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Tribunal Constitucional de España

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La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por doña Adela Asua Batarrita, Presidenta, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Pedro José González-Trevijano Sánchez y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 6887-2014, promovido por Iberdrola, S.A., representada por el Procurador de los Tribunales don José Luis Martín Jaureguibeitia y asistida por los Abogados don Juan José Lavilla Rubira, doña María Luisa García Blanco y don Isaac Salama Salama, contra: i) la resolución de la Comisión Nacional de Energía, de 12 de enero de 2012, por la que se practicó la liquidación provisional núm. 11-2011 de las actividades reguladas del sistema eléctrico; ii) la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 19 de diciembre de 2012, por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo núm. 1-2012 interpuesto contra la citada resolución; iii) la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (Sección Séptima), de 28 de marzo de 2014, que desestimó el recurso de casación núm. 292-2013 presentado contra la Sentencia de instancia; y iv) el Auto de la misma Sala, de 25 de septiembre de 2014, por el que se desestimó el incidente de nulidad de actuaciones promovido frente a la anterior. Han comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado, el Ministerio Fiscal y la entidad Iberdrola, S.A. Ha sido Ponente el Magistrado don Antonio Narváez Rodríguez, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 14 de noviembre de 2014, el Procurador de los Tribunales don José Luis Martín Jaureguibeitia, en nombre y representación de Iberdrola, S.A., interpuso un recurso de amparo contra las resoluciones referidas en el encabezamiento.

2. Los hechos de los que trae causa la demanda de amparo son los siguientes:

a) Iberdrola, S.A., interpuso un recurso contencioso-administrativo por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales contra la resolución del Consejo de la Comisión Nacional de Energía que aprobó la liquidación provisional núm. 11 de las actividades reguladas del sector eléctrico del ejercicio 2011 (en lo sucesivo, liquidación 11-2011). En ella se establecía una obligación de abono de 108.958.368,27 € a cargo de Iberdrola, S.A., para la financiación del déficit de tarifa, conforme a lo previsto en la disposición adicional vigésima primera de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico (disposición adicional vigésima primera de la Ley del sector eléctrico: LSE, en lo que sigue). La demandante sostenía que, al imponer la carga de financiación del déficit exclusivamente a las cinco empresas del sector que señala la norma (entre ellas Iberdrola, S.A.), se lesiona el derecho a la igualdad ante la ley, reconocido por el art. 14 CE.

b) Tramitado dicho recurso ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con el núm. 1-2012, fue desestimado por la Sentencia de 19 de diciembre de 2012, que declaró la resolución impugnada ajustada a Derecho, al entender que existe una justificación objetiva y razonable para exigir a las empresas incluidas en la disposición adicional vigésima primera LSE la financiación del déficit de tarifa, como es el hecho de ser las operadoras principales del sector, motivo que les había hecho acreedoras en su día del derecho a percibir los costes de transición a la competencia.

c) Contra la referida Sentencia la sociedad mercantil demandante interpuso un recurso de casación (núm. 292-2013), aduciendo la vulneración del art. 14 CE y de los principios de imprescriptibilidad, irrenunciabilidad, indisponibilidad y permanencia de los derechos fundamentales y, en concreto, del derecho a la igualdad.

d) Por Sentencia de 28 de marzo de 2014 la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo desestimó el recurso de casación, recordando que mediante dos Sentencias del Pleno de 18 de noviembre de 2013 (recursos de casación 843-2013 y 848-2013) ya había desestimado dos recursos semejantes interpuestos por otras compañías eléctricas afectadas también por la disposición adicional vigésima primera LSE (la Sentencia que resuelve el recurso de casación núm. 848-2013 es a su vez objeto del recurso de amparo núm. 354-2014, promovido por “Endesa, S.A.”, cuyo contenido coincide sustancialmente con el presente recurso núm. 6887-2014). Por tanto, se remite a lo razonado en tales Sentencias, insistiendo especialmente en que la recurrente fue perceptora de los costes de transición a la competencia y que, desde un enfoque global del sector eléctrico, esto la singulariza respecto de las demás empresas del sector y, con mayor motivo, respecto de los demás sectores económicos.

e) Contra la Sentencia desestimatoria fue interpuesto un incidente de nulidad de actuaciones por la posible vulneración del art. 24.1 CE por incurrir, según la recurrente, en error patente e incongruencia omisiva. El incidente fue desestimado por Auto de 25 de septiembre de 2014.

3. La demanda de amparo se fundamenta en dos motivos: i) la vulneración del derecho de la sociedad demandante a la igualdad de trato sin discriminación (art. 14 CE), que achaca a la liquidación 11-2011; y ii) la infracción del art. 24.1 CE en que incurre, a su juicio, la Sentencia del Tribunal Supremo que la confirma.

Comienza su argumentación con la primera infracción, que habría ocasionado la Administración al dictar la liquidación impugnada, en aplicación de la disposición adicional vigésima primera LSE, de tal manera que la vulneración sería resultado de la inconstitucionalidad de dicha norma legal. Considera Iberdrola, S.A., que el precepto indicado incurre en una desigualdad de trato sin fundamento entre categorías de personas equiparables desde el punto de vista de la finalidad de la norma. En este sentido, invoca como términos de comparación válidos que demostrarían la discriminación: i) en primer término, otras empresas de tamaño similar a las llamadas a financiar el déficit tarifario (cita a las empresas del IBEX 35), que compiten con ellas en un mercado financiero cada vez más restrictivo; ii) en segundo lugar, las empresas de otros sectores energéticos distintos al eléctrico (cita, entre otras, a Repsol, S.A.), dada la intercambiabilidad de la electricidad con otras modalidades de energía; y iii) por último, otras empresas del sector eléctrico, mencionando a Red Eléctrica de España, S.A., dedicada al transporte, y las demás empresas generadoras distintas de las cinco obligadas.

La recurrente considera totalmente injustificada la selección de las cinco entidades obligadas por la disposición adicional vigésima primera LSE centrándose en contrarrestar la conexión que traza la Sentencia impugnada con la percepción de los costes de transición a la competencia, que considera una justificación ex post. Tras recordar que estos derechos se suprimieron en 2006, alega que no hay vínculo alguno entre ellos y el déficit tarifario. A esto añade que no hay identidad entre las empresas perceptoras de los costes de transición a la competencia y las incluidas en la disposición adicional vigésima primera, aclarando que aquellas se definían de forma abstracta, prueba de lo cual es que la transmisión de la titularidad de las instalaciones a las que se asociaban las compensaciones llevaba aparejada la del propio derecho a su percepción. En concreto, niega que las operaciones societarias llevadas a cabo en el sector puedan explicar la diferencia entre las empresas beneficiarias de los costes de transición a la competencia y las incluidas en la norma controvertida; al igual que tampoco cabe sostener que los porcentajes de la disposición adicional vigésima primera LSE coincidan con los de los costes de transición a la competencia, puesto que Iberdrola, S.A., tenía derecho a cobrar por tales derechos un 27,10 por 100 y, en cambio, se le impone una obligación de financiación del 35,01 por 100 del déficit.

Iberdrola, S.A., tampoco considera razón suficiente para la desigualdad ninguno de los otros factores aducidos por la Sentencia impugnada, por remisión a la Sentencia del Pleno del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 2013, puesto que ni las obligadas son causantes del déficit, cuyo origen está en la decisión política de no incrementar la tarifa en la medida necesaria; ni la condición de operador dominante cualifica a Iberdrola, S.A., como obligada a sufragar el déficit de tarifa; ni el dato de operar de forma integrada debe servir para fundamentar la diferenciación. Por último, la supuesta solvencia y capacidad para asumir la obligación impuesta tampoco puede justificar la discriminación, pues, por ejemplo, E.On España, S.L., está obligada a financiar un 1 por 100 del déficit, frente a Iberdrola, S.A., cuyo porcentaje es del 35,01 por 100, lo que conllevaría admitir que la solvencia financiera de esta es 35 veces mayor que la de aquella, lo que evidentemente no es cierto.

Por lo que se refiere al requisito de proporcionalidad de la diferencia, insiste en que el porcentaje del 35,01 por 100 que se le exige no coincide con el de percepción de los costes de transición a la competencia, ni se conoce su origen. Esto se agrava si se repara en que, al imponerse a la matriz del grupo, se está cargando también sobre sus filiales y activos en el extranjero, en perjuicio de su credibilidad en los mercados internacionales, y con evidente desproporción respecto de la finalidad de la medida, que debe ceñirse al ámbito nacional. La desproporción se pone además de manifiesto con solo observar que la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico sustituye la relación nominal de las obligadas por una fórmula abstracta que incluye a todos los sujetos del sistema de liquidación, lo que supone un reconocimiento de la desproporción del sistema previsto en la disposición adicional vigésima primera LSE.

En relación con la infracción del art. 14 CE, la recurrente aborda, por último, la perspectiva del Derecho de la Unión Europea, señalando que la obligación impuesta tiene naturaleza de obligación de servicio público y debería por ello recibir el mismo tratamiento que el dispensado al llamado “bono social” por la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2012, con base, a su vez, en la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (asunto Federutility).

Por lo que se refiere a la supuesta vulneración del art. 24.1 CE, la recurrente considera que la Sentencia impugnada ha incurrido en un error patente al afirmar que la Audiencia Nacional aceptó la argumentación de la Administración acerca del origen de los porcentajes de financiación del déficit, cuando la Sentencia de instancia consideró que esta era una cuestión de legalidad ordinaria, ajena al procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales; yerra, asimismo, el Tribunal Supremo al afirmar que la recurrente justificaba la irrazonabilidad del porcentaje atribuido a Iberdrola, S.A., en la financiación del déficit de tarifa en que otros sectores empresariales deben participar en esa financiación obligatoria, pues no era ese el fundamento de la irrazonabilidad, sino la falta de correlación con su cuota de mercado o su participación en los costes de transición a la competencia. Agrega la recurrente que, si bien en el caso de Endesa, S.A., el porcentaje de los costes de transición a la competencia y de cobertura del déficit es muy similar (44,84 por 100 frente a 44,16 por 100, respectivamente), no sucede así en su caso, por lo que si la Sentencia del Pleno de 18 de noviembre de 2013 avaló la vinculación entre ambas medidas en el caso de dicha compañía, por el mismo motivo debe considerar irrazonable el porcentaje atribuido a Iberdrola, S.A. Por último, también incurre en error patente la Sentencia impugnada al aseverar que las cinco empresas obligadas por la disposición adicional vigésima primera LSE representan la “práctica totalidad del sector eléctrico”, puesto que casi la mitad del mercado de generación y toda la actividad de transporte quedan fuera de la obligación analizada.

Por otra parte, para el caso de que se entendiera que no se ha incurrido en error patente, se alega que la Sentencia impugnada no supera el test reforzado de razonabilidad, ni realiza una valoración razonable de la prueba practicada, pues esta desmiente la conclusión de que las empresas financiadoras constituyeran la práctica totalidad del sector eléctrico y acredita, además, los perjuicios irrogados a la recurrente, a pesar de lo cual el Tribunal Supremo afirma, irrazonablemente, que al cumplir con la disposición adicional vigésima primera LSE las empresas financiadoras “actúan en su propio provecho”. En relación con la parte del sector excluida, se habría incurrido en incongruencia omisiva, ya que no se ha dado respuesta a una alegación sustancial de “Iberdrola, S.A.” como era la relativa a que un 41,02 por 100 del sector de generación de energía eléctrica había quedado eximida de la obligación de financiar el déficit de tarifa.

Finaliza la demanda justificando la especial trascendencia constitucional del recurso con apoyo en tres supuestos de los identificados en la STC 155/2009, FJ 2: i) plantea un problema o una faceta de un derecho fundamental susceptible de amparo sobre el que no hay doctrina del Tribunal Constitucional, cual es la figura de los “empréstitos forzosos”; ii) la vulneración del derecho fundamental que se denuncia proviene de la ley, en particular, de la disposición adicional vigésima primera LSE y iii) el asunto suscitado trasciende del caso concreto porque plantea una cuestión jurídica de relevante y general repercusión social o económica, a la vista de la importancia cuantitativa del déficit de tarifa.

Por todo lo expuesto, solicita que se dicte Sentencia estimatoria, reconociendo el derecho fundamental violado y restableciendo en él a la actora, previa elevación de la cuestión al Pleno, con base en lo dispuesto en el art. 55.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), si procede.

4. Mediante providencia de 16 de abril de 2015 la Sala Segunda de este Tribunal acordó la admisión a trámite del recurso de amparo, como consecuencia de que la posible vulneración pudiera provenir de la ley o de otra disposición de carácter general [STC 155/2009, FJ 2 c)], por lo que, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, ordenó requerir atentamente a la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y a la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional para que en el plazo de diez días remitieran, respectivamente, certificación o copia adverada de las actuaciones correspondientes al recurso de casación núm. 292-2013 y al recurso contencioso-administrativo núm. 1-2012, tramitado por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales, interesándose al propio tiempo el emplazamiento de quienes hubieran sido parte en ese procedimiento, excepto la parte recurrente en amparo, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer, si lo deseaban, en el presente recurso de amparo.

5. Por diligencia de ordenación de la Secretaria de Justicia de la Sección Cuarta de la Sala Segunda de 8 de junio de 2015 se tuvo por personado y parte al Abogado del Estado y a los Procuradores doña Pilar Irribarren Cavalle, en nombre y representación de Gas Natural SDG, S.A., y a don Carlos Mairata Laviña, en nombre y representación de Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. Asimismo, se tuvieron por recibidos los testimonios de las actuaciones remitidos por los correspondientes órganos judiciales y se procedió, conforme a lo establecido en el art. 52.1 LOTC, a dar vista de las mismas por plazo común de veinte días a las partes y al Ministerio Fiscal, para que presentaran las alegaciones que estimasen pertinentes.

6. El Abogado del Estado dio cumplimiento al trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en este Tribunal el 6 de julio de 2015, por el que solicita que se desestime el recurso de amparo, por las razones que a continuación se sintetizan.

El representante de la Administración del Estado comienza señalando que el recurso ha perdido su objeto puesto que ya a la fecha de presentarse la entidad había recuperado el importe anticipado, junto con los intereses correspondientes. En segundo lugar, niega que se haya producido la vulneración del art. 24.1 CE, que la demanda fundamenta en referencias aisladas a la Sentencia del Tribunal Supremo, y no al conjunto de su razonamiento, como viene exigiendo la doctrina constitucional.

A continuación, entra a valorar los términos de comparación ofrecidos por la recurrente, como elemento esencial para apreciar la vulneración del principio de igualdad, no sin antes recordar que la Administración ha negado la existencia de tales términos, tanto en el proceso ante la Audiencia Nacional como en la casación ante el Tribunal Supremo. En este sentido, considera que la apelación al resto de empresas de otros sectores económicos es una alegación genérica, que la doctrina constitucional no acepta como válida; en cuanto a las empresas eléctricas que operan en el llamado régimen especial, alega que con su invocación la demandante está realmente criticando la opción legislativa sobre la financiación del déficit, pero sin recoger un término de comparación, a lo que añade que, desde 2010, la carga de reestructuración del sector eléctrico ha recaído de manera intensa en las empresas sujetas a régimen especial; de igual modo, considera genérica la referencia al resto de empresas del sector eléctrico, pero sin concretar una situación singular equiparable a la de la demandante, que cobró los costes de transición a la competencia y es actor principal del sistema eléctrico nacional.

Sostiene el Abogado del Estado que, a falta de un término válido de comparación, el juicio de igualdad se ha de llevar a cabo desde la perspectiva de la interdicción de la arbitrariedad. Y en este punto recuerda que nos encontramos ante una norma con rango legal, que goza de presunción de constitucionalidad, de acuerdo con la doctrina constitucional que cita. En este sentido, la medida enjuiciada debe enmarcarse en un entorno de grave crisis económica que obligó a dictar numerosos reales decretos-leyes para hacer frente al creciente déficit tarifario.

Para argumentar la justificación objetiva y razonable de la medida controvertida, se remite a la posición mantenida por la Abogacía del Estado ante la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo, que ha sido acogida por ambos tribunales, por lo que no cabe sino insistir en el razonamiento de la Sentencia del Pleno de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 2013, y en los rasgos de Iberdrola, S.A., y de las otras cuatro obligadas que la Sentencia identifica como distintivos, debiendo recordar, como hace la Sala, que “aunque el legislador hubiera podido optar por otra forma de afrontarlo”, la decisión política sobre la financiación del déficit de tarifa plasmada en la disposición adicional vigésima primera LSE descansa en unos hechos indubitados y es, por ello, constitucional.

Por lo que se refiere a la invocación del derecho comunitario y a la calificación de la obligación impuesta como una obligación de servicio público a los efectos del art. 3.2. de la Directiva 2009/72/CE, recuerda que el Tribunal Constitucional ha declarado reiteradamente que las cuestiones de aplicación del Derecho comunitario corresponden a los Tribunales ordinarios, entrando solo a valorar esta aplicación desde la perspectiva del art. 24.1 CE, cuando el razonamiento hubiera incurrido en arbitrariedad o irracionalidad (cita, en este sentido, la STC 145/2012).

7. La representación procesal de Iberdrola, S.A., presentó su escrito de alegaciones en este Tribunal el 8 de julio de 2015, manifestando que se ratificaba en las alegaciones formuladas en su escrito de demanda, de las que hacía una recapitulación.

8. El Ministerio Fiscal presentó el 28 de julio de 2015 su escrito de alegaciones en el que, tras reproducir el tenor literal de la disposición adicional vigésima primera LSE y recordar la doctrina constitucional sobre el principio de igualdad, se centra en los términos de comparación invocados por la recurrente en amparo, a saber: i) las demás empresas que operan en el sector eléctrico; y ii) las empresas que actúan en otros sectores económicos distintos del eléctrico. Comienza rechazando de plano el segundo de los términos propuestos, pues no es posible aceptar que empresas cuya actividad es ajena a este sector puedan considerarse iguales u homogéneas a la recurrente. En cuanto a las restantes empresas eléctricas, la Fiscal arguye que la demanda no acredita la identidad de situación con Iberdrola, S.A., siendo así que, por ejemplo y por lo que concierne a las productoras eléctricas de régimen especial, estas ya han sido objeto de otras medidas legales encaminadas a superar el déficit estructural del sistema.

A continuación, la Fiscal pone de manifiesto, con cita de la STC 49/2008, que no es exigible al legislador que incorpore a la norma la explicación de los motivos tenidos en cuenta para su aprobación, siempre que estos se puedan identificar. Y examina, a renglón seguido, la justificación de la medida, encuadrándola previamente en el contexto de la regulación del mercado eléctrico y, en particular, del reconocimiento de los costes de transición a la competencia. Así, enfatiza la conexión directa que existió en un primer momento entre la percepción de estos derechos y la obligación de cubrir el déficit, conexión que quedó implícita en la regulación posterior, materializada en la disposición adicional vigésima primera LSE. Añade que las diferencias entre el listado original de obligados y porcentajes y los recogidos en la disposición adicional vigésima primera LSE en aplicación de la que se dicta la liquidación 11-2011 se explican por las operaciones societarias llevadas a cabo entre las empresas correspondientes.

Partiendo de lo anterior, el Ministerio público trae a colación las razones aducidas por la Administración para explicar la imposición de la carga controvertida, y que el Tribunal Supremo hace suyas. Descarta, en primer lugar, que sean factores elaborados ex novo, sino que derivan de datos reales y objetivos, que resultan de la propia sucesión de las normas reguladoras del sector eléctrico, particularmente las referidas a la percepción de los costes de transición a la competencia. La condición de beneficiaria de estas compensaciones sirve como justificación objetiva, aun habiéndose suprimido este régimen, debido a las retribuciones adicionales obtenidas por la recurrente y el resto de empresas relacionadas en la disposición adicional vigésima primera LSE. Y, al igual que en el régimen de los costes de transición a la competencia, la obligación de financiación se impone a las sociedades matrices de cada grupo empresarial, lo que refuerza la conexión entre ambas normativas, pues fueron estas las perceptoras de dichas compensaciones. Insiste en que este factor de singularización y el resto de los indicados deben valorarse en su conjunto, y no de forma aislada, como pretende la recurrente.

Por lo que concierne a la proporcionalidad de la medida, el Ministerio Fiscal destaca que no se trata de una obligación de pago definitivo, sino de un empréstito forzoso, con derecho a reembolso y al abono de un interés de mercado, pudiéndose además movilizar el préstamo mediante su titulización. No niega la Fiscal que el legislador pudiera haber optado por un sistema de financiación distinto e igualmente razonable, pero la decisión adoptada se enmarca en el margen de configuración que le corresponde. Y, en cuanto a la proporcionalidad de los porcentajes, aduce que la demandante no identifica el término de comparación respecto del que existiría una discriminación, debiendo reiterarse que las posibles diferencias entre los aplicados a los costes de transición a la competencia y los previstos en la disposición adicional vigésima primera LSE se deben a los procesos de reestructuración empresarial llevados a cabo.

Termina sus consideraciones sobre el art. 14 CE refiriéndose a la invocación del Derecho de la Unión Europea, recordando que no puede considerarse un canon autónomo de constitucionalidad, para negar a continuación que nos hallemos ante una obligación de servicio público en el sentido de la Directiva 2009/72/CE, sino ante una prestación patrimonial pública no tributaria de las previstas en el art. 31.3 CE, por lo que no cabe invocar la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2012 referida al “bono social”.

Finalmente, la Fiscal aborda la posible lesión del art. 24.1 CE, negando que la Sentencia del Tribunal Supremo incurra en errores patentes en el sentido que la doctrina constitucional reserva para este término; ni que sea irracional en su razonamiento, supuesto vicio que realmente pone de manifiesto la falta de acuerdo con la fundamentación jurídica de la Sentencia; ni, en fin, que pueda calificarse como incongruencia omisiva lo que no es sino una desestimación tácita del argumento relativo al peso que tienen las empresas generadoras de régimen especial en el mercado de producción eléctrica.

Por todo lo expuesto, concluye interesando que, sin acceder a la solicitud de Iberdrola, S.A., de que se eleve la decisión al Pleno, ni de que se plantee una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, se dicte sentencia por la que se desestime el recurso de amparo interpuesto por la citada entidad.

9. Mediante providencia de 15 de febrero de 2016 la Sala Segunda de este Tribunal acordó conceder a las partes personadas y al Ministerio Fiscal un plazo común de diez días, con arreglo a lo dispuesto en el art. 84 LOTC, para alegar lo que estimaran pertinente sobre la eventual pérdida de objeto del recurso de amparo.

Evacuando el trámite conferido, mediante escrito de 26 de febrero de 2016, el Abogado del Estado manifestó que procedía declarar la pérdida de objeto del recurso, al haberse satisfecho la cantidad exigida a la recurrente, tal y como se acreditaba con la documentación que había aportado.

Por su parte, Iberdrola, S.A., se manifestó en contra de la pérdida de objeto, por medio de un escrito registrado el 1 de marzo de 2016, en el que argumentaba que, si bien había recuperado las cantidades anticipadas al sistema eléctrico, no se había producido la reparación de los derechos vulnerados ni la satisfacción de los perjuicios soportados como consecuencia del préstamo forzoso exigido.

El Ministerio Fiscal se pronunció también en contra de que se declarase la pérdida sobrevenida del objeto del recurso por cuanto este no era solo la concreta liquidación impugnada sino la obligación de financiar el déficit de tarifa, por lo que iba más allá de la mera pretensión de que restituyesen los fondos anticipados.

10. Por Auto de la Sala Segunda de 11 de mayo de 2016 se acordó estimar justificada la causa de abstención formulada por el Magistrado Ponente don Ricardo Enríquez Sancho, apartándole definitivamente del conocimiento del presente recurso y de todas sus incidencias, siendo designado nuevo Ponente el Magistrado don Antonio Narváez Rodríguez mediante Acuerdo de la Presidenta de la Sala Segunda de 1 de junio de 2016.

11. Por medio de Auto de la Sala Segunda de 18 de julio de 2016 se declaró que la efectiva recuperación de las cantidades anticipadas al sistema eléctrico no permitía concluir que el recurso de amparo hubiera perdido su objeto, puesto que lo solicitado por la recurrente era que se declarase inconstitucional la obligación que se le impuso; a lo que se añadía que la entidad recurrente había alegado que, como consecuencia del préstamo forzoso que le fue exigido, había experimentado una serie de perjuicios, cuya indemnización pretendía reclamar. Por todo lo cual, se acordó que el recurso no había perdido su objeto.

12. Por providencia de 22 de noviembre de 2016, se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 28 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. El objeto del presente recurso de amparo es determinar si la resolución del Consejo de la Comisión Nacional de Energía que aprobó la liquidación 11-2011, de las actividades reguladas del sector eléctrico del ejercicio 2011, así como las resoluciones judiciales que la han confirmado, han vulnerado el derecho de Iberdrola, S.A., al principio de igualdad (art. 14 CE), en la medida en que la sociedad ha sido designada de forma nominativa para cubrir en un determinado porcentaje el denominado “déficit de tarifa”, sin que resulte justificado que se le imponga esta carga a ella y no a otras empresas que se encuentran, a su juicio, en una situación comparable.

Junto a la posible infracción del art. 14 CE, que se atribuye al citado acto administrativo, la demandante considera también quebrantado el art. 24.1 CE, lesión esta que achaca a la Sentencia del Tribunal Supremo, que desestima el recurso de casación, por lo que nos encontramos ante un recurso de amparo mixto correspondiente tanto a la previsión del art. 43 como a la del art. 44 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).

Tanto la Abogacía del Estado como el Ministerio Fiscal interesan la desestimación del amparo, puesto que la norma con base en la cual se dicta la resolución administrativa se justifica en la situación singular de la demandante: empresa dominante, que cobró costes de transición a la competencia y es actor principal del sector eléctrico nacional, lo que constituye una justificación objetiva y razonable a efectos del art. 14 CE. Asimismo, ambos descartan que se hayan producido las infracciones del art. 24.1 CE que se denuncian.

2. Aunque ninguna de las partes comparecidas ha puesto en duda la especial trascendencia constitucional de este recurso, que es requisito para su admisión de conformidad con el art. 50.1 b) LOTC y, por consiguiente, de orden público procesal (entre otras, STC 113/2012, de 24 de mayo, FJ 2, y las allí citadas), exigencias de certeza y buena administración de justicia (STEDH de 20 de enero de 2015, asunto Arribas Antón c. España, § 46) obligan a explicitar el cumplimiento del mismo para hacer así reconoscibles los criterios empleados al efecto por este Tribunal.

La demandante de amparo alega varias razones por las que el recurso revestiría la especial trascendencia constitucional exigible, entre ellas, la de que la vulneración denunciada proviene de la ley, que es uno de los supuestos específicamente contemplados en el fundamento jurídico 2 letra c), de nuestra STC 155/2009, de 25 de junio (que “la vulneración del derecho fundamental que se denuncia provenga de la ley o de otra disposición de carácter general”).

En efecto, es una cuestión no controvertida que la liquidación impugnada se ha dictado en estricto cumplimiento de lo previsto en la disposición adicional vigésima primera de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, por lo que la vulneración del art. 14 CE en que hubiera podido incurrir el acto administrativo derivaría directa y necesariamente de la citada norma legal, que es, cabalmente, el supuesto a que se refiere la STC 155/2009, FJ 2 c). Por consiguiente, el recurso reviste, efectivamente, la especial trascendencia constitucional.

La circunstancia de que nos encontremos ante un recurso de amparo mixto “determina que analicemos en primer término las eventuales vulneraciones que serían imputables a la actuación administrativa para efectuar con posterioridad, en su caso, el enjuiciamiento de las lesiones constitucionales imputadas a la resolución judicial” (STC 195/2005, de 18 de julio, FJ 2). En aplicación de este criterio, constante en la doctrina de este Tribunal (por todas, STC 118/2012, de 4 de junio, FJ 3), hemos de comenzar nuestro estudio por la infracción constitucional del art. 14 CE imputada a la Administración, lo que nos remite, según hemos adelantado, al análisis de la disposición adicional vigésima primera LSE desde el prisma del derecho a la igualdad.

3. Entrando en el fondo del recurso, debemos comenzar recordando que la disposición adicional vigésima primera LSE, bajo el encabezamiento “suficiencia de los peajes de acceso y desajustes de ingresos de las actividades reguladas del sector eléctrico”, establece un método para financiar los posibles desajustes en las liquidaciones de las actividades reguladas, lo que comúnmente se viene conociendo como “déficit de tarifa”, entendido en sentido amplio como la diferencia entre los costes del sistema eléctrico y los ingresos obtenidos a partir de los precios regulados por el Estado. Pues bien, en la redacción aplicable ratione temporis (dada por el Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril), la citada norma dispone en su apartado 2 (referido a la cobertura de los desajustes hasta 1 de enero de 2013, que es lo relevante, puesto que se analiza una liquidación correspondiente a 2011), en lo que aquí estrictamente interesa, lo siguiente:

“Cuando por la aparición de desajustes temporales, el fondo acumulado en la cuenta específica a que se refiere el Real Decreto 2017/1997, de 26 de diciembre, abierta en régimen de depósito arrojara un saldo negativo, éste será liquidado por la Comisión Nacional de Energía en las liquidaciones mensuales aplicando los siguientes porcentajes de reparto:

....................EMPRESA................................PORCENTAJE

..........Iberdrola S.A. ………….................... 35,01 por 100

..........Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A....... 6,08 por 100

..........Endesa S.A. …………....................... 44,16 por 100

..........EON España, S.L. …............................ 1,00 por 100

..........GAS Natural S.D.G, S.A..................... 13,75 por 100

Estos porcentajes de reparto podrán ser modificados por real decreto, cuando se produzcan desinversiones significativas que afecten a las empresas en la actividad de distribución, cuando se produzcan cambios estructurales sustanciales en la actividad de generación que así lo justifiquen o como consecuencia de inversiones o desinversiones significativas en activos de generación.

Las empresas tendrán derecho a recuperar las aportaciones por este concepto en las 14 liquidaciones correspondientes al periodo en que se modifiquen las tarifas de acceso para el reconocimiento de dicho desajuste temporal. Las cantidades aportadas por este concepto serán devueltas reconociéndose un tipo de interés en condiciones equivalentes a las del mercado que se fijará en la orden por la que se aprueban los peajes.”

Todas las partes coinciden en calificar la obligación impuesta a las cinco entidades relacionadas como una “prestación patrimonial de carácter público” que hemos caracterizado como aquellas impuestas coactivamente, esto es, derivadas de una obligación de pago establecida unilateralmente por el poder público “sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla”, siempre que, al mismo tiempo, “la prestación, con independencia de la condición pública o privada de quien la percibe, tenga una inequívoca finalidad de interés público” (SSTC 185/1995, de 14 de diciembre, FJ 3; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 15; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 33; 83/2014, de 29 de mayo, FJ 3, y 167/2016, de 6 de octubre, FJ 4).

En particular, la prestación impuesta consiste en un préstamo forzoso, en virtud del cual las mencionadas compañías deben efectuar un desembolso, que se cuantifica aplicando los porcentajes de reparto establecidos al saldo negativo de la cuenta de liquidación de los costes e ingresos regulados del sistema, teniendo “derecho a recuperar las aportaciones por este concepto … (que) serán devueltas reconociéndose un tipo de interés en condiciones equivalentes a las del mercado que se fijará en la orden por la que se aprueban los peajes”, tal y como disponen el apartado 2, último párrafo, y el apartado 5 de la disposición adicional vigésima primera LSE. El apartado 5, párrafo primero, de la citada norma añade que “[l]os déficit del sistema de liquidaciones eléctrico generarán derechos de cobro consistentes en el derecho a percibir un importe de la facturación mensual por peajes de acceso de los años sucesivos hasta su satisfacción” y que tales derechos de cobro “se podrán ceder a un fondo de titulización que se constituirá a estos efectos y se denominará Fondo de Titulización del Déficit del Sistema Eléctrico”. De hecho, en el incidente abierto sobre la posible pérdida sobrevenida del objeto de este proceso el Abogado del Estado acreditó que los derechos de cobro de la liquidación 11-2011 habían sido cedidos al citado fondo, por lo que la entidad recurrente ya había recuperado su importe.

Pues bien, en nuestra reciente STC 167/2016, de 6 de octubre, mediante la que se ha resuelto la cuestión de inconstitucionalidad núm. 6599-2013, referida a la disposición adicional tercera del Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico, hemos analizado la obligación impuesta a once compañías generadoras de electricidad de asumir, en un determinado porcentaje, el coste de los planes de ahorro y eficiencia energética de los años 2011, 2012 y 2013. Dicha norma es similar a la que aquí resulta controvertida, tanto por su naturaleza (una prestación patrimonial de carácter público no tributaria), como por sus destinatarios (un número determinado de empresas del sector eléctrico), su carácter temporal y el contexto normativo en que se enmarca (la adopción de medidas para afrontar el déficit de la tarifa eléctrica), diferenciándose tan solo por el contenido de la prestación, pues la prevista en el Real Decreto-ley 14/2010 es una contribución definitiva, mientras que la disposición adicional vigésima primera LSE regula un préstamo al sistema eléctrico y, por consiguiente, con derecho de reembolso.

Al igual que la obligación examinada en la STC 167/2016, la carga de anticipar unas cantidades para equilibrar el desajuste entre los costes e ingresos regulados debe situarse en el marco de la relación económica que los sujetos obligados mantienen con el Estado dentro de un sector necesaria e intensamente regulado como el eléctrico, status del que pueden surgir tanto derechos como cargas que asumir. A este equilibrio entre derechos y cargas también nos hemos referido al analizar otras actividades reguladas, como en la STC 83/2014, de 29 de mayo, en la que declaramos ajustada a la Constitución la deducción sobre la facturación mensual de las oficinas de farmacia introducida por el Real Decreto-ley 5/2000, de 23 de junio.

Junto a la similitud entre la disposición adicional tercera del Real Decreto-ley 14/2010 y la disposición adicional vigésima primera LSE, interesa destacar que en la STC 167/2016 nuestro análisis se ha enfocado también desde el canon del art. 14 CE, por lo que, sin perder de vista la distinta naturaleza y efectos de cada proceso constitucional, las circunstancias aquí concurrentes hacen extensible, mutatis mutandis, el razonamiento contenido en dicha Sentencia al juicio de igualdad que debemos abordar en el presente proceso de amparo.

4. A partir de lo anterior, procede recordar que el principio de igualdad “en la ley” impone al legislador el deber de dispensar un mismo tratamiento a quienes se encuentran en situaciones jurídicas iguales, con prohibición de toda desigualdad que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable o resulte desproporcionada en relación con dicha justificación. Lo que prohíbe el principio de igualdad son, en suma, las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados, luego para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción deben ser proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos (entre muchas otras, SSTC 22/1981, de 2 de julio, FJ 3; 255/2004, de 23 de diciembre, FJ 4; 10/2005, de 20 de enero, FJ 5; 295/2006, de 11 de octubre, FJ 5; 83/2014, de 29 de mayo, FJ 7, y 167/2016, FJ 5).

Conforme a nuestra doctrina sobre el art. 14 CE recién sintetizada, y como quiera que lo propio del juicio de igualdad es su carácter relacional (por todas, STC 71/2016, de 14 de abril, FJ 3), para comprobar si la disposición adicional vigésima primera LSE observa dicho precepto, es preciso, en primer lugar, concretar si las situaciones que se pretenden comparar son iguales (juicio de comparabilidad); en segundo término, y una vez razonado que las situaciones son comparables, si concurre una finalidad objetiva y razonable que legitime el trato desigual de esas situaciones (juicio de razonabilidad, en clave de legitimidad y funcionalidad para el fin perseguido); y, por último, si las consecuencias jurídicas a que conduce la disparidad de trato son razonables, por existir una relación de proporcionalidad entre el medio empleado y la finalidad perseguida, evitando resultados especialmente gravosos o desmedidos (juicio de proporcionalidad).

El iter valorativo apuntado debe partir de la premisa, no discutida por las partes que han comparecido en este proceso, de que las cinco entidades incluidas en la norma que se juzga son —considerando las operaciones de concentración producidas y los subsiguientes cambios de denominación— los operadores tradicionales del mercado eléctrico español. Fueron estos operadores (entre ellos, la recurrente), que habían estado desarrollando su actividad bajo el denominado “marco legal estable”, los que, ante la necesidad de adaptar el ordenamiento español a la Directiva 96/92/CE, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, impulsaron a través de la “Asociación Española de la Industria Eléctrica”, junto con el Ministerio de Industria y Energía, el “protocolo para el establecimiento de una nueva regulación del sistema eléctrico nacional” suscrito el 11 de diciembre de 1996, y que precedió a la Ley del sector eléctrico de 27 de noviembre de 1997. Esta ley avanzó en la liberalización del sector para su adaptación al Derecho de la Unión Europea, proceso en el marco del cual se reconoció a tales operadores el derecho a percibir los costes de transición a la competencia, según el régimen incorporado a la disposición transitoria sexta de la ley. La exposición de motivos de la Ley del sector eléctrico (norma que estuvo en vigor, aun con múltiples modificaciones, hasta su sustitución por la Ley 24/2013, de 26 de diciembre) resalta la importancia del referido acuerdo y de sus firmantes, cuando afirma que “el citado Protocolo, carente de la eficacia normativa de toda norma general, supuso la concreción de un diseño complejo y global de transición de un sistema intervenido y burocratizado a un sistema más libre de funcionamiento del sector. Supuso, asimismo, el acuerdo con los principales agentes económicos de la industria sobre una profunda modificación del sistema retributivo hasta ahora vigente y sobre el escalonamiento progresivo de las distintas etapas conducentes a la liberalización del mercado. El Protocolo se configuró, en definitiva, para que, considerado en toda su extensión, fuese elemento inspirador de un profundo proceso de cambio”.

Es evidente que la obligación de financiar el déficit tarifario que se exige a las empresas mencionadas en la disposición adicional vigésima primera LSE entraña una diferencia de tratamiento frente a otros sujetos. Ahora bien, para valorar una posible transgresión del art. 14 CE es preciso dilucidar antes si tales sujetos constituyen un término válido de comparación respecto de las sociedades afectadas por la prestación. En este sentido, los términos de comparación propuestos por la demandante son: a) las empresas de tamaño similar que operan en otros sectores de actividad económica; b) las empresas de otros sectores energéticos distintos al eléctrico; y c) por último, las empresas del sector eléctrico que operan en otros subsectores, como el transporte, así como el resto de empresas generadoras aparte de las cinco obligadas.

a) La comparación con las empresas de otros sectores económicos que pudieran tener un tamaño similar debe rechazarse a limine, toda vez que la disposición adicional vigésima primera LSE es una norma propia de la regulación del sector eléctrico que hace frente a un problema específico del mismo, como es el desajuste entre sus ingresos y gastos regulados. Tal y como hemos indicado en la STC 167/2016, FJ 3, “el margen de configuración del legislador debe comprender la posibilidad de disponer, con base en criterios técnicos, económicos y de oportunidad, qué costes se imputan al sistema eléctrico (en última instancia, a los consumidores, que deberán hacer frente a ellos, antes o después), a las empresas del sector o de un subsector en particular, y a los presupuestos generales del Estado, es decir, tomar la decisión política sobre la distribución del esfuerzo necesario para contener el déficit de tarifa”, conclusión que en tal pronunciamiento predicamos de las medidas para reducir el déficit, pero que es plenamente aplicable a la financiación del existente. No corresponde a este Tribunal valorar desde un punto de vista político o técnico el acierto de una determinada medida encaminada a reducir el déficit, como era la disposición adicional tercera del Real Decreto-ley 14/2010, o a financiar el ya producido, caso de la disposición adicional vigésima primera LSE, pero parece indiscutible que los operadores de otros sectores económicos no se hallan en una situación comparable a la de las empresas seleccionadas por la norma en cuestión, ya que estas actúan en un sector fuertemente intervenido como el eléctrico, con sujeción a un régimen definido de derechos y cargas, definido en la Ley del sector eléctrico y en la normativa de desarrollo, que no las sitúa en una posición asimilable, a los efectos que aquí importan, a la de otros ámbitos de la actividad económica.

b) Análogo razonamiento nos conduce a excluir como término homogéneo de comparación las empresas de otros sectores energéticos distintos al eléctrico. Aunque la importancia que revisten las distintas fuentes de energía para el aparato productivo del país y para la calidad de vida de los ciudadanos hacen necesaria su regulación en mayor o menor grado, las características propias de cada mercado energético aconsejan una legislación propia para cada uno, con un régimen económico adecuado a sus particularidades. Así, por ejemplo, la entidad Repsol, S.A., que la demandante cita de forma expresa, opera principalmente en un campo sujeto a la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, que no se puede considerar asimilable cuando se trata de arbitrar una solución para el déficit de la tarifa eléctrica.

Por consiguiente, en cuanto a los dos primeros términos propuestos por la demandante, debemos coincidir con la afirmación del Ministerio Fiscal de que “además de tener distinta regulación jurídica, no es posible en ningún caso establecer respecto de ellos la vinculación objetiva con la finalidad de la norma que es financiar el déficit de la tarifa eléctrica”.

c) Sugiere en tercer lugar Iberdrola, S.A., la comparación con otras empresas del sector eléctrico, ya sea la transportista (Red Eléctrica de España, S.A.), ya sean otras generadoras aparte de las cinco empresas financiadoras, aludiendo sobre todo a las titulares de instalaciones de régimen especial, que representan, según la recurrente, más del 40 por 100 del subsector de producción y que, pese a ello, han resultado excluidas de la carga impuesta.

En relación con el resto de empresas del sector eléctrico, como las dedicadas al transporte, debemos señalar, en primer lugar, que se trata de una actividad sometida a un régimen jurídico y económico diferente al de la producción, que constituye la principal actividad de los grupos a cuyas matrices se impone la prestación patrimonial de la disposición adicional vigésima primera LSE. Buena prueba de lo cual es que la Ley del sector eléctrico dedica un título independiente para ella (título VI “transporte de energía eléctrica”), atendiendo a sus características diferenciales y a la necesidad de mayor regulación, dada su condición de monopolio natural, frente a la producción, subsector para el que, en contraste, se impulsa un régimen de competencia que no es posible en aquél. Por tanto, el régimen retributivo de las actividades de producción y de transporte no es igual, lo que impide la comparación entre los sujetos de uno y otro subsector.

Por lo concerniente al subsector de la producción eléctrica, en especial las productoras de régimen especial, se debe partir de que en la Ley del sector eléctrico, aquí aplicable, el régimen ordinario de producción, a grandes rasgos, era el correspondiente a las instalaciones de generación que emplean tecnologías convencionales, es decir, el parque tradicional de producción eléctrica en España (que corresponde, en esencia, a las cinco empresas de la disposición adicional vigésima primera LSE), mientras que, de acuerdo con el art. 27.1 LSE, el régimen especial era fundamentalmente el aplicable a las instalaciones de producción con energías renovables, generación con residuos y cogeneración. En este sentido, tanto la Abogacía del Estado como el Ministerio Fiscal sostienen que tampoco en este caso nos hallamos ante un término válido de comparación, puesto que la producción de electricidad en régimen ordinario y en régimen especial tienen una diferente ordenación en la Ley del sector eléctrico (capítulos I y II, respectivamente, del título IV), de acuerdo con criterios de política económica y medioambiental, que justifican un sistema de retribución propio para cada una.

Este Tribunal comparte dicho razonamiento, toda vez que el distinto régimen económico legalmente establecido impide considerar que ambas formas de producción se encuentren en situaciones iguales en los términos del art. 14 CE, de modo que los derechos y cargas no tienen que ser necesariamente los mismos para ambas modalidades. Dos ejemplos ilustrativos de las diferencias económicas entre ellas son el reconocimiento a las principales empresas de régimen ordinario de los llamados “pagos por capacidad”, con base en el art. 16.1 c) LSE, así como de los costes de transición a la competencia, cuya percepción, como enseguida comprobaremos, singulariza definitivamente a las empresas obligadas en virtud de la disposición adicional vigésima primera LSE.

A la circunstancia de que los distintos agentes del sector con los que pretende compararse la recurrente operan bajo un régimen económico diferente al suyo, se suma el hecho de que una medida como la que estamos enjuiciando debe enmarcarse en el conjunto de disposiciones aprobadas para evitar que el déficit de tarifa pusiera en riesgo la sostenibilidad del sistema eléctrico. A las numerosas medidas adoptadas con tal finalidad hemos tenido ocasión de referirnos con cierto detalle en la ya citada STC 167/2016, FJ 3, llegando a la conclusión de que se “han dispuesto ajustes para todos los sujetos implicados en el sector eléctrico, tanto las empresas de los distintos subsectores que lo integran (productoras, transportistas, distribuidoras, comercializadoras, etc.), como para los consumidores y el conjunto de los contribuyentes”, todo ello de acuerdo con la idea de esfuerzo compartido —no necesariamente idéntico—, que se puede encontrar en las exposiciones de motivos de las normas aprobadas para reducir el déficit tarifario, como los Reales Decretos-leyes 14/2010, de 23 de diciembre, 20/2012, de 13 de julio, y 9/2013, de 12 de julio, entre otras.

Por consiguiente, a través de la sucesión de normas aprobadas para controlar y financiar el déficit de tarifa se han arbitrado medidas que han afectado a otros subsectores del sistema, minorando sus retribuciones (por ejemplo, para el caso del transporte, por los Reales Decretos-leyes 20/2012 y 9/2013; y para las instalaciones de generación en régimen especial, mediante los Reales Decretos-leyes 14/2010 e, igualmente, 9/2013); así como a los consumidores, con aumentos de tarifa, y al conjunto de los contribuyentes, imputando ciertas partidas de costes a los presupuestos generales del Estado o creando tributos específicos sobre el sector (Ley 15/2012, de 27 de diciembre).

De lo expuesto se desprende que la aplicación de una concreta medida, como la que aquí se examina, tan solo a los grupos eléctricos dedicados principalmente a la producción de electricidad en régimen ordinario, y no a las empresas dedicadas a otras actividades eléctricas o a las productoras que utilizan de forma primordial energías renovables y otras propias del régimen especial, no introduce una diferencia entre situaciones que puedan calificarse iguales, al menos por dos razones: i) el diferente régimen jurídico y económico aplicable a cada actividad, lo que conlleva distintos derechos y cargas, siguiendo la terminología de la STC 83/2014, de 29 de mayo, FJ 3 y ii) el necesario enfoque de esta norma en el contexto de las adoptadas para contener el déficit de tarifa eléctrica, de suerte que a cada tipo de actividad se le han exigido ajustes, siendo legítimo que el legislador tenga en cuenta la diferente contribución de cada subsector para imponer solo a ciertos grupos la financiación del déficit.

En suma y por las razones expuestas, no hay vulneración del art. 14 CE.

5. Procede, por último, enjuiciar la posible infracción del art. 24.1 CE que se denuncia por la actora, según la cual la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 28 de marzo de 2014 habría incurrido en error patente, irracionabilidad e incongruencia omisiva. El Abogado del Estado, por el contrario, niega que estos vicios puedan predicarse de fundamentos aislados de una resolución judicial, como pretende la recurrente, debiendo considerarse la Sentencia de forma global, mientras que la Fiscal arguye que la denuncia no hace sino encubrir el desacuerdo con los razonamientos de la resolución.

Hemos declarado reiteradamente que el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) no incluye un pretendido derecho al acierto judicial en la selección, interpretación y aplicación de las disposiciones legales, pero sí comprende, entre otras dimensiones, el derecho a obtener una resolución judicial motivada que, a su vez, según la doctrina constitucional, presenta varias manifestaciones. Supone, en primer lugar, que la resolución ha de estar suficientemente motivada, es decir, contener los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión; y, en segundo lugar, que la motivación debe contener una fundamentación en Derecho, lo que conlleva la garantía de que la decisión no sea consecuencia de una aplicación arbitraria de la legalidad, ni resulte manifiestamente irrazonable, incursa en un error patente o en una evidente contradicción entre los fundamentos jurídicos, o entre éstos y el fallo, ya que, en tal caso, la aplicación de la legalidad sería tan sólo una mera apariencia (SSTC 147/1999, de 4 de agosto, FJ 3; 25/2000, de 31 de enero, FJ 2; 87/2000, de 27 de marzo, FJ 3; 82/2001, de 26 de marzo, FJ 2; 221/2001, de 31 de octubre, FJ 6; 55/2003, de 24 de marzo, FJ 6; 223/2005, de 12 de septiembre, FJ 3, y 276/2006, de 25 de septiembre, FJ 2, entre otras muchas).

En cuanto a la imputación de que la Sentencia impugnada incurre en errores patentes, conviene recordar que no toda inexactitud o equivocación del juzgador tiene relevancia constitucional, sino que es necesario que concurran en él ciertas características (por todas, STC 112/2008, de 29 de septiembre, FJ 3) que, como señala el Ministerio Fiscal, a todas luces no se dan aquí. Es claro que los errores invocados en la demanda no se refieren al sustrato fáctico del asunto enjuiciado, como exige la doctrina constitucional, sino a la forma en que el Tribunal Supremo ha interpretado determinados razonamientos de la Sentencia de instancia (en concreto, sobre si el porcentaje de cobertura del déficit asignado a “Iberdrola, S.A.” se ha considerado una cuestión de prueba o no); o de la propia recurrente en casación (acerca de si la invocación como término de comparación de otros ámbitos empresariales es lo que fundamenta la desproporción del porcentaje de financiación). Por tanto, no nos enfrentamos a un error “de hecho” ni, desde luego, este sería “determinante de la decisión adoptada, de forma que constituya el soporte único o fundamental de la resolución, su ratio decidendi, de tal suerte que, comprobada su existencia, la fundamentación jurídica pierde el sentido y alcance que la justificaba” (STC 161/2007, de 2 de julio, FJ 4).

Idéntica conclusión desestimatoria debemos alcanzar sobre la denuncia de irracionabilidad basada en que la Sentencia desestimatoria del recurso de casación no habría respetado el canon reforzado exigible cuando están en juego derechos fundamentales (por todas, STC 138/2014, de 8 de septiembre, FJ 3). La falta de razonabilidad se conecta con los errores en que, a juicio de la demandante, habría incurrido el Tribunal Supremo. Así, se aduce que la Sentencia hace una valoración irrazonable de la prueba cuando concluye que las empresas financiadoras constituyen la práctica totalidad del sector eléctrico, lo que, a juicio de la actora, no es así. Pero a esto se ha de oponer, de un lado, que la irracionabilidad de la resolución debe valorarse en su conjunto, como recuerda el Abogado del Estado; y, de otro, que, según venimos reiterando, la Sentencia de 28 de marzo de 2014, concluye que la disposición adicional vigésima primera LSE singulariza a las obligadas por haber percibido los costes de transición a la competencia, de tal forma que el peso que tengan en el sector eléctrico (extremo que admite varias interpretaciones, según se trate del sector en su conjunto, o de los distintos subsectores que lo integran, así como el momento temporal que se tome en cuenta) no ha sido el principal elemento determinante del fallo. En modo alguno cabe tildar de irrazonable la Sentencia impugnada, ya que sus fundamentos jurídicos 7 y 8 expresan con absoluta claridad, remitiéndose en parte a las Sentencias del Pleno de 18 de noviembre de 2013, por qué motivos la disposición adicional vigésima primera LSE no quebranta el art. 14 CE, sin que la discrepancia con ellos pueda servir para sustentar una denuncia de irracionabilidad.

En lo atinente a la supuesta incongruencia omisiva, por no haber dado respuesta a la alegación de que no está justificado que la obligación se imponga solo a cinco grupos que son fundamentalmente titulares de instalaciones de generación en régimen ordinario, dejando fuera al 41,2 por 100 del subsector de producción que aplica el régimen especial, conviene recordar que la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva no exige una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen por las partes como fundamento de su pretensión [por todas, STC 178/2014, de 3 de noviembre, FJ 6 b)].Y, como hemos reseñado, el peso que actualmente tenga el grupo de las empresas obligadas no ha sido el criterio de singularización determinante de la norma, por lo que la falta de mención expresa a este aspecto no implica infracción constitucional alguna.

Por último, también debe incardinarse en el ámbito del art. 24.1 CE la referencia que hace Iberdrola, S.A., al Derecho de la Unión Europea, en especial al principio de igualdad de la Directiva 2009/72/CE, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, aspecto sobre el que este Tribunal ha reiterado que ni el fenómeno de la integración europea, ni el art. 93 CE a través del que ésta se instrumenta, ni el principio de primacía del Derecho de la Unión que rige las relaciones entre ambos ordenamientos, han dotado a las normas del Derecho de la Unión Europea, originario o derivado, “de rango y fuerza constitucionales” [por todas, STC 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 3 a), con cita de otras]. Pues bien, en el presente caso, los tribunales de la jurisdicción ordinaria, en ejercicio de su competencia, han estimado razonadamente que la disposición adicional vigésima primera LSE no es una obligación de servicio público a la que resulte aplicable la Directiva 2009/72/CE, sin que esta conclusión entrañe lesión alguna del art. 24.1 CE, que solo existiría en la hipótesis de que se hubiera desconocido el Derecho de la Unión tal y como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, dando lugar a una “selección irrazonable y arbitraria de una norma aplicable al proceso”, conforme se recoge en las SSTC 145/2012, de 2 de julio, FFJJ 5 y 6, y 232/2015, de 5 de noviembre, FFJJ 4 y 5, lo que no ha tenido lugar en el presente proceso.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Desestimar el recurso de amparo núm. 6887-2014 interpuesto por Iberdrola, S.A

Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.

Dada en Madrid, a veintiocho de noviembre de dos mil dieciséis.

Identificación
Órgano Sala Segunda
Magistrados

Doña Adela Asua Batarrita, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Pedro José González-Trevijano Sánchez y don Antonio Narváez Rodríguez.

Número y fecha BOE [Núm, 7 ] 09/01/2017
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 28/11/2016
Síntesis y resumen

Síntesis Descriptiva

Promovido por Iberdrola, S.A., en relación con la liquidación provisional de las actividades reguladas del sector eléctrico correspondiente al ejercicio de 2011, practicada por la Comisión Nacional de Energía y las Sentencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo que desestimaron la impugnación contra la misma.

Síntesis Analítica

Supuesta vulneración del derecho a la igualdad: préstamo forzoso exigido a las empresas dedicadas principalmente a la producción de energía eléctrica en régimen ordinario y destinado a cubrir desajustes temporales en las liquidaciones de las actividades reguladas (STC 167/2016).

Resumen

La Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico impone la carga de financiación del déficit de tarifa exclusivamente a determinadas empresas del sector. Conforme a esta previsión, la Comisión Nacional de Energía aprobó la liquidación provisional de las actividades reguladas del sector eléctrico del ejercicio 2012. Frente a esta resolución, la empresa recurrente en amparo, Iberdrola, S.A., interpuso recurso contencioso-administrativo por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales. La Audiencia Nacional desestimó el recurso y frente a esta sentencia, la sociedad mercantil promovió recurso de casación e incidente de nulidad de actuaciones ante el Tribunal Supremo, que confirmaron la primera resolución.

Se deniega el amparo. Reiterando la doctrina sentada en la STC 167/2016, de 6 de octubre, la Sentencia hace extensible, a pesar de la diferente naturaleza y efectos de cada proceso constitucional, el razonamiento contenido en dicha resolución respecto al juicio de igualdad que se plantea. El tratamiento diferenciado consistente en exigir una prestación patrimonial a determinadas empresas de electricidad pertenecientes al régimen ordinario (instalaciones de generación que emplean tecnologías convencionales), y no a otros grupos empresariales, es acorde al principio de igualdad, dado que el legislador tiene un margen de configuración por el que puede articular soluciones para moderar los costes del sistema eléctrico. Se desestima en los mismos términos la posible vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, por cuanto no incurre en error patente, irrazonabilidad e incongruencia omisiva.

La especial trascendencia constitucional del recurso de amparo reside en que la vulneración del derecho fundamental a la igualdad que se denuncia proviene de una norma con rango legal.

  • 1.

    La cuestión planteada sobre la obligación de contribución en materia de financiación por el sector eléctrico de planes de ahorro y eficiencia energética, y la elección de determinadas empresas para paliar el déficit tarifario es sustancialmente igual a la decidida por la STC 167/2016 [FJ 3].

  • 2.

    El principio de igualdad “en la ley” impone al legislador el deber de dispensar un mismo tratamiento a quienes se encuentran en situaciones jurídicas iguales, con prohibición de toda desigualdad que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable o resulte desproporcionada en relación con dicha justificación [FJ 4].

  • 3.

    Lo que prohíbe el principio de igualdad son, en suma, las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados, luego para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción deben ser proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos (entre muchas otras, (SSTC 22/1981, 167/2016) [FJ 4].

  • 4.

    El derecho a la tutela judicial efectiva no incluye un pretendido derecho al acierto judicial (SSTC 147/1999 y 276/2006) [FJ 5].

  • 5.

    En lo atinente a la supuesta incongruencia omisiva, el derecho a la tutela judicial efectiva no exige una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen por las partes como fundamentado de su pretensión (STC 178/2014) [FJ 5].

  • Disposiciones generales citadas
  • Resoluciones judiciales de otros tribunales citadas
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • Artículo 14, ff. 1 a 5
  • Artículo 24.1, ff. 1, 5
  • Artículo 93, f. 5
  • Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre. Tribunal Constitucional
  • Artículo 43, f. 1
  • Artículo 44, f. 1
  • Artículo 50.1 b), f. 2
  • Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de diciembre de 1996. Normas comunes para el mercado interior de la electricidad
  • En general, f. 4
  • Ley 54/1997, de 27 de noviembre. Sector eléctrico
  • Exposición de motivos, f. 4
  • Artículo 16.1 c), f. 4
  • Artículo 27.1, f. 4
  • Disposición adicional vigesima primera, ff. 2 a 5
  • Disposición adicional vigesima primera, apartado 2 párrafo último, f. 3
  • Disposición adicional vigesima primera, apartado 5, f. 3
  • Disposición adicional vigesima primera, apartado 5, párrafo 1, f. 3
  • Disposición adicional vigesima primera, apartado 2 (redactada por el Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril), f. 3
  • Disposición transitoria sexta, f.4
  • Real Decreto 2017/1997, de 26 de diciembre. Organiza y regula el procedimiento de liquidación de los costes de transporte, distribución y comercialización a tarifa, de los costes permanentes del sistema y de los costes de diversificación y seguridad de abastecimiento
  • En general, f. 3
  • Ley 34/1998, de 7 de octubre. Sector de hidrocarburos
  • En general, f. 4
  • Real Decreto-ley 5/2000, de 23 de junio. Medidas urgentes de contención del gasto farmacéutico público de racionalización del uso de los medicamentos
  • En general, f. 3
  • Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009. Normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE
  • En general, f. 5
  • Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril. Medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo
  • Artículo 21, f. 3
  • Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre. Medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico
  • En general, f. 4
  • Disposición adicional tercera, ff. 3, 4
  • Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio. Medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad
  • En general, f. 4
  • Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio. Adopta medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico
  • En general, f. 4
  • Ley 24/2013, de 26 de diciembre. Sector eléctrico
  • En general, f. 4
  • Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 20 de enero de 2015 (Arribas Antón c. España)
  • § 46, f. 2
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Visualización
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