Buscador de jurisprudència constitucional

1. Mediante escrito presentado en el Juzgado de guardia de Madrid el 5 de febrero de 1997 la Procuradora de los Tribunales doña María Jesús González Díez, en la representación que queda indicada, interpuso demanda de amparo contra la Resolución y la Sentencia reseñadas en el encabezamiento.

2. Los hechos de los que trae causa la demanda de amparo relevantes para la resolución del caso son, en síntesis, los siguientes:

a) Como consecuencia de que el día 6 de diciembre de 1992, en la estación de ferrocarril de Valladolid, un funcionario de la Policía Nacional requiriese a la Sra. Williams Lecraft para que se identificase, los demandantes de amparo presentaron una denuncia que dio lugar a las diligencias previas núm. 4392/92 del Juzgado de Instrucción núm. 5 de aquella localidad, diligencias que fueron sobreseídas provisionalmente por no resultar justificada la perpetración de delito alguno. Posteriormente, el 15 de febrero de 1993 los recurrentes presentaron un escrito en el Registro General del Ministerio del Interior en el cual incluyeron una doble solicitud: a) Por un lado recurrieron en alzada la orden (no manifestada por escrito) del Ministerio del Interior de proceder a pedir la documentación a personas de color, orden que habría sido ejecutada en la persona de la Sra. Williams Lecraft el día 6 de diciembre referido. b) Por otro formularon solicitud de responsabilidad patrimonial de la Administración General del Estado ante el Ministro del Interior, basando su reclamación en que el requerimiento de identificación se realizó exclusivamente sobre la Sra. Williams Lecraft por ser de raza negra, lo que implicaba un comportamiento racista que había producido lesiones morales y psicológicas a la requerida y a sus familiares fruto de la humillación sufrida, de la indignación que genera saber que la raza ha sido considerada criterio determinante para la actuación policial y, finalmente, de la inquietud de ser requerida por la policía para ser identificada, porque de ello parece lógico entender que el solo hecho de una diferencia racial es considerado base para la sospecha de que se infringe el Ordenamiento jurídico.

b) La primera solicitud, dio lugar a una Resolución administrativa declarando inadmisible el recurso por falta de acto administrativo recurrible. Se razonó al efecto que no existe orden, circular, disposición general o acto administrativo de ninguna clase que obligue a los funcionarios de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado a identificar a las personas según su raza. Dicha Resolución fue impugnada ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, la cual, en Sentencia de 15 de marzo de 1996, desestimó el recurso.

c) La segunda solicitud fue tramitada conforme al procedimiento previsto para las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administración pública, en cuyo curso emitieron informes la Brigada Móvil de Valladolid que había intervenido en el caso, la Jefatura Superior de Policía de esa localidad y la Delegación del Gobierno en Castilla y León, así como el Servicio Jurídico del Estado. Este último razonó que la petición policial de identificación surgió de la creencia de estar ante una persona extranjera, y que tal creencia se fundamentó, a su vez, en el hecho de que la interesada era de raza negra, sin que existiesen otras circunstancias o hechos que justificasen la intervención policial, tal y como pone de relieve el hecho de que no se recabase la identificación del esposo de la reclamante, al ser este último de raza blanca. Por ello se mostró favorable a la estimación de la reclamación, si bien consideraba excesiva la cantidad de 5.000.000 de pesetas que reclamaban los demandantes. La Resolución del Ministro del Interior, siguiendo esencialmente la versión de los hechos facilitada por los funcionarios actuantes, asumió por entero el dictamen del Consejo de Estado y, en consecuencia, desestimó la reclamación formulada. Esencialmente razona que los funcionarios policiales actuaron dentro del marco de sus competencias de control de la inmigración ilegal y respondiendo a la apariencia extranjera de la interesada, para cuya apreciación los agentes pueden tener en cuenta las características raciales de la actual población española. En consecuencia entiende que no se produjo una solicitud de identificación por ser la interesada de raza negra, sino que ese factor fue valorado como un posible indicio de la condición de extranjera de ella. Finaliza afirmando que, admitido por los interesados y los funcionarios intervinientes que la Sra. Williams Lecraft y su esposo se negaron a identificarse, y que solicitaron la identificación de los policías actuantes, no resultó desproporcionado que unos y otros se dirigiesen a los locales habilitados al propósito en la estación de ferrocarril y que en ellos se procediera a tomar los datos identificativos de los interesados, sin que, de otra parte, exista dato alguno que permita afirmar que se produjera desproporción o abuso en la actuación desarrollada.

d) Frente a la Resolución desestimatoria de su pretensión de responsabilidad administrativa los demandantes interpusieron recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional, la cual dictó la Sentencia de 29 de noviembre de 1996 cuyos fundamentos jurídicos, transcritos literalmente, dicen:

"PRIMERO.- Que en la Sentencia de esta Sala de 15 de marzo de 1996, se desestimó el recurso 1/450/93 interpuesto por los recurrentes contra la orden o instrucción que recibieron los policías que identificaron a la señora Williams Lecraft y que se refería genéricamente a la identificación de extranjeros, siendo la citada recurrente de raza negra, lo cual no es óbice para plantear ante la Sala la responsabilidad patrimonial de la Administración por aquella actuación pues es también título de imputación el funcionamiento normal de los servicios públicos y son indemnizables como daño efectivo, individualizado y económicamente evaluable los de signo moral o inmaterial.

SEGUNDO.- No obstante lo dicho la demanda debe ser desestimada desde el momento en que, de entre los elementos que integran el instituto de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, no concurre en el caso de autos el de la antijuridicidad ya que el requerimiento de identificación por razón más que de raza, de nacionalidad, se enmarca en lo que se ha dado en llamar las cargas de la vida social o en sociedad.

TERCERO.- Que la actuación policial de la que fue objeto la recurrente tuvo su origen en la aplicación de régimen de extranjería (cf. Artículo 72,1 del entonces vigente Reglamento de ejecución de la LO 7/85) de forma que teniendo órdenes los agentes actuantes de identificar a los extranjeros que hubiese en la Estación de ferrocarril de Valladolid, al ser la recurrente de raza negra no era desproporcionado el requerimiento de identificación; es más, el citado artículo 72,1, conforme al cual actuó la Policía, debe relacionarse con el artículo 20,1 de la LO 1/92, de Seguridad Ciudadana, que apodera a la Administración para ese tipo de actuaciones en general, y que fija el criterio de proporcionalidad en la regla de que serán pertinentes tales requerimientos 'siempre que el conocimiento de la identidad de las personas requeridas fuese necesario para el ejercicio de las funciones de protección de la seguridad...'.

CUARTO.- Que a lo dicho debe añadirse que tampoco queda acreditado en autos que la actuación policial fuese, partiendo de su legalidad, desconsiderada o humillante pues, repetimos, el daño se cifra por la recurrente en el hecho en sí de exigírsele su identificación por razón de nacionalidad y raza."

3. Los demandantes de amparo entienden que la actuación policial convalidada por la Resolución del Ministerio del Interior y por la Sentencia de la Audiencia Nacional es contraria al art. 14 CE, en relación con los arts. 17 (derecho a la libertad y a la seguridad), 19 (libertad de circulación) y 24.1 (presunción de inocencia) de nuestra Norma Fundamental. El art. 20.1 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, a cuyo amparo se efectuó la identificación, no ampara que ésta se produzca atendiendo sólo y exclusivamente al color de la piel de las personas, pues el art. 14 CE impide toda discriminación por razón de la raza. Por ello se habría vulnerado también el derecho a la libertad y a la seguridad (art. 17 CE), en la medida en que la Sra. Williams Lecraft fue retenida para identificación durante un espacio superior a treinta minutos, y además el derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE), pues al utilizar el criterio racial para seleccionar a las personas a las que se exigió la identificación se presumió que éstas tenían mayor peligrosidad y capacidad de infracción del Ordenamiento jurídico. Completan el catálogo de preceptos vulnerados los arts. 5, 6 y 14 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.

Los demandantes razonan que la mayoría de las veces es muy difícil probar que el criterio racial ha sido el utilizado, sin embargo en el presente caso el policía que intervino admitió que tenía órdenes de pedir la documentación a personas "como ella", es decir, a personas de raza negra. Su raza fue lo único que determinó que se le pidiese la documentación, pues a ninguna otra persona que bajó del tren se solicitó que se identificara. Es más, el informe policial incorporado a la Resolución administrativa impugnada alude a la existencia de caracteres raciales no españoles como criterio para la identificación de extranjeros, lo que, dado que España ha sido y sigue siendo crisol de diferentes culturas, no puede admitirse, a la vez que pone de relieve un menosprecio y rechazo velado por parte de la policía hacia la raza negra, puesto que se prejuzga la situación ilegal de sus miembros en España. En definitiva, se ha producido la lesión del derecho a no ser discriminado por la raza y ello ha causado unos prejuicios morales que pueden y deben ser indemnizados, pues de la lesión de los derechos fundamentales se deriva directamente el derecho a la indemnización sin necesidad de alegar mayor daño que el propio derecho constitucional lesionado.

A la Sentencia de la Audiencia Nacional le reprochan los demandantes de amparo el haber incurrido en incongruencia omisiva lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), pues, pese a que en la demanda se argumenta extensamente la violación de derechos fundamentales, la Sentencia no estudia dicha argumentación y resuelve el proceso en un corto fundamento de Derecho que obvia cualquier referencia a los preceptos de la Constitución y del Convenio Europeo de Derechos Humanos aducidos. En cuanto al fondo de su argumentación, se estima que la Sentencia viene a profundizar en la lesión del derecho a no ser discriminado en función de la raza, pues confiesa paladinamente que la identificación se realizó con dicho criterio y concluye que ello no resulta desproporcionado.

Finalizan los demandantes con una referencia al carácter indemnizable, a tenor de los arts 106.2 CE y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de los perjuicios morales sufridos tanto por la Sra. Williams Lecraft como por su esposo e hijo, quienes también fueron afectados en su vida familiar, lo que merece protección a tenor de lo establecido en el art. 39.1 CE.

Como consecuencia del anterior razonamiento los demandantes suplican de este Tribunal que se declare contraria a Derecho la actuación policial, se acuerde la nulidad de la Resolución administrativa y de la Sentencia impugnadas, se reconozca el derecho de la Sra. Williams Lecraft a no ser discriminada por razón de raza y se condene a la Administración pública a indemnizar a los recurrentes en 5.000.000 de pesetas.

4. Por providencia de 5 de octubre de 1998 la Sección Tercera acordó admitir a trámite el recurso de amparo y, de conformidad con el art. 51 LOTC, dirigir atenta comunicación a la Subdirección General de Recursos del Ministerio del Interior y a la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional para que, en plazo que no excediese de diez días, remitiesen certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al expediente administrativo núm. 292/94 y al recurso contencioso-administrativo núm. 1/643/94, respectivamente, debiéndose emplazar a quienes hubieran sido parte en el recurso citado, salvo a los demandantes de amparo, a fin de que, en el plazo de diez días, pudieran comparecer en el presente ante este Tribunal.

5. El Abogado del Estado se personó mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 8 de octubre de 1998, siendo tenido por parte mediante providencia de 4 de febrero de 1999, en la que igualmente se acordó dar vista de las actuaciones recibidas a las partes personadas y al Ministerio Fiscal para que, en el plazo común de veinte días, presentasen las alegaciones que estimaran pertinentes, conforme determina el art. 52.1 LOTC.

6. El Abogado del Estado formuló sus alegaciones el 26 de febrero de 1999, interesando la inadmisión o, en su caso, la desestimación del recurso de amparo. Comienza por descartar que este Tribunal pueda condenar al pago de una indemnización, ya que a lo sumo únicamente podría declarar la existencia de una discriminación a modo de título que sirviera de fundamento o presupuesto para un ulterior ejercicio de las acciones indemnizatorias oportunas. Entiende que el hecho de pedir la documentación es, en sí mismo considerado, parte de una actuación de naturaleza rutinaria que sólo si las circunstancias concurrentes revelan un exceso en las formas o una finalidad desviada de la estrictamente identificativa puede llegar a ser discriminatoria, pasando así a constituir una lesión susceptible de servir de presupuesto a la exigencia de una reparación compensatoria. Según el Abogado del Estado la demanda de amparo se mantiene en un plano abstracto que omite cualquier referencia a las circunstancias del caso concreto, pretendiendo un pronunciamiento general sobre si es o no lícito que la policía seleccione preferentemente un género determinado de personas como objeto de sus actuaciones de investigación y prevención. En relación con este extremo sostiene el defensor de la Administración que la discriminación en actuaciones como la denunciada sólo puede producirse, bien por los modos circunstanciales de llevarse a cabo, bien por la selección arbitraria e inadecuada de los géneros o grupos de personas sometidos a especial vigilancia, dándose esto último cuando quepa apreciar una patente discordancia entre los colectivos investigados y los objetivos preventivos o represivos de la acción policial, o sea, cuando los requerimientos para identificación no tengan conexión lógica con los tipos de infracción legal que se pretendan investigar o reprimir. Frente al reproche de los demandantes de amparo (que, sin reprobar el uso de métodos de tanteo para la localización de extranjeros ilegales, se centra en que se haya recurrido al criterio racial para determinar la persona sometida a investigación policial) afirma que el razonamiento de la demanda conduce a que, dado que no es posible según ella la identificación de un canon racial español, la identificación de la Sra. Williams Lecraft tuvo que ser producto del azar y no de su raza. Pero es que no cabe desconocer que ciertos rasgos raciales son estadísticamente indiciarios de diversos orígenes nacionales. Concluye afirmando que la finalidad estrictamente identificadora de la medida empleada, orientada a la localización de extranjeros en situación de entrada ilegal, justifica plenamente la legitimidad de la acción policial.

7. Los demandantes de amparo presentaron alegaciones el 5 de marzo de 1999, remitiéndose a la fundamentación y peticiones formuladas en la demanda.

8. El Ministerio Fiscal formuló sus alegaciones mediante escrito presentado el 10 de marzo de 1999, en el que solicitó el dictado de Sentencia denegatoria del amparo pedido por los demandantes. Inicia su argumentación afirmando que, como ha existido un trato diferencial, consistente en que se pidió la documentación a la Sra. Williams Lecraft y no a su esposo u otras personas, pesa sobre la Administración la carga de la prueba de la licitud de esa diferenciación. Para ello se ofrece la argumentación de que se trataba de una actuación policial de control de extranjeros en una estación de ferrocarril de paso frecuente entre Francia y Portugal, por lo que no es sino una exigencia de sentido común que se comenzase por aquellas personas que presentaban algún indicio de poder ser de nacionalidad extranjera, pues no toda diferencia de trato constituye una discriminación, sino sólo aquella que está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Y desde este punto de vista, afirma el Fiscal, pocas justificaciones pueden resultar más razonables para indagar la presencia de posibles extranjeros (a los efectos legales oportunos) que el hecho objetivo de atender a caracteres raciales estadísticamente menos frecuentes entre los españoles. En suma, entiende el Ministerio Público que el indicio de discriminación que revela el trato diferencial de que fue objeto la Sra. Williams Lecraft ha sido justificado por la Administración con una argumentación objetiva y razonable que impide apreciar quiebra constitucional alguna.

Para concluir el Fiscal realiza dos precisiones. La primera, que sólo la Sra. Williams Lecraft sufrió el trato desigual, por lo que los otros dos recurrentes, esposo e hijo de la anterior, estarían persiguiendo la defensa de intereses ajenos. La segunda, que la alegada quiebra de los arts. 17, 18 y 24.2 CE no resulta debidamente argumentada en la demanda de amparo, pues la privación de libertad estuvo ocasionada por la necesidad de solicitar la documentación, y la lesión del derecho al honor y a la presunción de inocencia no pasan de ser menciones de derechos fundamentales, no correspondiendo al Tribunal Constitucional la construcción de oficio de las demandas. En cualquier caso, de prosperar la demanda, solo podría concluir en la declaración de la lesión del derecho fundamental como base para ulteriores reclamaciones, pero no en una condena al pago de una indemnización como pretenden los demandantes.

9. Por providencia de 25 de enero de 2001 se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 29 del mismo mes y año

1. En el presente recurso de amparo se impugna la Resolución del Ministerio del Interior citada en el encabezamiento, por medio de la cual se denegó la solicitud de responsabilidad patrimonial de la Administración General del Estado, así como la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional que desestimó el recurso deducido contra aquella Resolución. Los demandantes de amparo habían reclamado una indemnización de 5.000.000 de pesetas por los daños morales sufridos por la Sra. Williams Lecraft, su esposo y el hijo de ambos como consecuencia de una actuación policial que los demandantes consideraban discriminatoria por motivos raciales. Dicha actuación habría consistido en que el 6 de diciembre de 1992, cuando la Sra. Williams Lecraft, su marido y su hijo descendieron de un tren en la estación ferroviaria de Valladolid la policía solicitó la documentación exclusivamente a la indicada señora sólo por ser de color. Ante las protestas del Sr. Calabuig- París, basadas en la discriminación racial que ello implicaba, se produjo un traslado a las dependencias policiales existentes en la misma estación, en las cuales, tras comprobar que la Sra. Williams Lecraft era española, la policía le pidió disculpas y dejó marchar a los tres demandantes.

2. Hemos de comenzar por el estudio de la aducida vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) en que, según los demandantes, habría incurrido la Sentencia de la Audiencia Nacional al no haber dado respuesta a las alegaciones sobre la vulneración de derechos fundamentales en que se basaba la demanda presentada ante ella.

Al respecto conviene recordar que el deber de los órganos judiciales de motivar sus resoluciones es una exigencia implícita en el art. 24.1 CE, que se hace patente en una interpretación sistemática de este precepto constitucional en relación con el art. 120.3 CE, pues en un Estado de Derecho hay que dar razón del Derecho judicialmente interpretado y aplicado, y que responde a una doble finalidad: a) de un lado, la de exteriorizar el fundamento de la decisión, haciendo explícito que ésta corresponde a una determinada aplicación de la Ley; b) y, de otro, permitir su eventual control jurisdiccional mediante el ejercicio de los recursos. Ahora bien, de acuerdo con una consolidada doctrina constitucional, desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva, como derecho a obtener una decisión fundada en Derecho, no es exigible un razonamiento judicial exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se debate, sino que basta con que el Juzgador exprese las razones jurídicas en las que se apoya para tomar su decisión, de modo que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión, esto es, la ratio decidendi que determina aquélla. No existe, por lo tanto, un derecho fundamental del justiciable a una determinada extensión de la motivación, puesto que su función se limita a comprobar si existe fundamentación jurídica y, en su caso, si el razonamiento que contiene constituye, lógica y jurídicamente, suficiente motivación de la decisión adoptada, cualquiera que sea su brevedad y concisión, incluso en supuestos de motivación por remisión (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre, FJ 2; 187/1998, de 28 de septiembre, FJ 9; 215/1998, de 11 de noviembre, FJ 3; 206/1999, de 8 de noviembre, FJ 3, 187/2000, FJ 2).

3. La aplicación de los anteriores principios, dentro de los que debe moverse el control constitucional, a la Sentencia objeto de este recurso de amparo ha de conducir a la desestimación de la queja de los recurrentes, pues la lectura de los fundamentos jurídicos de la Sentencia, reproducidos en los antecedentes, evidencia que la Audiencia Nacional no omitió la consideración constitucional de la cuestión que había sido planteada. Antes al contrario, denegó la pretensión de indemnización por falta de uno de los requisitos de la responsabilidad administrativa, la antijuricidad de la lesión, y ésta, a su vez, fue descartada por entender, entre otras cosas, que la actuación policial no resultó discriminatoria, "ya que el requerimiento de identificación por razón más que de raza, de nacionalidad, se enmarca en lo que se ha dado en llamar las cargas de la vida social o en sociedad." Cuestión distinta será la de si el razonamiento apuntado es o no en sí mismo lesivo del derecho a no sufrir discriminación racial, lo que habrá de ser analizado en el marco de la queja sustantiva que los demandantes fundan en el art. 14 CE y que más adelante abordaremos.

4. Una segunda cuestión de preferente tratamiento es la relativa a la falta de legitimación del esposo y el hijo de la Sra. Williams Lecraft, si bien tan sólo en relación a la aducida vulneración del derecho a no ser discriminados en función de la raza, pues no cabe duda de que, en la medida en que fueron parte en el proceso judicial previo y denuncian la incongruencia de la Sentencia, sí ostentan legitimación para realizar tal queja. Pues bien, dado que la Sra. Williams Lecraft fue la única persona de color a la que se le requirió la presentación de documentación identificativa, no cabe considerar que don Federico Agustín Calabuig París o don Iván Agustín Calabuig Williams fueran objeto de la actuación policial que se dice lesiva del derecho a no ser discriminados por motivo de su raza, por lo que, conforme argumenta el Ministerio Fiscal en el último inciso de sus alegaciones, estarían pretendiendo la defensa de intereses ajenos. Reiteradamente hemos dicho que a efectos de entender que existe legitimación para recurrir en amparo no basta con haber sido parte en el proceso judicial precedente, sino que además es necesario que el recurrente se encuentre respecto del derecho fundamental que se estima vulnerado en una situación jurídico-material identificable, no con un interés genérico en la preservación de derechos, sino con un interés cualificado y específico (por todas STC 148/1993, de 29 de abril, FJ 2); interés que, como ha señalado la STC 293/1994, de 27 de octubre, FJ 1, halla su expresión normal en la titularidad del derecho fundamental invocado en el recurso. De ahí que, a efectos de comprobar si existe esta legitimación, basta con examinar si prima facie esa titularidad existe, y para ello es suficiente, en principio, con comprobar que el actor invoca una vulneración de un derecho fundamental y que dicha vulneración puede afectar a su ámbito de intereses. Ahora bien, si la ajenidad puede predicarse respecto del derecho a no sufrir discriminación racial, no cabe decir lo mismo en cuanto a la queja relativa a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, pues al haber sido parte en el proceso judicial precedente tenían derecho a ella. Lo que ocurre es que esta última queja ha sido rechazada de conformidad con lo expuesto en el fundamento jurídico precedente.

5. Para concluir con las cuestiones de preferente tratamiento hemos de rechazar las quejas formuladas sobre vulneración de los derechos a la libertad y seguridad, a la libertad de circulación y a la presunción de inocencia (arts. 17, 19 y 24.2 CE), pues su falta de invocación en la vía judicial previa [arts. 50.1 a) y 43.1 LOTC] con merma del carácter subsidiario del recurso de amparo (STC 201/2000, de 24 de julio, por todas) las hace inadmisibles.

6. Conviene precisar a continuación que el acto del poder público al que primeramente se imputa la lesión del derecho a no ser discriminado por razón de raza está constituido por una Resolución administrativa denegatoria de la solicitud de responsabilidad patrimonial por funcionamiento de la Administración pública. A la Sentencia de la Audiencia Nacional, en lo que a la vulneración del derecho reconocido en el art. 14 CE se refiere, no se le achaca una lesión autónoma, sino el no haber reparado y haber profundizado en la lesión ya producida por la Resolución administrativa.

Pues bien, aunque la lesión de derechos fundamentales, de existir, sería imputable a la actuación material de la Administración, consistente en la solicitud de documentación formulada a la Sra. Williams Lecraft y no a la Resolución administrativa que negó la existencia de responsabilidad patrimonial, lo cierto es que esta Resolución se sustenta esencialmente en la legalidad y corrección de la actuación policial de intervención en la esfera del administrado, cuestión de legalidad ordinaria que no ha suscitado reparo alguno sobre su constitucionalidad, lo cual reduce el ámbito de nuestro análisis al tema de si la concreta solicitud de documentación formulada a la Sra. Williams Lecraft en la estación de ferrocarril de Valladolid el día 6 de diciembre de 1992 supuso una discriminación racial vulneradora del art. 14 CE. Si de ello se ha de derivar o no la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración en función de la concurrencia del resto de los presupuestos constitucional y legalmente exigibles al efecto es cuestión reservada a la jurisdicción ordinaria y no susceptible de amparo constitucional (SSTC 36/1984, de 14 de marzo, 40/1988, de 10 de marzo, 114/1990, de 21 de junio, y 209/1992, de 30 de noviembre).

7. Centrándonos ya en la cuestión de fondo (la aducida discriminación racial), hemos de recordar que este Tribunal se ha manifestado ya, en las ocasiones en que, aun desde otra perspectiva, se le han planteado cuestiones sobre discriminación racial o étnica, afirmando tajantemente el carácter odioso de la aludida forma de discriminación, prohibida en forma expresa tanto por el art. 14 de nuestra Constitución como por el Convenio Europeo de Derechos Humanos (art. 14). Así, en la STC 126/1986, de 22 de octubre (FJ 1), calificamos la discriminación racial de perversión jurídica, y en la STC 214/1991, de 11 de noviembre, hemos rechazado rotundamente que, bajo el manto protector de la libertad ideológica (art. 16 CE) o de la libertad de expresión (art. 20 CE), puedan cobijarse manifestaciones, expresiones o campañas de carácter racista o xenófobo, "puesto que ... ello es contrario no sólo al derecho al honor de la persona o personas directamente afectadas, sino a otros bienes constitucionales como el de la dignidad humana (art. 10 CE), que han de respetar tanto los poderes públicos como los propios ciudadanos, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 9 y 10 CE. La dignidad como rango o categoría de la persona como tal, del que deriva y en el que se proyecta el derecho al honor (art. 18.1 CE), no admite discriminación alguna por razón de nacimiento, raza o sexo, opiniones o creencias. El odio y el desprecio a todo un pueblo o a una etnia (a cualquier pueblo o a cualquier etnia) son incompatibles con el respeto a la dignidad humana, que sólo se cumple si se atribuye por igual a todo hombre, a toda etnia, a todos los pueblos". Y si bien las aludidas manifestaciones las efectuábamos en relación con el ataque al honor dirigido contra todo un pueblo (en el caso considerado, el judío), tal rechazo absoluto es predicable también de aquellas conductas que, proyectadas sobre un solo individuo, encuentran su motivación en la pertenencia de éste a un determinado grupo racial, étnico o religioso. Finalmente en la STC 176/1995, de 11 de diciembre, (FJ 4, párrafo 4) tuvimos ocasión de afirmar, como colofón de todo el razonamiento desarrollado en ella, que el mensaje racista está en contradicción abierta con los principios de un sistema democrático de convivencia pacífica.

8. En el estudio de las discriminaciones fundadas en razones expresamente prohibidas en el art. 14 CE, que han sido objeto de nuestra atención especialmente en el ámbito de las relaciones laborales (STC 198/1996, de 3 de diciembre, y las en ella citadas, sobre discriminación por razón de sexo), hemos de partir de que la prohibición de discriminación consagrada en el art. 14 CE comprende no sólo la discriminación patente, es decir, el tratamiento jurídico manifiesta e injustificadamente diferenciado y desfavorable de unas personas respecto a otras, sino también la encubierta, esto es, aquel tratamiento formal o aparentemente neutro o no discriminatorio del que se deriva, por las diversas circunstancias de hecho concurrentes en el caso, un impacto adverso sobre la persona objeto de la práctica o conducta constitucionalmente censurable en cuanto la medida que produce el efecto adverso carece de justificación (no se funda en una exigencia objetiva e indispensable para la consecución de un objetivo legítimo) o no resulta idónea para el logro de tal objetivo.

Los requerimientos policiales de identificación efectuados a fin de controlar el cumplimiento de la legislación de extranjería encuentran cobertura normativa en el art. 72.1 del Real Decreto 1119/1986, de 26 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España, que obliga a los extranjeros a llevar consigo el pasaporte o documento con base en el cual hubieran efectuado su entrada en España, y, en su caso, el permiso de residencia, y a exhibirlos, cuando fueran requeridos por las autoridades o sus agentes, sin perjuicio de poder demostrar su identidad por cualquier otro medio si no los llevaran consigo. Del mismo modo el art. 11 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre protección de la seguridad ciudadana, dispone que "los extranjeros que se encuentren en territorio español están obligados a disponer de la documentación que acredite su identidad y el hecho de hallarse legalmente en España, con arreglo a lo dispuesto en las normas vigentes", pudiendo ser requerida su identificación a tenor del art. 20.1 de dicha norma. Pues bien, es en el marco del ejercicio de esta potestad, amparada legalmente cuando no se desvía de la finalidad para la que se otorgó, en el que ha de indagarse si se produjo una discriminación encubierta por motivos raciales. A tal efecto, forzoso es reconocer que, cuando los controles policiales sirven a tal finalidad, determinadas características físicas o étnicas pueden ser tomadas en consideración en ellos como razonablemente indiciarias del origen no nacional de la persona que las reúne.

A esto cabe añadir que el lugar y el momento en el que dicha persona se encuentra, en los cuales es usual que lleve consigo la documentación acreditativa de su identidad, hace que no resulte ilógico realizar en ellos estos controles, que, por las circunstancias indicadas, resultan menos gravosos para aquél cuya identificación se requiera. La variedad de circunstancias de esta índole (lugares de tránsito de viajeros, de hospedaje, zonas con especial incidencia de la inmigración, etc.) determina que su valoración sea eminentemente casuística. A lo anterior ha de añadirse que, aun contando con cobertura legal y ejercitándose el requerimiento para el cumplimiento del fin previsto normativamente, el ejercicio de las facultades de identificación ha de llevarse a cabo de forma proporcionada, respetuosa, cortés y, en definitiva, del modo que menos incidencia genere en la esfera del individuo. La transgresión de esta condición de ejercicio, no sólo hace a éste contrario al Ordenamiento, sino que puede ser reveladora de que, la que en principio puede parecer una razonable selección de las personas a identificar en el ejercicio de las funciones policiales, no es tal, sino que ha sido efectuada o aprovechada para infligir un daño especial o adicional a quienes pertenecen a determinado grupo racial o étnico. Es decir, que bajo el manto protector del ejercicio de unas funciones legalmente previstas se encubre un móvil racista o xenófobo en la decisión misma de ejercitar dichas funciones o en el modo concreto en que, atendidas las circunstancias, se llevaron a cabo.

9. En el presente caso ha de desecharse que el requerimiento de identificación efectuado a la Sra. Williams Lecraft obedeciera a una discriminación patente. En efecto, ha quedado descartado que existiese una orden o instrucción específica de identificar a los individuos de una determinada raza, pues el recurso de alzada contra la supuesta instrucción general en ese sentido fue inadmitido por la inexistencia de tal instrucción, y la resolución administrativa correspondiente fue confirmada por la Audiencia Nacional en vía contencioso- administrativa, sin que se haya acudido en amparo ante este Tribunal en relación con estos pronunciamientos.

En orden a indagar si se produjo o no una discriminación racial encubierta en la concreta forma de ejercicio de la potestad policial de identificación, es decir, si el requerimiento de identificación produjo a la Sra. Williams Lecraft, en su calidad de integrante de un grupo racial concreto, un impacto adverso que, atendidas las circunstancias concurrentes, resulta objetivamente injustificado o inidóneo para el cumplimiento de la finalidad en función de la cual se confirió la potestad para llevar a cabo el requerimiento identificatorio cuestionado, habrá de observarse si existe algún dato de entre los tenidos por probados que permita afirmar que las características raciales de la Sra. Williams Lecraft fueron tomadas en consideración para pedirle la documentación por algún otro motivo que el de su genérico carácter indiciario de una mayor probabilidad de que la interesada fuese extranjera. A tales efectos conviene recordar que, aun advirtiendo de la prudencia con la que deben usarse las referencias de carácter étnico para evitar malentendidos, su utilización con carácter descriptivo, en sí misma considerada, no resulta por principio discriminatoria (STC 126/1986, FJ 1). Para realizar esta valoración no es superfluo recordar que este Tribunal ha de respetar los hechos declarados probados por la Sentencia que agotó la vía judicial [art. 44.1 b) LOTC], pues fue ante la jurisdicción ordinaria donde el demandante dispuso de la posibilidad de impugnar la apreciación de los hechos efectuada por la Administración en la Resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad. Hemos de partir, por tanto, de los hechos explícita o implícitamente admitidos por la Sentencia de la Audiencia Nacional y centrar nuestro análisis en su significación en orden a la existencia o no de una discriminación por motivos raciales en la actuación policial. Para ello se ha de resaltar que la Sentencia de la Audiencia Nacional afirma expresamente que no queda acreditado en los autos que la actuación policial fuese desconsiderada o humillante. Es más, los demandantes de amparo no denuncian que se produjese un trato ni siquiera incorrecto, sino que atacan la utilización del color de la piel de la Sra. Williams Lecraft como criterio determinante de que se le pidiese su documentación.

Pues bien, del relato de hechos de la Resolución administrativa recurrida, no desvirtuada en el proceso judicial previo a este recurso de amparo, se desprende que la actuación policial usó el criterio racial como meramente indicativo de una mayor probabilidad de que la interesada no fuera española. Ninguna de las circunstancias acaecidas en dicha intervención indica que el comportamiento del funcionario de la Policía Nacional actuante fuese guiado por un prejuicio racista o por una especial prevención contra los integrantes de un determinado grupo étnico, como se alega en la demanda. Así, la actuación policial se produjo en un lugar de tránsito de viajeros, una estación de ferrocarril, en el que, de una parte, no es ilógico pensar que exista mayor probabilidad que en otros lugares de que las personas a las que selectivamente se solicita la identificación puedan ser extranjeras, y, de otro, las incomodidades que todo requerimiento de identificación genera son menores, así como razonablemente asumibles como cargas inherentes a la vida social. De hecho los requerimientos de identificación en función de las apariencias que permitían razonablemente presumir la condición de extranjeros de determinadas personas hicieron posible que la actividad de la Brigada Móvil de Valladolid diera lugar a la localización de 126 extranjeros en situación ilegal durante 1992.

Finalmente, como queda dicho, no aparece tampoco acreditado que los funcionarios policiales desplegasen su actuación de forma desconsiderada, ofensiva o gratuitamente obstaculizante de la libertad de circulación de la demandante de amparo, pues la intervención policial se prolongó únicamente lo imprescindible para lograr la identificación. Finalmente puede descartarse que los agentes de policía actuasen de un modo airado o llamativo que hiciese pasar a la Sra. Williams Lecraft y sus acompañantes a un primer plano que les resultase afrentoso o incómodo frente a la colectividad de ciudadanos que hubiese en la propia estación de ferrocarril, sino que la toma de los datos de identidad se produjo en las dependencias policiales existentes en la misma estación.

Lo discriminatorio hubiera sido la utilización de un criterio (en este caso el racial) que careciese de toda relevancia en orden a la individualización de las personas para las que el Ordenamiento jurídico ha previsto la medida de intervención administrativa, en este caso los ciudadanos extranjeros. Estos, como ha quedado expuesto, están obligados a exhibir los documentos justificativos de su estancia legal en España, obligación de identificarse que, por lo demás, afecta a la generalidad de los ciudadanos según resulta del art. 20.1 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre protección de la seguridad ciudadana, en relación con su art. 9 y el art. 12 del Decreto núm. 196/1976, de 6 de febrero, por el que se regula el Documento Nacional de Identidad, en la redacción dada por el Real Decreto 1245/1985, de 17 de julio.

10. En atención a lo hasta ahora dicho hemos de concluir que, conforme a las líneas generales la doctrina que sobre la distribución de la carga de la prueba se contiene ya en la STC 26/1981, de 17 de julio, al haber alegado por la Sra. Williams Lecraft un indicio de discriminación consistente en un trato desigual, por ser ella de color y haber sido la única persona requerida para mostrar su documentación, se ha trasladado a la Administración la carga de justificar que su actuación goza de cobertura legal y se ajusta a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, lo que se ha efectuado adecuadamente, según acabamos de exponer. Asimismo ha de admitirse que de lo actuado no resulta que la policía haya infligido a la Sra. Williams Lecraft un trato humillante o simplemente desconsiderado, pues, aparte de la discusión en torno a la obligación de identificarse propiciada esencialmente por el Sr. Calabuig- París, la intervención policial se agotó en la constatación de que la Sra. Williams Lecraft era española, ajustándose así al principio de proporcionalidad que ha de presidir este tipo de actuaciones.

1. Voto particular que formula el Magistrado don Julio Diego González Campos a la Sentencia de la Sala Segunda de 29 de enero de 2001, recaída en el recurso de amparo 490/97

1. No puedo compartir el parecer de la mayoría de la Sala, del que respetuosamente discrepo tanto en lo que respecta al fallo como a su fundamentación, por las razones que a continuación expondré. Pues los hechos de los que trae causa la demanda de amparo, más allá de su concreta incidencia individual, suscitan a mi entender un problema más general ante el que este Tribunal, por la función que la Constitución le ha encomendado en materia de protección de derechos fundamentales, no puede ser insensible si presta atención, como es obligado, no sólo a los preceptos, principios y valores de nuestra Norma Fundamental, sino también a la realidad social sobre la que se proyectan: el control policial de los extranjeros en territorio español cuando España es una sociedad con una pluralidad de situaciones de extranjería y los efectos negativos de tal control si éste se practica en atención a la raza o a otras circunstancias personales que el art. 14 CE prohíbe.

2. En efecto, al referirse la Sentencia en su FJ 7 al control de extranjeros en el territorio nacional y limitarse a afirmar su cobertura legal, se está soslayando que tal control opera sobre una realidad social muy diversa. Pues basta reparar en que cada año más de cuarenta millones de extranjeros acuden a España por razones de turismo, fenómeno que tradicionalmente se ha querido impulsar por el beneficio que produce para la economía nacional. Y es, además, el país en el que han buscado su bienestar y residen, todo el año o la mayor parte del mismo, muchos miles de extranjeros que disponen de una residencia propia, lo que también ha impulsado el crecimiento económico en ciertas zonas. A lo que se une el hecho de que España, por razones geográficas, constituya un país de tránsito de extranjeros, tanto hacia el país vecino de la península como hacia el Norte de África, generalmente con un doble desplazamiento anual. Lo que requiere facilitar estos desplazamientos.

En contrapartida, al igual que otros Estados de la Unión Europea, España es un objetivo de los movimientos migratorios, desde otros continentes o desde Europa oriental, en busca de trabajo. Y por su posición geográfica es la vía para lograr el acceso al espacio comunitario. Lo que ha conducido a un creciente fenómeno de inmigración ilegal, con las secuelas nada deseables de un tráfico organizado de personas en busca de trabajo, que entraña con excesiva frecuencia el riesgo de la propia vida para alcanzar el territorio nacional, así como la existencia de penosas condiciones de trabajo y vivienda en diversas zonas donde los inmigrantes sin permiso de residencia y de trabajo se cuentan por miles. Como nos informan los medios de comunicación, que en las últimas semanas han llegado a mostrarnos, como paradoja última de esta situación, tanto encierros como incluso manifestaciones de miles de extranjeros carentes de dicha documentación. Y, por último, en una dimensión distinta pero nada desdeñable, las actividades no infrecuentes en España de extranjeros vinculados con el crimen organizado.

3. Es indudable que esta realidad plural, que muy sumariamente se ha descrito, genera contradicciones en cuanto a los objetivos de política legislativa en esta materia. Y debía haber conducido a que nos formulásemos ciertas preguntas. Entre ellas ¿es constitucionalmente legítimo un control general de los extranjeros? ¿Es admisible un control no discriminatorio de los extranjeros ante una diversidad de situaciones como las indicadas? ¿ Cómo puede llevarse a cabo ese control sin que su práctica afecte a la dignidad de la persona (art. 10.1 CE)? 4. Respecto a lo primero, el dato relevante es que las modificaciones de la legislación española sobre extranjería, desde la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, hasta la Ley 4/2000, de 11 de enero, han ido acentuando con intensidad creciente el objetivo de "control de extranjeros", al igual que en otros Estados de la Europa comunitaria.

Por ello, era procedente a mi entender que la Sentencia de la que discrepo hubiera llevado a cabo el contraste de este objetivo con la cláusula general del "Estado social y democrático de Derecho" del art. 1.1 CE. Pues habría puesto de relieve un dato significativo: que dicho control sólo constituye un residuo histórico del "Estado policía" y, como consecuencia, que la "policía de extranjeros", entendida como control de alcance general, se acomoda mal, en principio, con los valores de un Estado democrático y social de Derecho. Lo que hubiera debido llevar a la Sentencia de la que discrepo a una interpretación bien excluyente o, cuando menos, restrictiva y sujeta a estrictas condiciones del control general de los extranjeros en cualquier lugar del territorio nacional.

A lo que cabe agregar otro dato relevante: que si se pretende buscar su legitimación en otros bienes constitucionalmente relevantes, como la seguridad ciudadana o la protección del mercado nacional de trabajo, las medidas adoptadas para control general de los extranjeros, a mi entender, han de someterse necesariamente a un juicio de proporcionalidad para que sus fines no resulten distorsionados y, en particular, para determinar si tales medidas, aun siendo acordes con esa finalidad, son en sí misma proporcionadas. Lo que no ha llevado a cabo la Sentencia de la que discrepo pese a que basta reparar, para justificar este juicio de proporcionalidad, en que las consecuencias que se producen desde dichas perspectivas no son en modo alguno deseables. En efecto, en el primer caso no sólo conduce a una mayor intensidad del control, sino a que se atribuya a los extranjeros una imagen socialmente negativa, susceptible de provocar, como ha ocurrido en varios países europeos, reacciones xenófobas. Mientras que desde la perspectiva del mercado de trabajo puede conducir, paradójicamente, tanto a la ausencia de control policial como una tolerancia en las condiciones de trabajo y vivienda de los inmigrantes en aquellas zonas del territorio nacional en las que existe demanda de mano de obra extranjera. Por lo que, aun admitiendo que no cabe pretender la igualdad en la ilegalidad, resulta poco oportuno, como ha hecho la Sentencia de la que discrepo, aludir a la localización de 126 extranjeros en situación ilegal durante 1992 en Valladolid, cuando muchos miles quedaron al margen de todo control en otras zonas del territorio nacional.

5. En relación con las dos últimas cuestiones, ha de tenerse presente que el control general de los extranjeros se ha potenciado en España a partir de 1994, tras la adhesión al Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1985. Si bien no cabe estimar que dicho control, con carácter general respecto a las personas y efectuado en cualquier zona del territorio nacional, venga impuesto por el Derecho comunitario.

En efecto, uno de los objetivos básicos de la Unión Europea según el Tratado de Amsterdam de 2 de octubre de 1997 es el de mantener y desarrollar la Unión "como un espacio de libertad, seguridad y justicia, en el que esté garantizada la libre circulación de personas". A lo que ciertamente se agrega, "conjuntamente con medidas adecuadas respecto al control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la prevención y la lucha contra la delincuencia" (art. 2). Pero ello no significa que estas medidas estén destinadas a restringir la libertad de circulación sino que poseen otra finalidad: el control del acceso por nacionales de terceros Estados al espacio comunitario. Lo que se corrobora en el nuevo Título IV del Tratado constitutivo de la Comunidad europea reformado por el Tratado anteriormente citado, pues su art. 62 contrapone claramente, de un lado, "la ausencia de controles sobre las personas en el cruce de las fronteras interiores", tanto de los ciudadanos de la Unión como de los nacionales de terceros países (apartado 1), con las "medidas sobre el cruce de las fronteras exteriores de los Estados miembros", que en diferentes extremos indicados en este precepto condicionan el acceso de los extranjeros al espacio de la Comunidad europea (apartado 2).

Este dato, a mi entender, es relevante para el caso resuelto por la Sentencia de la que discrepo, dado que el control de extranjeros no se ha llevado a cabo en su ámbito natural, esto es, en los puestos autorizados para su entrada en las fronteras de los Estados miembros, sino en el interior del país y lejos de éstas. Lo que hace que sea cuestionable que la medida, en atención a este dato, pueda considerarse proporcionada en relación con su finalidad. Y ello se refuerza si se contrasta con el objetivo antes indicado del Derecho comunitario, la libre circulación de personas, pues mal se compadece con este objetivo un control de carácter general y que se lleva a cabo en cualquier lugar del territorio español.

6. Por último, la introducción de un criterio basado en la pertenencia de una persona a un grupo racial determinado resulta a mi entender contrario al art. 14 CE, pues nos encontramos ante una discriminación expresamente prohibida por este precepto, ya sea directa o sólo indirecta. Distinción de la que parece partir la Sentencia de la que discrepo para admitir la segunda cuando del control de extranjeros se trata. Pues me resulta difícil aceptar, y esta es la razón fundamental de mi discrepancia con la Sentencia, que "determinadas características físicas o étnicas pueden ser tomadas en consideración" en los controles policiales de carácter general "como racionalmente indiciarias del origen no nacional de la persona que las reúne", según se afirma en el FJ 7.

El resultado al que se llega, pues, según el parecer de la mayoría de la Sala, es que la generalidad del control de extranjeros y su práctica en cualquier lugar del territorio nacional puede tener una justificación adicional en una circunstancia personal, la raza, aun cuando el art. 14 CE la prohíba expresamente. Conclusión que más adelante se reitera cuando se advierte, un tanto retóricamente a mi entender, sobre posibles excesos en la adopción de la medida, al afirmar que se trata de una "razonable selección de las personas a identificar en el ejercicio de las funciones policiales" que no puede ser desvirtuada indebidamente para infringir un daño "especial o adicional" a quienes pertenecen a un determinado grupo racial o étnico.

Aquí, de nuevo, se imponía el contraste de tales medidas con la cláusula general del art. 10.1 CE y, en particular, con la referencia a "la dignidad de la persona" como valor superior de todo nuestro ordenamiento jurídico. Lo que desgraciadamente no se ha hecho en la Sentencia de la que discrepo. Pues es suficiente observar al respecto, de un lado, que el daño al que alude la Sentencia no se produce sólo en supuestos de discriminación directa como los indicados, sino que también puede producirse como efecto normal si se acepta, según el parecer de la mayoría, que sea un criterio apropiado para "la razonable selección" de las personas que pueden ser sometidas a control como extranjeros. De otro lado, que con tal aceptación se soslaya otro dato social relevante en orden a la aplicación de las normas sobre extranjería: que España, al igual que muchos Estados europeos, ya es una "sociedad multirracial", en la que convive un número no desdeñable de personas de otras razas. Y estas personas son tanto extranjeros en una situación regular como nacionales españoles.

Un dato que, por sí sólo debe excluir la introducción de la raza como criterio de selección en el control de extranjeros, en atención a sus previsibles efectos negativos para la dignidad de las personas. Pues basta reparar, en relación con los extranjeros del primer grupo, que si pueden quedar sujetos a la posibilidad de reiterados controles por razón de la raza, con tales medidas no sólo se está afectando negativamente a un elemento de la identidad de las personas que su dignidad como tales exige que sea respetado, sino que se está frustrando el objetivo de integración de los extranjeros en la sociedad española. Y respecto a los segundos, puede conducir a una consecuencia no menos grave: que se produzca una discriminación entre nacionales por razón de la raza, también atentatoria a su dignidad personal, como a mi entender ha sucedido en el presente caso.

Madrid, a dos de febrero de dos mil uno.