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1. Por escrito registrado en este Tribunal el 7 de diciembre de 2015, la Sección Segunda de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, remitió testimonio del Auto de 24 de noviembre de 2015 por el que se acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con “el párrafo cuarto del art. 174 de la de la Ley General de la Seguridad Social [sic] por ser la exigencia de la inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las comunidades autónomas o ayuntamientos del lugar de residencia o mediante documento público en el que conste la constitución de dicha pareja limitativa de los medios de prueba para acreditar la existencia de una pareja de hecho”. Según se expone en el Auto de planteamiento la referida exigencia es contraria a los arts. 24 y 14 CE. Se acompaña también testimonio de las actuaciones.

Debe advertirse que aunque el órgano judicial afirma interponer cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 174, párrafo 4 de la Ley general de la Seguridad Social (LGSS), el precepto que se cuestiona, como se desprende del contenido del Auto de planteamiento, es el 174.3, párrafo 4 LGSS. Este precepto establece:

“A efectos de lo establecido en este apartado, se considerará pareja de hecho la constituida, con análoga relación de afectividad a la conyugal, por quienes, no hallándose impedidos para contraer matrimonio, no tengan vínculo matrimonial con otra persona y acrediten, mediante el correspondiente certificado de empadronamiento, una convivencia estable y notoria con carácter inmediato al fallecimiento del causante y con una duración ininterrumpida no inferior a cinco años. La existencia de pareja de hecho se acreditará mediante certificación de la inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las comunidades autónomas o ayuntamientos del lugar de residencia o mediante documento público en el que conste la constitución de dicha pareja. Tanto la mencionada inscripción como la formalización del correspondiente documento público deberán haberse producido con una antelación mínima de dos años con respecto a la fecha del fallecimiento del causante.”

2. Los hechos de los que trae causa la cuestión de inconstitucionalidad planteada son, en síntesis, los siguientes:

a) La actora en el proceso judicial del que trae causa esta cuestión interpuso demanda contra el Instituto Nacional de la Seguridad Social por haberle denegado la pensión de viudedad. El referido Instituto le denegó la pensión al considerar que su relación con el fallecido no era “ninguna de las que puede dar lugar a un pensión de viudedad, de acuerdo con el art. 174.4 LGSS”.

Contra la resolución denegatoria la interesada interpuso reclamación previa a la vía judicial, que también fue desestimada.

b) La interesada impugnó estas resoluciones ante la jurisdicción social. Correspondió conocer de la demanda formulada al Juzgado de lo Social núm. 27 de Madrid (autos núm. 214-2014). Este órgano judicial dictó Sentencia el 5 de marzo de 2015 desestimando la demanda. En esta Sentencia se consideró probado que la demandante había convivido “de forma ininterrumpida maritalmente sin vínculo matrimonial” con el fallecido desde el día 1 de enero de 1996 hasta el 30 de agosto de 2013, que fue cuando falleció. También se considera probado que la pareja no figuraba inscrita en el Registro de uniones de hecho. El Juzgado de lo Social confirmó las resoluciones impugnadas al apreciar que no se cumplían los requisitos establecidos en el art. 174.3 LGSS para poder ser beneficiario de la pensión solicitada al no constar inscrita la pareja de hecho en los registros específicos establecidos en la Comunidad Autónoma o en el ayuntamiento ni constar tampoco en un documento público que constituía pareja de hecho con el fallecido.

c) Contra esta Sentencia se interpuso recurso de suplicación, sustanciado con el núm. 488-2015, ante la Sección Segunda de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Tras nombrarse Magistrada Ponente, se puso a su disposición los autos para su conocimiento y estudio y se señaló el 30 de julio de 2015 para los actos de votación y fallo.

d) El 9 de septiembre de 2015 se dictó providencia por la que se acordó dar audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal y otorgarles un plazo común de diez días para que alegaren lo que estimaren conveniente sobre el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en relación con “el párrafo cuarto del art. 174 LGSS” (sic). En el texto de la providencia se reprodujo el párrafo cuarto del art. 174.3 LGSS y el órgano judicial manifestó sus dudas sobre la compatibilidad del referido precepto legal con el art. 24 CE “en tanto limita los medios de prueba para acreditar la existencia de una pareja de hecho y en consecuencia el derecho a un proceso con todas las garantías y a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa de los derechos e intereses legítimos, limitación esta última que puede colocar a la parte en una verdadera situación de indefensión”. También se afirma en la providencia que el fallo depende de la aplicación de esta norma.

e) El Fiscal formuló alegaciones oponiéndose al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad al considerar que el órgano judicial no había justificado en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma respecto de la que se quiere plantear cuestión de inconstitucionalidad. El Ministerio Fiscal sostuvo que esta exigencia debe cumplirse no solo en el Auto por el que finalmente se plantea la cuestión de inconstitucionalidad, sino también en la providencia por la que se da audiencia a las partes antes de, en su caso, plantear la cuestión. Las otras partes procesales no efectuaron alegaciones.

f) Por Auto de 24 de noviembre de 2015, la Sección Segunda de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con “el párrafo cuarto del art. 174 de la Ley General de la Seguridad Social [sic] por ser la exigencia de la inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las comunidades autónomas o ayuntamientos del lugar de residencia o mediante documento público en el que conste la constitución de dicha pareja limitativa de los medios de prueba para acreditar la existencia de una pareja de hecho” contraria a los arts. 24 y 14 CE.

Como se ha señalado anteriormente, aunque en el auto de planteamiento se afirme que el precepto respecto del que se plantea la cuestión es el párrafo 4 del art. 174 LGSS, el precepto cuestionado es, en realidad, el 174.3, párrafo 4 LGSS, tal y como se desprende del contenido de esta resolución.

3. En el Auto de planteamiento se expone, en primer lugar, los hechos de los que trae causa el proceso, se explica el objeto del mismo —que se declare el derecho de la actora a percibir pensión de viudedad por el fallecimiento de quien fue su pareja de hecho— y los razonamientos por los que la sentencia de instancia desestimó la demanda —no constar inscrita la pareja de hecho en ningún de los registros específicos establecidos al efecto en la Comunidad Autónoma o en el ayuntamiento ni constar la constitución como pareja de hecho en un registro público— . Se afirma también que la norma cuestionada —el art. 174.3, párrafo cuarto LGSS— es la norma aplicable al caso y de cuya validez depende el fallo, pues fue la aplicación de esta norma lo que determinó la denegación de la pensión solicitada, al no considerar acreditada la existencia de la unión de hecho.

Junto a ello el Auto de planteamiento efectúa una serie de consideraciones sobre el art. 174.3 LGSS (aunque, por error, se refiere al 174.4 LGSS). Se alude a las razones que llevaron a su aprobación y a las modificaciones de las que ha sido objeto. También se hace referencia a la STC 41/2013, que declaró inconstitucional y nula el apartado “c) Que el causante y el beneficiario hubieran tenido hijos comunes”, de la disposición adicional tercera de la Ley 40/2007, de 4 de diciembre. Entiende la Sala que de esta Sentencia se deduce que la certificación de las inscripción en alguno de los registros de parejas de hecho específicos existentes en las Comunidades Autónomas o en los ayuntamientos o mediante documento público en el que conste la constitución de dicha pareja, no puede ser un requisito constitutivo de la pareja de hecho, sino un mero medio de prueba. También se cita la STC 40/2014 que declaró inconstitucional el último párrafo del art. 174.3 LGSS y la STC 60/2014.

En el Auto de planteamiento se afirma que la doctrina del Tribunal Supremo en la que se sostiene que el art. 174.3 LGSS no permite acreditar por cualquier medio de prueba la existencia de la pareja de hecho es contraria al derecho a la tutela judicial. Tal consideración le lleva a entender también que la norma cuestionada podría ser contraria al derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa que garantiza el art. 24 CE. Se invoca la doctrina establecida en las SSTC 141/1988, de 12 de julio, y 199/2004. Según se alega, el precepto cuestionado, al exigir que la existencia de la pareja de hecho tenga que acreditarse mediante certificación de la inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las Comunidades Autónomas o ayuntamientos del lugar de residencia o mediante documento público en el que conste la constitución de dicha pareja, lesiona el referido derecho fundamental, ya que impide la acreditación de la existencia de la unión de hecho por otros medios de prueba. Se afirma, además, que la inscripción en un registro o la existencia de un documento público en el que conste la constitución de la pareja de hecho no solo no impide que pueda haber fraude, sino que, además, puede propiciarlo. También se alega que la convivencia en común durante largos años deja huellas indelebles y es la prueba de estas huellas lo que acredita la existencia de la pareja, no una mera manifestación ante un funcionario público.

Por otra parte se sostiene que el precepto cuestionado puede ser contrario al art. 14 CE, pues, según se afirma, puede de conllevar una discriminación indirecta por razón de género, ya que, de acuerdo con los datos que constan en el anuario de estadística del Ministerio de Empleo y Seguridad Social de 31 de diciembre de 2014), la mayoría de los perceptores de la pensión de viudedad (el 92,73 por 100) son mujeres. En el Auto se cita la STC 40/2007, de 15 de febrero, invocando la doctrina de este Tribunal sobre discriminación indirecta.

En virtud de estas consideraciones la Sección Segunda de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad a este Tribunal en relación con el párrafo cuarto del art. 174.3 LGSS, aunque, como se ha advertido, por error se refiere al “párrafo 4 del art. 174 de la Ley General de Seguridad Social”.

4. Por providencia de12 de abril de 2016, la Sección Primera de este Tribunal, a los efectos que determina el art. 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), acordó oír al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días, alegase lo que considerara conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, en relación con el cumplimiento de los requisitos procesales y por si fuere notoriamente infundada.

5. La Fiscal General del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito registrado en este Tribunal el 29 de abril de 2016. Tras exponer los antecedentes de los que trae causa la presente cuestión, alega, en primer lugar, que el órgano judicial solo dio audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación el motivo por el que se aduce que la norma cuestionada podría vulnerar el art. 24 CE al limitar los medios de prueba que permiten acreditar la existencia de la pareja de hecho (providencia de 9 de septiembre de 2015), pero no puso en su conocimiento en dicho trámite que, a su juicio, podía ser también contraria al principio de igualdad por incurrir en una discriminación indirecta por razón de sexo, que es la otra duda de constitucionalidad que formula el órgano judicial en el auto de planteamiento. Por ello entiende que esta segunda duda de constitucionalidad no puede ser objeto de examen por este Tribunal. Se invoca la doctrina constitucional establecida en la STC 73/2000, FJ 2, y en los AATC 85/2011, FJ 2, y 194/2015, FJ 4. No obstante, de forma subsidiaria, alega también que tal duda es manifiestamente infundada, pues considera que tal vulneración no puede fundamentarse en que la unión de hecho pudo no haberse registrado porque el varón impuso esta decisión a la mujer, como sostiene la Sala que plantea la cuestión, pues tal consideración, además de desconocer la esencia de la discriminación indirecta por razón de sexo, no deja de ser una hipótesis que no tiene consistencia para tildar a la norma que regula esta cuestión de inconstitucional.

En relación con la posible inconstitucionalidad de la norma cuestionada por impedir que pueda acreditarse la existencia de la pareja de hecho por medios distintos de los que establece ese precepto y vulnerar por este motivo el derecho los medios prueba que consagra el art. 24 CE, la Fiscal General considera que esta duda debe rechazarse por ser notoriamente infundada. En su opinión, “[f]rente a lo sostenido en el auto de planteamiento, la inscripción registral de que se trata, o la elevación a escritura pública, son requisitos formales o ad solemnitatem, que en conjunción con otra serie de requisitos materiales son exigidos por el legislador para que los supérstites de ciertas parejas de hecho puedan obtener la pensión de viudedad”. En su opinión, son los convivientes los que libremente han de decidir si formalizan o no su unión, del mismo modo que pueden decidir si contraen o no matrimonio.

Por todo ello, la Fiscal General del Estado solicita que se dicte Auto inadmitiendo la presente cuestión de inconstitucionalidad.

1. Conforme a lo dispuesto en el art. 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), el Tribunal puede rechazar en trámite de admisión y mediante Auto y sin otra audiencia que la del Fiscal General del Estado, aquellas cuestiones de inconstitucionalidad que no cumplan los requisitos procesales o que fueran notoriamente infundadas. Como ha sostenido el Tribunal en reiteradas ocasiones, “dichos requisitos procesales, enumerados en el art. 35.2 LOTC en desarrollo de lo dispuesto en el art. 163 CE, tienden a evitar que la cuestión de inconstitucionalidad se convierta en un medio de impugnación directa y abstracta de la validez de la Ley, garantizando, al propio tiempo, que su uso sirva a la finalidad de conciliar la doble obligación que recae sobre los órganos judiciales de actuar sometidos a la Ley y a la Constitución" (STC 17/1981, de 1 de junio, FJ 1; AATC, 393/2004, 19 de octubre de 2004, FJ 1; 76/2007, de 27 de febrero, FJ 2, y 189/2009, de 23 de junio, FJ 2, entre otras muchas resoluciones).

2. En el presente caso, como ha puesto de manifiesto la Fiscal General del Estado, el órgano judicial no ha dado audiencia a las partes ni al Ministerio Fiscal en relación con una de las dudas de constitucionalidad formuladas en el Auto de planteamiento de la cuestión, la que plantea si el precepto cuestionado podría incurrir en una vulneración del principio de igualdad por incurrir en una discriminación indirecta por razón de sexo. En efecto, en la providencia por la que se otorgó este trámite no se hace mención a este posible motivo de inconstitucionalidad de la norma, ni de la argumentación de la referida resolución puede deducirse que se impute a la norma cuestionada esta infracción constitucional. Debe indicarse también que ninguna de las partes ni el Ministerio Fiscal, en el trámite de alegaciones conferido, ha aducido que el precepto cuestionado pudiera incurrir también en esta infracción constitucional.

De acuerdo con la doctrina del Tribunal (entre otras muchas, STC 60/2010, de 7 de octubre, FJ 2) el trámite de audiencia previsto en el art. 35.2 LOTC “sirve a dos finalidades esenciales: de un lado, ‘poner a disposición del Juez un medio que le permita conocer la opinión de los sujetos interesados con el fin de facilitar su reflexión sobre la conveniencia o no de proceder a la apertura’ de este proceso constitucional, ‘y, de otro, facilitar el examen por parte de este Tribunal acerca de la viabilidad de la cuestión misma y el alcance del problema constitucional en ella planteado’” (STC 139/2008, de 28 de octubre, FJ 4). Por este motivo no cabe que el Auto de planteamiento de la cuestión introduzca “elementos nuevos que los sujetos interesados en el proceso no hayan podido previamente conocer ni, por ello, apreciar o impugnar su relevancia para el planteamiento de la cuestión, privándose así al órgano judicial de la opinión de aquéllos y no facilitándoles su reflexión sobre los mismos, pues ello es susceptible de desvirtuar el trámite de audiencia del art. 35.2 LOTC” [SSTC 166/2007, de 4 de julio, FJ 6; 50/2015, de 5 de marzo, FJ 2 b), y 95/2015, de 14 de mayo, FJ 2 b].

La aplicación de esta doctrina al presente caso conlleva, como se ha adelantado, que no procede entrar a examinar la duda de constitucionalidad por la que se plantea que el precepto cuestionado podría vulnerar el principio de igualdad por incurrir en una discriminación por razón de sexo, ya que en relación con esta concreta vulneración no puede considerarse cumplido el trámite de audiencia que establece en el art. 35.2 LOTC, pues ni el órgano judicial puso de manifiesto a las partes ni al Ministerio Fiscal que la norma cuestionada pudiera incurrir en esta infracción constitucional ni esta supuesta infracción constitucional fue invocada por el Fiscal o las partes en el referido trámite; supuesto este último en el que este Tribunal ha considerado justificada la inclusión en el Auto de planteamiento de motivos de inconstitucionalidad que no habían sido incluidos en la providencia por la que se dio trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal (SSTC 67/1985, de 24 de mayo, FJ 1, y 84/1993, de 8 de marzo, FJ 1, y ATC 875/1985, de 5 de diciembre, FJ 1).

3. El otro motivo en el que el órgano judicial fundamenta el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en relación con el apartado cuarto del art. 174.3 LGSS es, como se ha indicado en los antecedentes, que este precepto, al exigir que la acreditación de la existencia de la pareja de hecho deba efectuarse mediante certificación de la inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las Comunidades Autónomas o ayuntamientos del lugar de residencia o mediante documento público en el que conste su constitución, está limitando los medios de prueba que permiten acreditar la existencia de la pareja de hecho y por este motivo está vulnerando el art. 24 CE. En consecuencia, la duda de constitucionalidad que formula el órgano judicial no se refiere en su integridad a todo el párrafo cuarto del art. 174.3 LGSS, sino únicamente al inciso en el que se contiene la referida exigencia.

La Fiscal General del Estado considera que esta duda de constitucionalidad es notoriamente infundada. El concepto de cuestión notoriamente infundada, como ha afirmado reiteradamente el Tribunal, “encierra un cierto grado de indefinición, que se traduce procesalmente en otorgar a este Tribunal un margen de apreciación a la hora de controlar la solidez de la fundamentación de las cuestiones de inconstitucionalidad, existiendo supuestos en los que un examen preliminar permite apreciar la falta de viabilidad de la cuestión suscitada, sin que ello signifique un juicio peyorativo sobre la duda de constitucionalidad trasladada por el órgano judicial” (AATC 37/2015, de 17 de febrero, FJ 2; 112/2015, de 23 de junio, FJ 2, y 55/2016, de 1 de marzo de 2016, entre otros muchos).

En el presente caso, por las razones que se van a exponer a continuación, puede apreciarse ya en este trámite liminar que, como sostiene la Fiscal General del Estado, la cuestión planteada es notoriamente infundada.

El Tribunal, en las SSTC 51/2014, de 7 de abril, FJ 3, y 60/2014, de 5 de mayo, FJ 3, ha declarado que en el párrafo cuarto del indicado del art. 174.3 LGSS, el legislador ha establecido las condiciones que han de cumplir las parejas de hecho para tener tal consideración a efectos de la regulación contenida en el referido apartado. Así ha considerado que este precepto, al disponer que “se considerará pareja de hecho la constituida, con análoga relación de afectividad a la conyugal, por quienes, no hallándose impedidos para contraer matrimonio, no tengan vínculo matrimonial con otra persona y acrediten, mediante el correspondiente certificado de empadronamiento, una convivencia estable y notoria con carácter inmediato al fallecimiento del causante y con una duración ininterrumpida no inferior a cinco años”, exigir, además, que la existencia de pareja de hecho se acredite “mediante certificación de la inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las comunidades autónomas o ayuntamientos del lugar de residencia o mediante documento público en el que conste la constitución de dicha pareja” y requerir también que tanto la mencionada inscripción como la formalización del correspondiente documento público se hayan producido con una antelación mínima de dos años con respecto a la fecha del fallecimiento del causante, está estableciendo los requisitos que han de cumplirse para poder tener la consideración de pareja de hecho a los efectos previstos en esta norma (esto es, para que quienes han constituido una pareja de hecho puedan ser beneficiarios de una pensión de viudedad). Por ello este Tribunal, en las citadas SSTC 51/2014, de 7 de abril, FJ 3, y 60/2014, de 5 de mayo, FJ 3 consideró “que a los efectos de la Ley, no son parejas estables que queden amparadas por su regulación las que no reúnan todos esos precisos requisitos”.

Por lo que se refiere a la exigencia que contiene el art. 174.3, párrafo 4 LGSS, que ahora se cuestiona, en la que se establece que la existencia de la pareja de hecho habrá de acreditarse bien mediante certificación de la inscripción en alguno de los registros específicos existentes en las Comunidades Autónomas o ayuntamientos del lugar de residencia o bien mediante documento público en el que conste la constitución de dicha pareja, el Tribunal ha considerado que este requisito “obedece al objetivo legítimo de proporcionar seguridad jurídica en el reconocimiento de pensiones y de coordinar internamente el sistema prestacional de la Seguridad Social”. (SSTC 51/2014, de 7 de abril, FJ 3, y 60/2014, de 5 de mayo, FJ 3). Por esta razón ha sostenido que “[l]a constitución formal, ad solemnitatem, de la pareja de hecho exigida en el párrafo cuarto del art. 174.3 LGSS no carece de una finalidad constitucionalmente legítima, en tanto que atiende a constatar, a través de un medio idóneo, necesario y proporcionado, el compromiso de convivencia entre los miembros de una pareja de hecho, permitiendo al legislador identificar una concreta situación de necesidad merecedora de protección a través de la pensión de viudedad del sistema de Seguridad Social. Además, esa exigencia formal favorece la seguridad jurídica y evita el fraude en la reclamación de pensiones de viudedad” (SSTC 51/2014, de 7 de abril, FJ 3; y 60/2014, de 5 de mayo, FJ 3).

Resulta, por tanto, que el párrafo cuarto del art. 174.3 LGSS, está determinando los requisitos que deben cumplirse para que una pareja pueda tener la consideración de pareja de hecho a efectos de que el supérstite pueda tener derecho a la pensión de viudedad. Por ello, el legislador, al exigir la certificación de la inscripción como pareja de hecho en alguno de los registros específicos existentes en las Comunidades Autónomas o ayuntamientos del lugar de residencia o un documento público en el que conste su constitución, está determinando los requisitos de forma que deben cumplirse para poder tener la consideración de pareja de hecho a efectos de poder ser beneficiario de la pensión de viudedad que esta norma regula; pensión que no se reconoce a quien haya convivido de forma estable con el fallecido, sino a quien haya formalizado esa convivencia del modo previsto en la ley y, además, cumpla el resto de los requisitos exigidos para tener derecho a esta prestación. El concepto de “pareja de hecho” al que alude el inciso cuestionado del párrafo cuarto del art. 174.3 LGSS, a pesar de su denominación, no hace referencia a una situación fáctica que deba ser acreditada, sino que es un concepto jurídico que define la propia norma estableciendo los requisitos o exigencias que han de cumplirse para poder tener esa consideración y entre ellos se encuentran las exigencias formales que ahora se cuestionan: que la pareja de hecho hubiera sido inscrita en alguno de los registros específicos existentes en las Comunidades Autónomas o en los ayuntamientos o que constare su constitución en un documento público.

De ahí que, en este caso, la Ley al establecer que solo puede acreditarse la existencia de la pareja de hecho a través de los medios que en ella se establece, no está incidiendo en el ámbito garantizado por el art. 24 CE, pues a través de tales exigencias no está limitando los medios de prueba en un proceso, sino, como acaba de indicarse, estableciendo los requisitos que han de cumplirse para tener la consideración de pareja de hecho a efectos de que quienes la constituyen puedan tener derecho a recibir una pensión de viudedad.