CE) realizada por la STC 85/2018 al enjuiciar la Ley Foral 16/2015. Afirmó entonces el Tribunal Constitucional que la regulación de las competencias y del funcionamiento de la Comisión de Reconocimiento y Reparación creada por dicha ley foral comporta la atribución de una función materialmente jurisdiccional a este órgano ad hoc, lo que invade la reserva de jurisdicción penal para la investigación de los hechos delictivos.

Siguiendo la doctrina sentada por la STC 85/2018, los diputados recurrentes afirman que la regulación de las competencias y del funcionamiento de la Comisión de Reconocimiento y Reparación que se contiene ahora en la Ley Foral 16/2019 adolece del mismo vicio de inconstitucionalidad que la Ley Foral 16/2015. Es cierto que se han introducido algunos cambios, pero son en realidad irrelevantes, pues lo decisivo es que a la Comisión se le sigue atribuyendo el ejercicio de funciones materialmente jurisdiccionales, al margen del proceso penal y de sus garantías. La Comisión continúa desplegando una función de investigación (ahora llamada “estudio”) dirigida a la comprobación de la veracidad (prueba) de los hechos constitutivos de la violencia política, a los efectos del reconocimiento de las víctimas para el disfrute de los derechos que la ley foral contempla. Y esta función en manos de una autoridad administrativa es inconstitucional, como ya declaró la STC 85/2018.

La Comisión rompería el monopolio de la jurisdicción penal en relación con la investigación de los hechos ilícitos tipificados como delito, pues ejerce funciones materialmente jurisdiccionales de investigación y fijación de hechos delictivos al margen del proceso judicial y de sus garantías. Investiga conductas delictivas a los efectos no solo del reconocimiento de la condición de víctima, sino también para determinar los autores.

Además, la Comisión desarrollaría una investigación que violenta los derechos de los terceros implicados, al llevarse a cabo al margen del proceso penal. Aunque se ha incluido un nuevo “principio de garantía de los derechos de terceras personas” (art. 5.5), este principio de actuación no se ha concretado, en relación con el específico procedimiento de investigación, en ningún derecho de los presuntos responsables, que además quedan obligados a comparecer ante la Comisión y atender el requerimiento de información (art. 10). En suma, las personas que pueden ser declaradas como responsables de las actuaciones vulneradoras de los derechos humanos por la Comisión no solo carecen de derechos, sino que se les impone el deber de atender los requerimientos de información que se les pudiera dirigir. Este requerimiento incondicionado entra en conflicto con derechos fundamentales como la prohibición de autoincriminación o la presunción de inocencia.

La Comisión enjuicia hechos constitutivos de delito y establece su autoría, sin que las cautelas introducidas en la Ley Foral 16/2019 (arts. 5.6 y 6, párrafos segundo y tercero) sean suficientes para salvar su inconstitucionalidad, porque tienen por finalidad, en última instancia, proteger el ejercicio por una autoridad administrativa (la Comisión) de una función que es materialmente jurisdiccional. No cabe cautela alguna para evitar aquello que la Constitución no permite en ningún caso. Si los hechos son ilícitos penales, no cabe actuación ni investigadora ni de resolución de la determinación de hechos ni de declaración de autoría por parte de ninguna comisión administrativa, como ya declaró la STC 85/2018.

Asimismo razonan los diputados recurrentes que el hecho de que una comisión administrativa determine, de manera directa o indirecta, que un funcionario o un particular es el responsable de vulneraciones de derechos humanos, violentaría sus derechos fundamentales desde el momento en que tiene una finalidad aflictiva para el funcionario o particular señalado como responsable. En concreto, supone la conculcación del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), por cuanto esa declaración de responsabilidad se establece al margen del proceso judicial y de sus garantías. Asimismo lesiona el derecho al honor (art. 18.1 CE), toda vez que el informe de la Comisión y la posterior resolución administrativa que determina la autoría afectan, al margen del proceso judicial, la consideración propia y social de los supuestos responsables. El derecho a la protección de datos de carácter personal (art. 18.4 CE) también resulta vulnerado, porque los datos nominativos y los relativos a las circunstancias personales de quienes aparecen como supuestos responsables son objeto de tratamiento sin mediar consentimiento alguno de los afectados. Vulnera asimismo el derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE), pues la autoridad administrativa establece, directa o indirectamente, autoría y culpabilidades en relación con hechos delictivos, siendo incompetente para ello y al margen del proceso judicial. En fin, se infringe el principio de legalidad penal (art. 25.1 CE), porque la actuación de la Comisión y, posteriormente, de la autoridad administrativa que resuelve, supone la aplicación material de un castigo a unas personas supuestamente responsables por una “infracción” que no está tipificada administrativamente (solo podría serlo penalmente) y que, además, se aplica retroactivamente.

3. Por providencia de 5 de septiembre de 2019 el Pleno del Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno de la Nación y al Gobierno y al Parlamento de Navarra, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Asimismo se ordenó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” (publicación que tuvo lugar en el núm. 215, de 7 de septiembre de 2019), así como en el “Boletín Oficial de Navarra”.

4. Por escrito que tuvo entrada en este tribunal el 13 de septiembre de 2019, la presidenta del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la mesa de la cámara de personarse y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Otro tanto hizo el presidente del Senado, mediante escrito registrado en este tribunal el 19 de septiembre de 2019.

5. Mediante escrito registrado en este tribunal el 23 de septiembre de 2019, se personó el abogado del Estado en la representación que ostenta, exclusivamente a los efectos de que se le notifiquen las resoluciones que se dicten en este proceso constitucional.

6. El procurador de los tribunales don Noel de Dorremoechea Guiot, actuando en nombre y representación del Gobierno de Navarra, asistido por doña Belén Cilveti Gubía, asesora jurídica-letrada del servicio de asesoría jurídica de ese Gobierno, se personó en el presente recurso mediante escrito registrado en este tribunal el 25 de septiembre de 2019. Solicitó que se le concediera prórroga del plazo conferido para formular alegaciones.

7. Mediante diligencia de ordenación de 26 de septiembre de 2019 se tuvo por personado al procurador de los tribunales don Noel de Dorremoechea Guiot en nombre del Gobierno de Navarra y se le prorrogó en ocho días más el plazo conferido por la providencia de 5 de septiembre de 2019.

8. La letrada del Parlamento de Navarra, actuando en representación y defensa de esta institución, se personó en el recurso de inconstitucionalidad mediante escrito registrado en este tribunal el 4 de octubre de 2019 y formuló las alegaciones que seguidamente se resumen.

Se refiere en primer lugar al contenido de la Ley Foral 16/2019, de 26 de marzo, para destacar que esta ley tiene como único objeto el que se desprende de su propio título: el reconocimiento y la reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos; a tal efecto establece el oportuno procedimiento administrativo. La Ley Foral 16/2019 carece de pretensión sancionadora alguna. No contiene ningún precepto encaminado a la indagación de ilícitos penales ni a la determinación de la autoría de esos ilícitos; la responsabilidad penal no es objeto de examen en el contexto del procedimiento administrativo de reconocimiento y reparación de las víctimas. La Ley Foral 16/2019 no atribuye funciones materialmente jurisdiccionales a ningún órgano administrativo y respeta absolutamente el contenido de las sentencias y resoluciones firmes de jueces y tribunales. En consecuencia, concluye que la Ley Foral 16/2019 respeta el principio de reserva que la Constitución atribuye a los órganos judiciales, a la fiscalía y a la policía judicial.

Sostiene a continuación que el recurso de inconstitucionalidad no precisa con claridad los preceptos concretos de la Ley Foral 16/2019 que se impugnan, como exige el art. 33 LOTC. Esta indeterminación impide articular una defensa con plenas garantías. A ello se añade que la argumentación del recurso resulta tan vaga que hace imposible un pronunciamiento del Tribunal Constitucional, pues los recurrentes se limitan a afirmar que la Ley Foral 16/2019 viene sustancialmente a reiterar el contenido de la Ley Foral 16/2015, de 10 de abril, parcialmente anulada por la STC 85/2018, de 19 de julio, pero omiten una adecuada argumentación que sustente la pretensión de declaración de inconstitucionalidad que dirigen contra la Ley Foral 16/2019. Todo ello debería conducir a la inadmisión del recurso, según postula la representación del Parlamento de Navarra.

A continuación examina la inserción de la ley foral impugnada en el marco del Derecho internacional, estatal y autonómico regulador del reconocimiento a las víctimas del terrorismo y otros delitos violentos bajo idénticos parámetros normativos. Se pone de relieve, en síntesis, la evolución del Derecho internacional en este ámbito a favor de la solidaridad, entendida como el deber público de minimizar la victimización, reparar el daño causado y contribuir a la cohesión social, devenir presente también en el Derecho estatal y en el autonómico. Navarra ha dictado cuatro leyes al respecto, constituyendo la ley foral ahora recurrida (que sustituye a la Ley Foral 16/2015, declarada en parte inconstitucional por la STC 85/2018) el cierre del sistema, al incluir en su ámbito de aplicación un residual grupo de víctimas de delitos violentos de motivación política no contemplados en las leyes forales anteriores, como tampoco en la legislación estatal. El sistema estrictamente administrativo instituido por la Ley Foral 16/2019 es del todo homologable con la normativa internacional, nacional y autonómica y plenamente respetuoso y compatible con la jurisdicción penal.

Sostiene, en recapitulación de lo que antecede, que todo el copioso entramado de la normativa reseñada preconiza y admite con generalidad las potestades administrativas para adoptar medidas de reconocimiento y reparación de las víctimas, previa la lógica y necesaria investigación de la administración competente y de forma compatible con el conocimiento penal de los hechos para la determinación de la responsabilidad criminal que de ellos deriva. Resulta desproporcionada así la genérica tacha que el recurso dirige a la ley foral impugnada por menoscabo del monopolio jurisdiccional (art. 117.3 CE).

Se afirma, en consecuencia, la plena constitucionalidad de la Ley Foral 16/2019. El procedimiento administrativo de reconocimiento y reparación de las víctimas establecido en esta ley no invade funciones propias de la jurisdicción penal. Las agresiones, atentados o violaciones graves de derechos humanos pueden, en efecto, revestir el carácter de delitos, pero así ocurre con toda la normativa antes examinada, pues el poder público no solo actúa en el plano de la exigencia de responsabilidad penal, sino que se proyecta también en la vertiente de la protección integral de las víctimas, como actuación complementaria.

El objeto del proceso penal se circunscribe a la declaración de la existencia de un hecho típico y punible y a la determinación de su autoría, pudiendo pronunciarse también sobre la responsabilidad civil, en tanto que el procedimiento de la Ley Foral 16/2019 tiene por objeto la acreditación de la condición de víctima y la determinación de los derechos de rehabilitación e indemnización que correspondan. Es de destacar que el art. 12 de esta ley foral asemeja los efectos de la declaración de víctima a los propios de tal declaración en el caso de las víctimas del terrorismo conforme a la Ley Foral 9/2010. Siendo clara la independencia y compatibilidad de procesos penales y procedimientos administrativos, ambos pueden recaer sobre los mismos hechos y la ley foral impugnada dispone que su realidad habrá de acreditarse en el expediente. Las facultades de investigación de la Comisión instituida por la Ley Foral 16/2019 son en todo homologables a las atribuidas a otros órganos similares en la normativa de protección de víctimas y además esta ley foral no atribuye a la Comisión ninguna potestad de carácter investigador sobre los hechos ni tampoco para la determinación de una posible autoría desde el punto de vista de la jurisdicción penal.

Advierte asimismo que los preceptos de la Ley Foral 16/2015 declarados inconstitucionales por la STC 85/2018 no han sido incorporados de ninguna manera a la Ley Foral 16/2019, que la deroga. No hay más que leer el contenido de una y otra ley para llegar a esta conclusión por más que los recurrentes afirmen lo contrario, retorciendo para ello el tenor literal de la norma. Antes bien, lo que se ha hecho es incluir otros preceptos en la Ley Foral 16/2019 para reforzar precisamente el carácter plenamente constitucional de la norma legal. En particular, se han incorporado varios preceptos que garantizan la no interferencia del procedimiento administrativo que regula la Ley Foral en el ámbito que corresponde en exclusiva a la jurisdicción penal (arts. 5.6, 6.2 y 3 y 10.4).

En lo que se refiere a la colaboración de las personas privadas, la Ley Foral 16/2019 cumple los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional, ya que el deber se establece en norma con rango de ley y es proporcionado a los fines en ella establecidos. El papel de estas personas se limita a prestar la colaboración que les sea requerida para facilitar el estudio de los hechos en el marco de los expedientes que se tramiten Por otra parte, el cumplimiento del deber de comparecencia, establecido en la ley, no debe confundirse con una obligación de confesar conductas infractoras del ordenamiento jurídico. La Ley Foral garantiza que el procedimiento sea escrupuloso con el respeto al derecho a la intimidad y a la protección de datos (arts. 6, 7 y 10.2). Los derechos constitucionales no se ven afectados de ningún modo por lo dispuesto en la Ley Foral, que los garantiza expresamente en su art. 5.5.

El Tribunal Constitucional no cuestionó en su STC 85/2018 el reconocimiento administrativo de la condición de víctima y los modos de reparación del daño causado. Lo que consideró inconstitucional fue que la reparación se realizase a resultas de una investigación y fijación extrajudiciales de hechos que pudieran ser delictivos y cuya verificación quedaría acreditada por la actuación de la Comisión. En suma, la STC 85/2018 consideró parcialmente inconstitucional la Ley Foral 16/2015 porque esta norma articuló un procedimiento autónomo y acabado en sí mismo para la investigación y esclarecimiento de hechos que son ilícitos penales (con potestades incluso para desconocer lo ya resuelto por la jurisdicción penal), cuestión que corresponde por entero a los jueces y tribunales penales, conforme al art. 117 CE. Por el contrario, la Ley Foral 16/2019 no regula una investigación en el sentido cuestionado por la STC 85/2018. No establece esta ley un procedimiento de indagación pública con sujeción de cualesquiera personas y menos aún con la pretensión de “fijar la verdad de lo sucedido”, como hacía la Ley Foral 16/2015. La Ley Foral 16/2019 no atribuye a la Comisión función alguna para la investigación y el esclarecimiento de los hechos y reconoce expresamente, en cambio, la sujeción a los pronunciamientos judiciales (arts. 5.6, 6.2 y 3 y 10.5).

La función que se atribuye a la comisión instituida por la Ley Foral 16/2019 se reduce a determinar si se da el presupuesto de hecho necesario para conceder una tutela puramente resarcitoria o asistencial a personas que han sufrido daños derivados de la comisión de infracciones penales por determinados colectivos, sin necesidad de individualizar a sus autores. La resolución resarcitoria que, en su caso, se pueda decretar en nada afectará a la resolución firme de carácter penal que se hubiese podido adoptar. En suma, el sistema establecido por la Ley Foral 16/2019 es plenamente conforme con la Constitución.

Por todo ello, la representación del Parlamento de Navarra interesa que se dicte sentencia por la que se inadmita el recurso por falta de concreción de los preceptos cuya inconstitucionalidad se postula o, subsidiariamente, que se desestime el recurso.

9. Mediante escrito registrado en este tribunal el 16 de octubre de 2019, el procurador de los tribunales don Noel de Dorremoechea Guiot, en nombre del Gobierno de Navarra, formuló alegaciones en el presente recurso de inconstitucionalidad.

Tras referirse con detalle al contenido de la ley foral impugnada, señala que, frente a lo que sostienen los recurrentes, esta ley no atribuiría a la Comisión de Reconocimiento y Reparación funciones propias de la jurisdicción penal. La Ley Foral 16/2019 no tiene finalidad punitiva; su único objeto es abordar la tarea administrativa de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos, como lo corrobora la lectura de su exposición de motivos y de su articulado. La Ley Foral 16/2019 corrige además las tachas de inconstitucionalidad que la STC 85/2018, de 19 de julio, apreció en la Ley Foral 16/2015.

La Comisión no ejercería funciones propias de la jurisdicción penal. La Comisión no puede, en virtud del principio de legalidad (arts. 9.3 y 103.1 CE), ejercer más funciones que las que le encomienda el ordenamiento, entre las que no se encuentran las de fijar hechos delictivos o ejercer función jurisdiccional. No puede determinar si las personas que han intervenido en los hechos han incurrido o no en algún tipo de responsabilidad penal ni, en consecuencia, imponer penas. No existe, por ello, vulneración de la reserva constitucional de jurisdicción (art. 117 CE), ni tampoco se infringen con su actuación los derechos garantizados por los arts. 18.1, 24 y 25.1 CE. La Comisión es un órgano colegiado adscrito a la administración de la Comunidad Foral que actúa a través de un procedimiento cuya única finalidad es el reconocimiento y la reparación de las víctimas de actos de motivación política, sin inmiscuirse en el ámbito de la jurisdicción penal. Ello no merece reproche alguno de constitucionalidad, pues como ya advirtió la STC 85/2018, FJ 4, “no hay inconveniente alguno, en términos constitucionales, en la configuración de una actividad administrativa tendente a la acreditación de hechos a los que se vincula la producción de un resultado dañoso para, a partir de ahí, articular los correspondientes mecanismos de reparación o compensación en favor de los perjudicados”.

Pone de relieve seguidamente, en términos similares a la representación del Parlamento de Navarra, la inserción de la ley foral impugnada en el marco del Derecho internacional, estatal y autonómico regulador del reconocimiento a las víctimas del terrorismo y otros delitos violentos bajo idénticos parámetros normativos. La regulación contenida en la Ley Foral 16/2019 sería perfectamente homologable con la normativa internacional, nacional y autonómica y plenamente respetuosa y compatible con la jurisdicción penal.

Insiste en que la actividad administrativa que despliega la comisión instituida por la Ley Foral 16/2019 no conllevaría ninguna intromisión en el ejercicio de la función jurisdiccional que el art. 117 CE encomienda en exclusiva a los juzgados y tribunales determinados por las leyes. Las diversas cautelas establecidas al respecto en esta ley, particularmente en sus arts. 1.2, 5.6, 6.3 y 10.5, garantizan plenamente el deber de la Comisión de cumplir las resoluciones judiciales, la sujeción a lo establecido en las mismas, y la subsidiariedad del procedimiento administrativo que regula la Ley Foral 16/2019 respecto del proceso penal.

Afirma asimismo que la Ley Foral 16/2019 se acomoda a la doctrina sentada por la STC 85/2018. No sería cierto, frente a lo que sostienen los recurrentes, que la Ley Foral 16/2019 reitere en lo sustancial el contenido de la Ley Foral 16/2015, a la que sustituye, y que fue declarada inconstitucional en parte por la citada STC 85/2018. La Ley Foral 16/2019 corrige los defectos de inconstitucionalidad advertidos por el Tribunal Constitucional en la Ley Foral 16/2015. La Ley Foral 16/2019 difiere sustancialmente de la ley que la precedió: no tiene finalidad punitiva, garantiza la subsidiariedad del procedimiento administrativo respecto del penal, establece el deber de la Comisión y de todos los órganos que actúan en vía administrativa de acatamiento de las resoluciones judiciales y contiene mecanismos (como el de la suspensión del procedimiento administrativo cuando se tenga conocimiento de causas judiciales abiertas) para evitar que la actividad administrativa interfiera en la labor jurisdiccional de juzgados y tribunales del orden penal. La regulación vigente deja claro que la labor de la Comisión se dirige únicamente a la fijación del nexo causal entre determinados hechos y la producción del resultado dañoso, con la finalidad exclusiva de proteger a las víctimas.

Alega también que la doctrina constitucional contenida en los AATC 30/2017 a 34/2017, de 27 de septiembre todos ellos, y las decisiones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 25 de junio 2019 que los confirman, respaldan la constitucionalidad de la Ley Foral 16/2019. Los AATC 30/2017, 31/2017, 32/2017, 33/2017 y 34/2017 inadmiten recursos de amparo interpuestos por familiares de personas fallecidas en atentados perpetrados por grupos terroristas, al ver rechazadas las solicitudes de indemnización que formularon al amparo de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de reconocimiento y protección integral a las víctimas del terrorismo. De dicha doctrina constitucional se desprendería que en un procedimiento administrativo cabe, sin lesionar la presunción de inocencia, utilizar cualquier medio de prueba admisible en derecho, para fijar hechos incluso si los mismos pudieran ser calificados hipotéticamente como constitutivos de ilícitos penales, aunque no haya existido un proceso penal. Todo ello, si lo que se persigue es analizar si concurren o no los requisitos para reconocer y reparar a las víctimas y el procedimiento es indemnizatorio. Que es lo que ocurre con el procedimiento establecido por la Ley Foral 16/2019, se concluye.

Niega asimismo el representante del Gobierno de Navarra que Ley Foral 16/2019 vulnere los derechos de terceras personas. El recurso partiría de premisas inexactas, como son que la Comisión fija hechos delictivos, que la autoridad administrativa fija la autoría de esos hechos y que aplica materialmente una sanción con carácter retroactivo. El art. 5.5 de la Ley Foral 16/2019 establece expresamente el principio de garantía de los derechos de terceras personas, de modo que los expedientes administrativos tramitados al amparo de esta ley foral no podrán suponer, en ningún caso, vulneración ni afección alguna a las garantías jurídicas y constitucionales de terceros. Se excluye, por tanto, que las personas implicadas en los hechos que eventualmente den lugar al reconocimiento y reparación de las víctimas puedan sufrir una vulneración de sus derechos al honor (art. 18.1 CE), a la protección de los datos personales (art. 18.4 CE), a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE) y a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), en contra de lo que sostienen los recurrentes.

La Comisión carecería por completo de competencias para apreciar la responsabilidad penal o administrativa en que hubieran podido incurrir las personas implicadas en los hechos que ocasionaron la vulneración de los derechos humanos de la víctima, incluso aunque si aquellas personas estuvieran identificadas; así lo corroboran las cautelas contenidas en los arts. 5.6, 6.3 y 10.5 de la ley foral impugnada. Ello excluye la eventual vulneración de los derechos a la presunción de inocencia (incluso en su dimensión extraprocesal) y a la legalidad sancionadora. Por la misma razón queda excluida la lesión del derecho al honor, teniendo además en cuenta que no es preciso siquiera que la comisión identifique a personas determinadas y que su actuación, así como la de los peritos o expertos que intervengan en el procedimiento, se rige por el deber de confidencialidad (arts. 13.2 y 17.2 de la Ley Foral 16/2019). Otro tanto cabe decir del derecho a la protección de datos, por cuanto la Ley Foral 16/2019 establece expresamente que deberá respetarse la legislación sobre protección de datos (arts. 6.4 y 10.4). Tampoco se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva, pues la Ley Foral 16/2019 establece un procedimiento administrativo que se rige por las mismas normas que cualquier otro procedimiento administrativo, lo que excluye de raíz la hipotética indefensión que invocan los recurrentes; además de las garantías inherentes a cualquier otro procedimiento administrativo, la Ley Foral contiene otras adicionales como son la garantía de los derechos de terceras personas (art. 5.5), el deber de suspender la tramitación del procedimiento administrativo hasta que la vía judicial se haya agotado (art. 10.5) y la exigencia de que el informe de la Comisión sea motivado, que analice el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley Foral y que incluya una valoración sobre la relación de causalidad entre los hechos y los perjuicios acreditados, detallando los medios de prueba en los que se fundamenta (art. 11). Por otra parte, es claro que quien considere que se le ha ocasionado indefensión siempre podrá reaccionar interponiendo los correspondientes recursos en vía administrativa y contencioso-administrativa, conforme a la legislación vigente.

Señala, en fin, que en el recurso de inconstitucionalidad se insta la nulidad de la Ley Foral 16/2019 en su conjunto, pero lo cierto es que nada se objeta respecto de muchos de sus preceptos, porque la argumentación de los recurrentes se dirige fundamentalmente a la regulación de la Comisión de Reconocimiento y Reparación. Ahora bien, esta comisión no efectuaría ninguna labor jurisdiccional, ni interfiere en la misma, por lo que su regulación en la Ley Foral 16/2019 se acomoda a la Constitución y a la doctrina fijada en la STC 85/2018. En cuanto al resto de la Ley Foral 16/2019, lo que procede es desestimar prima facie y sin mayor análisis la pretensión de nulidad de los preceptos respecto de los que ninguna objeción ni tacha de inconstitucionalidad se realiza en el recurso, ya que ha de prevalecer el principio de presunción de constitucionalidad de las leyes, que de forma reiterada proclama la doctrina constitucional (por todas, STC 142/2018, de 20 de diciembre, FJ 2).

Por todo lo expuesto, la representación del Gobierno de Navarra interesa que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso de inconstitucionalidad.

10. Mediante providencia de 22 de junio de 2021, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 24 del mismo mes y año.

1. El presente recurso de inconstitucionalidad ha sido promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Ciudadanos en el Congreso de los Diputados contra la Ley Foral 16/2019, de 26 de marzo, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos.

Sostienen los recurrentes, como ha quedado indicado con mayor detalle en el relato de antecedentes de esta sentencia, que la Ley Foral 16/2019 vulnera, en primer lugar, la reserva constitucional de la potestad de investigar y declarar la existencia de hechos constitutivos de delito y de determinar su autoría, que corresponde, en exclusiva, a los jueces y tribunales del orden penal, en el ejercicio de la función jurisdiccional (art. 117.3 CE) y, en segundo lugar, las garantías constitucionales de los derechos fundamentales de las personas implicadas o afectadas por aquella investigación. Afirman los recurrentes que la Ley Foral 16/2019, que sustituye a la 16/2015, de 10 de abril, declarada en parte inconstitucional por la STC 85/2018, de 19 de julio, obedece al propósito de eludir los pronunciamientos de esta sentencia, promulgando una nueva ley foral que en lo sustancial mantiene el mismo contenido de la anterior, parcialmente anulada por el Tribunal Constitucional.

La letrada del Parlamento de Navarra reprocha a los recurrentes que no cumplan debidamente la carga argumentativa que les incumbe en virtud del art. 33 LOTC, pues no precisan con claridad los concretos preceptos de la Ley Foral 16/2019 a los que dirigen su impugnación; lo que debe conducir, según sostiene, a declarar la inadmisión del recurso. Subsidiariamente, interesa la desestimación de este, por entender que Ley Foral 16/2019 se acomoda perfectamente a la doctrina sentada por la STC 85/2018, estableciendo un sistema estrictamente administrativo para el reconocimiento y la reparación de las víctimas por actos de motivación política de grupos de extrema derecha y funcionarios públicos en Navarra. Esta nueva regulación resultaría plenamente respetuosa y compatible con la jurisdicción penal, así como con los derechos fundamentales de las personas implicadas, por lo que no incurre en tacha alguna de inconstitucionalidad.

También la representación procesal del Gobierno de Navarra interesa la desestimación del recurso, pues entiende, en parecidos términos que el Parlamento de Navarra, que Ley Foral 16/2019 no atribuye a la Comisión de Reconocimiento y Reparación funciones propias de la jurisdicción penal. Se trata de un régimen administrativo que da cumplimiento a la doctrina sentada por la STC 85/2018, que no conlleva intromisión alguna en la reserva exclusiva de jurisdicción que establece el art. 117.3 CE y que respeta los derechos fundamentales de los terceros sobre los que pueda proyectarse la investigación a los solos efectos de reconocimiento y reparación de las víctimas de violencia política.

2. La Ley Foral 16/2019, de 26 de marzo, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos, ha sido ya objeto de la reciente STC 108/2021, de 13 de mayo, resolutoria del recurso de inconstitucionalidad núm. 4062-2019, interpuesto por más de cincuenta diputados de los Grupos Parlamentarios Popular y Vox en el Congreso de los Diputados. La STC 108/2021, que establece varias interpretaciones de conformidad y desestima el recurso en lo restante, cobra relevancia para la resolución del presente proceso constitucional en los términos que seguidamente se señalan.

En efecto, aquel recurso de inconstitucionalidad y el presente formulan reproches y suscitan controversias constitucionales muy similares en términos generales, por lo que la doctrina de la sentencia resolutoria del primero sirve para responder a buena parte de las impugnaciones del segundo. Así, y de acuerdo con una pauta no infrecuente, cabe dar aquí por reproducidos, en primer lugar, los fundamentos jurídicos que la STC 108/2021 dedica:

a) A la delimitación del objeto del recurso, por cuanto los recurrentes impugnan la Ley Foral 16/2019 en su integridad, a la que reprochan, genéricamente, que vendría a reproducir la Ley Foral 16/2015, declarada en parte inconstitucional por la STC 85/2008; las diferencias existentes entre ambas leyes se tienen por meramente “cosméticas” y por tanto irrelevantes. El incumplimiento de la carga argumentativa exigida a la parte recurrente (art. 33.1 LOTC) exime a este tribunal, en términos similares a los señalados respecto del recurso resuelto por la STC 108/2021, de examinar los artículos 1 a 4, 5 (apartados 2, 3 y 4), 7, 8, 12, 19, 20, 22 y 23, las disposiciones adicionales segunda y tercera, la disposición derogatoria única y la disposición final única de la Ley Foral 16/2019 (STC 108/2021, FFJJ 2 y 5).

Por otra parte, en el examen del resto del articulado de la Ley Foral 16/2019 puede entenderse cumplida por los recurrentes la carga argumentativa que les es exigible. Se trata de los preceptos que atañen al procedimiento para el reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política y regulan la composición y funcionamiento de la Comisión de Reconocimiento y Reparación. En consecuencia, se limitará nuestro enjuiciamiento a los motivos de inconstitucionalidad que se aducen en el recurso de manera concreta (STC 108/2021, FJ 2).

b) Deben darse también por reproducidos los fundamentos relativos a la exposición de la jurisprudencia constitucional sobre las leyes autonómicas de reconocimiento de víctimas y reparación de daños producidos por hechos violentos; en particular, de la doctrina contenida en la STC 85/2018, de 19 de julio, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el presidente del Gobierno contra la Ley Foral 16/2015, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos (STC 108/2021, FJ 3).

c) Igualmente los relativos a la presentación del contenido de la Ley Foral 16/2019, que sustituye a la Ley Foral 16/2015 (STC 108/2021, FJ 4).

3. Procede asimismo señalar que la STC 108/2021, FJ 5, como ya se ha recordado, estableció la interpretación conforme de algunas de las impugnaciones formuladas entonces por más de cincuenta diputados de los Grupos Parlamentarios Popular y Vox en el Congreso de los Diputados que en el presente recurso se plantean en términos análogos; se refieren a los mismos preceptos y se basan en los mismos motivos. A la vista de esta coincidencia objetiva entre los dos recursos de inconstitucionalidad, deben reiterarse aquellas interpretaciones de conformidad.

En efecto, el primer y principal motivo de inconstitucionalidad que se formula en el presente recurso, invocando la doctrina de la STC 85/2018, es la vulneración del principio de reserva jurisdiccional del art. 117.3 CE. Se reprocha a la Ley Foral 16/2019 el establecimiento de un procedimiento de esclarecimiento, investigación y apreciación de hechos en apariencia delictivos, al margen de resoluciones judiciales, vulnerando así la reserva constitucional de la potestad de investigar y declarar la existencia de hechos constitutivos de delito y de determinar su autoría, que corresponde, en exclusiva, a la jurisdicción penal.

El núcleo del reproche que se dirige al conjunto de la Ley Foral 16/2019 estriba en el procedimiento que ha de seguir la Comisión para el reconocimiento de las víctimas y la reparación de los daños. La STC 108/2021, FJ 5, centró su análisis en los arts. 9.3 (iniciación y contenido de la solicitud), 10, apartados 2 a 7 (instrucción del procedimiento) y 11.1 (propuesta de resolución de las solicitudes), que regulan los aspectos específicamente procedimentales. Trasladó así al examen de la Ley Foral 16/2019 los criterios recogidos en la STC 83/2020, que examina con mayor detalle determinadas reglas del procedimiento de reconocimiento de víctimas y reparación de daños de la Ley del Parlamento Vasco 5/2019, de 4 de abril, de modificación de la Ley 12/2016, de 28 de julio.

De acuerdo con lo razonado en el FJ 5 de la STC 108/2021, al que procede remitirse, no incurre en ningún motivo de inconstitucionalidad el inciso del art. 9.3 que dispone que la solicitud para la declaración de la condición de víctima debe contener una descripción detallada de los hechos y puede ir acompañada de los documentos o informes que se consideren oportunos. En cambio, el segundo inciso del art. 9.3 (“sin perjuicio de las actuaciones y gestiones que pueda realizar la Comisión para la documentación y acreditación de los mismos”) solo puede considerarse constitucional si se interpreta “en los términos expresados en la jurisprudencia establecida en la STC 83/2020, FJ 10, de que la referencia a las actuaciones y gestiones no implica una actividad indagatoria propia de la Comisión, sino solamente de los datos que, en aplicación del principio de colaboración interinstitucional con los poderes públicos de la Comunidad foral, previsto en el art. 5.1, le fueran suministrados a la Comisión”. Esta interpretación de conformidad se llevará al fallo.

Las actuaciones que puede practicar la Comisión para el cumplimiento de sus funciones se enumeran en el art. 10.2, el cual contiene una cláusula final en el apartado e) que permite a aquella “llevar a cabo cuantas actuaciones estime precisas en orden al mejor estudio y comprobación de los hechos, circunstancias y consecuencias aducidas y a una mejor resolución de la solicitud presentada”. Según establece la STC 108/2021, FJ 5, este apartado no puede considerarse inconstitucional si como también se señaló en la STC 83/2020, FJ 10; se interpreta, en lo relativo a “cuantas actuaciones estime precisas en orden al mejor estudio y comprobación de los hechos, circunstancias y consecuencias aducidas”, como “circunscrito a la valoración de la documentación aportada, bien por el solicitante, bien por aquellos que colaboren con la Comisión”. En lo relativo “a una mejor resolución de la solicitud presentada”, si se interpreta “en el sentido de entender que no permiten una actividad indagatoria propia de la comisión de valoración, sino solamente que, a partir de la documentación aportada por el solicitante y en defecto de resolución administrativa o judicial, se determine la existencia de la relación de causalidad necesaria para articular los mecanismos compensatorios previstos en la norma”. Esta interpretación de conformidad será llevada al fallo.

El art. 11.1 establece el contenido del informe-propuesta motivado con el que finaliza la actuación de la Comisión en cada procedimiento. Por remisión una vez más a lo razonado en la STC 108/2021, FJ 5, el inciso de este precepto que dispone que la Comisión “realizará un resumen de los hechos que ocasionaron la vulneración de los derechos humanos de la víctima” solo puede reputarse constitucional si se interpreta, siguiendo lo señalado igualmente en la STC 83/2020, FJ 10, “en el sentido de entender que el resumen de los hechos que debe realizar la comisión debe circunscribirse a la apreciación del nexo causal entre tales hechos y el resultado dañoso alegado por el solicitante”. Esta interpretación de conformidad se llevará al fallo.

En fin, el art. 6, referido al denominado “derecho a la verdad”, determina en su párrafo primero: “Los poderes públicos navarros, en el ámbito de aplicación de esta ley foral, colaborarán con los órganos y organismos del Gobierno de Navarra que ejerzan funciones en materia de derechos humanos y de promoción de la memoria para, en el marco de las respectivas competencias, contribuir al conocimiento de la verdad sobre las vulneraciones de derechos humanos a las que se refiere esta ley foral, a través de acciones para facilitar a las personas el acceso a los archivos oficiales y examinar las posibles vulneraciones de derechos humanos a las que hace referencia esta ley foral”. Este precepto no es inconstitucional siempre que se interprete en el sentido señalado en la STC 108/2021, FJ 5 —en línea con lo razonado en la STC 83/2020, FJ 9—, cuando declara: “De ese modo, las referencias a la colaboración que incluye el precepto no pueden interpretarse aisladamente, sino que han de entenderse en el marco del sistema de reparación diseñado por la propia ley, en el que ocupa un lugar destacado la comisión que se encarga de valorar las solicitudes presentadas y proponer la inadmisión de solicitudes o, cuando proceda, la declaración de la condición de beneficiario. La función de esta comisión, para la que el precepto requiere la colaboración de los poderes públicos navarros, no se corresponde con ninguna actividad dirigida al esclarecimiento de hechos, propia de la jurisdicción penal, sino que, como ya se ha señalado, únicamente se pretende que valore los hechos que le aleguen los solicitantes para poder dictaminar si existe relación con los daños invocados. Téngase en cuenta, además, que según el art. 142 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, el deber de colaboración puede hacerse efectivo, entre otras, a través de la técnica del suministro de información, datos, documentos o medios probatorios que se hallen a disposición del organismo público o la entidad al que se dirige la solicitud y que la administración solicitante precise disponer para el ejercicio de sus competencias. Esta referencia a la colaboración ha de entenderse asimismo en el marco del principio que establece el art. 5.1, en el sentido de que las instituciones y entidades públicas navarras (como especifica el párrafo primero del art. 6) suministrarán, en tiempo y forma, todos los datos que les sean solicitados y facilitarán la colaboración, tanto de las autoridades como del personal técnico a su servicio, que sea precisa para la resolución de los expedientes”.

Esta interpretación de conformidad del párrafo primero del art. 6 será llevada al fallo.

4. En lo restante procede desestimar este recurso por remisión asimismo a lo razonado en la STC 108/2021, FFJJ 5 a 8, partiendo de la doctrina sentada en la STC 85/2018 —reiterada en las SSTC 83/2020, de 15 de julio, y 131/2020, de 22 de septiembre— impugnaciones formuladas entonces por más de cincuenta diputados de los Grupos Parlamentarios Popular y Vox en el Congreso de los Diputados contra la Ley Foral 16/2019 que en el presente recurso de inconstitucionalidad se plantean en términos análogos.

Debe por tanto descartarse que los preceptos de la Ley Foral 16/2019 que regulan la composición y funcionamiento de la Comisión de reconocimiento y reparación y el procedimiento para el reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política vulneren el principio de reserva jurisdiccional (art. 117.3 CE) o los derechos fundamentales de los terceros afectados por ese procedimiento.

La tarea reservada a la Comisión consiste en determinar la relación de causalidad existente entre los hechos y la producción del resultado dañoso, lo que resulta imprescindible para que se produzca la compensación regulada en la Ley Foral. Pero “sin que ello implique indagación alguna sobre los concretos responsables de los daños compensados”, más allá, y fuera de lo declarado en resoluciones judiciales y administrativas que vinculan a la Comisión, de lo previsto con carácter general e indeterminado en el art. 2.b) de la Ley Foral en relación con la condición de funcionarios públicos o de particulares de los participantes en la producción del resultado dañoso. En suma, “no hay en la tarea de la Comisión […] posible calificación jurídica de eventuales actos o conductas punibles, ni tampoco imputación o atribución individualizada a los sujetos a los que pudiera alcanzar la investigación. A la Comisión, en el ejercicio de su actividad, ni le corresponde efectuar una calificación jurídica de los hechos ante ella presentados, ni llevar a cabo imputaciones o determinaciones personales sobre la autoría de comportamientos ilícitos sino la fijación de los presupuestos fácticos de los posteriores reconocimientos como víctimas” [STC 83/2020, FJ 7, y STC 108/2021, FJ 5 B)].

Por lo que atañe al principio de colaboración interinstitucional regulado en el art. 5.1 —el que también es manifestación el art. 10.4—, se trata de una previsión que “se refiere a asuntos sobre los que no esté conociendo la jurisdicción penal, pues, si del inicio del expediente pudiera desprenderse alguna actuación ilegal, la Ley Foral 16/2019 prevé la comunicación al tribunal competente (art. 6, párrafo tercero), así como la suspensión del procedimiento administrativo si la Comisión tiene conocimiento de la existencia de causas judiciales abiertas, hasta el agotamiento de la vía judicial (art. 10.5). Ambas previsiones excluyen cualquier riesgo de la interferencia en la actuación de la jurisdicción penal que denuncian los recurrentes” [STC 108/2021, FJ 5 C)].

En cuanto a la garantía de los derechos fundamentales de terceras personas, la impugnación de los recurrentes parte de la premisa según la cual la proclamación expresa del art. 5.5 no resulta suficiente para evitar vulneraciones de esos derechos. Ahora bien, “esta afirmación plantea un problema relacionado con la aplicación de la norma, más que con la norma en sí”; por lo que “la eventual lesión de derechos fundamentales en que pudiera incurrirse en aplicación de la norma deberá resolverse, en su caso, en la vía jurisdiccional correspondiente” [STC 108/2021, FJ 5 D)]. Dicho de otro modo, en caso de que los derechos fundamentales de los terceros no se respetasen en el caso concreto, la vulneración de la propia normativa foral “implicaría que esa […] actuación de la Comisión contraria a tales derechos podría ser puesta de manifiesto ante los tribunales competentes” (STC 83/2020, FJ 7, y STC 108/2021, FJ 8).

En fin, “el procedimiento administrativo de reconocimiento de las víctimas y reparación de los daños regulado en la Ley Foral 16/2019 no tiene carácter sancionador, pues la finalidad punitiva está expresamente excluida en el art. 5.6. Por esta razón, de acuerdo con una consolidada doctrina constitucional, no resultarían aplicables a este procedimiento los derechos y garantías del art. 24 CE” [STC 108/2021, FJ 6 A)].

1. Voto particular que formula el magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos a la sentencia pronunciada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 4090-2019

Con el máximo respeto a la opinión mayoritaria de mis compañeros de Pleno en la que se sustenta la sentencia, manifiesto mi discrepancia con la argumentación desarrollada en el fundamento jurídico 3 y el apartado primero del fallo en que se sostiene la constitucionalidad de determinados preceptos solo en la medida en que sean interpretados en los términos del citado fundamento jurídico 3.

Esta declaración de constitucionalidad limitada a la interpretación aportada en el fundamento jurídico 3 tiene como fundamento directo los razonamientos sostenidos en la STC 108/2021, de 13 de mayo, e indirecto en las SSTC 85/2018, de 19 de julio, y 83/2020, de 15 de julio, respecto de los que ya hice expresa mi discrepancia en sendos votos particulares formulados a dichas resoluciones. Por tanto, me remito a lo que ya expuse en dichos votos particulares para justificar ahora las razones por las que disiento del fallo interpretativo contenido en el apartado primero.

Madrid, a veinticuatro de junio de dos mil veintiuno.