Chercheur de jurisprudence constitutionnelle

1. El día 13 de diciembre de 2024 tuvo entrada en el registro de este tribunal una comunicación remitida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por la que se daba traslado de un testimonio del auto dictado por su Sección Tercera el día 19 de noviembre de 2024, en el marco del recurso de casación núm. 748-2022, por el que se plantea una cuestión de inconstitucionalidad en relación con un determinado inciso del art. 2.2 b) de la Ley de la Asamblea de Madrid 5/2018, de 17 de octubre (en adelante, Ley 5/2018), para la protección, reconocimiento y memoria de las víctimas del terrorismo, por posible vulneración del principio de igualdad ante la ley consagrado en el art. 14 CE.

2. Los hechos que se consideran más relevantes para la adecuada resolución de este proceso constitucional son los siguientes:

a) Doña Begoña Cabañas Palomo fue víctima de una acción terrorista acaecida en Madrid el 11 de marzo de 2004. El carácter terrorista de la acción fue declarado por la sentencia de la Audiencia Nacional 65/2007, de 31 de octubre (ECLI:ES:AN:2007:4398), y determinó que la señora Cabañas fuese indemnizada por el Ministerio del Interior con 63 100,00 €.

Es un hecho que resulta del expediente remitido y que no ha sido controvertido que la señora Cabañas estaba empadronada en Madrid en el momento del acto terrorista. También resulta del expediente, e igualmente no ha sido controvertido: (i) que no estaba empadronada en un municipio madrileño cuando formuló su solicitud de indemnización ante la Consejería de Justicia, Interior y Víctimas de la Comunidad de Madrid el 14 de febrero de 2019; (ii) que tampoco lo estuvo en los dos años anteriores a la entrada en vigor de la Ley 5/2018; y (iii) que tampoco estuvo empadronada en un municipio madrileño durante un tiempo equivalente a las dos terceras partes del período transcurrido desde la perpetración del acto terrorista hasta la entrada en vigor de la Ley 5/2018.

b) Como se acaba de indicar, la señora Cabañas formuló solicitud de indemnización ante la Comunidad de Madrid el 14 de febrero de 2019. Por medio de la Orden 147/2020, de 27 de febrero, la Comunidad denegó la solicitud al amparo de lo dispuesto en la Ley 5/2018. Más en concreto, la citada orden desestimó la solicitud de indemnización prevista en el art. 31 de la mencionada ley, por incumplimiento de los requisitos de empadronamiento establecidos en el art. 2.2 b) de la norma. La orden de la Consejería señala, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

“[L]a Ley exige un doble requisito de empadronamiento para poder tener acceso a las

indemnizaciones relativas a víctimas del terrorismo:

a) Por un lado, se exige, alternativamente, o bien estar empadronado en la fecha del acto terrorista o en su defecto, haber estado empadronado dos terceras partes de su vida en algún municipio de la Comunidad de Madrid hasta el momento del atentado.

b) Por otro lado, se exige asimismo estar empadronado durante al menos los dos años anteriores a la entrada en vigor de la Ley 5/2018, o las dos terceras partes del periodo transcurrido desde el momento del atentado, 11 de marzo de 2004, hasta la entrada en vigor de la ley.

Este supuesto no se cumple por la interesada, dado que, una vez analizados los certificados de empadronamiento aportados, queda acreditado su empadronamiento en la Comunidad de Madrid en el momento del atentado. Sin embargo, no queda acreditado su empadronamiento en la Comunidad de Madrid durante al menos los dos años anteriores a la entrada en vigor de la ley, o bien un tiempo equivalente a las dos terceras partes (3561,33 días) del periodo transcurrido desde la perpetración del acto terrorista hasta la entrada en vigor de la ley, acreditando en total 1615 días en dicho periodo”.

c) Frente a la anterior resolución se interpuso un recurso contencioso-administrativo que fue desestimado por la sentencia de 29 de octubre de 2021, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. En el recurso se alegó la inconstitucionalidad del art. 2.2 b) de la Ley 5/2018, por vulneración del derecho a la igualdad reconocido en el art. 14 CE, interesando que se planteara la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad del precepto. En su resolución, la Sala descarta expresamente esta pretensión, argumentando, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

“Octavo. - En el caso que ahora nos ocupa, […] lo que se ha puesto en duda en la demanda no es la conformidad o no con la Constitución de una disposición general o un acto derivado del ejercicio de tales competencias sino la constitucionalidad misma de una norma legal autonómica que exige, para causar derecho a una indemnización por ser víctima de terrorismo, la concurrencia de un requisito que, sin duda, tiene una directa relación con el principio [de territorialidad]”.

Principio que, según había expuesto la Sala en el fundamento jurídico séptimo, actúa como “límite en el ejercicio de competencias autonómicas”, sobre todo en una materia como la protección de las víctimas del terrorismo, en la que coexisten las normas estatales (Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de reconocimiento y protección integral a las víctimas del terrorismo) con las autonómicas. Para la Sala, con cita de la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 63, «las normas y actos autonómicos pueden tener eficacia extraterritorial y, en relación con ello, al Estado siempre le corresponderá la fijación de los puntos de conexión que ofrezcan a las comunidades autónomas una regla de atribución de competencias que posibilite dicha eficacia y, a la vez, evite el eventual conflicto de intereses. Tales puntos de conexión, como recuerda la STC 95/2013, de 23 de abril, FJ 7, “concretan el principio de territorialidad de las competencias autonómicas, materializando la ‘vinculación directa’ (STC 330/1994, de 15 de diciembre) de la actividad sobre la que se ejercen y el territorio autonómico (STC 173/2005, de 23 de junio, FJ 11)”».

Tras reseñar el texto del art. 2.2 b) de la Ley 5/2018, la Sala continúa razonando, en el fundamento jurídico octavo, lo siguiente:

“De la mera lectura del precepto se desprende que en el mismo no limita la Ley 5/2018 su ámbito de aplicación a las víctimas afectadas por una acción terrorista llevada a cabo dentro del territorio de la Comunidad de Madrid, sino que el punto de conexión que establece con dicho elemento queda identificado en la vinculación administrativa de la víctima con el territorio autonómico, cualquiera que sea el lugar en el que se hubiese perpetrado el acto terrorista”.

Se trata de un punto de conexión que se ha establecido, “de igual manera”, en otras leyes autonómicas sobre la misma materia, citando como ejemplos los siguientes: art. 2.4 de la Ley de las Cortes de Castilla y León 4/2017, de 26 de septiembre; art. 4 b) de la Ley del Parlamento de Andalucía 10/2010, de 15 de noviembre, y art. 3 a) de la Ley de las Cortes Valencianas 1/2004, de 24 de mayo. Para la Sala, “son varias las fórmulas utilizadas por las asambleas legislativas autonómicas para crear el punto de conexión con el elemento del territorio de un ente cuya naturaleza es precisamente esa, la de ente territorial. Y es en este conjunto -cuya cúspide se sitúa en la Constitución como norma suprema y en el bloque de la constitucionalidad- en el que tenemos que decidir si resulta o no contrario al principio de igualdad que el legislador madrileño haya optado por consagrar un punto de conexión subjetivo y que, precisamente, lo haya hecho exigiendo su acreditación a través de la figura administrativa del empadronamiento”.

La Sala resuelve la cuestión planteada, en lo que ahora interesa, en el fundamento jurídico noveno, distinguiendo, de entrada, entre “atención integral” y “universalidad” de las ayudas, dado que, por un lado, la “actividad de la administración autonómica en este campo, sin llegar a ser la propia de la actividad de fomento, no deja de ser de carácter prestacional y, por tanto, limitada en función del principio de legalidad presupuestaria y también de los ya examinados de competencia (disposición adicional quinta de la Ley 29/2011) y territorialidad”; y, por otro, “que el régimen previsto en las normas autonómicas ha de entenderse en todo caso complementario del estatal, conforme a lo dispuesto en el artículo 15 de la ley estatal”.

Seguidamente, tras reseñar la doctrina de este tribunal sobre el principio de igualdad (STC 19/2021, de 15 de febrero), la Sala descarta que el requisito del empadronamiento sea un factor de discriminación, sino de conexión. Con apoyo en la definición de “residencia” contenida en el diccionario de la Real Academia Española, y en la trascendencia jurídica de este concepto, con cita de la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de 25 de julio de 2018 (recurso de casación 3335-2016, ECLI:ES:TS:2018:3313), el Tribunal Superior de Justicia de Madrid considera que “la residencia en un determinado lugar implica no solo la voluntad del interesado de asentarse, de establecerse en ese lugar, sino de adquirir los derechos y vincularse con los deberes que se derivan precisamente de esa opción libremente elegida”, deberes entre los que se encuentra la obligación de empadronamiento (art. 15 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local).

A lo anterior se suma lo dispuesto en el art. 7.2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid (como parte del bloque normativo que debe integrar el canon de control de constitucionalidad de una ley), que define la condición política de los madrileños por su vecindad administrativa, concepto asimilado al de residente (STC 156/1993, de 6 de mayo), que se obtiene por el empadronamiento.

En definitiva, para la Sala, la “conexión territorial establecida por la Ley 5/2018, de 17 de octubre, de las víctimas por acto terrorista con la Comunidad de Madrid, a través del requisito del empadronamiento en tal fecha, ni es discriminatoria ni es, por tanto, contraria a la Constitución sino ajustada a la misma y al resto del ordenamiento jurídico”.

d) Frente a la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, la recurrente promovió un recurso de casación, en el que, entre otros argumentos, reiteró la alegación sobre la inconstitucionalidad del art. 2.2 b) de la Ley 5/2018, por vulneración del derecho a la igualdad reconocido en el art. 14 CE.

e) El recurso fue admitido por auto de 15 de diciembre de 2022, dictado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en el que se concretó el interés casacional en determinar si la condición “siempre que el solicitante cumpla los requisitos para obtener las ayudas establecidas en esta ley”, recogida en el art. 31.1 de la Ley 5/2018 para que se produzca el silencio positivo, es conforme con el art. 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, y aclarar si resulta pertinente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad interesada por la recurrente.

f) Una vez tramitado el recurso de casación, y conclusas las actuaciones, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictó la providencia de 10 de junio de 2024, por la que se acordó conceder a las partes personadas un plazo de alegaciones “sobre la procedencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación al requisito contemplado en el artículo 2.2 b) de la Ley 5/2018, de 17 de octubre, para la protección, reconocimiento y memoria de las víctimas del terrorismo, que dispone que la ley será de aplicación a las personas declaradas víctimas como consecuencia de una acción terrorista sin resultado de muerte empadronadas en la Comunidad de Madrid, y la eventual incompatibilidad con el principio de igualdad reconocido en el artículo 14 de la Constitución Española”.

g) La representación de la recurrente presentó su escrito de alegaciones el día 3 de julio de 2024, informando a favor del planteamiento de la cuestión. A su juicio, el precepto vulnera el principio de igualdad ante la ley, dado que, ante supuestos iguales (una acción terrorista en el territorio de la Comunidad de Madrid -incluso la misma acción terrorista-), se discrimina a unas víctimas frente a otras por un motivo asociado al empadronamiento o no en un determinado periodo de tiempo; requisito que no ha sido justificado en forma alguna, ni sobre su necesidad ni su oportunidad, en contra de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Se trata de un requisito que resulta contradictorio con lo dispuesto en la exposición de motivos y en el art. 1 de la Ley 5/2018, que aluden a la necesidad de proteger a todas las víctimas, sin aparente exclusión por razón de residencia. Un requisito que, además, no está previsto en otras normas autonómicas sobre la materia (sin concretar), ni en la ley estatal, ni en la anterior ley de la Comunidad de Madrid (Ley 12/1996, de 19 de diciembre). La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid no aborda la cuestión desde el canon constitucional de la necesidad, objetividad y proporcionalidad de la diferencia de trato. Tampoco la ley ofrece justificación o razonamiento alguno sobre la inclusión de este requisito, ni sobre las distintas exigencias para los desplazados por coacciones o amenazas, o para las víctimas de daños materiales. Considera aplicable la doctrina expuesta en la STC 60/2015, de 18 de marzo. Entiende que, de confirmarse la interpretación de los tribunales, se podría extender el criterio del empadronamiento a otras materias como el acceso al empleo público, los contratos públicos o los tributos.

h) Por su parte, el letrado de la Comunidad de Madrid presentó su escrito el 9 de julio de 2024, oponiéndose al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. A tal efecto, comienza su escrito poniendo de manifiesto la modificación llevada a cabo en el precepto cuestionado por la Ley de la Asamblea de Madrid 9/2022, de 16 de noviembre, lo que determina, a su juicio, que la cuestión planteada devendría en meramente teórica y carente de utilidad práctica. Seguidamente señala que la norma estatal permite que las comunidades autónomas puedan complementar el régimen de ayudas y, en ese marco, se hace necesario establecer un punto de conexión con el respectivo territorio, dado que las ayudas se ofrecen a las víctimas de todas las acciones terroristas, aunque no se hayan perpetrado en la Comunidad de Madrid. Por lo tanto, no puede entenderse como discriminatorio que la Comunidad de Madrid ofrezca ayudas a su propia población. Tras hacer una reseña de diversas sentencias del Tribunal Supremo sobre la libertad de configuración del legislador en esta materia, y la posibilidad de concretar el ámbito subjetivo de aplicación de este tipo de normativas, la representación de la Comunidad de Madrid se remite a la fundamentación contenida en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid para descartar la inconstitucionalidad del precepto cuestionado.

En definitiva, considera que el principio constitucional de igualdad no impone que todas las comunidades tengan las mismas competencias ni las ejerciten de la misma manera, siendo perfectamente admisible el criterio de la vecindad administrativa como punto de conexión para la aplicación de la norma.

i) El 24 de septiembre de 2024, la Sala del Tribunal Supremo dictó una providencia dando traslado al Ministerio Fiscal para formular alegaciones sobre la procedencia del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Traslado que fue contestado por medio de informe de 7 de octubre de 2024, en el que se consideraba improcedente el planteamiento.

Tras hacer un análisis exhaustivo de los antecedentes que consideró de interés, así como del marco normativo aplicable y la eventual concurrencia de los presupuestos formales exigidos en el art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), el fiscal aborda la cuestión de fondo, previamente delimitada, a su juicio, y en función de las circunstancias del caso concreto, por lo dispuesto en el art. 2.2 b) de la Ley 5/2018, en sus incisos relativos al empadronamiento en el momento de la acción terrorista correspondiente. Para el fiscal, la Comunidad de Madrid dictó la Ley 5/2018 en el ejercicio de sus competencias en materia de acción y protección social y asistencia sanitaria [arts. 26, 27 y 29 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid (EAM), en el marco del bloque de constitucionalidad impuesto por el art. 148.1.20 y 21 CE]. En ese contexto normativo, las diversas comunidades autónomas han establecido su propio sistema de ayudas conforme a dos criterios. Por un lado, el criterio de la territorialidad, es decir, el lugar donde se cometió la acción terrorista, y, por otro, la exigencia de un punto de conexión de la víctima con la comunidad autónoma, concretado en la residencia o vecindad administrativa, y con independencia del lugar de comisión de la acción terrorista. El fiscal advierte que la redacción del art. 2.2 b) de la Ley 5/2018 no se corresponde con la finalidad de la norma, según dispone su preámbulo. El precepto impone el requisito del empadronamiento en cualquier circunstancia, con independencia del lugar de comisión de la acción terrorista, es decir, tanto si se ha cometido dentro como fuera de la Comunidad de Madrid, cuando del preámbulo se deducía que el requisito de empadronamiento no sería aplicable a las acciones terroristas sucedidas en la propia comunidad. En cualquier caso, lo decisivo es el texto de la norma. A partir de las anteriores consideraciones, el fiscal señala que las comunidades autónomas disponen de un amplio margen de libertad para configurar su propio sistema de ayudas en el ejercicio de sus competencias, sin perjuicio del debido respeto al bloque de constitucionalidad y, de modo particular, a los derechos fundamentales. Desde esa premisa, la Comunidad de Madrid ha optado por fijar un punto de conexión subjetivo para acceder al sistema de ayudas, consistente en el empadronamiento, de forma similar a otras regulaciones autonómicas; criterio que, en sí mismo, no es inconstitucional ni ha sido denunciado como tal. De esta forma, la duda de constitucionalidad vendría determinada no tanto por lo dispuesto en la norma, sino por lo que no dice. Es decir, nos encontraríamos ante una inconstitucionalidad por omisión. Más en concreto, por no haber incluido el principio de territorialidad (el lugar de comisión de la acción terrorista) en el acceso a las ayudas, de manera que quienes sufrieron la misma acción terrorista y estaban empadronados en Madrid sí las pueden recibir, pero no quienes no lo estuvieran. Para el fiscal, resulta entonces aplicable la doctrina del Tribunal Constitucional para los supuestos de inconstitucionalidad por omisión. Y así, con cita y reseña de la STC 67/2023, de 6 de junio, FJ 2 b), señala que una norma solo puede ser considerada inconstitucional por omisión cuando es la propia Constitución la que impone un determinado contenido, lo que no es el caso. Finalmente, el fiscal desarrolla los motivos por los que considera que no es aplicable la doctrina expuesta en la STC 60/2015, que versa sobre un supuesto de hecho y una materia completamente distinta como es la tributaria.

j) La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por medio de auto de 19 de noviembre de 2024, acordó plantear ante el Tribunal Constitucional “cuestión de inconstitucionalidad respecto del articulo 2.2 b) de la Ley de la Asamblea de Madrid 5/2018, de 17 de octubre, para la protección, reconocimiento y memoria de las víctimas del terrorismo, en el inciso que determina que la ley será de aplicación a las personas declaradas víctimas como consecuencia de una acción terrorista sin resultado de muerte empadronadas en la Comunidad de Madrid en el momento de dicha acción, o en su defecto, empadronadas en un municipio de la región durante, al menos, un tiempo equivalente a las dos terceras partes de su vida hasta el momento de perpetrarse el acto terrorista, en referencia concreta a la cláusula que exige que, ‘así mismo, deberán haber permanecido empadronadas en un municipio de la región durante al menos los dos años inmediatamente anteriores a la entrada en vigor de esta ley o, en su defecto, durante un tiempo equivalente a las dos terceras partes del periodo transcurrido desde la perpetración del acto terrorista hasta la entrada en vigor de esta ley’”.

3. Del contenido del auto de planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad interesa destacar lo siguiente:

a) El auto de planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad, tras hacer una amplia reseña de los antecedentes que consideró de interés, así como de la fundamentación de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid impugnada, aborda (FJ 2) el marco jurídico aplicable al caso, para luego (FJ 3) exponer los elementos fácticos y jurídicos que justificarían el cumplimiento de los denominados juicios de aplicabilidad y relevancia, así como la duda sobre la constitucionalidad del precepto cuestionado.

b) De los antecedentes expuestos en el auto se deduce que, por un lado, el precepto objeto de cuestionamiento [art. 2.2 b) de la Ley 5/2018] fue determinante para la decisión adoptada en la resolución administrativa impugnada ante la jurisdicción contencioso-administrativa (juicio de aplicabilidad) y, por otro, que la eventual inconstitucionalidad del precepto determinaría -como lógica consecuencia- la procedencia de la estimación del recurso de casación pendiente ante la Sala (juicio de relevancia).

c) En cuanto a la duda sobre la constitucionalidad del precepto cuestionado, se reproduce seguidamente la fundamentación expuesta por el Tribunal Supremo:

“El fundamento sustantivo o material del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del artículo 2 apartado 2 b) de la Ley de la Comunidad de Madrid 5/2018, de 17 de octubre, para la protección, reconocimiento y memoria de las víctimas del terrorismo, en su redacción originaria, aplicable ratione temporis en este proceso, se sustenta en que dicha disposición puede resultar contraria a la Constitución, y, específicamente, al artículo 14 de la Constitución, que garantiza el principio de igualdad ante la ley, pues no apreciamos que la exigencia del presupuesto del vínculo de conexión territorial, consistente en el empadronamiento de la víctima en un municipio de la Comunidad Autónoma de Madrid en un momento determinado relacionado con la entrada en vigor de la Ley, para ser beneficiario de las ayudas e indemnizaciones en los supuestos de actos terroristas cometidos en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid, se haya justificado por el legislador de la Comunidad de Madrid de forma objetivamente razonable, teniendo en cuenta, además, las consecuencias jurídicas que se derivan de la aplicación de tal disposición, que no se revelan proporcionadas a la finalidad legítima perseguida de subvenir a la protección integral de las víctimas del terrorismo, entre otros supuestos, a las víctimas que sufrieron los atentados acontecidos en Madrid el 11 de marzo de 2004.

En este sentido, cabe significar que el contenido del artículo 2.2 b) de la Ley de la Comunidad de Madrid 5/2018, de 17 de octubre, para la protección, reconocimiento y memoria de las víctimas del terrorismo, que dispone que la Ley será de aplicación, entre otros supuestos, ‘a las personas declaradas víctimas como consecuencia de una acción terrorista sin resultado de muerte empadronadas en la Comunidad de Madrid en el momento de dicha acción, o en su defecto, empadronadas en un municipio de la región durante, al menos, un tiempo equivalente a las dos terceras partes de su vida hasta el momento de perpetrarse el acto terrorista. Así mismo, deberán haber permanecido empadronadas en un municipio de la región durante al menos los dos años inmediatamente anteriores a la entrada en vigor de esta ley o, en su defecto, durante un tiempo equivalente a las dos terceras partes del periodo transcurrido desde la perpetración del acto terrorista hasta la entrada en vigor de esta ley’, en referencia a esta última cláusula del enunciado prescriptivo, resulta contradictorio con la voluntad del propio legislador autonómico, no solo por un defecto de técnica normativa, sino por imponer un trato diferenciado entre víctimas del terrorismo que resulta más riguroso, en relación con el requisito del empadronamiento, para aquellas víctimas que resultaron perjudicadas por las acciones terroristas producidas en la Comunidad de Madrid.

Al respecto, cabe dejar constancia de que el preámbulo de la Ley de la Comunidad de Madrid 5/2018, de 17 de octubre, para la protección, reconocimiento y memoria de las víctimas del terrorismo, expresa con claridad que el designio del legislador autonómico es extender el ámbito de aplicación de la regulación contenida en la Ley de la Comunidad de Madrid 12/1996, de 19 de diciembre, de ayudas a las víctimas del terrorismo, así como la regulación adoptada a nivel estatal, en la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de reconocimiento y protección integral a las víctimas del terrorismo, con base en los artículos 10 y 17 de la Constitución, trata de reparar de forma más plena e integral a las víctimas de terrorismo, complementando las indemnizaciones y compensaciones reconocidas por la legislación estatal, con el propósito de que las víctimas y sus familias se sientan protegidas por la administración tanto a nivel económico como asistencial.

Con esta finalidad, se pretende la extensión de las ayudas, ‘no solo a las acciones terroristas cometidas en el territorio de la Comunidad, sino también, con el requisito de empadronamiento en la Comunidad, a los hechos ocurridos en otras partes de España o en otros países’, lo que revela que el requisito del empadronamiento se introducía respecto de las acciones terroristas perpetradas fuera de la Comunidad de Madrid, y, por lo tanto, apreciamos la incongruencia e inoportunidad jurídica de incorporar el requisito del empadronamiento para las víctimas de acciones terroristas acaecidas en el territorio de la Comunidad de Madrid.

Por ello, estimamos que la previsión contenida en el artículo 2.2 b) de la Ley 5/2018, de 17 de octubre, para la protección, reconocimiento y memoria de las víctimas del terrorismo, en cuanto exige el cumplimiento del requisito formal de estar empadronado en un municipio de la región durante al menos los dos años inmediatamente anteriores a la entrada en vigor de la ley, o un periodo equivalente, para que le sea concedida la indemnización contemplada en dicha ley, no supera el canon de constitucionalidad acerca de un juicio razonable de proporcionalidad, en los términos establecidos por la doctrina del Tribunal Constitucional, entre otras, en la STC 49/2017, de 18 de diciembre, que determina la necesidad de analizar y valorar si la medida normativa adoptada por el legislador, que impone un trato diferenciado sin justificación objetivamente razonable, resulta, además, desproporcionada en relación con el resultado producido de su aplicación y el fin legítimo perseguido, lo que permite entender, en el presente supuesto, en que la víctima había acreditado su empadronamiento en la Comunidad de Madrid en el momento en que ocurrieron las acciones terroristas acontecidas en el territorio de la comunidad, y ve frustrado el derecho a percibir una indemnización para paliar los daños y perjuicios sufridos, que la norma legal cuestionada resulta contraria al principio de igualdad ante la ley consagrado en el artículo 14 de la Constitución”.

4. Por medio de providencia de 11 de marzo de 2025, el Pleno acordó oír al fiscal general del Estado para que, en el plazo de diez días, y a los efectos que determina el art. 37.1 LOTC, alegase lo que considerase conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, por si fuere notoriamente infundada, en el sentido atribuido a esta expresión por la doctrina de este tribunal (ATC 8/2019, de 12 de febrero, FJ 2).

5. El fiscal general del Estado evacuó el trámite mediante escrito registrado en este tribunal el 16 de abril de 2025, en el que insta, por un lado, la inadmisibilidad de la cuestión de inconstitucionalidad por un defecto en el trámite de audiencia seguido ante el Tribunal Supremo y, por otro, la inadmisión de la cuestión por no apreciarse inconstitucionalidad alguna en el precepto controvertido.

Tras hacer una amplia reseña de los antecedentes del caso y del contenido del auto de planteamiento, se abordan, con carácter previo, dos cuestiones de naturaleza formal.

En primer lugar, se propugna la inadmisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, dado que el trámite de audiencia concedido por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo no ha sido cumplimentado adecuadamente, puesto que no se ha cumplido uno de sus presupuestos procedimentales, como es la audiencia simultánea de las partes (con cita y reseña parcial de algunos precedentes, como los AATC 174/2007, de 27 de febrero, FJ 2; 127/2008, de 22 de mayo, FJ 3; 220/2012, de 27 de noviembre, FJ 4, y 122/2016, de 7 de junio, FJ 3).

En segundo lugar, se considera que la cuestión no ha perdido objeto, a pesar de la reforma del precepto controvertido llevada a cabo por la Ley 9/2022, de 16 de noviembre. Para el Ministerio Público, con cita y reseña parcial de la STC 150/2020, de 22 de octubre, FJ 2 a), debe aplicarse el principio tempus regit actum, de manera que lo relevante es que el precepto vigente en el momento de la solicitud de la indemnización siga siendo determinante para la resolución del procedimiento judicial de origen, lo que ocurre en el presente caso.

Entrando ya en la cuestión de fondo, el fiscal general del Estado considera que nos encontramos ante una norma autonómica de carácter complementario a la norma estatal, la Ley 29/2011, y dictada en el marco de las competencias asumidas por la Comunidad de Madrid en el art. 26.1.23 de su estatuto de autonomía, al amparo de lo dispuesto en el art. 148.1.20 CE. Bajo estas premisas, recuerda que la doctrina de este tribunal (con cita y reseña parcial de las SSTC 85/2018, de 19 de julio, FJ 4, y 120/2024, de 8 de octubre, FJ 2) admite, por un lado, una amplia libertad del legislador para la regulación de este tipo de ayudas y, por otro, que el trato diferenciado entre las normativas de cada comunidad autónoma no es necesariamente contrario al principio de igualdad.

Por lo tanto, el legislador de la Comunidad de Madrid, en el ejercicio de sus competencias propias y de la libertad de configuración de la regulación en materia de ayudas sociales, ha establecido una serie de requisitos que consisten, en lo que ahora interesa, en un punto de conexión subjetivo de la víctima con el territorio, con el ente territorial, exigiendo su acreditación a través de la figura administrativa del empadronamiento. Un punto de conexión subjetiva a la que tampoco es ajena la normativa estatal, como se deduce de lo dispuesto en la exposición de motivos de la Ley estatal 29/2011.

El requisito, asociado al principio de ciudadanía reconocido en el art. 7.2 EAM, puede considerarse razonable y aparece justificado como un factor de conexión de la víctima con el ente territorial. Este tipo de requisitos no puede ser tachado de arbitrario o discriminatorio, pues guarda relación de sentido con la razón y finalidad de la norma. La medida impuesta responde así a una finalidad razonable y objetiva, cuyas consecuencias no pueden considerarse desproporcionadas, ya que se trata de complementar las ayudas estatales con las establecidas por la legislación autonómica. Para el fiscal general del Estado, existe una proporcionalidad entre el medio empleado -el empadronamiento sujeto a determinados márgenes temporales- y la finalidad perseguida, esto es, que las ayudas sean percibidas por aquellos que tengan o hayan tenido un vínculo subjetivo durante determinados periodos temporales con la Comunidad de Madrid, acreditado por la vecindad administrativa.

1. Objeto de la cuestión de inconstitucionalidad y posiciones de las partes

a) La norma cuestionada

El precepto ahora controvertido es el art. 2.2 b) de la Ley 5/2018 (“Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid” núm. 255, de 25 de octubre de 2018; “Boletín Oficial del Estado” núm. 292, de 4 de diciembre de 2018), cuya entrada en vigor tuvo lugar el 26 de octubre de 2018. El texto de la norma cuestionada, en su redacción original aplicable al concreto supuesto de hecho, y en lo que ahora interesa, era el siguiente:

“Artículo 2. Ámbito temporal y subjetivo de aplicación.

1. Las disposiciones de la presente ley serán de aplicación a los hechos que se hubieran cometido desde el 1 de enero de 1960.

2. La ley será de aplicación:

a) A las personas fallecidas como consecuencia de una acción terrorista empadronadas en la Comunidad de Madrid en el momento de dicha acción, o en su defecto, empadronadas en un municipio de la región durante, al menos, un tiempo equivalente a las dos terceras partes de su vida hasta el momento de perpetrarse el acto terrorista.

b) A las personas declaradas víctimas como consecuencia de una acción terrorista sin resultado de muerte empadronadas en la Comunidad de Madrid en el momento de dicha acción, o en su defecto, empadronadas en un municipio de la región durante, al menos, un tiempo equivalente a las dos terceras partes de su vida hasta el momento de perpetrarse el acto terrorista. Así mismo, deberán haber permanecido empadronadas en un municipio de la región durante al menos los dos años inmediatamente anteriores a la entrada en vigor de esta ley o, en su defecto, durante un tiempo equivalente a las dos terceras partes del periodo transcurrido desde la perpetración del acto terrorista hasta la entrada en vigor de esta ley. [La cursiva es nuestra].

c) A las personas que acrediten, en los términos […] de la Ley 29/2011 […], haber sufrido situaciones de amenazas o coacciones directas y reiteradas procedentes de organizaciones terroristas, y que, por cualquiera de estas causas, haya abandonado su comunidad autónoma de origen, habiendo fijado su residencia en la Comunidad de Madrid durante al menos dos años inmediatamente anteriores a la entrada en vigor de esta ley”.

b) Planteamiento general del auto del Tribunal Supremo y posiciones de las partes

Como se ha expuesto con más detalle en los antecedentes de hecho de esta resolución, el auto de planteamiento de la presente cuestión aborda la eventual inconstitucionalidad del precepto desde la perspectiva del derecho a la igualdad ante la ley reconocido en el art. 14 CE. Una igualdad que, como es conocido, no excluye la diferenciación entre situaciones distintas, siempre que exista una suficiente justificación de tal distinción, que aparezca al mismo tiempo como fundada y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, y cuyas consecuencias no resulten, en todo caso, desproporcionadas [por todas, la STC 91/2019, de 3 de julio, FJ 4 a)].

En el presente caso, y en apretada síntesis, la Sala considera que el requisito del empadronamiento durante un determinado periodo de tiempo anterior a la solicitud de la ayuda no encuentra una justificación objetiva y razonable, siendo, además, desproporcionado para la finalidad supuestamente pretendida por la norma.

Así, tras poner de manifiesto la aparente contradicción existente entre el tenor literal de la norma y su preámbulo, la Sala constata que el requisito del empadronamiento solo estaba inicialmente pensado para los supuestos de acciones terroristas cometidas fuera de la comunidad autónoma, lo que no era el caso. Además, la finalidad pretendida por la norma, consistente en una protección integral de las víctimas, no se corresponde con la exigencia de un requisito de empadronamiento que la norma no justifica de forma objetiva, generando un efecto desproporcionado como es la exclusión de la víctima de toda ayuda en comparación con las que, siendo igualmente víctimas -incluso de la misma acción terrorista- sí cumplen con ese requisito.

Por su parte, la representación de la recurrente en el procedimiento de origen postula igualmente la declaración de inconstitucionalidad del precepto, alegando la vulneración del principio de igualdad ante la ley por motivos similares a los expuestos en el auto del Tribunal Supremo, a los que añade la aplicabilidad de la doctrina expuesta en la STC 60/2015.

Finalmente, tanto el letrado de la Comunidad de Madrid como el fiscal general del Estado consideran improcedente el planteamiento de la cuestión, al no apreciar tacha alguna de inconstitucionalidad en el precepto controvertido. Además, el letrado alega la pérdida sobrevenida de objeto de la cuestión, tras la reforma del precepto llevada a cabo por la Ley 9/2022. Por su parte, el fiscal general del Estado alega también la infracción de lo dispuesto en el art. 35.2 LOTC sobre el trámite de audiencia a las partes.

2. Análisis de los requisitos procesales

El art. 35.2 LOTC exige, para la adecuada conformación de los presupuestos necesarios para abordar una cuestión de inconstitucionalidad, el cumplimiento de una serie de requisitos, de entre los que, además del rango normativo controvertido y el momento procesal de su planteamiento (no discutidos en este caso), sobresalen -en lo que ahora interesa- los denominados juicios de aplicabilidad y de relevancia, así como la correcta tramitación de la audiencia previa a las partes personadas en el procedimiento judicial de origen. A estos presupuestos ha de añadirse, en este caso, el análisis de la alegación formulada por el letrado de la Comunidad de Madrid, sobre la supuesta pérdida de objeto de la presente cuestión, tras la reforma del precepto controvertido.

El orden de tratamiento de estas cuestiones empezará, por su mayor sustantividad, con los juicios de aplicabilidad y de relevancia, tras lo cual se abordará, por su íntima conexión, la supuesta pérdida de objeto de este proceso constitucional, finalizando con el análisis de la regularidad de la audiencia previa concedida a las partes.

a) Sobre los denominados juicios de aplicabilidad y relevancia

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha motivado en su auto los denominados juicios de aplicabilidad y de relevancia, en los términos que han sido descritos en los antecedentes de esta resolución. El precepto cuestionado era aplicable al caso concreto, puesto que había fundamentado el sentido de la resolución administrativa objeto del recurso de casación (de hecho, fue el motivo concreto por el que se desestimó la solicitud de indemnización formulada por la recurrente en el procedimiento de origen) y, por lo tanto, su eventual inconstitucionalidad determinaría la falta de cobertura legal de la resolución impugnada y la consiguiente estimación del recurso.

No obstante, en este punto conviene hacer las siguientes precisiones:

(i) Atendiendo al motivo por el que se desestimó la solicitud de ayuda, el juicio de aplicabilidad impone que la cuestión ahora abordada deba limitarse al último inciso del art. 2.2 b): “Así mismo, deberán haber permanecido empadronadas en un municipio de la región durante al menos los dos años inmediatamente anteriores a la entrada en vigor de esta ley o, en su defecto, durante un tiempo equivalente a las dos terceras partes del periodo transcurrido desde la perpetración del acto terrorista hasta la entrada en vigor de esta ley”. Este era el único requisito incumplido por la interesada, tal y como se expone en el auto de planteamiento de la cuestión, por lo que será el único objeto de nuestro enjuiciamiento.

(ii) Aunque el Tribunal Supremo admite (en el fundamento jurídico primero de su auto) que el interés casacional del recurso se había conformado sobre la base de un inciso recogido en el art. 31.1 de la Ley 5/2018, lo cierto es que la remisión contenida en ese precepto al cumplimiento de los requisitos exigidos en la norma para la concesión de las ayudas convertía esos requisitos -y, particularmente, el ahora cuestionado- en el objeto central de la controversia, de cuya validez dependería la resolución del recurso. En todo caso, en el recurso de casación se invocaba expresamente la inconstitucionalidad del precepto ahora controvertido, y se solicitaba el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad sobre el mismo, tal y como finalmente acordó la Sala.

Se consideran, por tanto, debidamente cumplimentados los juicios de aplicabilidad y de relevancia del precepto cuestionado.

b) Sobre la pérdida de objeto de la cuestión de inconstitucionalidad

Sin perjuicio de lo anterior, pero íntimamente ligado al juicio de aplicabilidad, se hace necesario ofrecer una respuesta a la alegación vertida por el letrado de la Comunidad de Madrid sobre la eventual pérdida de objeto de la cuestión planteada, tras la reforma del precepto objeto de análisis.

Este tribunal considera que la modificación ulterior de la norma cuestionada no implica la pérdida sobrevenida de objeto de esta cuestión. El precepto sigue siendo determinante para la resolución del procedimiento a quo (STC 81/2009, de 23 de marzo, FJ 2, con cita de otras anteriores). Como apunta el fiscal general del Estado, al no encontrarnos ante un juicio abstracto de inconstitucionalidad, sino ante un análisis de constitucionalidad que se proyecta sobre una situación jurídica individualizada en un proceso concreto, ha de aplicarse el principio tempus regit actum, de manera que lo determinante es el precepto que estaba vigente cuando se dictó el acto administrativo impugnado en el proceso a quo, de cuya constitucionalidad depende su resolución (STC 150/2022, de 29 de noviembre, FJ 1). Así lo ha entendido igualmente el Tribunal Supremo, al plantear la cuestión en los términos indicados, incluso cuando la reforma de la ley ya estaba en vigor. Una modificación legislativa que, por lo demás, nada indica sobre su eventual aplicación retroactiva en la disposición final de la Ley de la Asamblea de Madrid 9/2022, de 16 de noviembre, de reforma de la Ley 5/2018, de 17 de octubre, para la protección, reconocimiento y memoria de las víctimas del terrorismo.

c) Sobre la regularidad del trámite de audiencia previa a las partes

En nuestro ATC 20/2022, de 26 de enero, FJ 3 a), se destacaba, en un supuesto similar al que nos ocupa, que “el modo de cumplimentar el trámite de audiencia plantea un problema que es relevante para la admisión de [una] cuestión [de inconstitucionalidad]. De acuerdo con nuestra doctrina, el trámite de audiencia responde ‘al doble objetivo de garantizar la audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal ante una posible decisión judicial de tanta entidad como es la apertura de un proceso constitucional y de poner a disposición del órgano judicial un medio que le permita conocer la opinión de los sujetos interesados con el fin de facilitar su reflexión sobre la conveniencia o no de proceder a la apertura de dicho proceso’ (ATC 220/2012, de 27 de noviembre, FJ 4). Para ello, el trámite de audiencia a las partes debe ser realizado simultáneamente y no de forma separada y sucesiva, si no se quiere infringir el art. 35.2 LOTC. Como hemos declarado, ‘el plazo para que aleguen las partes y el Ministerio Fiscal ha de ser común, previsión cuyo sentido es que el trámite se lleve a cabo para que respondan, sin que conozcan las alegaciones de las otras partes y del Ministerio Fiscal, al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad que les someta el órgano judicial’ (en este sentido, AATC 174/2007, de 27 de febrero, FJ 2; 127/2008, de 22 de mayo, FJ 2; 220/2012, de 27 de noviembre, FJ 4, y 221/2013, de 9 de octubre, FJ 5)”.

En este caso, como alega el fiscal general del Estado, el órgano judicial promotor abre, por providencia de 10 de junio de 2024, un trámite de audiencia para oír solamente a las partes en el proceso a quo, por plazo de diez días, sobre el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Con posterioridad, por providencia de 24 de septiembre de 2024, es cuando se acuerda oír al Ministerio Fiscal. Resulta evidente que en este caso se ha producido una infracción del art. 35.2 LOTC, en cuanto el trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal no se ha desarrollado de forma simultánea, en el plazo común de diez días, sino de manera sucesiva y separada.

No obstante, a fin de excluir una eventual reiteración del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en el futuro aplicando correctamente lo previsto en el art. 35.2 LOTC, habida cuenta de que, se avanza ya, sería igualmente inadmisible, y para evitar dilaciones innecesarias a las partes, estimamos que lo más conveniente es abordar la cuestión de fondo y proporcionar una respuesta fundada a la duda planteada por el Tribunal Supremo.

3. El precepto cuestionado: breve análisis de su contenido

Una lectura del precepto cuestionado, ya reseñado, pone de manifiesto que la ayuda solicitada estaba condicionada, en primer lugar, por la previa declaración de víctima de una acción terrorista sin resultado de muerte y, en segundo lugar, por un doble requisito de vinculación territorial subjetiva: por un lado, el empadronamiento de la víctima en la Comunidad de Madrid en el momento de la acción terrorista (o, al menos, durante un periodo significativo de su vida hasta el momento de la acción terrorista) y, por otro, y para los supuestos en los que la acción terrorista fuese anterior a la entrada en vigor de la norma, el empadronamiento de la víctima en la Comunidad de Madrid durante un determinado periodo de tiempo anterior a esa entrada en vigor (o durante un periodo significativo de su vida entre el momento de la acción terrorista y la entrada en vigor de la norma).

Dicho sea en términos más sintéticos, la norma exige que la víctima se encuentre empadronada en un municipio madrileño en el momento de la acción terrorista, pero en los supuestos en que la acción se hubiese producido antes de entrada en vigor de la ley, se exige que esa condición se hubiese mantenido con una cierta estabilidad, definida en la norma, desde la acción terrorista y hasta la entrada en vigor.

En el caso concreto de la interesada en este procedimiento, el motivo de la desestimación de su solicitud fue el último de los requisitos exigidos por la norma, por lo que, como ya se ha expuesto, el análisis de constitucionalidad habrá de limitarse a este supuesto, por exigencias del juicio de aplicabilidad propio de un proceso de la naturaleza que nos ocupa.

4. Examen sobre el fondo de la cuestión de inconstitucionalidad planteada

Situada la controversia en los términos ya descritos, y atendiendo a los argumentos expuestos en el auto de planteamiento, así como en los escritos de alegaciones de las partes, procede abordar el análisis sobre el fundamento de la cuestión ahora promovida.

Conforme a lo dispuesto en el art. 37.1 LOTC, “este tribunal puede rechazar en trámite de admisión y mediante auto, previa audiencia al fiscal general del Estado, aquellas cuestiones de inconstitucionalidad que fueren notoriamente infundadas, en el significado que nuestra reiterada doctrina viene dando a este concepto, ‘que se traduce procesalmente en otorgar a este tribunal un margen de apreciación a la hora de controlar la solidez de la fundamentación de las cuestiones de inconstitucionalidad, existiendo supuestos en los que un examen preliminar de las mismas permite apreciar la falta de viabilidad de la cuestión suscitada, sin que ello signifique, necesariamente, que carezca de forma total y absoluta de fundamentación o que esta sea arbitraria’ (por todos, ATC 89/2019, de 16 de julio, FJ 5, y los allí citados)” (ATC 172/2020, de 15 de diciembre, FJ 2, entre otros muchos).

Lo primero que conviene señalar es que no resulta extrapolable la doctrina de la STC 60/2015 invocada por la representación de la recurrente en el procedimiento de origen. En esta sentencia se abordaba la denegación de una bonificación autonómica del impuesto sobre sucesiones y donaciones a quienes no tuvieran su residencia habitual en la Comunidad Valenciana a la fecha del devengo, creando así un tratamiento diferenciado entre parientes del mismo grado respecto de la misma herencia y causante. El Tribunal precisó (FJ 4) que resultaba de aplicación a este ámbito el principio de igualdad ante la ley tributaria del art. 31.1 CE (correlativa del deber de todos los ciudadanos a contribuir al sostenimiento de los gastos públicos), el cual “conlleva la prohibición en la concesión de privilegios tributarios discriminatorios”. Teniendo esto en cuenta, prosigue diciendo la sentencia (FJ 5) que, si la razón de la bonificación establecida era “la realización de una política social de apoyo a la familia directa del causante, en principio, el mismo apoyo merece recibir cualquier miembro de esa ‘familia directa’ a la que se dirige la norma legal”. Por tanto, y debido a ello, apreció que el precepto cuestionado no solo vulneraba el principio de igualdad del art. 14 CE, “sino que, como con acierto señala el fiscal general del Estado, se ha utilizado un criterio de reparto de las cargas públicas carente de una justificación razonable y, por tanto, incompatible con un sistema tributario justo (art. 31.1 CE)”. En el mismo sentido y a propósito también de bonificaciones fiscales, las SSTC 52/2018, de 10 de mayo, FJ 4, y 20/2022, de 9 de febrero, FFJJ 2 y 3. Como puede apreciarse, el objeto de la Ley de la Asamblea de Madrid 5/2018 no es el tributario ni, por tanto, en la articulación de las indemnizaciones de su art. 2 (dicción original) queda concernido el principio de igualdad tributaria del art. 31 CE, aunque se ponga en relación con el art. 14 CE.

Sentado todo lo anterior, y de conformidad con nuestra doctrina sobre el derecho a la igualdad ante la ley [STC 91/2019, de 3 de julio, FJ 4 a)], la adecuada valoración sobre el fundamento jurídico de la cuestión planteada exige analizar, de entrada, si el requisito del empadronamiento en el momento de solicitar la ayuda puede encontrar alguna justificación objetiva y razonable, para luego ponderar, en su caso, su proporcionalidad en relación con la finalidad pretendida por la norma. En este punto, los argumentos ofrecidos por el Tribunal Supremo no revisten la solidez necesaria para justificar la admisión a trámite de esta cuestión de inconstitucionalidad.

En efecto, el Tribunal Supremo concede una particular relevancia a los siguientes elementos valorativos, con los que entiende que se justificaría la inconstitucionalidad del precepto cuestionado: la finalidad pretendida por la norma en función de lo expuesto en su preámbulo, y la correlativa falta de una expresa justificación del requisito; el concepto de protección integral de las víctimas; y la falta de proporcionalidad derivada del incumplimiento del requisito, puesto en relación con la finalidad de la norma. Analizaremos estos elementos de forma individualizada.

a) Sobre la trascendencia del preámbulo de la norma

Como recuerda el fiscal general del Estado en sus alegaciones, este tribunal ha destacado de modo reiterado (por todas, la STC 81/2020, de 15 de julio, FJ 12) que las exposiciones de motivos y los preámbulos de las leyes carecen de valor normativo, pero sí tienen un marcado carácter interpretativo de cuál haya sido la voluntad del legislador a la hora de establecer la regulación sobre el contenido de la norma.

Sin embargo, este valor interpretativo decae cuando, como le atribuye el Tribunal Supremo en este caso, el texto de la ley simplemente no se corresponde con lo expuesto en su preámbulo o este resulta ambiguo o impreciso (ver, en tal sentido, la STC 7/2023, de 21 de febrero, FJ 3). Una elemental comprensión del principio de seguridad jurídica impide que se pueda hacer que una norma diga lo que esta expresamente no dice. Por lo tanto, lo relevante es el contenido de la norma, no lo que se supone que la norma habría querido decir y no dijo. La discrepancia entre el preámbulo de la norma y su articulado no alcanza más que a revelar una inconveniente deficiencia de técnica legislativa que, por lo demás, no resulta insólita cuando se considera que no es infrecuente que, a partir del texto inicial de un proyecto normativo, cuya exposición de motivos es coherente con el articulado, los distintos avances del proyecto y las modificaciones de su articulado no se acompañan de la consiguiente adaptación de la exposición de motivos; olvido o dejación que, a la postre, degenera en un preámbulo incoherente e inoperante a efectos interpretativos que no puede sustituir la única voluntad del legislador, que es la expresada en el articulado.

La sola constatación por el propio Tribunal Supremo de que el preámbulo de la ley cuestionada resulta incoherente con su articulado bastaría en sí mismo para desechar el valor que cabría atribuirle como elemento interpretativo y, con ello, para desechar también la relevancia del argumento en el que, en parte, se sustenta el planteamiento de la cuestión. Ello no obstante, cabe advertir que incluso la interpretación que el Tribunal Supremo hace del contenido del preámbulo, y la aparente discrepancia con su articulado, no es tan evidente como se expone en el auto de planteamiento de la cuestión.

La única mención que el preámbulo contiene al requisito del empadronamiento o residencia es la siguiente: “la presente ley extiende su ámbito de aplicación no solo a las acciones terroristas cometidas en el territorio de la Comunidad, sino también, con el requisito de empadronamiento en la Comunidad, a los hechos ocurridos en otras partes de España o en otros países, al tiempo que se incluyen dentro de la condición de víctima del terrorismo a aquellas personas que hayan sido retenidas, sufrido amenazas, coacciones o situaciones de extorsión o que, por cualquiera de estas causas, hayan abandonado su comunidad autónoma de origen y hayan fijado su residencia en la Comunidad de Madrid”. Como se puede observar, conforme a ese preámbulo, solo podría exigirse el requisito del empadronamiento respecto de los atentados cometidos fuera de la comunidad autónoma, mientras que la residencia vendría referida a las víctimas de determinadas infracciones que, por ese motivo, hubieran abandonado su comunidad de origen para instalarse en la Comunidad de Madrid.

Sin perjuicio de insistir en el carácter no normativo del preámbulo, su redactado permite interpretar que la alusión al empadronamiento se refiere al momento de la comisión de la acción terrorista, pero en ningún caso se alude o refiere a los requisitos que deben concurrir en un momento posterior, como es el de la solicitud, y menos aún se refieren al supuesto específico regulado en el inciso cuestionado del art. 2.2 b) de la Ley 5/2018, esto es, acciones terroristas producidas con anterioridad a su entrada en vigor.

En definitiva, está en el margen de interpretación literal del preámbulo concluir que no contiene justificación alguna sobre los requisitos propios de la solicitud, y menos aún en el supuesto específico al que se refiere el art. 2.2 b) de la Ley 5/2018, lo que, en principio, no puede ser considerado -por sí solo- como un elemento revelador de la inconstitucionalidad del precepto, siempre que del contenido de la norma pueda advertirse una motivación objetiva, razonable y no desproporcionada del requisito en sí mismo considerado, más allá de las concretas menciones que pueda contener, o que no se contengan en absoluto, en su preámbulo, lo que será objeto de examen en los siguientes apartados.

b) Sobre la falta de justificación objetiva y razonable del requisito relativo al empadronamiento por referencia al momento de la solicitud

La ausencia de una justificación expresa en el preámbulo de la norma acerca del concreto requisito exigido en el art. 2.2 b) de la Ley 5/2018 no implica necesariamente que el requisito sea objetivamente injustificable. En el presente supuesto, el contenido de la norma permite advertir una motivación objetiva y razonable, directamente asociada al ámbito competencial propio de una comunidad autónoma.

Efectivamente, conforme a lo recogido en el apartado III del preámbulo de la Ley 5/2018, la norma se dictó al amparo de algunas de las competencias exclusivas atribuidas a la Comunidad de Madrid en su Estatuto de Autonomía (aprobado por la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero). Más en concreto, se citan las siguientes: “vivienda (artículo 26.1.4); fomento del desarrollo económico (artículo 26.1.17); fomento de la cultura (artículo 26.1.20); deporte y ocio (artículo 26.1.22); ayudas a las personas con discapacidad y demás grupos sociales necesitados de especial atención (artículo 26.1.23); competencia de desarrollo legislativo y ejecución en sanidad (artículo 27.4); coordinación hospitalaria (artículo 27.5) y enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades (artículo 29)”.

La Ley 5/2018 (en su texto original, y con sus dos reformas posteriores -leyes 2/2019, de 6 de marzo y 9/2022, de 16 de noviembre-, como antes la Ley 12/1996, de 19 de diciembre, de la misma comunidad), no se ha dictado para el cumplimiento de ninguna obligación impuesta por la Constitución u otras leyes, o por resoluciones judiciales, ni constituye un supuesto de responsabilidad patrimonial por daños que sean imputables a la comunidad autónoma. Como señala su preámbulo, la norma responde a un “compromiso público” con las víctimas del terrorismo que la comunidad autónoma decide asumir voluntariamente, estableciendo una serie de medidas de ayuda que resultan, además, complementarias (art. 4.2) y, por lo tanto, compatibles con las que ya prevé el Estado, conforme a lo dispuesto en el art. 15.1 de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de reconocimiento y protección integral a las víctimas del terrorismo.

Nos encontramos, por consiguiente, ante una decisión del legislador autonómico que, en el ejercicio de unas competencias asistenciales o prestacionales, dispone de un amplio margen de libertad en la configuración de un determinado sistema de ayudas públicas, siempre que se respete el bloque de constitucionalidad, integrado, en particular, por los derechos fundamentales y por el sistema de distribución competencial (STC 52/2013, de 28 de febrero, FJ 5). En este último punto, conviene señalar que, de conformidad con lo expuesto en la STC 163/2013, de 16 de septiembre, FJ 3 (con su remisión a la citada STC 52/2013, FJ 5), no estamos ante una materia que pueda relacionarse con el título competencial previsto en el art. 149.1.1 CE, dado que, por definición, el beneficiario de las ayudas previstas en la norma cuestionada no es la generalidad de la población, lo que justifica que la regulación de las distintas comunidades autónomas pueda establecer requisitos propios o diferenciados. La cuestión, por tanto, ha de centrarse, como hace el Tribunal Supremo, en la compatibilidad de la norma con la garantía de los derechos fundamentales y, en particular, con el derecho a la igualdad reconocido en el art. 14 CE.

En ese contexto, la Comunidad de Madrid ha decidido establecer el criterio del empadronamiento como punto de conexión que justifica y, al mismo tiempo, delimita su ámbito competencial. Se opta así por un requisito que resulta coherente, además, con la “condición política” de ciudadano de la Comunidad de Madrid que, según dispone el art. 7.2 EAM, se corresponde con la “vecindad administrativa” en cualquiera de sus municipios. Se trata de un criterio objetivo que, con ser común en las normas similares de otras comunidades autónomas, en ningún caso puede ser considerado como intrínsecamente discriminatorio, es decir, que no forma parte de las prohibiciones absolutas de discriminación recogidas en el art. 14 CE (nacimiento, raza, sexo, religión u opinión) [STC 91/2019, de 3 de julio, FJ 4 b)]. Tampoco puede ser observado como un requisito extravagante o inusual en las relaciones entre los ciudadanos y el poder público (ver, en tal sentido, -y para un ámbito concreto como el del derecho de acceso a cargo público reconocido en el art. 23.2 CE-, la STC 76/2021, de 15 de abril, FJ 4). Y, desde luego, no parece ilógico que una comunidad autónoma que establece unas ayudas a las que no está obligada, condicione su efectividad a la vinculación del solicitante con ese territorio.

Por otro lado, no es irrazonable que esa vinculación no se limite al momento de producirse la acción terrorista, sino también al momento en que se solicita, sobre todo teniendo en cuenta el ámbito de aplicación temporal de la norma y el concreto supuesto al que se refiere el inciso cuestionado. Efectivamente, y como se ha señalado en el fundamento jurídico 1 a) de esta sentencia, el art. 2.1 de la Ley 5/2018 no solo extiende su cobertura en relación con víctimas de acciones terroristas cometidas en un momento anterior a su entrada en vigor, sino que incluso se extiende esa protección a un momento (desde el 1 de enero de 1960) en el que ni tan siquiera existía la Comunidad de Madrid. Si el legislador autonómico madrileño opta legítimamente por limitar su protección complementaria a quienes gozan de la condición política o administrativa de ciudadano de la Comunidad de Madrid, no es ilógico ni irrazonable requerir que esa condición política o administrativa se revista de una cierta permanencia o estabilidad por referencia al momento de entrada en vigor de la ley. Se trata de un precepto de indudable naturaleza temporal que, sin perjuicio de la discutible técnica legislativa que supone no haberlo diferido a una disposición transitoria, permite advertir que las circunstancias personales pueden haber sufrido cambios sustanciales en ese amplio lapso de tiempo que puede mediar entre la acción terrorista y la solicitud de la ayuda, por lo que no parece objetivamente irrazonable que se puedan exigir requisitos singularizados en cada momento.

De esta forma, puede entenderse razonable que la Comunidad de Madrid haya querido que el beneficiario, en el caso de acciones terroristas anteriores a la entrada en vigor de la ley, haya mantenido su vínculo con la comunidad autónoma también en el momento de la solicitud. Se trata de un criterio que, por razones obvias, no puede predicarse respecto de las personas fallecidas -supuesto regulado en el art. 2.2 a) de la ley y, lógicamente, no incluido en el supuesto del art. 2.2 b)-, pero sí respecto de otras víctimas de acciones terroristas.

c) Sobre el concepto de protección integral de las víctimas

El auto del Tribunal Supremo concede igualmente relevancia el hecho de que, según su preámbulo, la norma pretende una protección integral de las víctimas, lo que resultaría contrario a la exigencia de requisitos singularizados en el momento de solicitar las ayudas. A ello podrían contribuir algunas expresiones contenidas en el preámbulo de la norma que parecen apuntar a una referencia plural, indeterminada o generalizada hacia todas las víctimas de terrorismo.

Al margen de insistir en el valor propio de un preámbulo y que, a partir del preámbulo, no cabe sustituir el valor normativo que exclusivamente se puede atribuir al articulado, cabe añadir que las expresiones que el auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad considera relevantes pueden ser entendidas como declaraciones de compromisos políticos o programáticos que, en cualquier caso, no permiten equiparar la protección integral de las víctimas con una protección universal de todas ellas.

En efecto, el preámbulo destaca la pretensión de Comunidad de Madrid de “manifestar su más absoluta solidaridad con todas las víctimas del terrorismo que lo han sufrido o que lo pudieran sufrir en el futuro en cualquiera de sus formas”; así como el “compromiso público de toda la Comunidad con las víctimas del terrorismo”; o la “solidaridad, el reconocimiento, respeto, memoria, homenaje y reparación […] hacia todas las víctimas producidas como consecuencia de atentados […] que han formado parte de la historia” de esa región.

Pero, a la hora de concretar el sistema de ayudas, el preámbulo también pone de manifiesto el tiempo transcurrido desde la Ley 12/1996, de 19 de diciembre, que reguló por primera vez las ayudas a las víctimas del terrorismo de la Comunidad de Madrid, así como la innovación derivada de la aprobación por el Estado de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de reconocimiento y protección integral de las víctimas del terrorismo. Todo ello obliga, según el legislador autonómico, a la adaptación de su propia normativa y a la incorporación de las previsiones estatales, pasando seguidamente a describir someramente el contenido y finalidad de la nueva Ley 5/2018, que luego queda plasmado en el articulado concreto.

Quiere decirse con todo esto que una cosa son las declaraciones sobre el compromiso y la solidaridad con las víctimas del terrorismo, en general, y otra distinta son las concretas condiciones establecidas en la norma para la solicitud y obtención de cada una de las medidas de protección diseñadas por la ley autonómica. Y también quiere decirse con ello que una cosa es la protección integral de las víctimas (que se refiere al alcance material de la protección, esto es, el alcance de las prestaciones que compromete la Comunidad de Madrid), y otra diferente es que esa protección integral sea también universal, esto es, que el ámbito subjetivo de aplicación de la ley incluya a toda persona (de ahí la universalidad como concepto diferente a la integridad), con independencia o sin exigir que concurra un determinado vínculo con la Comunidad de Madrid.

En efecto, el preámbulo de la norma cuestionada apuesta por un “sistema integral de reparación de los daños causados por las acciones terroristas, con el fin de que las víctimas y sus familias [nótese que aquí no se refiere expresamente a ‘todas’] se sientan protegidas por la administración tanto a nivel económico como asistencial”. Y es que la norma establece un amplio catálogo de ayudas y reconocimientos, descritos en su art. 4.1 y desarrollados a lo largo de la ley, que incluye las indemnizaciones por fallecimiento y por daños físicos o psíquicos (arts. 5 y 6); ayudas y medidas por daños materiales (arts. 7 a 15); asistencia sanitaria, psicológica y psicopedagógica (arts. 16 y 17); ayudas y medidas educativas (art. 18); medidas en materia de empleo, vivienda pública y cultura y deporte (arts. 19 a 21); ayudas extraordinarias (art. 22); subvenciones a entidades que representan y defienden los intereses de las víctimas del terrorismo (art. 23); y distinciones honoríficas y actuaciones en memoria de las víctimas (arts. 24 a 25 bis). Se trata, por tanto, de todo un conjunto de medidas (prestaciones) que, a modo de un sistema integral de ayudas, pretende que las víctimas reciban la más completa asistencia que les permita superar las consecuencias provocadas por las acciones terroristas.

En el planteamiento que se hace en la cuestión de inconstitucionalidad elevada a este tribunal, la pretensión de atención integral se confunde con una protección universal, es decir, para cualquier ciudadano víctima de una acción terrorista, con independencia de que tenga o no vínculo alguno con la comunidad autónoma en el momento de solicitar la ayuda. Una protección universal, en principio, solo es predicable de la norma estatal. No ocurre lo mismo, necesariamente, con una norma autonómica, puesto que, como ya se expuso, esta requiere un punto de conexión o vínculo territorial que justifique y, al mismo tiempo, delimite el ejercicio de su propio ámbito competencial, lo que puede determinar la exigencia de requisitos que -correlativamente- impliquen la exclusión de quienes no los cumplan, lo que enlaza con el siguiente elemento ponderativo planteado por el Tribunal Supremo.

d) Sobre la falta de proporcionalidad derivada del incumplimiento del requisito

El auto de planteamiento de la cuestión señala, como último factor valorativo sobre la constitucionalidad del precepto, la falta de proporcionalidad derivada del incumplimiento del requisito del empadronamiento en el momento de la solicitud de las ayudas, puesto en relación con la supuesta finalidad de la norma. Es decir, desde la concreta perspectiva de ese razonamiento, no se discute la proporcionalidad intrínseca del requisito, ni se considera un obstáculo insalvable para acceder al sistema de ayudas. Lo que se cuestiona es la desproporción de los efectos derivados de su incumplimiento.

Sin embargo, ya se ha señalado, por un lado, que el requisito no puede ser considerado, propiamente, como esencialmente discriminatorio ni objetivamente irrazonable, puesto que se configura como un punto de conexión con el ente territorial que concede las ayudas, limitado a un supuesto (acciones terroristas producidas con anterioridad a la entrada en vigor de la norma); y, por otro, que la finalidad de la norma no es la protección universal de las víctimas del terrorismo, sino la protección integral de quienes puedan acceder al sistema de ayudas diseñado por la norma.

Sentado lo anterior, cualquier incumplimiento de un requisito implica, por definición, la exclusión de otras situaciones o personas en quienes no concurra, pero de ello no se deriva la desproporcionalidad intrínseca del requisito. De lo contrario, cualquier requisito podría entenderse desproporcionado por el mero hecho de determinar la exclusión de quien no reúna las condiciones establecidas en la norma.

En el presente caso, solo un sistema de protección universal -que, insistimos, el legislador autonómico no está obligado a establecer- permitiría evitar esas exclusiones, lo que no es el caso.

En definitiva, se considera que la cuestión de inconstitucionalidad promovida por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo es notoriamente infundada (art. 37.1 LOTC), en el significado que a dicha expresión se le ha dado por la doctrina constitucional y “sin que ello signifique un juicio peyorativo sobre la duda de constitucionalidad trasladada por el órgano judicial” (entre otros, ATC 8/2019, de 12 de febrero, FJ 2).