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1. Por medio de escrito registrado en este tribunal el día 13 de septiembre de 2021, el procurador de los tribunales don Carlos Ricardo Estévez Sanz, en nombre y representación de don Josep Costa i Rosselló, interpuso recurso de amparo contra el auto de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 16 de marzo de 2021, dictado en las diligencias indeterminadas núm. 11-2021 (transformadas en diligencias previas núm. 2-2021 y procedimiento abreviado núm. 2-2021) y a los autos de la misma Sala de 12 de julio de 2021 y de 16 de julio de 2021, a los que se ha hecho mención en el encabezamiento de esta sentencia.

2. Los hechos en los que se funda el presente proceso de amparo son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) El recurrente en amparo fue diputado y vicepresidente primero de la Mesa del Parlamento de Cataluña entre el 17 de enero de 2018 y el 12 de marzo de 2021.

b) Tras la aprobación del Pleno del Parlamento de Cataluña de la Resolución 534/XII, de 25 de julio de 2019, sobre las propuestas para la Cataluña real, la Abogacía del Estado, a instancias del Gobierno de la Nación, presentó sendos incidentes de ejecución. El primero, en relación con determinados incisos de los apartados I.1 y I.2 de la citada resolución 534/XII, por contravención de la STC 259/2015, que declaró la inconstitucionalidad y nulidad de la Resolución 1/XI del Parlamento de Cataluña, de 9 de noviembre de 2015, sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015, y anexo. El segundo, por contravenir lo resuelto en la STC 98/2019 de 17 de julio, que declaró inconstitucionales y nulas las letras c) y d) del apartado decimoquinto, epígrafe 11, de la Resolución 92/XII del Parlamento de Cataluña, sobre priorización de la agenda social y la recuperación de la convivencia; en ella se reprobaba la actuación de S.M. el rey en relación con el procés de autodeterminación de Cataluña.

Por dos providencias de 10 de octubre 2019, relativas a los asuntos núm. 6330-2015 y núm. 5813-2018, este tribunal acordó, en lo que resulta ahora relevante, tener por recibidos ambos escritos de formulación de incidente de ejecución, tener por invocado el art. 161.2 de la Constitución, lo que, a su tenor, produce la suspensión de los incisos señalados; y, por último, se acordó, sin perjuicio de la obligación que el art. 87.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) impone a todos los poderes públicos de cumplir las resoluciones de este tribunal, notificar personalmente ambas providencias a los miembros de la mesa, entre ellos, al señor Costa i Rosselló y al señor secretario general del Parlament, y advertirles de su obligación de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir la suspensión acordada, apercibiéndoles de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en las que pudieran incurrir.

c) Tras la aprobación de la Resolución 546/XII, 26 de septiembre de 2019, sobre la orientación política general del Govern, la abogacía del Estado presentó incidente de ejecución en relación con los apartados I; I.1; I.2; I.3 y I.4 de la citada resolución 546/XII por incumplimiento tanto de la ya citada de STC 259/2015 al reiterar la anulada resolución 1/XI y la resolución 534/XII suspendida.

Por providencia de 16 de octubre 2019, el Pleno de este tribunal acordó suspender los incisos impugnados en el incidente de ejecución; sin perjuicio de la obligación del art. 87.1 LOTC, notificar personalmente a los miembros de la mesa, incluido el hoy recurrente, requiriéndoles de abstenerse de dar cumplimiento al texto suspendido y advirtiéndoles de sus obligaciones y apercibiéndoles de sus eventuales responsabilidades, incluso penales.

d) Por acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 22 de octubre de 2019, se admite a trámite la “[p]ropuesta de resolución de respuesta a la sentencia del Tribunal Supremo sobre los hechos del Primero de Octubre”. en cuyo apartado 11 inciso final se contenía la siguiente declaración: “Per aixó [el Parlament de Catalunya] reitera i reiterara tants cops com ho vulguin els diputats i les diputades la reprovació de la monarquía”. Por acuerdo de 29 de octubre de 2019, se desestima la petición de reconsideración presentada por los grupos parlamentarios Socialistes i Units per Avançar (PSC-Units) y Ciutadans (C’s) y el subgrupo Partido Popular (PPC). Tras ser admitida a trámite, la propuesta de resolución fue incorporada al orden del Pleno del Parlamento del 12 de noviembre siguientes. Al acuerdo de admisión a trámite de la propuesta se opuso el entonces secretario general del Parlamento, señor Muro, por considerar que se incumplía lo ya resuelto por el Tribunal Constitucional.

Contra los anteriores acuerdos de la mesa, la abogacía del Estado interpuso nuevo incidente de ejecución por contravención de la STC 98/2019.

Por providencia del 5 de noviembre de 2019, asunto 5813-2018, el Pleno de este tribunal acordó tener por invocado el art. 161. 2 CE y, por tanto, suspender los mencionados acuerdos. Asimismo, sin perjuicio de la obligación que impone el art. 87.1 LOTC, acordó notificar personalmente la providencia al secretario general del Parlamento y a los miembros de la mesa, entre ellos el demandante, y advertirles de su obligación de impedir o paralizar cualquier iniciativa que supusiera ignorar o eludir la suspensión acordada, apercibiéndoles de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en las que pudieran incurrir.

e) Paralelamente, el 28 de octubre de 2019 se registró en el Parlamento la moción del subgrupo parlamentario Candidatura d’Unitat Popular (CUP) una “moció subsegüent a la interpel·lació al Govern sobre l’autogovern”, en cuyo apartado 1 se contenía la siguiente declaración (en catalán como única versión oficial):

“1- El Parlament de Catalunya: Expressa la seva voluntat d’exercir de forma concreta el dret de autodeterminació i de respectar la voluntat del poble català”.

El secretario general del Parlamento, don Xavier Muro, expresó su oposición a la admisión a trámite de dicha moción por ser contraria a lo ya resuelto por este tribunal. También se mostraron contrarios los restantes miembros de la oposición presentes en la mesa del Parlamento.

Por acuerdo de 29 de octubre de 2019, la mesa del Parlamento acordó admitir a trámite la referida moción, y por acuerdo 5 de noviembre se inadmitieron las peticiones de reconsideración.

Contra los anteriores acuerdos, el 8 de noviembre de 20, el abogado del Estado, formuló, de nuevo, dos incidentes de ejecución. El primero, por contravención de la STC 259/2015, de 2 de diciembre y, el segundo, por contravención de la STC 136/2018, de 13 de diciembre (asunto núm. 4039-2018), en la que se anularon los apartados 1 a 3 de la moción 5/XII del Parlamento de Cataluña, sobre la normativa del Parlamento anulada y suspendida por el Tribunal Constitucional, aprobada 5 de julio de 2018.

Por providencia de 12 de noviembre de 2019, asunto 4039-2018, tuvo por recibido la formulación de incidente de ejecución de la STC 136/2018, acordó tener por invocado el art. 161.2 CE, y, a su tenor, suspender los acuerdos, y, sin perjuicio de la obligación que el art. 87.1 LOTC, notificar la providencia personalmente a los miembros de la mesa, incluido el hoy recurrente, y al secretario general, don Xavier Muro, requiriéndoles de abstenerse de dar cumplimiento a los acuerdos suspendidos y advirtiéndoles de sus obligaciones y apercibiéndoles de sus eventuales responsabilidades, incluso penales.

f) También el 12 de noviembre de 2019, se debatió y sometió a votación en el Pleno del Parlamento de Cataluña la propuesta de moción subsiguiente a la interpelación al Govern sobre el autogobierno, cuyos acuerdos de admisión habían sido suspendidos por este tribunal.

g) El 26 de noviembre de 2019 fue sometida a votación la propuesta de resolución de respuesta a la sentencia del Tribunal Supremo sobre los hechos del 1 de octubre, junto a las enmiendas presentadas, aprobándose como Resolución 649/XII, de respuesta a la sentencia del Tribunal Supremo sobre los hechos del 1 de octubre, publicada en el “Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña” núm. 481, de 29 de noviembre de 2019. Incluye un apartado duodécimo, del siguiente tenor:

“12. El Parlamento de Cataluña:

(a) Denuncia la censura previa que el Tribunal Constitucional pretende imponer al Parlamento de Cataluña mediante, entre otras, las providencias de 5 de noviembre de 2019, que ordenan la suspensión parcial del punto undécimo de la propuesta original de esta resolución, que acababa con el texto siguiente: ‘Por ello, reitera y reiterará tantas veces como lo deseen los diputados y las diputadas […] la defensa del derecho a la autodeterminación y la reivindicación de la soberanía del pueblo de Cataluña para decidir su futuro político’.

(b) Rechaza la suspensión parcial mencionada, acordada por el Tribunal Constitucional, relativa al inciso que completaba el punto undécimo de la presente resolución con el texto reproducido en la letra a de este punto duodécimo, y considera que esta actuación del Tribunal Constitucional es contraria a los derechos fundamentales de libertad de expresión, libertad ideológica y participación política”.

h) Por ATC 184/2019, de 18 de diciembre de 2019, se estimó incidente de ejecución de la STC 98/2019, de 17 de julio respecto de los incisos de los apartados I.1.3 e); I.2.6.2 y I.3.7.2 de la Resolución 534/XII, sobre las propuestas para la Cataluña real. Se declaró la nulidad de los incisos impugnados. Se acordó notificar personalmente el auto al presidente del Parlamento de Cataluña, a los demás miembros de la mesa y al secretario general del Parlamento, con la advertencia de abstenerse de realizar cualesquiera actuaciones tendentes a dar cumplimiento a la resolución 534/XII, en los apartados e incisos anulados, y de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa, jurídica o material, que directa o indirectamente suponga ignorar o eludir la nulidad de esos apartados e incisos de dicha resolución, apercibiéndoles de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en las que pudieran incurrir en caso de incumplimiento de lo ordenado por este tribunal.

i) Por ATC 9/2020, de 28 de enero de 2020, se estimaron los incidente de ejecución de la STC 259/2015, de 2 de diciembre, y de las providencias de 10 y 16 de octubre de 2019 (sobre los incidentes de ejecución promovidos respectivamente en relación con determinados apartados de las resoluciones del Parlamento de Cataluña 534/XII y 546/XII), respecto del acuerdo de la mesa del Parlamento de Cataluña de 22 de octubre de 2019, por el que se admite a trámite la propuesta de resolución “de respuesta a la sentencia del Tribunal Supremo sobre los hechos del 1 de octubre”, así como del acuerdo de la mesa de 29 de octubre de 2019 por el que se rechazan las solicitudes de reconsideración formuladas por la oposición.

En el auto se declaraba la nulidad de los referidos acuerdos, en lo relativo a la admisión a trámite del inciso final del apartado 11 de la referida propuesta de resolución. Se acordaba notificar el auto al presidente del Parlamento de Cataluña, a los demás miembros de la mesa y al secretario general del Parlamento, con la advertencia de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa, jurídica o material, que directa o indirectamente suponga ignorar o eludir la STC 259/2015, así como lo acordado en el presente auto, apercibiéndoles de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en las que pudieran incurrir en caso de incumplimiento de lo ordenado por este tribunal. En este auto, además, se acordaba deducir testimonio de particulares a fin de que el ministerio fiscal procediera, en su caso, a exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder al presidente del Parlamento de Cataluña, don Roger Torrent i Ramió, al vicepresidente primero de la mesa del Parlamento, don Josep Costa i Rosselló y al secretario primero de la mesa, don Eusebi Campdepadrós i Pucurull, por incumplir el mandato del párrafo primero del art. 87.1 LOTC, en relación con los hechos objeto del incidente de ejecución.

j) Por ATC 11/2020, de 28 de enero, el Pleno del Tribunal estimó el incidente de ejecución de la STC 98/2019, de 17 de julio, anulando los acuerdos de la mesa en relación con la propuesta de resolución de respuesta a la sentencia del Tribunal Supremo sobre los hechos del 1 de octubre de 2017, en lo que se refiere al apartado undécimo de la referida propuesta de resolución. Además, se acordó notificar personalmente el presente auto al hoy recurrente, entre otros, con la advertencia de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa, jurídica o material, que directa o indirectamente suponga ignorar o eludir la STC 98/2019, así como lo acordado en el auto, apercibiéndole de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en las que podía incurrir en caso de incumplimiento de lo ordenado por este tribunal. Por último, se ordenó deducir testimonio de particulares a fin de que el Ministerio Fiscal procediera, en su caso, a exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder a los miembros de la mesa que votaron a favor de la dimisión de la propuesta de resolución, también el señor Costa i Rosselló, por incumplir el mandato del párrafo primero del art. 87.1 LOTC, en relación con los hechos objeto del presente incidente de ejecución.

k) Por ATC 16/2020, de 11 de febrero, el Pleno estimó el incidente de ejecución de la STC 259/2015, y acordó la nulidad de los acuerdos de la mesa del Parlamento de 29 de octubre y 5 de noviembre de 2019 en relación con la tramitación de la moción subsegüent a la interpel·lació al Govern sobre l’autogovern. Igualmente, se acordó notificar personalmente, entre otros, al demandante, con la advertencia de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa, jurídica o material, que directa o indirectamente suponga ignorar o eludir la STC 259/2015, así como lo acordado en el presente auto, apercibiéndoles de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en las que pudieran incurrir en caso de incumplimiento de lo ordenado por este tribunal. Por último, se acordó deducir testimonio de particulares a fin de que el Ministerio Fiscal proceda, en su caso, a exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder a los miembros de la mesa que votaron la admisión de la propuesta, incluido el señor Costa i Rosselló, por incumplir el mandato del párrafo primero del art. 87.1 LOTC, en relación con los hechos objeto del presente incidente de ejecución.

l) A la vista de los testimonios, el fiscal superior de Cataluña interpuso querella contra el recurrente en amparo, don Josep Costa Rosselló, y otros, don Roger Torrent i Ramió, don Eusebi Campdepadrós i Pucurull y doña Adriana Delgado Herrero, “por un delito de desobediencia a resoluciones judiciales o a decisiones u órdenes de la autoridad superior, cometido por una autoridad o funcionario público”.

m) La Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña admitió a trámite la querella y declaró su competencia para conocerla mediante auto dictado el día 16 de marzo de 2021, en las diligencias indeterminadas núm. 11-2021.

En la fundamentación del auto se declara la competencia de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña para el conocimiento de las causas seguidas por delitos que se atribuyan al presidente y diputados del Parlamento de Cataluña en virtud de lo establecido en los arts. 57.2 y 70.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) en relación con el art. 73.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ). Además, se afirma, resultará competente para el conocimiento de las causas contra otras personas aún no aforadas si no es posible enjuiciarlas sin dividir la continencia de la causa.

El auto sustancialmente relata que los querellados Roger Torrent (presidente), Josep Costa (vicepresidente primero) y Eusebi Camdepadrós (secretario primero), pese a las expresas advertencias de ilegalidad realizadas por el señor secretario general del Parlamento, la expresa oposición de los restantes miembros de la mesa del Parlamento, y a sabiendas de lo ordenado y apercibido por el Tribunal Constitucional contravinieron —al admitir una propuesta de resolución presentada el 22 de octubre de 2019 por los Grupos Parlamentarios Junts per Catalunya (JxCat), d’Esquerra Republicana (ER) y el subgrupo Candidatura d’Unitat Popular (CUP); y el 28 de octubre de 2019 el subgrupo parlamentario Candidatura d’Unitat Popular (CUP)— lo acordado en las providencias de 10 y 16 de octubre de 2019, recaídas en los incidentes de ejecución de sentencia formulado por el Gobierno de la Nación contra las resoluciones del Parlamento 534/XII de 25 de julio de 2019 y 546/XII de 26 de septiembre de 2019 y notificadas personalmente con advertencia de responsabilidad penal en caso de incumplimiento.

Señala el auto de admisión de la querella, que por los AATC 9/2020 y 11/2020, de 28 de enero, y 16/2020, de 11 de febrero, se acordó estimar los incidentes de ejecución promovido por el Gobierno de la Nación contra los acuerdos de la mesa del Parlamento de Cataluña de 22 y 29 de octubre, y 5 de noviembre de 2019, declarar nula la admisión a trámite del inciso final del apartado 11 del primero y deducir testimonio de particulares contra los querellados Roger Torrent, Josep Costa y Eusebi Campdepadrós, y en el segundo de los autos del Tribunal Constitucional también contra Adriana Delgado Herreros (secretaria cuarta).

Finalmente indica que la querella del fiscal superior de Cataluña cumple los requisitos descritos en el art. 277 de la Ley de enjuiciamiento criminal (LECrim); que la relación circunstanciada de hechos que incorpora presenta a priori una apariencia delictiva (art. 410 del Código penal), conforme a lo que exige sensu contrario el art. 313 LECrim; y que aporta un principio de prueba de los mismos, como requiere la jurisprudencia. En consecuencia, procede aceptar la competencia para conocer de la misma, decidir su admisión a trámite y designar instructor, que deberá acomodar el procedimiento a las normas del título II el libro IV de la Ley de enjuiciamiento criminal, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 760 LECrim.

n) Por auto de 28 de junio de 2021, la magistrada instructora acuerda no admitir a trámite la recusación planteada contra dos de los magistrados de la Sala. Al incidente presentado por don Josep Costa i Rosselló, la magistrada instructora responde que aunque la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña ha sostenido que el rechazo preliminar de la recusación ha de tener carácter excepcional, es lo cierto que puede sustentarse en el incumplimiento de los requisitos formales que afecten a la esencia del procedimiento, entre los que ha de incluirse además de la aportación de los documentos exigidos por la ley, el cumplimiento de los plazos legalmente previstos. En el presente, lo cierto es que el escrito de recusación no se presentó tan pronto como se tuvo conocimiento de la causa en que se funda, como imponen los arts. 223.1, 1 y 2 LOPJ y 56.1 LECrim toda vez que cuando se propuso la recusación por hechos muy anteriores, el procedimiento se hallaba pendiente de resolver el recurso de súplica presentado por el propio recusante y otros contra el auto de admisión de la querella, sin que en dicho escrito de recurso se denunciase la falta de imparcialidad objetiva de los magistrados posteriormente recusados y que estaban llamados a resolverlo. Se añade, por último, que tampoco se han acompañado los documentos exigidos por la ley sin que, una vez apercibida, la parte haya subsanado en el plazo concedido el defecto advertido.

ñ) El recurrente, así como el resto de querellados, interpuso recurso de súplica contra el auto de admisión a trámite de la querella, que fue desestimado por auto de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 12 de julio de 2021, luego aclarado por otro auto de 16 de julio, incluyendo en el fallo desestimatorio el recurso de súplica interpuesto por don Josep Costa i Rosselló.

En el auto de fecha 12 de julio de 2021, que desestima los recursos de súplica se razona, en lo que ahora es relevante, que no son atendibles en este momento procesal las argumentaciones relativas a que la admisión de la querella condiciona la libertad de expresión de los querellados pues el proceso penal no se inicia por ningún debate de ideas ni, menos aún, por ningún tipo de expresión proferida por los querellados.

Añade en el fundamento de Derecho cuarto:

«4. El proceso penal se inicia porque la querella relata unos hechos con apariencia de delito de desobediencia al mandato de un Tribunal, el Constitucional, que constituye una de las piezas básicas en la arquitectura del Estado de derecho de las democracias avanzadas, una vez que hubo adoptado, siempre según la querella, diferentes resoluciones ejecutorias en el marco de sus competencias y exigido su cumplimiento (en el caso, incidentes de ejecución de las sentencias 259/2015 y 98/2019) y por unas actuaciones presuntamente arbitrarias relacionadas con la anterior que se imputan a los querellados en su condición de presidente del Parlamento y miembros de la mesa al permitir introducir supuestamente en el orden del día del Pleno del Parlamento la votación y aprobación de propuestas de resolución en aparente contradicción con las STC 259/2015 y STC 98/2019, todo —repetimos— según se extrae del relato de hechos contenido en la querella.

5. A los meros efectos de contestar las alegaciones de todos los recurrentes sobre la vulneración de los derechos fundamentales que se invocan en los recursos de interpuestos solo podemos remitirnos en este momento procesal a lo que el Tribunal Constitucional contestó en su día cuando resolvió los recursos de súplica interpuestos contra los autos 180/2019, 181/2019 y 184/2019 mediante autos de 25 de febrero de 2020:

“En fin, como también se razonó en el ATC 180/2019, FJ 10, las admoniciones y los apercibimientos de eventuales responsabilidades que se dirigen a los miembros de la mesa del Parlamento de Cataluña en modo alguno atentan contra la autonomía parlamentaria y los derechos de los diputados del Parlamento de Cataluña. Son la consecuencia obligada de la sumisión a la Constitución de todos los poderes públicos (art. 9.1 CE), incluidas las Cámaras legislativas. No suponen por tanto en modo alguno una restricción ilegítima de la autonomía parlamentaria, ni atentan a la inviolabilidad de los parlamentarios ni comprometen el ejercicio del derecho de participación de los representantes políticos garantizado por el art. 23 CE, como este tribunal viene declarando en resoluciones precedentes (por todos, AATC 24/2017, de 14 de febrero, FJ 9; 123/2017, de 19 de septiembre, FJ 8, y 6/2018, de 30 de enero, FJ 6). Tampoco vulneran, por consiguiente, los derechos a la libertad ideológica, de expresión y de reunión de los diputados. De igual modo procede descartar la queja referida a que el ATC 180/2019, al exigir a los miembros de la mesa del Parlamento de Cataluña, bajo apercibimiento de responsabilidad, que impidan o paralicen cualquier iniciativa, jurídica o material, que directa o indirectamente suponga ignorar o eludir la nulidad acordada de los concretos incisos de la resolución 534/XII, impone una inadmisible censura del debate parlamentario, contraria al principio democrático, a la autonomía parlamentaria y a la propia configuración de la mesa de la Cámara, a la que se atribuiría un improcedente control de constitucionalidad de las iniciativas parlamentarias. Importa recordar una vez más, como ya se hizo en el propio ATC 180/2019, FJ 9, que ‘la autonomía parlamentaria (art. 58 EAC) no puede en modo alguno servir de pretexto para que la Cámara autonómica se considere legitimada para atribuirse la potestad de vulnerar el orden constitucional (STC 259/2015, FJ 7), ni erigirse en excusa para soslayar el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional (AATC 170/2016, FJ 6; 24/2017, FJ 8; 123/2017, FJ 8, y 124/2017, FJ 8)’. Por otra parte, como reiteradamente venimos declarando, el debido respeto a las resoluciones del Tribunal Constitucional y, en definitiva, a la Constitución, que incumbe a todos los ciudadanos y cualificadamente a los poderes públicos, veda que las mesas de las Cámaras admitan a trámite una iniciativa que de forma manifiesta incumpla el deber de acatar lo decidido por este Tribunal (por todas, SSTC 46/2018, de 26 de abril, FFJJ 5 y 6; 47/2018, de 26 de abril, FFJJ 5 y 6; 115/2019, de 16 de octubre, FFJJ 6 y 7, y 128/2019, de 11 de noviembre”.

Quinto.- Tampoco este sería el momento procesal oportuno para analizar las consecuencias, en los incidentes de ejecución de las STC 259/2015 y STC 98/2019, que en la querella se afirman ejecutorios, de la abstención posterior de dos miembros del Tribunal Constitucional en los recursos que fueron interpuestos, en un procedimiento diferente, contra la sentencia dictada por el Tribunal Supremo, Sala segunda, el día 14 de octubre 2019, contra personas distintas de los hoy querellados».

Por último, descarta que el auto de admisión de la querella haya producido una vulneración del derecho al juez ordinario predeterminado por la ley, a la doble instancia penal y del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, que invoca la representación del querellado señor Costa.

Argumenta que no existe identidad con el supuesto resuelto por el auto de esa misma Sala de lo Civil y Penal el 12 de diciembre de 2019, en el que se apreció que no existía una inescindibilidad absoluta de la conexidad. Considera que los hechos que en la querella se relatan parten supuestamente de una decisión colegiada de todos los querellados, razón por la cual resulta difícil —inicialmente— no apreciar la conexidad exigible para la investigación de todas las conductas en un solo procedimiento.

Por último, razona que está descontada la doble instancia penal, por caber recurso de casación contra sus sentencias con valor y efectos de un recurso de apelación en los términos exigidos por todos los convenios internacionales.

o) Por auto de 26 de julio de 2021 la magistrada instructora ordena la incoación de las diligencias previas 2-2021 en el que se tuvo por investigados a todos los querellados, incluido el ahora recurrente en amparo. El auto de 10 de noviembre de 2021 acordó la continuación de dichas diligencias judiciales por los trámites del procedimiento abreviado dando lugar a los autos de procedimiento abreviado 2-2021.

3. La demanda de amparo interpuesta por don Josep Costa i Rosselló denuncia que las anteriores resoluciones judiciales vulneran los derechos fundamentales contenidos en los arts. 23 y 24 CE, en relación con los arts. 14, 16, 20 y 21 CE. Se estiman también infringidos el art. 3 del Protocolo núm. 1 al Convenio europeo de derechos humanos (CEDH, en adelante), en relación con los arts. 6, 9, 10, 11 y 14 y el art. 18 de dicho Convenio. Se invocan también los arts. 10, 11, 20, 21, 39, 47, 51 y 52 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea (CDFUE, en adelante).

a) Básicamente, y por lo que respecta a la infracción del art. 23 CE, se afirma que la apertura de un proceso penal contra el recurrente vulnera su derecho al ejercicio del cargo público representativo en condiciones de igualdad. Alega la vulneración de la inviolabilidad parlamentaria en relación con el derecho a la participación política, a la libertad de expresión y al derecho a la tutela judicial efectiva por la improcedente admisión de la querella conforme a la doctrina sentada por el Tribunal en la STC 30/1997, de 24 de febrero. Aduce que la sola admisión de la querella vulnera dicho derecho fundamental de conformidad con lo dispuesto en el art. 57.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC, en adelante) y por el art. 21 del Reglamento del Parlamento de Cataluña (RPC, en adelante). Cita la STC 51/1985 para afirmar que la inviolabilidad parlamentaria ampara “cualesquiera declaraciones de juicio o de voluntad” realizados en la Cámara.

b) Alega que la admisión de la querella supone una restricción indebida de los derechos a la libertad de expresión (art. 20. 1 CE) y reunión (art. 21 CE), porque los hechos por los que se incoa el procedimiento penal son el ejercicio legítimo de los citados derechos en relación con el derecho a la representación política en su legítima función de parlamentario.

c) Invoca, asimismo, la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva, al juez imparcial y al juez ordinario predeterminado por la ley (art. 24. 1 CE). Afirma que las resoluciones impugnadas se apartan sin motivación alguna de la doctrina sentada en la STC 30/1997, incurriendo así en una vulneración del art. 24.1 CE. Aduce la vulneración del juez ordinario predeterminado por la ley ya que, habiendo perdido la condición de diputado y, en consecuencia de aforado, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña no es competente para investigar o juzgar a una persona no aforada. Aduce también la vulneración del derecho al juez imparcial respecto de los magistrados de la sala que resolvieron el recurso de súplica interpuesto frente al auto que admitió a trámite la querella ya que están incursos en causa de recusación, habiéndose puesto así se relieve en el correspondiente incidente que fue inadmitido a trámite.

d) Mediante otrosí primero interesa que se tenga por formulada recusación de los magistrados que en los incidentes de ejecución de las SSTC 259/2015 y 98/2019 anteriormente señalados han conformado y conforman el pleno de este tribunal, alegando a tal efecto las causas 7, 10 y 13 del art. 219.1 LOPJ.

e) Por otrosí segundo, se solicita que de manera cautelarísima, al amparo de lo dispuesto en el art. 56.6 LOTC, o subsidiariamente, de conformidad con los arts. 56.2 y 3 LOTC, se adopten las siguientes medidas: (i) suspender el auto de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 16 de marzo 2021, así como cualesquiera otras actuaciones en dicha causa penal durante la tramitación del presente recurso de amparo; (ii) comunicar de manera urgente el auto acordando dicha medida cautelar a la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña con el fin de que proceda a su ejecución inmediata.

4. Por providencia de 14 de septiembre de 2021, el Pleno del Tribunal Constitucional, conforme establece el art. 10.1 n) LOTC, acordó recabar para sí el conocimiento del recurso de amparo; así como designar ponente para el incidente de recusación formulado respecto de todos los magistrados que integraban el Pleno del Tribunal Constitucional, por las causas 7, 10, 11 y 13 del art. 219 LOPJ.

5. Por ATC 86/2021, de 16 de septiembre, el Pleno del Tribunal acordó no admitir a trámite la recusación formulada por don Josep Costa i Rosselló. Contra esta decisión, el demandante presentó recurso de súplica, que fue desestimado por ATC 111/2021, de 16 de diciembre.

6. Por providencia de 16 de diciembre de 2021, el Pleno acordó admitir a trámite el recurso de amparo, apreciando que concurre en el mismo una especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC) porque el recurso plantea un problema o afecta a una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este tribunal [STC 155/2009, FJ 2 a)]; y porque el asunto suscitado trasciende del caso concreto porque pudiera tener unas consecuencias políticas generales [STC 155/2009, FJ 2 g)].

En relación con la solicitud de suspensión formulada en la demanda de amparo mediante otrosí, atendida la complejidad de la causa y la naturaleza de las pretensiones sustantivas planteadas en su recurso —que justifica en sí misma oír contradictoriamente a las partes— el Pleno acordó que al no apreciarse la urgencia excepcional a la que se refiere el art. 56.6 LOTC, procedía formar la oportuna pieza separada y, en ella, conceder un plazo de tres días al Ministerio Fiscal y al solicitante de amparo para que efectúen alegaciones respecto a la misma, una vez admitida a trámite, que constan en la pieza separada de suspensión.

7. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 14 de enero de 2022, el partido político Vox solicitó que se le tuviera por personado en el procedimiento de amparo.

8. Por diligencia de ordenación de 26 de enero de 2022, se tuvo por recibido el testimonio de las actuaciones solicitado de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Asimismo, se tuvo por personados y parte en el procedimiento al procurador don Carlos Ricardo Estévez Sanz, en nombre y representación de don Eusebi Campdepadrós Pucurull, y a la procuradora doña María del Pilar Hidalgo López, en nombre y representación del partido político Vox. De acuerdo con lo previsto en el art. 52 LOTC, se daba vista de todas las actuaciones del recurso de amparo, por un plazo común de veinte días, al Ministerio Fiscal y a las partes personadas, para que dentro de dicho término puedan presentar las alegaciones que a su derecho convenga.

9. El partido político Vox presentó sus alegaciones, mediante escrito registrado el 24 de febrero de 2022, solicitando la desestimación del recurso de amparo con los siguientes argumentos.

a) En primer lugar, en relación con el auto de admisión de la querella interpuesta del Ministerio Fiscal, considera que dicha resolución queda plenamente justificada, toda vez que los hechos tenían apariencia delictiva y se cumplían el resto de los requisitos formales, sin perjuicio de lo que se derive de la instrucción de la causa, y en su caso del juicio oral.

b) En cuanto a la supuesta vulneración de la inviolabilidad parlamentaria, para el partido Vox, el rechazo a las resoluciones del Tribunal Constitucional, dictadas en el marco funcional que le es propio y que fueron debidamente notificadas al señor Costa i Rosselló, en su condición de miembro de la mesa del Parlamento, se trata de una conducta que se subsume en el delito de desobediencia, y no queda amparada en la inviolabilidad parlamentaria ni en la libertad de expresión. No obstante, la vulneración o no de la inviolabilidad parlamentaria deberá ser objeto de debate durante la instrucción, y en su caso en el acto de juicio oral, siendo valorado en la sentencia que en su día se dicte por la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. En cuanto a las alegadas vulneraciones del derecho a la libertad de expresión y del derecho de representación política, en relación con la inviolabilidad parlamentaria, el demandante de amparo, de acuerdo con el art. 87.1 LOTC, tenía la obligación de dar cumplimiento a las resoluciones y requerimientos efectuados por el Tribunal Constitucional, no pudiendo ampararse en su condición de cargo político como causa justificativa para delinquir o como eximente de la responsabilidad criminal. El objeto del procedimiento es la desobediencia a las órdenes y resoluciones reiteradas del Tribunal Constitucional que fueran obstinadamente desatendidas por el recurrente. El señor Costa no es objeto de un procedimiento penal por su ideología, sino por desacatar las órdenes reiteradas de un órgano constitucional encargado de velar por el mantenimiento del orden constitucional.

c) No existe vulneración del derecho a una resolución motivada, ya que todas las resoluciones dictadas por la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña han sido debidamente justificadas. En cuanto a la supuesta vulneración del derecho a juez imparcial, se niega que se hayan producido. Los argumentos aducidos por la parte son los mismos que mantuvo don Joaquim Torra i Pla en su recurso de amparo núm. 4586-2020 que el Pleno del Tribunal ha resuelto y desestimado por STC 25/2022, de 23 de febrero.

10. El Ministerio Fiscal, mediante escrito registrado el 25 de febrero de 2022, presentó sus alegaciones y solicita la desestimación del recurso de amparo con los siguientes argumentos.

a) En la demanda no se discute la realidad de los hechos imputados en la querella del fiscal superior de Cataluña que fue admitida, sino solo su significación jurídica. Así, lo primero que debe dilucidarse es si los actos del demandante de amparo están protegidos por la inviolabilidad parlamentaria, como él afirma y, por tanto, si la incoación de una causa penal supone una infracción de los derechos fundamentales recogidos en los arts. 23 y 24 CE.

La existencia de vulneración de la inviolabilidad parlamentaria en los hechos objeto de la querella ha sido ya analizada y rechazada en los AATC 9/2020 y 11/2020 de 28 de enero, y 16/2020 de 11 de febrero, así como en los autos 53/2020, 54/2020 y 55/2020, de 17 de junio, que resuelven los recursos de súplica contra los anteriores. Estos autos continúan una doctrina que se ha consolidado a través de las resoluciones del Tribunal Constitucional dictadas en respuesta a los recursos planteados con argumentos prácticamente idénticos, en los sucesivos incidentes de ejecución de las SSTC 259/2015 y 98/2019. Con arreglo a esta doctrina queda claro que la inviolabilidad parlamentaria no ampara el incumplimiento por los miembros de la mesa del Parlamento de los requerimientos del Tribunal Constitucional para impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga alterar unilateralmente el marco constitucional o incumplir las resoluciones de esta jurisdicción. Y no las ampara porque no se trata del ejercicio de un derecho fundamental, sino de una competencia, atribución o función, la de calificar y, en su caso, admitir a trámite las iniciativas parlamentarias. Por tanto, si ese incumplimiento incluye los requisitos del tipo penal de desobediencia por el que se formuló la querella, será constitutivo del delito y podrá ser exigida la responsabilidad penal a los parlamentarios.

Por ese motivo en el propio fundamento jurídico 9 del ATC 9/2020, tras exponer sucintamente los hechos que constituyen el incumplimiento de las advertencias y requerimientos hechos por las resoluciones mencionadas, en particular las providencias de 10 y 16 de octubre de 2019, en cuanto a su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga alterar unilateralmente el marco constitucional o incumplir las resoluciones del Tribunal Constitucional, que cometieron el presidente del Parlamento de Cataluña, y otros dos miembros de la mesa, entre ellos el demandante de amparo, el Tribunal señalaba que no es de su competencia “resolver si la conducta del presidente del Parlamento de Cataluña y de los miembros de la mesa señalados […] es constitutiva de alguna infracción penal, pero sí constatar que las circunstancias referidas constituyen un conjunto de entidad suficiente como para trasladarlas al ministerio fiscal a fin de que, si lo estima pertinente promueva el ejercicio de las acciones penales que considere procedentes”. Se concluye de esta afirmación, y de otras similares en los restantes autos ya citados, que si el Tribunal Constitucional estimase que la inviolabilidad impedía que se pudieran exigir responsabilidades penales al demandante de amparo no habría procedido al traslado al Ministerio Fiscal para promover el ejercicio de las acciones penales que considere pertinentes.

b) Frente a la supuesta vulneración de los derechos a la libertad de expresión, reunión e ideológica, manifiesta el fiscal que el Tribunal, en los autos ya referenciados, determina que la mesa se encontraba en los supuestos excepcionales en los que dicho órgano rector debe inadmitir a trámite las propuestas de resolución de los grupos por ser contrarias a lo ya resuelto por el Tribunal, como advirtió el secretario general del Parlamento y los grupos de la oposición. Nada impide al Parlamento de Cataluña y a cada uno de sus miembros debatir sobre aquellas cuestiones que considere pertinentes, si bien con sometimiento a lo dispuesto en el art. 9. 1 CE y en el art 87.1 LOTC, conforme al cual todos los poderes públicos están obligados al cumplimiento de lo que el Tribunal Constitucional resuelva.

c) En cuanto a la supuesta vulneración del derecho a la igualdad en aplicación de la ley alegada por el recurrente, mantiene el Ministerio Fiscal que la STC 30/1997, que cita el demandante, se refiere a una demanda civil presentada por un particular contra un parlamentario por las expresiones proferidas en una intervención en el Pleno de la Asamblea de Extremadura; así, dicha demanda no era por desobedecer al tribunal, sino por faltar al honor de una persona, es decir se le denunciaba precisamente por sus manifestaciones en la Cámara, en el seno de un debate parlamentario. Por tanto, no se produce la necesaria similitud de supuestos de hechos que exige poder valorar que se haya vulnerado el derecho a la igualdad.

d) Sobre la alegada falta de motivación de los autos impugnados, la Fiscalía considera que la forma de argumentar expuestas en los autos es suficiente y razonable y cumple con el canon constitucional sobre motivación de las resoluciones judiciales expresado, por todas, en la STC 144/2021, de 12 de julio, FJ 3.

e) Respecto de que la atribución de la competencia por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña vulnera el derecho del demandante al juez ordinario predeterminado por la ley, la Fiscalía señala que, de acuerdo con la doctrina de este tribunal, la interpretación y aplicación de las normas sobre la competencia que realizan los autos impugnados está razonada, es lógica y razonable, pues, si el resto de los enjuiciados son aforados y la actuación de todos fue la misma al votar a favor de admitir la iniciativa parlamentaria cuestionada, en principio en contra de las resoluciones y requerimientos del Tribunal Constitucional, resulta patente, al menos en este momento procesal, la inescindibilidad de la causa y, por tanto, procede que todos ellos sigan siendo enjuiciados conjuntamente, de acuerdo con las disposiciones legales que se mencionan, interpretadas de acuerdo con la lógica y la economía procesal. La identidad de conductas, por otra parte, impide defender que se haya vulnerado el derecho a la igualdad.

f) Sobre la vulneración del derecho a la doble instancia que supone ser enjuiciado por el Tribunal Superior de Justicia, como los todavía aforados, la Fiscalía concluye de nuevo que la justificación ofrecida por dicho órgano judicial es una interpretación razonable de la legislación aplicable, tanto nacional como internacional, más teniendo en cuenta que los dictámenes del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas sobre el doble grado de jurisdicción son anteriores a la reforma de la casación realizada por la ley 41/2015, de 5 de octubre, de modificación de la Ley de enjuiciamiento criminal para la agilización de la justicia penal y el fortalecimiento. De acuerdo con el nuevo marco normativo, cabe entender que no hay vulneración del derecho a la doble instancia pues la sentencia que se dicte podrá ser revisada por un órgano superior, de tal modo que la argumentación de los autos impugnados no es irracional ni absurda ni incurren en error patente.

g) Por último, en cuanto a la alegación del recurrente sobre la falta de imparcialidad de dos de los magistrados que integran el Tribunal, la Fiscalía entiende que ninguna de las causas alegadas es suficiente para romper la presunción de imparcialidad de los magistrados, de la que parten tanto la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como del Tribunal Europeo Derechos Humanos.

11. Por diligencia de ordenación de 1 de marzo de 2022, se hizo constar que, dentro del plazo conferido en diligencia de ordenación de 26 de enero de 2022, han formulado escrito de alegaciones la procuradora doña María del Pilar Hidalgo López, en nombre y representación del partido político Vox, y el Ministerio Fiscal. No se presentaron, en cambio, alegaciones por la representación de don Eusebi Campdepadrós i Pucurull, pese a haberlas anunciado.

12. Por providencia de 5 de abril de 2022, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 7 del mismo mes y año.

1. Delimitación del objeto del recurso de amparo y pretensiones de las partes

El presente recurso de amparo tiene por objeto los siguientes autos de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña: (i) auto de 16 de marzo de 2021, dictado en las diligencias indeterminadas núm. 11-2021 y que en la actualidad sigue los trámites del procedimiento abreviado núm. 2-2021. Dicha resolución judicial acordó declarar la competencia del Tribunal y admitir a trámite la querella presentada contra el recurrente y otros por el fiscal superior de Cataluña “por un delito de desobediencia a resoluciones judiciales o a decisiones u órdenes de la autoridad superior, cometido por una autoridad o funcionario público”, en el seno de incidentes de ejecución seguidos por incumplimiento de las STC 259/2015 y STC 98/2019; (ii) auto de 12 de julio de 2021, por el que se desestimó el recurso de súplica interpuesto contra la anterior resolución y; (iii) auto de 16 de julio de 2021 que resolvió la aclaración formulada contra el citado auto de 12 de julio.

El recurrente solicita el amparo de este tribunal y la nulidad de los autos anteriormente identificados argumentando, en esencia, que el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña jurídicamente estaba imposibilitado para admitir a trámite la querella presentada por el Ministerio Fiscal; y ello porque la prerrogativa de la inviolabilidad parlamentaria ampara las opiniones, expresiones y votos de los diputados e impide la exigencia de responsabilidad penal por la participación en las votaciones por las que se admitieron a trámite unas iniciativas parlamentarias, aunque su contenido fuese inconstitucional. A partir de tales premisas, el recurrente imputa a las citadas resoluciones judiciales la vulneración de los siguientes derechos fundamentales:

a) En un primer bloque de alegaciones, señala vulneración del derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos, en su manifestación de derecho al ejercicio del cargo representativo sin intromisiones ilegítimas (art. 23.2 CE y art. 3 del Protocolo núm. 1 CEDH), en relación con el derecho a participar en los asuntos públicos por medio de representantes elegidos libremente en elecciones periódicas que tienen todos los ciudadanos (art. 23.1 CE); así como con el derecho reconocido en el art. 1 del Protocolo núm. 12 al CEDH.

b) En segundo lugar, considera vulnerado el derecho a la igualdad en la aplicación de la Ley, sin discriminación de ningún tipo (art. 14 CE, art. 14 CEDH y art. 1 de su Protocolo núm. 12).

c) En tercer lugar, alega vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, al juez imparcial y al juez predeterminado por la ley (art. 24 CE y arts. 6 y 13 CEDH).

d) Finalmente, señala como vulnerados los demás derechos fundamentales y libertades invocados expresamente en la demanda de amparo, en la medida que los cargos que se imputan al recurrente en amparo suponen una vulneración, a su vez, también, del derecho a la libertad ideológica (art. 16 CE y art. 9 CEDH), libertad de expresión (art. 20 CE y art. 10 CEDH), libertad de reunión y manifestación (art. 21 CE y art. 11 CEDH). Todos ellos, en conexión con el resto de los derechos expresamente invocados en la demanda de amparo.

Por su parte, la representación procesal del partido político Vox postula la desestimación íntegra del recurso de amparo. En esencia, recuerda que el recurrente no se ha opuesto al relato de los hechos que contiene la querella —que incluyen la desobediencia reiterada y consciente de las decisiones del Tribunal Constitucional— y, por tanto, llevan a entender levantada la prerrogativa de la inviolabilidad parlamentaria sin vulneración de los derechos de los arts. 24, 16, 20 y 21 CE. A partir de aquí, la admisión a trámite de la querella queda plenamente justificada, puesto que del relato de los hechos de la Fiscalía se desprende indiciariamente la posibilidad de haber cometido un delito de desobediencia. Tampoco considera Vox que se haya producido la vulneración del derecho a una resolución motivada, ya que las resoluciones impugnadas han sido debidamente justificadas. Las alegaciones respecto de la supuesta parcialidad judicial de dos miembros de la Sala enjuiciadora ya habrían sido resueltas en la STC 25/2022, de 23 de febrero.

El fiscal, con arreglo a la doctrina de este tribunal, afirma que la inviolabilidad parlamentaria no ampara el incumplimiento por los miembros de la mesa de los requerimientos del Tribunal Constitucional para impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga alterar unilateralmente el marco constitucional o incumplir las resoluciones del Tribunal Constitucional. Y ello porque cuando califican y admiten, sus miembros están ejerciendo una competencia, atribución o función, pero no un derecho fundamental. Además, si este tribunal creyera que el recurrente goza de inviolabilidad no habría procedido a dar traslado al Ministerio Fiscal para que promoviera el ejercicio de las acciones penales si lo considerara pertinente. Fuera del ejercicio de sus funciones debidas, no se le ha impedido el ejercicio de los derechos de expresión, opinión ni libertad ideológica. No se ha vulnerado el derecho a la igualdad en aplicación de la ley porque no concurre la identidad de supuesto de hecho con la sentencia que ofrece como término de referencia. Y, por último, de acuerdo con el parámetro constitucional y europeo, no se ha producido vulneración de ninguna de las violaciones alegadas respecto del art. 24 CE.

2. Cuestiones preliminares y de las diversas quejas del recurrente en amparo

a) La demanda contiene unas “consideraciones generales sobre la relevancia jurídico-constitucional de los hechos” —previas al análisis de las concretas vulneraciones alegadas— en las que el recurrente expone un confuso relato de hechos y ofrece una versión subjetiva de los mismos. Sostiene que se ha visto sometido —junto con el resto de los miembros de la mesa del Parlamento— a una persistente coacción por parte del gobierno de España y del Tribunal Constitucional, que vienen imponiendo la prohibición de cualquier debate parlamentario acerca de la actuación del rey de España en su condición de jefe de Estado, sobre la forma monárquica del Estado y sobre la cuestión de la autodeterminación de Cataluña. Critica la actuación de este tribunal en relación con la actividad del Parlamento de Cataluña y hace referencia a la función de las propuestas de resolución o de moción, a los procesos que dieron lugar a las SSTC 259/2015 y 98/2019 y a los incidentes de ejecución de dichas sentencias, reprochándole al tribunal la reconfiguración del trámite de admisión como instrumento para prohibir el debate parlamentario, y el ejercicio de sus potestades de ejecución. Según el demandante, la intención última de los hechos que dan lugar a la causa objeto de este recurso de amparo es limitar ilícitamente del debate parlamentario. En su opinión, la única vinculación de las iniciativas parlamentarias debatidas en el Parlamento de Cataluña en el año 2019 con las dos sentencias en relación con la cuales se plantearon incidentes de ejecución es ideológica, por reproducción de conceptos como “autodeterminación” o “soberanía”, y por expresar una “reprobación” a la monarquía. Cuestiones que han sido consideradas de interés público por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (sentencias de 13 de marzo de 2018, caso Stern Taulats y Roura Capellera c. España, § 36, y de 15 de marzo de 2011, caso Otegi Mondragón c. España). Insiste en que el Tribunal Constitucional ha destacado la importancia de iniciativas parlamentarias (cita la STC 40/2003, de 27 de febrero, FJ 7).

Pues bien, entre las funciones de este tribunal no se encuentra la de entablar un diálogo con el recurrente que exceda de la resolución de las vulneraciones de derechos y libertadas alegadas en la demanda de amparo. Por tanto, las consideraciones previas del demandante se analizarán a lo largo de los fundamentos jurídicos solo y exclusivamente en la medida que tengan relación con los derechos fundamentales que se alegan vulnerados y, además, resulten relevantes y de interés para decidir sobre las cuestiones jurídicas a resolver.

b) En cuanto a la solicitada medida cautelar de suspensión de la ejecutividad de las resoluciones judiciales objeto de este amparo, ha de precisarse que aquella constituye una medida precautoria establecida para garantizar la efectividad de la sentencia de amparo que pueda recaer en el proceso principal, según se desprende de los arts. 56 y 57 LOTC, lo cual determina que carezca de sentido acordar una medida cautelar cuando ha recaído sentencia en el recurso principal. Es el caso. Resuelta por esta sentencia la cuestión de fondo suscitada en el proceso principal, del que trae causa la pieza de medidas cautelares, decae la necesidad de pronunciarnos sobre la suspensión solicitada y procede acordar el archivo de la pieza incidental de medida cautelar.

c) De las diversas quejas del recurrente en amparo.

La cuestión fundamental suscitada en el presente recurso de amparo, de la que se deriva y depende la solución del resto de alegaciones, se centra en determinar si la admisión por la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de la querella —presentada por el fiscal superior de Cataluña— contravino la prerrogativa de la inviolabilidad parlamentaria del recurrente, la cual impide cualquier actuación judicial contra las opiniones y votos expresados en el ejercicio de sus funciones representativas. De la argumentación contenida en la demanda se desprende que el recurso de amparo pretende preservar la prerrogativa de la inviolabilidad parlamentaria prevista en el art. 71.1 CE, la cual “se incorpora y encuentra su acomodo natural […] en el contenido del derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 CE […], que garantiza no solo el acceso o permanencia en el cargo público representativo, sino también los derechos y prerrogativas propios del status del cargo” (SSTC 123/2001 y 124/2001, de 4 de junio, FFJJ 3; con cita de la STC 22/1997, de 11 de febrero, FJ 2).

En otras palabras, el derecho fundamental al ejercicio del cargo público representativo en condiciones de igualdad y con los requisitos que señalen las leyes (art. 23.2 CE) es el derecho verdaderamente nuclear y vertebrador del presente recurso de amparo. El recurrente sostiene que la incoación de un proceso penal contra él, atribuyéndole un delito de desobediencia al Tribunal Constitucional, supone una ilegítima limitación de los derechos a la libertad ideológica (art. 16 CE), de expresión [art. 20.1 a) CE] y de reunión (art. 21 CE). Sin embargo, estas quejas deben considerarse como meramente tributarias del derecho al ejercicio del cargo público representativo (art. 23.2 CE); y solo en el caso que se estimara la lesión en este, cabría analizar las quejas en relación con el resto de libertades citadas.

En cuanto a las quejas relacionadas con el art. 24 CE —derecho a una resolución judicial motivada (ex art. 24.1 CE) y derecho a la tutela judicial efectiva en relación con el derecho a la igualdad en aplicación de la ley (art. 24.1 en relación con el art. 14 CE)— por razones metodológicas se analizarán en el fundamento jurídico 7, ya que su operatividad depende de lo que se resuelva, en primer término, sobre la inviolabilidad parlamentaria del demandante y su derecho a la representación política en condiciones de igualdad.

Finalmente, y en relación con las quejas de vulneración del derecho al juez imparcial y al juez predeterminado por la ley (ex art. 217 LOPJ y art. 6.1 CEDH) hay que subrayar que han sido presentadas de manera prematura y ello determinará su inadmisión, por las razones que se exponen a continuación.

Con independencia del contenido concreto de cada una de las quejas planteadas en el recurso de amparo, resulta relevante y necesario relacionarlas con el momento en que se hallaba el proceso penal al tiempo de dictarse los autos judiciales objeto del amparo. Tal y como se ha declarado en anteriores sentencias —entre otras, SSTC 147/1994, de 12 de mayo; 129/2018, de 12 de diciembre, y 20/2019, de 12 de febrero, FJ 3, también del Pleno y referencia en la materia—, en ocasiones, sin haber finalizado el proceso a quo, se acude ante este tribunal en demanda de amparo por una aducida vulneración de derechos fundamentales producida en la antesala de un proceso penal, que se encuentra en la fase intermedia previa al juicio oral, o que sigue sin resolverse de forma definitiva. En tales condiciones procesales, dichas pretensiones no parecen respetar el principio de subsidiariedad que caracteriza el proceso constitucional de amparo (STC 9/1992, de 16 de enero, FJ 1) y, más concretamente, no cabe entender satisfecha la previsión establecida en el artículo 44.1 a) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, conforme a la cual, cuando se dirige contra actos de un órgano judicial, es requisito de admisión del recurso de amparo, “que se hayan agotado todos los medios de impugnación previstos por las normas procesales para el caso concreto dentro de la vía judicial”. En esta línea, la STC 147/1994, como exigencia añadida al requisito establecido en el artículo 44.1 LOTC, estableció que no cabe acudir en amparo cuestionando resoluciones interlocutorias, incidentales o cautelares cuando las invocadas vulneraciones de derechos fundamentales pueden todavía ser alegadas por la parte y examinadas por los órganos judiciales, reparándose, en su caso, en la sentencia que en su día se dicte o, de forma definitiva, aún antes de esta.

En palabras de la STC 20/2019, FJ 3: “Dicho de otra forma, no se trata propiamente del agotamiento de los concretos recursos previstos procesalmente contra la resolución cuestionada en sí misma considerada, sino de la visión en su conjunto del proceso judicial previo, para descartar que en su seno quepa aún el planteamiento y reparación de la supuesta vulneración; por lo que el respeto a la naturaleza subsidiaria del amparo exige que se espere a que el proceso finalice por decisión firme sobre su fondo, lo que conlleva inevitablemente asumir una cierta dilación en el pronunciamiento sobre tales contenidos”.

De acuerdo con esta doctrina, este tribunal considera que las alegadas vulneraciones del derecho al juez imparcial y al juez predeterminado por la ley han sido planteadas de forma prematura en este proceso de amparo. No deben ser analizadas ahora porque aún no se ha agotado la vía judicial en la que supuestamente se han producido y, por tanto, aún es posible su reparación. Actuar de otra forma supondría anticipar nuestro juicio sobre cuestiones respecto de las que aún la justicia ordinaria no ha adoptado una decisión definitiva.

Se declara por tanto la inadmisión del recurso, ex art. 50.1 a) LOTC, en relación con los motivos de la demanda que alegan vulneración del derecho al juez imparcial y al juez predeterminado por la ley.

3. La doctrina constitucional sobre la inviolabilidad parlamentaria en relación con el derecho a la representación política

Centrándonos en la cuestión principal de la inviolabilidad parlamentaria, comprobamos que la demanda no discute la realidad de los hechos recogidos en la querella del fiscal —admitida por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña— no obstante, cuestiona el alcance jurídico de los mismos. Por ello procede analizar, en primer lugar, si tales hechos están protegidos por la inviolabilidad, como afirma el demandante; y, seguidamente, si la incoación de una causa penal supone una vulneración de los arts. 23 y 24 CE.

En la STC 71/2021, FJ 2, afirmamos que la inviolabilidad “se incorpora y encuentra su acomodo natural […] en el contenido del derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 CE”; y en la STC 30/1987, FJ 4, también dijimos que en estos supuestos debe comprobarse si “la relación entre el derecho de representación y el del art. 24.1 CE, en cuanto el contenido del art. 71.1 CE, […] puede determinar un límite al ejercicio de la jurisdicción”.

El art. 71.1 CE establece que “[l]os diputados y senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones”. Sin embargo, la Constitución nada dice sobre las prerrogativas de los miembros de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas. A falta de una regulación constitucional, el estatuto de autonomía de cada comunidad autónoma, en tanto que “norma institucional básica” de la respectiva comunidad (art. 147.1 CE), es la sede normativa adecuada para regular el estatuto de los miembros de su asamblea legislativa y, por ello, sus prerrogativas [SSTC 36/1981, de 12 de noviembre, FFJJ 4 y 5; 36/2014, de 27 de febrero, FJ 6 b), y 159/2019, de 12 de diciembre, FJ 6 b)].

Así, el art. 57.1 EAC dispone que “los miembros del Parlamento son inviolables por los votos y las opiniones que emitan en el ejercicio de su cargo”. A su vez, el art. 21 RPC establece que “los diputados gozan de inviolabilidad, incluso después de haber finalizado su mandato, por las opiniones y los votos emitidos durante el ejercicio de sus funciones”. Se sigue, pues, el mismo régimen en este sentido, que para diputados y senadores.

Por tanto, los diputados del Parlamento de Cataluña, en los términos que han quedado expuestos, gozan de la prerrogativa de la inviolabilidad como miembros de una institución —el Parlamento—, a la que el propio Estatuto de Autonomía atribuye la cualidad de inviolable [art. 55.1 EAC; en este sentido, STC 123/2017, de 2 de noviembre, FJ 2 B c); AATC 147/1982, de 22 de abril; 526/1986, de 18 de junio, y 1326/1988, de 19 de diciembre].

Es doctrina de este tribunal que la función de la inviolabilidad parlamentaria es la protección de la libertad de expresión de los miembros de las Cámaras legislativas, estatales o autonómicas. En la STC 30/1997, FJ 5, afirmamos que esta prerrogativa “garantiza la irresponsabilidad jurídica de los parlamentarios por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones, entendiendo por tales aquellas que realicen en actos parlamentarios y en el seno de cualquiera de las articulaciones de las Cortes Generales o, por excepción, en actos exteriores a la vida de las Cámaras que sean reproducción literal de un acto parlamentario, siendo finalidad específica del privilegio asegurar, a través de la libertad de expresión de los parlamentarios, la libre formación de la voluntad del órgano legislativo al que pertenezcan” (fundamento jurídico 3). Prerrogativa que “incide negativamente en el ámbito del derecho a la tutela judicial” pues “impide la apertura de cualquier clase de proceso o procedimiento que tenga por objeto exigir responsabilidad a los diputados o senadores por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones” (SSTC 36/1981 y 243/1988).

A partir de aquí, han sido muchas las sentencias de este tribunal sobre la materia, sintetizada recientemente en la STC 184/2021, FJ 11.4 A), que, atendiendo a las especificidades del caso ahora considerado, conviene traer a colación:

a) La prerrogativa de la inviolabilidad “se orienta a la preservación de un ámbito cualificado de libertad en la crítica y en la decisión sin el cual el ejercicio de las funciones parlamentarias podría resultar mediatizado y frustrado, por ello, el proceso de libre formación de voluntad del órgano” (STC 51/1985, de 10 de abril, FJ 6). En otras palabras, la inviolabilidad, al igual que la inmunidad, aunque con contenidos propios, tiene una finalidad específica, “encuentran su fundamento en el objetivo común de garantizar la libertad e independencia de la institución parlamentaria y, en tal sentido, son complementarias”. Al servicio de este objetivo, se confieren al parlamentario “en su condición de miembro de la Cámara legislativa y […] solo se justifican en cuanto son condición de posibilidad del funcionamiento eficaz y libre de la institución” [SSTC 243/1988, de 19 de diciembre, FJ 3 A), y 9/1990, de 18 de enero, FJ 3 B)].

b) El ámbito material de la inviolabilidad no abarca “cualesquiera actuaciones de los parlamentarios y sí solo sus declaraciones de juicio o voluntad” (STC 51/1985, FJ 6). En términos del art. 57.1 EAC, aquel ámbito se extiende a “las opiniones y votos que emitan” los diputados del Parlamento de Cataluña (en este sentido, en relación con los diputados y senadores de las Cortes Generales STC 36/1981, FJ 1).

c) En cuanto a su ámbito funcional, de manera similar a lo que este tribunal tiene declarado en relación con los miembros de las Cortes Generales, el nexo entre la inviolabilidad y el ejercicio del cargo de parlamentario está claramente expuesto en el art. 57.1 EAC, de modo que la prerrogativa protege a los miembros de la Cámara en el ejercicio de las funciones propias del cargo, “en tanto que sujetos portadores del órgano parlamentario, cuya autonomía, en definitiva, es la protegida a través de esta garantía individual”. Estas funciones son solo las que el diputado ejercita “en la medida en que [participa] en actos parlamentarios y en el seno de cualesquiera de las articulaciones orgánicas” de la Cámara. Así pues, dado que “[e]l interés, a cuyo servicio se encuentra establecida la inviolabilidad es la de la protección de la libre discusión y decisión parlamentarias”, quedan extramuros de la prerrogativa “los actos [que] hayan sido realizados por su autor en calidad de ciudadano (de ‘político’ incluso), fuera del ejercicio de competencias y funciones que le pudieran corresponder como parlamentario”. Las funciones estatutaria y constitucionalmente relevantes para la prerrogativa “no son indiferenciadamente todas las realizadas por quien sea parlamentario, sino aquellas imputables a quien, siéndolo, actúa jurídicamente como tal”. Este entendimiento estricto del ámbito funcional de la prerrogativa de la inviolabilidad no ha sido obstáculo para que este tribunal lo extienda también “a los actos ‘exteriores’ a la vida de las Cámaras, que no sean sino reproducción literal de un acto parlamentario” [STC 51/1985, FJ 6; en el mismo sentido, SSTC 243/1988, FJ 3 B), y 206/1992, de 27 de noviembre, FJ 5].

d) Y, en fin, por lo que se refiere a su ámbito temporal, la prerrogativa, en tanto que cualidad inherente a la misma (STC 36/1981, FJ 6), no decae por la extinción del mandato del parlamentario, de modo que, como expresamente dispone el art. 21 RPC, sus efectos se extienden “incluso después” de que haber finalizado aquel mandato (STC 51/1985, FJ 6).

La inviolabilidad, se configura, por tanto, como un límite a la jurisdicción que tiene carácter absoluto, en la medida en que impide la apertura de cualquier clase de proceso o procedimiento que tenga por objeto exigir responsabilidad a los miembros de la Cámara por las opiniones manifestadas y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones. Este efecto impeditivo exigirá la constancia cierta de que se dan los presupuestos fácticos que conforman la prerrogativa de la inviolabilidad (SSTC 36/1981, FJ 1; 51/1985, FJ 6; 243/1988, FJ 3; 9/1990, FJ 3, y 30/1997, de 24 de febrero, FFJJ 5, 6 y 7). Ahora bien, en ningún caso puede impedir —dada la finalidad que la justifica— la aplicación, cuando proceda, de las normas de disciplina parlamentaria previstas en los reglamentos de las Cámaras (STC 76/2016, de 25 de abril, FJ 3; en este sentido, también, STEDH de 17 de mayo de 2016, asunto Karácsony y otros c. Hungría, § 139 y ss.).

Al igual que las demás prerrogativas parlamentarias, la inviolabilidad no es “un privilegio, es decir un derecho particular de determinados ciudadanos, que se verían, así, favorecidos respecto del resto” (STC 206/1992, FJ 3; doctrina que reiteran SSTC 123/2001 y 124/2001, de 4 de junio, FJ 4), ni tampoco puede considerarse como expresión de un pretendido ius singulare (STC 22/1997, FJ 5). Las prerrogativas parlamentarias, entre ellas la de la inviolabilidad, se atribuyen a los miembros de las Cámaras legislativas no en atención a un interés privado de sus titulares, sino a causa de un interés general, cual es, como ya hemos dicho, el de asegurar su libertad e independencia en tanto que reflejo de las que se garantizan al órgano al que pertenecen (STC 22/1997, FJ 5). En este sentido, hemos venido declarando desde la STC 51/1985, que las prerrogativas parlamentarias, también la de la inviolabilidad, “han de ser interpretadas estrictamente para no devenir en privilegios que puedan lesionar derechos fundamentales de terceros” (FJ 6).

4. La inviolabilidad en la doctrina del Tribunal Europeo Derechos Humanos y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea

Recordamos en la STC 184/2021, FJ 11.4 B), que los criterios reseñados de la doctrina de este tribunal sobre las prerrogativas parlamentarias, y, en particular, sobre la inviolabilidad, se asemejan a los que se desprenden de la jurisprudencia del Tribunal Europeo Derechos Humanos y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que constituyen ex art. 10.2 CE un relevante elemento hermenéutico en la determinación del sentido y alcance de los derechos fundamentales que la Constitución proclama [por todas, SSTC 155/2019, de 28 de noviembre, FJ 5 B); 97/2020, de 21 de julio, FJ 5 D), y 70/2021, FJ 3 B)].

a) El Tribunal Europeo Derechos Humanos ha observado que la garantía de la inmunidad parlamentaria en sus dos dimensiones (irresponsabilidad e inviolabilidad) es una prerrogativa que no se concede a los miembros del Parlamento en atención a su persona, sino, a través de ellos, a la institución parlamentaria para garantizar su independencia y buen funcionamiento (STEDH, asunto Karácsony y otros c. Hungria, § 138; con referencia a las SSTEDH de 17 de diciembre de 2002, asunto A. c. Reino Unido, § 85; de 3 de diciembre de 2009, asunto Kart c. Turquía, § 81; de 11 de febrero de 2010, asunto Syngelidis c. Grecia, § 42; también SSTEDH de 20 de diciembre de 2016, asunto Uspaskich c. Lituania, § 98, y de 22 de diciembre de 2020, GS, asunto Selahattin Demirtaş c. Turquía —núm. 2—, § 256).

b) Por lo que se refiere en particular a la inviolabilidad parlamentaria, el Tribunal Europeo Derechos Humanos subraya en su jurisprudencia la importancia de la libertad de expresión para los miembros del Parlamento. En este sentido, observa que, si bien la libertad de expresión es importante para todos, lo es especialmente para un representante electo del pueblo, pues representa a su electorado, llama la atención sobre sus preocupaciones y defiende sus intereses. Por consiguiente, considera que las interferencias en la libertad de expresión de un miembro del Parlamento requieren un estricto escrutinio por parte del Tribunal (STEDH asunto Selahattin Demirtaş c. Turquía —núm. 2—, § 242; con cita de la STEDH de 23 de abril de 1992, asunto Castells c. España, § 42; en el mismo sentido, STEDH, asunto Karácsony y otros c. Hungría, § 137).

Estos principios han sido confirmados en asuntos relativos tanto a la libertad de expresión de los miembros de parlamentos nacionales o regionales (SSTEDH Karácsony y otros c. Hungría, § 137; de 27 de febrero de 2001, asunto Jerusalem c. Austria, § 36; de 15 de marzo de 2011, asunto Otegi Mondragón c. España, § 50), como a las restricciones del derecho de acceso a los tribunales derivadas de la inmunidad parlamentaria (SSTEDH, asunto A. c. Reino Unido, § 79; de 20 de enero de 2003, asunto Córdova c. Italia, —núm. 1—, § 59; de 30 de enero de 2003, asunto Cordova c. Italia, —núm. 2—, § 60; de 20 de abril de 2006, asunto Patrono, Cascini y Stefanelli c. Italia, § 61, y de 24 de febrero de 2009, asunto C.G.I.L. y Cofferati c. Italia, § 71).

No cabe duda, pues, de que para el Tribunal Europeo Derechos Humanos el discurso parlamentario goza de un elevado nivel de protección (STEDH Selahattin Demirtaş c. Turquía —num. 2—, § 244; con cita de la STEDH asunto Karácsony y otros c. Hungría, § 138). En particular observa que la norma de la inmunidad parlamentaria da fe de este nivel de protección, sobre todo cuando protege a la oposición parlamentaria, pues en su jurisprudencia concede importancia a la protección de la minoría parlamentaria frente a los abusos de la mayoría. Sin embargo, la libertad del debate parlamentario o político no es absoluta, pudiendo estar sometida a algún tipo de restricciones para evitar formas de expresión como los llamamientos directos o indirectos a la violencia (STEDH Selahattin Demirtaş c. Turquía —núm. 2—, § 245; con cita de la STEDH asunto Karácsony y otros c. Hungría, § 139).

c) Por su parte, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en lo que atañe a la inviolabilidad por las opiniones expresadas y votos emitidos por los eurodiputados en el ejercicio de las funciones parlamentarias (art. 8 del Protocolo núm. 7 sobre los privilegios e inmunidades de la Unión Europea), tiene declarado que con ella se pretende proteger su libertad de expresión e independencia, de modo que se opone a cualquier procedimiento judicial motivado por tales opiniones y votos. Si bien ha extendido la protección de la prerrogativa a las opiniones expresadas fuera del recinto del parlamento, ya que a los efectos del citado art. 8 lo relevante no es el lugar donde se realiza la declaración, sino su naturaleza y contenido, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea entiende, sin embargo, que, de conformidad con el tenor literal de dicho precepto, para que una opinión pueda estar amparada por la inmunidad debe haber sido emitida por un diputado “en el ejercicio de sus funciones”, lo que requiere que exista una relación directa entre la opinión expresada y las funciones parlamentarias (SSTJUE de 21 de octubre de 2008, asunto Marra, § 26 y 27, y de 6 de septiembre de 2011, asunto Patriciello, § 26 a 33).

5. Doctrina constitucional sobre el alcance de las facultades de las mesas de las Cámaras en el ejercicio de sus funciones de calificación y admisión a trámite de iniciativas parlamentarias

Como declaraba la STC 184/2021, FJ 11.5.3, todos los poderes públicos, incluidas las Cámaras legislativas, y, por ende, sus miembros, están obligados al debido y efectivo cumplimiento de las sentencias y demás resoluciones del Tribunal Constitucional (art. 87.1, párrafo primero, LOTC), lo que es consecuencia de la sujeción de todos —ciudadanía y poderes públicos— a la Constitución (art. 9.1 CE), sin que el contenido de las disposiciones, resoluciones o actos emanados de los poderes públicos, cualquiera que sea, pueda menoscabar la integridad de las competencias que la Constitución le encomienda. Esta obligación, en lo que ahora interesa, de los poderes públicos de cumplir las sentencias y demás resoluciones del Tribunal Constitucional y las medidas que a este le confiere el ordenamiento para velar por ella responden a la finalidad constitucionalmente legítima de “garantizar la defensa de la posición institucional del Tribunal Constitucional y la efectividad de sus sentencias y resoluciones, protegiendo su ámbito jurisdiccional frente a cualquier intromisión ulterior de un poder público que pudiera menoscabarla”, que es lo mismo que decir que sirve a la finalidad de “preservar la supremacía de la Constitución, a la que todos los poderes públicos están subordinados (art. 9.1 CE), y cuyo supremo intérprete y garante último es este tribunal en el ejercicio de su función jurisdiccional” [STC 185/2016, FJ 10 a); en el mismo sentido, SSTC 215/2016, FJ 6, y 46/2018, de 26 de abril, FJ 5, y AATC 141/2016, de 19 de julio, FJ 7; 170/2016, FFJJ 2, 6 y 10, y 33/2020, FJ 2].

La obligación de los poderes públicos y, por ende, de sus titulares, de cumplir las resoluciones del Tribunal Constitucional ha sido igualmente puesta de manifiesto por el Tribunal Europeo Derechos Humanos (Sección Tercera) en la decisión de inadmisión, de 7 de mayo de 2019, de la demanda interpuesta por doña Carme Forcadell y setenta y cinco diputados más del Parlamento de Cataluña contra el ATC 134/2017, de 5 de octubre, por el que se acordó suspender la sesión del Pleno de la Cámara convocado para el día 9 de octubre, al objeto de que compareciera el presidente de la Generalitat para evaluar los resultados del “referéndum” del día 1 de octubre, a los efectos de lo dispuesto en el art. 4 de la Ley 19/2017, de 6 de septiembre, denominada “del referéndum de autodeterminación”. El Tribunal Europeo Derechos Humanos declaró en aquella decisión que el acuerdo de “la mesa del Parlamento autonómico de autorizar la celebración del Pleno implicaba un incumplimiento manifiesto de las decisiones del Tribunal Constitucional de 7 y 12 de septiembre de 2017, que habían acordado la suspensión de las Leyes 19/2017 y 20/2017, respectivamente. Así, al adoptar la medida de suspensión provisional, el Tribunal Constitucional buscó asegurar el cumplimiento de sus propias decisiones, con el fin de preservar el orden constitucional. En apoyo de este planteamiento, el Tribunal observa [continúa la decisión] que del dictamen emitido por la Comisión de Venecia […] se desprende que es obligatorio cumplir las sentencias de los tribunales constitucionales, siendo estos últimos competentes para adoptar las medidas que consideren pertinentes para lograrlo” (§ 36).

Retomando la doctrina de este tribunal sobre la obligación de cumplir “lo que el Tribunal Constitucional resuelva” (art. 87.1 LOTC), ha quedado establecido que las mesas de las Cámaras tienen vedado admitir a trámite iniciativas parlamentarias que de forma manifiesta incumplan el deber de acatar lo decidido por este tribunal (SSTC 46/2018 y 47/2018, de 26 de abril, FJ 5). De modo que la facultad —que no obligación— de las mesas de inadmitir a trámite iniciativas o propuestas cuya contradicción con el Derecho o inconstitucionalidad sean “palmarias y evidentes” (SSTC 107/2016, 108/2016 y 109/2016, de 7 de junio) se transforma en obligación cuando la admisión a trámite suponga la transgresión de un mandato o pronunciamiento de este tribunal, que exige que se impida o paralice cualquier iniciativa contraria al mismo. “Entenderlo de otro modo sería asumir que el valor de cosa juzgada de las sentencias del Tribunal es relativo, y no se aplica a la doctrina que se deriva de sus pronunciamientos, lo que resulta incompatible con la interpretación que nuestra jurisprudencia ha hecho de los arts. 164.1 CE y 40.2 LOTC” [STC 115/2019, de 16 de octubre, FJ 7, con cita de la STC 119/2012, de 4 de junio, FJ 5, y también, ATC 11/2020, de 28 de enero, FJ 3 b)]. Así pues, en tales supuestos existe “un deber de la mesa de inadmitir a trámite la iniciativa presentada, en cuanto que el control material de la misma viene expresamente exigido por un mandato jurisdiccional que impone esa obligación” y, obviamente, “aquello que se configura como un deber de conducta cuya transgresión lleva aparejadas consecuencias que pueden llegar a ser penales no puede ser considerado, al mismo tiempo, un agere lícito” (STC 47/2018, FJ 5).

El incumplimiento del obligado respeto a lo resuelto por el Tribunal Constitucional por parte de la mesa de la Cámara tiene una incidencia directa en el ius in officium de los parlamentarios, pues si estos participan en la tramitación de una iniciativa que contraviene de modo manifiesto un pronunciamiento de este tribunal, infringen también el deber de acatar la Constitución (art. 9.1 CE) y de cumplir lo que el Tribunal Constitucional resuelva (art. 87.1 LOTC). Por el contrario, si cumplen su deber constitucional de respetar lo decidido por este tribunal y no participan en ese procedimiento parlamentario están desatendiendo las funciones representativas inherentes a su cargo. Disyuntiva que, como en el caso que nos ocupa, hemos dicho en la STC 46/2018, FJ 5 “supone condicionar el ejercicio de este derecho fundamental a que los parlamentarios violen el referido deber constitucional y esta condición no puede entenderse conforme con el art. 23.2 CE, que garantiza a los cargos públicos el legítimo ejercicio de sus funciones”, toda vez que la participación en ese procedimiento parlamentario, aunque sea para votar en contra de la propuesta contraria a lo resuelto por el Tribunal Constitucional, supondría otorgar a la actuación de la Cámara una apariencia de legitimidad democrática que no cabe atribuirle sin menoscabar su propia función constitucional.

En definitiva, como ha señalado la STC 24/2022, de 23 de febrero, FJ 3, para poder apreciar que la mesa de la Cámara, al admitir a trámite una iniciativa, ha incumplido el deber de acatar lo resuelto por este tribunal (arts. 9.1 CE y 87.1 LOTC), lo determinante —como dijimos en la STC 184/2021, que cita otras anteriores y más recientemente en la STC 15/2022; de 8 de febrero, FJ 3— es que en tal decisión de admitir a trámite la iniciativa concurran dos elementos: a) que la decisión de admisión conlleve incumplir lo previamente resuelto por este Tribunal y b) que la mesa sea consciente de que al tramitarla está incumpliendo su deber constitucional de acatar lo resuelto por este tribunal, esto es, que la mesa tramite la iniciativa a sabiendas de que existe una resolución de este tribunal que impide darle curso. “Así sucede, entre otros supuestos, en los casos en los que la resolución contenga una expresa decisión de la que se derive esa consecuencia (por ejemplo, traiga causa de un acto o una norma cuya eficacia se encuentre suspendida al amparo del art. 161.2 CE o infrinja una medida cautelar o cualquier otro pronunciamiento que este tribunal haya podido adoptar en el ejercicio) o cuando esa iniciativa parlamentaria sea aplicación de un acto o norma anterior que haya sido declarado inconstitucional” [SSTC 46/2018, FJ 6; 96/2019, FJ 6; 115/2019, FJ 7; 128/2019, FJ 2, y 184/2021, FJ 11.5.3 b)].

6. Aplicación al caso respecto del ejercicio del derecho al cargo público representativo en condiciones de igualdad

Con carácter previo hay que subrayar que las resoluciones impugnadas se limitan a admitir a trámite la querella de la Fiscalía ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña por un posible delito de desobediencia a las decisiones del Tribunal Constitucional. Por tanto, se refieren a una primera fase del proceso penal que abre la instrucción, a fin de esclarecer y averiguar los hechos denunciados, los partícipes y valorar los indicios de criminalidad en relación con el demandante y otros investigados. De manera que la admisión de la querella solo abre paso a la investigación de unos hechos cuya relevancia penal no cabía descartar en dicha fase inicial.

Como ha quedado explicitado en los antecedentes de hecho, la querella de la Fiscalía identifica las sentencias de este tribunal en relación con las que el Gobierno formuló incidentes de ejecución; y que fueron admitidos por las providencias ya listadas, también, en la parte de antecedentes de esta sentencia. Así, el fiscal superior de Cataluña señala, en primer lugar, que la STC 259/2015 de 2 de diciembre declaró inconstitucional y nula la resolución 1/XI del Parlamento de Cataluña de 9 de noviembre de 2015 sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015, y su anexo. A continuación, relata que en fechas 10 y 16 de octubre de 2019 el Tribunal Constitucional acordó, publicó y notificó personalmente al presidente del Parlamento de Cataluña, a los miembros de la mesa del mismo y al señor secretario general del Parlamento (don Xavier Muro i Bas) sendas providencias dictadas en el incidente de ejecución de sentencia formulado por el Gobierno de la Nación contra las resoluciones del Parlamento 534/XII, de 25 de julio de 2019, y 546/XII, de 26 de septiembre de 2019. En dichas providencias el Tribunal Constitucional acordó la suspensión de dichas resoluciones parlamentarias, requiriendo individual y personalmente a todos los miembros de la mesa del Parlamento de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa parlamentaria que supusiera ignorar o eludir la suspensión acordada, apercibiéndose de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en las que pudieran incurrir en caso de incumplimiento. Señala que en fecha 22 de octubre de 2019 los grupos parlamentarios JxCat, ER y el subgrupo Candidatura d’Unitat Popular (CUP) registraron en el Parlamento de Cataluña una propuesta de resolución “de respuesta a la sentencia del Tribunal Supremo sobre los hechos del 1 de octubre”, en cuyo apartado 11 inciso final se contenía la siguiente declaración:

“Per aixó [el Parlament de Catalunya] reitera i reiterara tants cops com ho vulguin els diputats i les diputades [...] la defensa del dret a la autodeterminació i la reivindicació de la sobirania del poble de Catalunya, per decidir el seu futur polític”.

Añade:

“[P]ese a las expresas advertencias de ilegalidad realizadas por el señor secretario general del Parlament, la expresa oposición de los restantes miembros de la mesa del Parlament, y a sabiendas de lo ordenado y apercibido por el Tribunal Constitucional, los querellados Roger Torrent (presidente del Parlamento y de la mesa), Josep Costa (vicepresidente primero) y Eusebi Carndepadrós (secretario primero):

a) Acordaron, en nombre de la mesa, admitir a trámite la referida propuesta de resolución.

b) Acordaron, igualmente en nombre de la mesa y en fecha 29 de octubre de 2019, desestimar las peticiones de reconsideración efectuadas por los otros grupos parlamentarios de la Cámara y ratificar su admisión a trámite.

c) Dieron tramitación a la misma, incluyéndola para debate y deliberación en el Pleno del Parlamento de Cataluña del día 12 de noviembre de 2019, como punto sexto del orden del día, todo ello pese a conocer que el Tribunal Constitucional había admitido a trámite un incidente de ejecución por el incumplimiento de las citadas providencias, y que por providencia de dicho tribunal de 5 de noviembre de 2019 habían sido notificados de dicha admisión, de la suspensión de los referidos acuerdos de 22 y 29 de octubre de 2019 y advertidos personalmente de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que supusiera ignorar o eludir la suspensión acordada, con apercibimiento de incurrir en eventuales responsabilidades, incluida la penal”.

La Fiscalía finaliza esta primera parte de su escrito recordando que por ATC 9/2020, de 28 de enero, se acordó estimar el incidente de ejecución promovido por el Gobierno de la Nación contra los acuerdos de la mesa del Parlamento de Cataluña de 22 y 29 de octubre de 2019, declarar nula la admisión a trámite del inciso final del apartado 11 del primero y deducir testimonio de particulares contra los querellados Roger Torrent, Josep Costa y Eusebi Campdepadrós.

La misma metodología se utiliza en el escrito de querella para explicar el camino jurídico seguido por este tribunal hasta que se dictaron los AATC 11/2020 y 16/2020: se identifica la sentencia del Tribunal Constitucional respecto de la que se formuló el incidente de ejecución, se identifican los actos o acuerdos de los miembros de la mesa en que se sustentan, se citan las providencias de admisión en los que se acuerda la suspensión de aquellos y se advierte personalmente a los miembros de la mesa de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que supusiera ignorar o eludir la suspensión acordada, con apercibimiento de incurrir en eventuales responsabilidades, incluida la penal.

La conclusión alcanzada en los tres autos que fundamentan la querella de la Fiscalía se relaciona con la finalidad de la prerrogativa de la inviolabilidad y responde, además, a una interpretación estricta de la misma que “debe hacerse a partir de una comprensión del sentido de la prerrogativa misma y de los fines que esta procura” (SSTC 123/2001 y 124/2001, FFJJ 4); esto es, “tanto en un sentido lógico de sujeción a los límites objetivos que les impone la Constitución [o el Estatuto de Autonomía], como el teleológico de razonable proporcionalidad al fin al que responden, debiendo rechazarse, en consecuencia, todo criterio hermenéutico permisivo de una utilización injustificada de los privilegios” [STC 243/1988, FJ 3 A)]. Dicho de otro modo, en lo que ahora interesa, las prerrogativas parlamentarias, entre ellas la de la inviolabilidad, “son ‘sustracciones al Derecho común conectadas a la función’, y solo en tanto esa función jurídica se ejerza pueden considerarse vigentes” (STC 51/1985, FJ 6).

En esta línea argumental y centrando el examen en la principal cuestión constitucional, esto es, si la mera admisión a trámite de la querella analizada supone o no una vulneración del derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 CE, debemos traer a colación la reciente doctrina del Tribunal que aborda un supuesto equiparable al presente. Es la STC 184/2021, de 28 de octubre, FJ 11.5.6, según la cual la admisión a trámite de propuestas de resolución parlamentarias que pudieran entenderse como claramente contrarias a los pronunciamientos previos de este tribunal no están amparadas por la inviolabilidad parlamentaria. Pues bien, en atención a los hechos indiciariamente tenidos en cuenta por las resoluciones impugnadas —que son los relatados en la querella de la Fiscalía— ha de concluirse que no han vulnerado esa concreta prerrogativa parlamentaria, como manifestación del derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 CE.

En estas condiciones no cabe reconocer tampoco que, por relación, la admisión de la querella por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña haya supuesto la vulneración del derecho a participar en los asuntos públicos por medio de representantes elegidos libremente en elecciones periódicas que tienen todos los ciudadanos (artículo 23.1 CE), ni tampoco el derecho a la igualdad reconocido en el artículo 1 del Protocolo núm. 12 al CEDH. Desestimación que, por lo demás, hace innecesario el análisis de las quejas del demandante por eventuales lesiones de los arts. 16 CE, 20.1 CE y 21 CE; ya que, tal y como se explicó en el fundamento jurídico 2, la libertad ideológica, de expresión, de reunión y manifestación en este caso son meramente tributarias del derecho al ejercicio del cargo público representativo.

7. Aplicación de la doctrina al caso respecto del derecho a la tutela judicial

Declaramos en la STC 184/2021, FJ 11.4 A), lo siguiente: “la inviolabilidad […] se configura, por lo tanto, como un límite a la jurisdicción que tiene carácter absoluto, en la medida en que impide la apertura de cualquier clase de proceso o procedimiento que tenga por objeto exigir responsabilidad a los miembros de la Cámara por las opiniones manifestadas y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones. Este efecto impeditivo exigirá la constancia cierta de que se dan los presupuestos fácticos que conforman la prerrogativa de la inviolabilidad (SSTC 36/1981, FJ 1; 51/1985, FJ 6; 243/1988, FJ 3; 9/1990, FJ 3, y 30/1997, de 24 de febrero, FFJJ 5, 6 y 7)”. Por ello se impone, como se dijo más arriba, que sea interpretada de forma estricta “en la medida en que la prerrogativa al ‘incid[ir] negativamente en el ámbito del derecho a la tutela judicial’, pues ‘impide la apertura de cualquier clase de proceso o procedimiento que tenga por objeto exigir responsabilidad a los diputados o senadores por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones’ (STC 30/1997, FJ 5), aparece prima facie como una posible excepción a uno de los pilares básicos del Estado de Derecho, el sometimiento de todos al ‘imperio de la ley como expresión de la voluntad popular’ (STC 206/1992, FJ 3)” (STC 184/2021, FJ 11.5.6).

En este caso y conforme a lo dicho, cabe concluir que el demandante, respecto los hechos descritos en la querella de la Fiscalía, no estaba cubierto por la inviolabilidad parlamentaria, por lo que esta no constituye un obstáculo a la admisión de la querella. Con tal premisa, y guiados por el principio interpretativo de dotar de la máxima efectividad a los derechos fundamentales afectados, se lleva a cabo a continuación un análisis sobre la alegación planteada relativa a la falta de motivación de las decisiones judiciales señaladas. Concretamente, considera el demandante que las resoluciones judiciales impugnadas en el presente recurso se apartan sin motivación de la previa doctrina de la STC 30/1997, de 24 de febrero, por cuanto no se habrían pronunciado, en el momento de admisión a trámite de la querella, sobre la cuestión de la inviolabilidad parlamentaria alegada incurriendo con ello en vulneración del art. 24.1 CE. Añade que el órgano judicial no ha tenido en cuenta en sus razonamientos la denunciada vulneración sustantiva del art. 23.1 CE.

Para verificar si una resolución judicial de la que se denuncia que podría afectar a la inviolabilidad parlamentaria está motivada en los términos requeridos por el art. 24.1 CE, no hay que limitarse solamente a constatar que el órgano judicial ha exteriorizado una razón sin incurrir en arbitrariedad, irrazonabilidad o error patente. Por el contrario, la resolución judicial cumplirá con el canon de motivación reforzada si su mera lectura evidencia, sin necesidad de mayor indagación, que el órgano judicial ha ponderado las circunstancias particulares del recurrente de las que depende la estimación o rechazo de la vulneración denunciada. El deber de motivación reforzada no es, así, sino una manifestación cualificada del test de razonabilidad que es propio, con carácter general, del deber de motivación resultante del artículo 24.1 CE, ya que se trata, en definitiva, de comprobar la razonabilidad de la fundamentación de las resoluciones recurridas desde la perspectiva del derecho fundamental invocado. El estándar de las exigencias derivadas del deber de motivación es más riguroso en estos supuestos, hablándose de una tutela reforzada que exige, tanto la exteriorización del razonamiento por el que se estima que concurre o no el supuesto previsto en la ley, como que el mismo se manifieste a través de una motivación en la que, más allá de su carácter razonado, sea posible apreciar un nexo de coherencia entre la decisión adoptada, la norma que le sirve de fundamento y los fines que justifican la institución.

Conforme a esta doctrina, debemos valorar si el órgano judicial se ha pronunciado expresamente sobre la cuestión de la aplicación al caso de la inviolabilidad parlamentaria y si lo ha hecho cumpliendo con la exigencia de motivación que resulta obligada.

Pues bien, como las resoluciones judiciales impugnadas ponen de manifiesto es posible apreciar que el órgano judicial ofreció una respuesta a la cuestión planteada, y en el momento en que le fue suscitada. Aunque el auto de 16 de marzo de 2021 no hizo referencia alguna a esta cuestión, lo cierto es que, una vez alegada tal cuestión en el recurso de súplica, el auto de 12 de julio de 2021 se pronunció sobre esta invocación. Y lo hizo por remisión expresa a la doctrina de este tribunal, citando los AATC 31/2020, 32/2020 y 33/2020, de 25 de febrero, por los que se desestimaron los diversos recursos de súplica interpuestos, entre otros, por el ahora recurrente en amparo, contra los AATC 180/2019, 181/2019 y 184/2019, de 18 de diciembre, por los que se estimaron diversos incidentes de ejecución de las SSTC 259/2015, de 2 de diciembre, y 98/2019, de 17 de julio. Aquellos autos se referían a las admoniciones y los apercibimientos de eventuales responsabilidades que se dirigen a los miembros de la mesa del Parlamento de Cataluña y se afirmaba que en modo alguno atentan contra la autonomía parlamentaria y los derechos de los diputados del Parlamento de Cataluña. Como ya se dijo más arriba, son, en cambio, consecuencia obligada de la sumisión a la Constitución de todos los poderes públicos (art. 9.1 CE), incluidas las Cámaras legislativas. No suponen por tanto en modo alguno una restricción ilegítima de la autonomía parlamentaria, ni atentan a la inviolabilidad de los parlamentarios ni comprometen el ejercicio del derecho de participación de los representantes políticos garantizado por el art. 23 CE, como este tribunal viene declarando en resoluciones precedentes (por todos, AATC 24/2017, de 14 de febrero, FJ 9; 123/2017, de 19 de septiembre, FJ 8, y 6/2018, de 30 de enero, FJ 6).

Ese razonamiento, por remisión a decisiones de este tribunal, es conforme con la doctrina constitucional acerca del canon de motivación reforzada constitucionalmente exigible en los supuestos en los que a través del procedimiento judicial se hace valer la protección de un derecho fundamental sustantivo y, por lo tanto, no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).

En todo caso ha de señalarse también que no procede aquí la invocación de la doctrina de la STC 30/1997, pues falta su presupuesto previo, que la conducta enjuiciada quede cubierta por la prerrogativa de la inviolabilidad parlamentaria, lo que ya ha quedado descartado en el fundamento jurídico precedente en el que hemos concluido que no cabe entender que el demandante actuara, respecto los hechos descritos en la querella de la Fiscalía, al amparo de la inviolabilidad parlamentaria.

En consecuencia, procede desestimar las quejas de la demanda en relación con la eventual falta de motivación de los autos impugnados y en relación con la vulneración del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley.

1. Voto particular que formulan el magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón respecto de la sentencia pronunciada en el recurso de amparo avocado núm. 5739-2021

Con el máximo respeto a nuestros compañeros de Pleno, reflejamos en este voto particular la posición que defendimos en la deliberación de este recurso de amparo avocado respecto de determinada argumentación en torno a la prerrogativa de inviolabilidad de los parlamentarios que consideramos que hubiera sido más adecuadas para fundamentar la desestimación de la invocación del derecho de representación política (art. 23.2 CE).

1. El demandante de amparo alega para fundamentar la invocación del art. 23.2 CE que la admisión de la querella presentada, entre otros, contra él por la supuesta comisión de un delito de desobediencia vulnera la garantía de la inviolabilidad que tienen reconocida los diputados del Parlamento de Cataluña respecto de los votos y las opiniones que emitan en el ejercicio de sus funciones en los arts. 57.1 EAC y 21 RPC, al traer causa de los votos emitidos en su condición de vicepresidente primero de la mesa del Parlamento de Cataluña respecto de la admisión de determinadas iniciativas parlamentarias.

La posición mayoritaria en la que se sustenta la sentencia hace radicar toda la fuerza argumental para desestimar esta invocación en que los hechos enjuiciados en la vía judicial presentan un carácter indiciariamente delictivo por resultar contrarios a la obligación de cumplimiento de lo resuelto por el Tribunal Constitucional establecida en el art. 87.1 LOTC. En ello viene a coincidir sustancialmente con la argumentación desarrollada en la STC 184/2021, de 28 de octubre, en que se analizó la eventual aplicación de esta garantía a la entonces presidenta del Parlamento de Cataluña con ocasión de su condena por un delito de sedición que también se concretaba preponderantemente en su actividad como presidenta de esa institución, consistente en impulsar la admisión, tramitación, debate y votación de concretas iniciativas parlamentarias.

No disentimos de la conclusión desestimatoria de este motivo de amparo, como tampoco lo hicimos en su día en el voto particular que formulamos a la citada STC 184/2021. En aquella ocasión se centró en destacar nuestra disconformidad con el debido respeto al principio de proporcionalidad penal (art. 25.1 CE). En este caso, tal como expusimos en la deliberación, consideramos que la mera invocación del carácter delictivo que conlleva el incumplimiento de las resoluciones del Tribunal, aunque quede vinculado con intereses tan transcendentales como es la preservación de la supremacía de la Constitución (art. 9.1 CE), no resulta suficiente para entender las razones últimas por las que su incumplimiento puede dar lugar a que no quede cubierto por la garantía de la inviolabilidad parlamentaria.

Un planteamiento como el sustentado por la posición mayoritaria encierra, en cierta medida, una suerte de petición de principio que no permite, a nuestro juicio, considerarlo, por sí solo, un argumento sólido frente al reconocimiento de la garantía de inviolabilidad. La inviolabilidad protege a los representantes parlamentarios prohibiendo cualquier tipo de persecución penal por la emisión de opiniones o votos en el ejercicio de sus funciones incluso en el caso en que la conducta pudiera tener indiciariamente la consideración de delictiva. De ese modo, el mero hecho de que el demandante de amparo mediante la emisión de un voto como miembro de la mesa del Parlamento de Cataluña haya podido incumplir el deber de acatamiento a lo decidido por el Tribunal Constitucional, incurriendo con ello en un supuesto delito de desobediencia, no aparece por razón de principio como una justificación suficiente para negarle la protección de la inviolabilidad parlamentaria permitiendo su persecución penal.

El objeto de análisis de este recurso de amparo no es, pues, si la conducta del demandante incumpliendo el deber impuesto por el art. 87.1 LOTC pudiera o no ser considerada delictiva por la desobediencia que implica —esto debe analizarlo el órgano judicial penal—, sino si la inviolabilidad parlamentaria protege también en este tipo de supuestos frente a la incoación y al desarrollo de un proceso penal. En consecuencia, la posibilidad de que la concreta conducta que está siendo enjuiciada en vía penal no sea beneficiaria de la inviolabilidad parlamentaria debe derivarse, necesariamente, de alguna consideración ajena al mero carácter indiciario de su consideración como un ilícito penal. En otro caso, la prerrogativa de la inviolabilidad carecería prácticamente de contenido frente a la iniciación de un proceso penal, puesto que la progresiva conformación del objeto del proceso penal a medida que este se va desenvolviendo impediría la aplicación práctica del principio de inviolabilidad en sus primeras fases de desarrollo.

Estos razonamientos están vinculados a la naturaleza que tienen las decisiones de admisibilidad de los miembros de las mesas de las cámaras respecto de las iniciativas parlamentarias, la cual provoca que en ocasiones como la presente los votos emitidos por sus miembros no puedan ser considerados actos parlamentarios aptos para su protección por la inviolabilidad parlamentaria.

2. La garantía de la inviolabilidad adquiere una importancia fundamental en los sistemas parlamentarios de las sociedades democráticas avanzadas. En ese sentido, tanto el art. 71.1 CE, respecto de los diputados y senadores, como los diversos estatutos de autonomía, respecto de los miembros de sus cámaras legislativas, y el art. 8 del Protocolo núm. 7 sobre las privilegios e inmunidades de la Unión Europea anejo a los Tratados de la Unión Europea y de funcionamiento de la Unión Europea, respecto de los miembros del Parlamento Europeo, reconocen su inviolabilidad por la emisión de opiniones o votos en el ejercicio de sus funciones.

Ahora bien, como se destaca de manera correcta en la opinión mayoritaria, esta garantía, por la función que está destinada a cumplir en los sistemas democráticos, no alcanza a cualquier acto de los parlamentarios, a modo de protección subjetiva. Quedan fuera del amparo de la inviolabilidad parlamentaria las decisiones adoptadas formalmente mediante votación por los miembros de las mesas de las cámaras legislativas que, aun teniendo su fundamento en la autonomía e independencia de la cámara, tienen un contenido reglado, como son, por ejemplo, aquellas sometidas a las reglas propias del derecho administrativo —decisiones presupuestarias o de organización y personal—. Se trata de actos que, aun siendo instrumentales para el ejercicio de una función legislativa autónoma e independiente, no implican el ejercicio de funciones políticas, sino materialmente administrativas.

Lo mismo sucede, por lo que concierne a este recurso de amparo, con determinadas decisiones de admisibilidad de iniciativas parlamentarias por parte de las mesas respecto de las que el Tribunal tiene establecida una consolidada jurisprudencia constitucional según la cual las decisiones de las mesas deben entenderse vinculadas cuando la decisión de admisión a trámite viene exigida por el cumplimiento de una resolución de este tribunal que le impide darle curso, como sucede cuando (i) traiga causa de un acto o una norma cuya eficacia se encuentre suspendida al amparo del art. 161.2 CE, (ii) infrinja una medida cautelar o cualquier otro pronunciamiento que este tribunal haya podido adoptar en el ejercicio de su jurisdicción, (iii) sea aplicación de un acto o norma anterior que haya sido declarado inconstitucional, o (iv) reitere el contenido de una resolución que previamente había sido anulada por el Tribunal cuando la reiteración de la norma o resolución anulada no se justificara en la concurrencia de nuevas circunstancias que pudieran justificar un cambio de criterio del Tribunal o cuando, por el tiempo transcurrido, pudiera entenderse que la tramitación de la iniciativa no tenía como objetivo eludir el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal. En tales casos la decisión de admisión puede implicar una vulneración del derecho de participación política (art. 23.2 CE) de los parlamentarios al ponerlos en la tesitura de tener que optar entre no participar en ese procedimiento para cumplir su deber de acatar la Constitución (art. 9.1 CE) y las decisiones del Tribunal (art. 87.1 LOTC) o ejercer su cargo público participando en dicho procedimiento incumpliendo tales deberes; siendo también una decisión susceptible de control por parte de la jurisdicción constitucional (así, por ejemplo, SSTC 46/2018 y 47/2018, de 26 de abril, FFJJ 4 a 6; 96/2019, de 15 de julio, FJ 6; 115/2019, de 16 de octubre, FJ 6; 128/2019, de 11 de noviembre, FJ 2; 15/2022, de 8 de febrero, FJ 3, y 24/2022, de 23 de febrero, FJ 3).

3. En la medida en que la inviolabilidad parlamentaria, en los términos ya expuestos, cumple una función limitada a la protección de la emisión de opiniones y votos de los representantes políticos en el ejercicio de aquellas funciones parlamentarias, se impone la conclusión de que los votos emitidos por los parlamentarios que son miembros de la mesa de la cámara en relación con actos específicamente vinculados al cumplimiento de las decisiones de este tribunal no quedan cubiertos por la garantía de la inviolabilidad. A pesar de ser votos que se emiten como manifestación del ejercicio de su ius in officium, responden a la finalidad de adoptar decisiones que son de carácter reglado y no de oportunidad política; que no admiten un contenido opcional, sino que tienen el carácter de acto debido formal y materialmente, pues responden a la función de control constitucional del Tribunal Constitucional, el que, en el ejercicio de su jurisdicción, puede acordar imponer la adopción de una concreta decisión.

En definitiva, el carácter de acto debido de las decisiones de la mesa cuando responden al obligado cumplimiento de una decisión concreta del Tribunal en el ejercicio de su función jurisdiccional, como supremo intérprete de la Constitución conlleva que los votos emitidos por los miembros de las mesas en las circunstancias que se plantean en el presente recurso de amparo queden al margen de la garantía de inviolabilidad.

Consideramos que expresada en estos términos argumentativos podría resultar más comprensible la decisión de desestimación adoptada y con ese fin hemos decidido exponerlos por medio de este voto particular.

Madrid, a siete de abril de dos mil veintidós.

2. Voto particular que formula el magistrado don Ramón Sáez Valcárcel a la sentencia que resuelve el recurso de amparo avocado núm. 5739-2021

En ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 LOTC, con pleno respeto a la opinión de la mayoría, formulo el presente voto para manifestar mi discrepancia con la argumentación que sustenta la desestimación de la queja relativa a la lesión del derecho fundamental del recurrente al ejercicio de sus funciones representativas (art. 23.2 CE) y, por conexión e indirectamente, del derecho de la ciudadanía a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE).

Dicha argumentación, que se incorpora a nuestra sentencia por mera remisión a la contenida en el FJ 11.5.6 de la STC 184/2021, de 28 de octubre, es tributaria de la doctrina constitucional reciente relativa a los deberes de los miembros de las mesas de las cámaras en sus funciones de calificación y admisión a trámite de iniciativas parlamentarias. Habiendo manifestado mi discrepancia con dicha doctrina en los votos particulares que formulé a las SSTC 15/2022, de 8 de febrero, y 24/2022, de 23 de febrero, he de reiterarla con ocasión de la presente sentencia. Sentencia que, a mi juicio, viene a confirmar —ahora desde un punto de vista distinto, a saber, el de la inviolabilidad parlamentaria— las graves distorsiones que la citada doctrina provoca en nuestro sistema democrático.

1. El carácter vinculante de la doctrina del Tribunal Constitucional y la autonomía de las cámaras parlamentarias

Mi discrepancia no se refiere en modo alguno al carácter vinculante de la doctrina del Tribunal Constitucional, reconocido en los arts. 9.1 CE y 87.1 LOTC. No creo, sin embargo, que para alcanzar este fin de garantizar la supremacía de la Constitución sea válido cualquier medio. Por lo que ahora interesa, no creo que ese objetivo exigiese ni justificase la alteración de la posición constitucional de las mesas de las Cámaras ni del canon de control de constitucionalidad de los actos parlamentarios, transformaciones estrechamente interrelacionadas y acometidas, a mi juicio de manera no convincente, por nuestra reciente doctrina.

En este sentido, no creo que el deber de acatamiento de lo resuelto por este tribunal pueda extenderse hasta interferir el debate parlamentario sobre determinadas ideas políticas, pues ello afecta al pluralismo político y al principio democrático. La doctrina constitucional tradicional ha sostenido, en esta línea, que no debe confundirse primacía con adhesión a la Constitución, pues nuestro ordenamiento constitucional no acoge un modelo de democracia militante que imponga la adhesión positiva al ordenamiento (STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 7). El ordenamiento constitucional admite cuantas ideas quieran defenderse, incluso las que pretendan modificar su fundamento, siempre que no se vulneren los principios democráticos y los derechos fundamentales, y se respeten los procedimientos de reforma de la Constitución (STC 31/2009, de 29 de enero, FJ 13).

2. Los deberes de las mesas de las cámaras en sus funciones de calificación y admisión a trámite de iniciativas parlamentarias

Según la doctrina constitucional clásica, en el marco de nuestro sistema democrático los parlamentos son sede natural del debate político y, en consecuencia, “el debate es absolutamente libre en su contenido”, de modo tal que “cómo se traduzca normativamente el fruto del debate […] es cuestión que no debe condicionar anticipadamente la suerte de ningún debate, so pena de negar al Parlamento su facultad de arbitrar la discusión política en los términos que estime convenientes. So pena, en definitiva, de someter al Parlamento a tutelas inaceptables” (ATC 135/2004, de 20 de abril, FJ 1).

Frente a esta interpretación, la nueva doctrina del Tribunal, introducida por las SSTC 46 y 47/2018, de 26 de abril, FJ 5, obliga a las mesas a inadmitir iniciativas que supongan un incumplimiento manifiesto del deber de acatar lo previamente resuelto por el Tribunal Constitucional, impidiendo de esta manera que la Cámara debata sobre ellas. Para que surja tal deber es necesario, según las sentencias citadas, que la admisión constituya un incumplimiento manifiesto de lo decidido y que los miembros de la mesa sean conscientes de que existe una resolución que impide dar curso a la iniciativa de que se trate.

Como puse de relieve en los votos particulares mencionados, considero que esta doctrina habilita a las mesas a interferir en el funcionamiento de las cámaras, coartando su autonomía y la libertad del debate parlamentario. La imposición sobre las mesas de las cámaras del deber de inadmisión de iniciativas incumplidoras, reforzado —como diré después— con la amenaza de la sanción penal y la privación de la garantía de la inviolabilidad, conlleva el riesgo de atribuirles una función de control previo de la constitucionalidad de las iniciativas que no les corresponde y que limita sustancialmente la libertad de deliberación y decisión en el espacio privilegiado del debate político que, en un Estado democrático, constituyen las cámaras parlamentarias.

La interferencia con la autonomía parlamentaria tiene, además, otras dos consecuencias que considero igualmente inadecuadas.

3. Primera consecuencia de la nueva doctrina: la desfiguración del contenido del derecho fundamental previsto en el art. 23 CE

La primera consecuencia inmediata que el Tribunal ha extraído de la nueva doctrina relativa a los deberes de inadmisión a trámite de las mesas ha sido la modificación del contenido del derecho fundamental del art. 23.2 CE (e, indirectamente, del derecho previsto en el art. 23.1 CE). Dicha modificación consiste en incluir en el núcleo del ius in officium de los parlamentarios opuestos a la tramitación de la iniciativa incumplidora el derecho a que tal iniciativa sea inadmitida, excluyendo correlativamente del derecho fundamental de los proponentes el derecho a que la iniciativa sea tramitada y debatida. Las razones de mi discrepancia con esta modificación quedaron expuestas en extenso en mis anteriores votos particulares, a los que me remito. Basta ahora insistir en que, primero, la admisión a trámite por la mesa de iniciativas parlamentarias que incumplan lo resuelto por el Tribunal en ningún caso afecta al ejercicio de las funciones representativas de los diputados discrepantes, que solo se veían obligados a ejercer su cargo interviniendo en el debate plenario. Segundo, la inadmisión a la que obliga esta doctrina supone una injerencia en la autonomía parlamentaria y en la libertad de deliberación del pleno de la Cámara de difícil justificación desde la cláusula del Estado democrático. Tercero, sin la necesaria ponderación, esta doctrina viene a ampliar el contenido esencial del derecho a la participación de dichos diputados (art. 23 CE) dejando sin contenido, en la misma medida, el derecho de los parlamentarios proponentes a ejercer su cargo representativo, con lesión del derecho a la participación política de los ciudadanos a quienes representan.

4. Segunda consecuencia de la nueva doctrina: la desfiguración del contenido de la garantía de la inviolabilidad parlamentaria

La doctrina sobre los deberes de la mesa de inadmitir a trámite iniciativas “que pudieran entenderse como claramente contrarias a los pronunciamientos previos de este Tribunal”, como ahora se comprueba, también modifica el contenido esencial del derecho fundamental al ejercicio de las funciones representativas para integrar esta dimensión al permitir la persecución penal previo levantamiento de la inviolabilidad parlamentaria ante el incumplimiento de dicha obligación. De modo que se vacía de contenido la prerrogativa que establece el art. 71.1 CE, y que protege la libre formación de la voluntad de la Cámara y la libertad de expresión y de voto de los parlamentarios, elemento constitutivo de la democracia parlamentaria.

La inviolabilidad es un límite personal a la ley penal que, según ha afirmado la doctrina constitucional, trata de preservar un ámbito cualificado de libertad en el ejercicio de las funciones representativas, para proteger la integridad del Parlamento como espacio privilegiado del debate político, depositario de la soberanía popular y sede de la legitimidad democrática de todos los poderes del Estado. Una libertad de expresión, crítica, discusión y voto absoluta, en coherencia con el enunciado de la Constitución (“gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones”) y como ha interpretado nuestra doctrina hasta la crisis de 2017. La inviolabilidad supone irresponsabilidad jurídica por lo dicho y decidido en ejercicio de las funciones parlamentarias, y conlleva la carencia de jurisdicción, de manera que la tutela judicial que merece el parlamentario se dispensa en forma negativa de no intervención de la jurisdicción, en el caso mediante la inadmisión de la querella (STC 30/1997, de 24 de febrero, FJ 7). Para lograr el fin último de protección de la libertad e independencia de la institución parlamentaria, la inviolabilidad protege a los parlamentarios actuando como límite absoluto a la jurisdicción que impide cualquier proceso o procedimiento que tenga por objeto exigir responsabilidad por las opiniones vertidas y los votos manifestados en el ejercicio de las funciones parlamentarias.

No me parece convincente la premisa que sustenta la decisión desestimatoria de la mayoría para excluir del ámbito de la inviolabilidad el voto de los miembros de la mesa que incumple el mandato de este tribunal. Se dice sin más que “la admisión a trámite de propuestas de resolución parlamentarias que pudieran entenderse como claramente contrarias a los pronunciamientos previos de este tribunal no están amparadas por la inviolabilidad parlamentaria”, remitiendo la justificación de esta afirmación al FJ 11.5.6 de la STC 184/2021, de 28 de octubre, en tanto se considera que examina un “supuesto equiparable”. A mi juicio, sin embargo, esta resolución no da cobertura a la decisión del caso. La actuación de la demandante en aquel recurso, a la sazón presidenta del Parlament, no se consideró excluida del ámbito de la inviolabilidad parlamentaria por el mero incumplimiento de los mandatos del Tribunal Constitucional, sino por la ajenidad de la conducta a la finalidad de la prerrogativa al insertarse en una actuación sostenida en el tiempo que se calificó de “mero poder de hecho, absolutamente al margen del Derecho, y, por consiguiente, con expresa renuncia al ejercicio de las funciones constitucionales y estatutarias que le son propias”. Una situación y circunstancias muy distintas de las que acontecen en el presente amparo.

La doctrina vertida en el fundamento sexto no conduce a esa conclusión. Al margen de que se presenta como una petición de principio afirmar que la inviolabilidad no cubre la desobediencia al Tribunal Constitucional porque se incumplen resoluciones que deben ser cumplidas, es indiscutible que el demandante era representante de una parte del pueblo de la Comunidad Autónoma y estaba en ejercicio de su función representativa cuando integraba la mesa en facultades de calificación y admisión a trámite de iniciativas.

Los actos objeto de la querella por desobediencia formulada por la Fiscalía contra el demandante consistieron en votar como vicepresidente de la mesa del Parlament la admisión a trámite para su debate en el pleno de tres propuestas de resolución que incluían en uno de sus apartados una afirmación que se consideró contraria al deber de acatamiento a lo resuelto por el Tribunal Constitucional. En concreto, son tres acuerdos de la mesa de fechas 22 y 29 de octubre de 2019, y la contrariedad a lo decidido por el Tribunal no afectaba más que a uno de los incisos de las respectivas propuestas de resolución. El primero decía “[p]or ello, [el Parlamento de Cataluña] reitera y reiterará tantas veces como lo deseen los diputados y las diputadas, la reprobación de la monarquía” (inciso del apartado undécimo). El segundo, “[p]or ello, reitera y reiterará tantas veces como lo deseen los diputados y las diputadas, la defensa del derecho de autodeterminación y la reivindicación de la soberanía del pueblo de Cataluña para decidir su futuro político” (inciso final del apartado undécimo). Y el tercero, “[e]l Parlamento de Cataluña: 1. Expresa su voluntad de ejercer de forma concreta el derecho a la autodeterminación y de respetar la voluntad del pueblo catalán” (apartado primero de la moción).

La lectura de estas propuestas de declaración pone de manifiesto que la decisión del demandante de votar a favor de la admisión a trámite de las tres iniciativas para su debate en el pleno es un acto de estricto ejercicio de sus funciones representativas, aun cuando suponga incumplir lo resuelto por el Tribunal. El carácter vinculante de las resoluciones de la jurisdicción constitucional no justifica el menoscabo de la inviolabilidad parlamentaria, hasta su desconocimiento. La persecución penal del demandante por conformar con su voto la necesaria mayoría de la mesa para que se admitieran a trámite y se debatieran en el pleno de la asamblea parlamentaria iniciativas que contenían esos pronunciamientos es una hipótesis difícil de encajar en el marco de un ordenamiento jurídico que reconoce la libertad de expresión como derecho fundamental. Libertad que ha sido ejercida mediante la emisión de voto sobre cuestiones de interés público (la forma de gobierno, la estructura territorial del Estado, el sujeto político de la soberanía), en el espacio privilegiado del debate político (un parlamento) por parte de un diputado, vicepresidente de un órgano parlamentario, que ostenta la representación popular. No son temas que puedan ser expulsados del espacio público. Es más, la doctrina de la sentencia podría llevar a excluir la inviolabilidad en cualquier escenario, al no precisar el alcance del supuesto de hecho que limita la prerrogativa parlamentaria en casos de desacuerdo con la doctrina o los pronunciamientos del Tribunal Constitucional. ¿Afecta la vinculación solo al fallo o se extiende a la argumentación de la resolución? Si propuestas genéricas de pronunciamientos sobre la monarquía o el sujeto de la soberanía suponen un desacato ajeno a la función parlamentaria, resulta problemático discernir en qué medida otros actos antijurídicos estarán amparados por la inviolabilidad.

La delimitación del ámbito de la prerrogativa parlamentaria en materia penal debe elaborarse con criterios materiales (opiniones: declaraciones de juicio y voluntad) y funcionales (vínculo con el ejercicio de la función representativa). El primer parámetro permite afirmar que la inviolabilidad ofrece cobertura a actos típicos como los que se imputan al demandante, conductas descritas en la ley como delito cuya estructura típica descanse de manera exclusiva en la expresión de opiniones o la emisión de voto. El voto en la mesa exteriorizaba, sin otros aditamentos de coacción o violencia que podrían desactivar la prerrogativa, una declaración de voluntad: que el pleno debatiera aquellas propuestas y, en su caso, se pronunciara. A la misma conclusión conduce la observancia del segundo criterio, por el evidente nexo del acto incriminado con el ejercicio de la función parlamentaria.

En conclusión, opino que la irresponsabilidad jurídica y la exclusión de la jurisdicción que conlleva la inviolabilidad parlamentaria protegen al demandante, más allá de la justificación que le pudiera prestar la libertad de expresión, ante un acto que suponga mera desobediencia con lo resuelto por el Tribunal Constitucional. Por ello, debió estimarse el amparo.

Madrid, a siete de abril de dos mil veintidós.