Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Por escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el día 17 de marzo de 1995, doña María José Gosende Maeso solicitó que se le nombrase Abogado y Procurador de oficio para formular demanda de amparo frente a la Sentencia de 20 de octubre de 1994 de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que estimó parcialmente el recurso de apelación interpuesto frente a la de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 26 de julio de 1991, dictada en el recurso núm. 1.801/88, y modificó el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Santurce, de 28 de abril de 1988 que imponía a la demandante una sanción de separación del servicio, sustituyéndola por otra de dos años de suspensión de funciones. Una vez designado el Abogado y Procurador del turno de oficio, se formuló la demanda de amparo mediante escrito presentado en este Tribunal el día 7 de junio de 1995.

2. Para la resolución del recurso deben tenerse en cuenta los siguientes antecedentes de hecho:

a) Instruido expediente disciplinario a la demandante de amparo, el 29 de febrero de 1988 el Instructor formuló la correspondiente propuesta de resolución, en la que se expresaban los hechos que se le imputaban, se analizaba la prueba practicada, se hacía una valoración jurídica de los hechos, subsumiéndolos en los correspondientes tipos de infracción, se expresaban las circunstancias que agravaban la responsabilidad de la expedientada y se concluía proponiendo la imposición de una sanción de separación definitiva del servicio, en aplicación de lo establecido en el art. 148.4, en relación con el 148.1 e) del Texto Refundido de Régimen Local, de 18 de abril de 1986.

b) La expedientada formuló sus alegaciones mediante escrito de 9 de marzo de 1988, denunciando numerosas infracciones formales (así, de los arts 35.1, 35.2, 37.1, 37.2 y 42 del R.D. 33/1986), de las que se derivaba su indefensión y consiguiente nulidad del procedimiento, y negando que su conducta fuera constitutiva de infracción alguna.

c) Un informe jurídico del Secretario accidental de la Corporación de 22 de marzo de 1988 rebatía las alegaciones de la expedientada, entendiendo ajustada a Derecho la propuesta del Instructor.

d) Un dictamen de la Comisión de Personal de 30 de marzo de 1988, a la vista del expediente instruido y de la propuesta de resolución presentada, proponía la imposición de la sanción de separación del servicio, de acuerdo con el criterio de la referida propuesta.

e) El Pleno del Ayuntamiento en su sesión de 28 de abril de 1988 acordó imponer la sanción propuesta. La única expresión escrita de tal resolución sancionadora que obra en el expediente administrativo es un testimonio del acta de la sesión en que se adoptó, en la que consta: que se da lectura al dictamen de la Comisión; que un grupo expone su intención de abstenerse “en atención a no encontrarse ellos en la Corporación en el momento en que se inició el expediente, así como a la falta de un apercibimiento previo”, dato este que le fue rebatido, reafirmándose no obstante ese grupo en tal conclusión y añadiendo que ha observado determinadas irregularidades, “por lo que, no habiendo sido partes en absoluto en su tramitación, opta por la abstención”; que, tras ello, se procedió a la votación imponiéndose la sanción propuesta con el voto favorable de los 22 miembros restantes de la Corporación; la expresión de cuál es la sanción que definitivamente se impone; la indicación de recursos en el sentido de que frente a tal Acuerdo podía interponer recurso de reposición.

f) El referido Acuerdo fue recurrido en reposición, sin que se obtuviera respuesta alguna, por lo que hubo de entenderlo desestimado por silencio administrativo.

g) Interpuesto recurso contencioso-administrativo, el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco anuló la sanción, por medio de Sentencia de 26 de julio de 1991; en ella rechazaba las quejas relativas a pretendidas indefensiones derivadas de vicios de tramitación del expediente, pero estimaba el recurso en atención a la carencia de motivación de que adolecía el Acuerdo impugnado.

h) Apelada la Sentencia por la Administración demandada mediante escrito de su representante procesal, el Letrado Sr. Díez y Sainz de la Fuente, se dictó Auto de 20 de noviembre de 1991 por el que se admitió en ambos efectos la “apelación interpuesta por el Sr. Díez y Sainz de la Fuente en la representación que ostenta”, ordenando la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes. A continuación consta diligencia de “notificación y emplazamiento” en la que, bajo la fe pública del Secretario, se hace constar que la anterior resolución fue notificada a los representantes de ambas partes a las que se emplazó ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo para que comparecieran en el plazo de 30 días, de modo tal que, cada uno de ellos, "dándose por notificado y emplazado, firma” la referida diligencia, juntamente con el Secretario, lo que efectivamente consta que hicieron con fecha 29 de noviembre de 1991. En el relato de hechos de este Auto aparecía, no obstante, un error, consistente en confundir la representación que ostentaba el Letrado Sr. Díez y Sainz de la Fuente, señalándose que actuaba en representación de doña María José Gosende. Ello motivó que este Letrado presentase un escrito el 12 de diciembre de 1991 en el que pedía que se subsanase el error y se le ampliase el plazo para comparecer. Por providencia de 16 de diciembre se subsanó el error, manteniendo el plazo de personación iniciado con la notificación del Auto de 20 de noviembre. Esta providencia se notificó al Procurador de la demandante de amparo el 9 de enero de 1992 y al Letrado Sr. Díez y Sainz de la Fuente el 31 de enero de 1992. Éste presentó otro escrito en que hacía constar que cuando se le notificó la anterior providencia ya había transcurrido el plazo de personación, si se seguía contando desde la notificación del referido Auto de 20 de noviembre, por lo que solicitaba un nuevo plazo, que le fue concedido por providencia de 13 de febrero de 1992, entregándole la cédula de emplazamiento el día 18 siguiente.

i) El recurso de apelación se siguió con la sola presencia del Ayuntamiento recurrente, toda vez que la demandante no se personó ni realizó actuación alguna, dictándose Sentencia el 20 de octubre de 1994, por la que el Tribunal Supremo revocó la de instancia al entender que el Acuerdo municipal impugnado formaba una unidad inescindible con la propuesta de resolución formulada por el Instructor y refrendada por el dictamen previo de la Comisión de Personal, a la que claramente se remite, y de la que reproduce la parte resolutoria. Señala que, bajo esa consideración unitaria, los requisitos de motivación se cumplen adecuadamente, señalando que, en cualquier caso, a la expedientada le fue notificado el pliego de cargos y la propuesta de resolución, con lo que tuvo plenas posibilidades de defensa, resultando, por lo demás, una retroacción de actuaciones de todo punto inútil. Entrando en el fondo, revocó parcialmente el acto, reduciendo la sanción a dos años de suspensión.

3. La demanda de amparo invoca el art. 43 LOTC, a pesar de lo cual en su suplico sólo se pide la anulación de la Sentencia del Tribunal Supremo. En su cuerpo, no obstante, imputa las infracciones constitucionales que denuncia al Acuerdo de imposición de la sanción. Considera que se han producido las siguientes vulneraciones de derechos fundamentales de la recurrente: a la igualdad, dado que la diferencia de trato sólo es admisible si tiene una justificación objetiva y razonable; a la presunción de inocencia; a la aplicación retroactiva de la norma sancionadora más favorable; y a la tutela judicial efectiva sin indefensión derivada de la falta de motivación de la resolución sancionadora.

4. Por providencia de 26 de junio de 1995, con carácter previo a decidir sobre la admisión, y de acuerdo con lo dispuesto en el art. 88 LOTC, se requirió a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco para que remitiese testimonio de la diligencia de emplazamiento de la demandante de amparo para su comparecencia ante el Tribunal Supremo. Por diligencia de 19 de julio de 1995 se hizo constar la recepción de la documentación solicitada.

5. Por providencia de 4 de julio de 1996, la Sección Segunda de este Tribunal acordó admitir a trámite la demanda de amparo formulada y, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, librar atenta comunicación al Tribunal Supremo y al Tribunal Superior de Justicia del País Vasco para que remitiesen testimonio de los recursos 5.051/92 y 1.801/88, respectivamente, interesando al propio tiempo el emplazamiento de cuantos hubieran sido parte en el procedimiento judicial antecedente, con excepción de la recurrente en amparo, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer en el presente proceso constitucional. Igualmente, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 84 LOTC y sin perjuicio de lo que resultase de los antecedentes, suscita la cuestión relativa a la posible falta de emplazamiento de la demandante de amparo para ante el Tribunal Supremo.

6. Por providencia de 7 de octubre de 1996, se tuvieron por recibidos los testimonios de las actuaciones, por personado y parte al Procurador Sr. Pulgar Arroyo en nombre del Ayuntamiento de Santurce y, a tenor de lo dispuesto del art. 52 LOTC, se acordó dar vista de todas las actuaciones del presente recurso de amparo, por un plazo común de veinte días, al Ministerio Fiscal y a las demás partes personadas, para que pudiesen presentar las alegaciones que a su derecho convinieran.

7. El Fiscal, mediante escrito presentado el día 24 de octubre de 1996, interesó la estimación del amparo por la falta de emplazamiento de la demandante de amparo en el recurso de apelación, lo que implica una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, habiéndosele generado una efectiva indefensión. Por otra parte, ante la eventualidad de que no se acoja tal motivo, analiza los que fundamentan la demanda de amparo, concluyendo que son improcedentes. Así, señala que la invocación de la presunción de inocencia, la igualdad y la retroactividad de las normas sancionadoras favorables constituyen meras menciones carentes de toda fundamentación; siendo, por lo demás, el principio de aplicación de la norma sancionadora más favorable una cuestión de legalidad ordinaria. Por último, descarta la infracción del art. 24, por referirla la demandante a una Resolución administrativa, cuando a éstas sólo puede imputarse este tipo de infracción en la medida en que impidan el acceso a los Tribunales.

8. Por escrito presentado el 25 de octubre de 1996 la demandante de amparo solicitó la estimación de la demanda, reiterando las alegaciones en ella formuladas.

9. El 4 de noviembre de 1996 el Ayuntamiento de Santurce, presentó alegaciones negando la existencia de todas y cada una de las infracciones denunciadas por la demandante, solicitando que se dicte Sentencia denegatoria del amparo.

10. Por providencia de 28 de abril de 1997, se solicitó del Ayuntamiento de Santurce la remisión del expediente administrativo que dio lugar a la resolución impugnada, pues no estaba incorporado a las actuaciones remitidas a este Tribunal. Una vez recibido, por providencia de 14 de julio de 1997, se dio traslado a las partes por término de diez días para que, a la vista del mismo, pudiesen ampliar sus alegaciones. Por escrito de 24 de julio de 1997, la demandante de amparo solicitó la entrega de las actuaciones, lo que fue denegado por diligencia de ordenación de 29 de julio, en la que se expresaba que las partes podían instruirse en la Secretaría de este Tribunal. Con fecha de 29 de julio, 30 de julio y 23 de septiembre de 1997, el Ayuntamiento de Santurce, el Fiscal y la demandante de amparo presentaron sus alegaciones, ratificando las formuladas anteriormente. Singularmente, el referido Ayuntamiento se extendió en la inexistencia de vicios de nulidad en la tramitación del expediente, siendo el de la motivación del acto el único sobre el que pudo existir alguna duda derivada de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia, pero que el Tribunal Supremo solventó adecuadamente.

11. Mediante providencia de fecha 12 de enero de 1998, se señaló el día 13 del mismo mes y año para la deliberación y votación del presente recurso.

1. Alega la recurrente que el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Santurce que le impuso la sanción de separación del servicio ha vulnerado sus derechos fundamentales a la igualdad, a la presunción de inocencia, a la aplicación retroactiva de la norma sancionadora más favorable y a una resolución sancionadora motivada. El Ministerio Fiscal ha interesado la estimación del amparo, si bien con fundamento en la falta de emplazamiento en el recurso de apelación, exclusivamente. El Ayuntamiento de Santurce, por su parte, se opone a la estimación del amparo, justificando la regularidad del procedimiento sancionador.

2. Ante todo procede descartar la infracción del art. 24.1 C.E. por parte del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, como consecuencia de una falta de emplazamiento de la demandante en la apelación seguida ante el Tribunal Supremo, toda vez que el definitivo análisis de las actuaciones incorporadas a los autos judiciales remitidos, que en este momento hemos de realizar, pone de manifiesto, tal como se detalla en el Antecedente 2.h) de esta resolución, que la demandante tuvo conocimiento tempestivo de la existencia del recurso, siendo achacable sólo a ella misma su falta de personación en dicha instancia.

3. En cuanto a las infracciones imputadas a la Administración, hemos de declarar, en primer lugar, que las relativas a la vulneración de los derechos de la recurrente a la igualdad, a la presunción de inocencia y a la aplicación retroactiva de la norma sancionadora más favorable, deben ser inmediatamente descartados dada su completa gratuidad e inconcreción, que llega hasta la ausencia de cualquier relato fáctico que pueda sustentarlas. Más que motivos de amparo, como señala el Fiscal, se trata de meras menciones de derechos fundamentales, siendo así que “no corresponde a este Tribunal construir de oficio las demandas” (ATC 256/1991, fundamento jurídico único) cuando el demandante haya desconocido la "carga de la argumentación" que sobre él recae (STC 1/1996, fundamento jurídico 3º).

4. Abordando ya la cuestión relativa a la ausencia de motivación del Acuerdo municipal que impuso la sanción, cabe comenzar constatando cómo existe una obligación legal de motivar las resoluciones administrativas sancionadoras. En la actualidad así se establece expresamente en el art. 138.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que, dentro del Capítulo referido a los "Principios del Procedimiento Sancionador" establece que “la resolución que ponga fin al procedimiento habrá de ser motivada y resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente”. Al tiempo de dictarse el Acuerdo recurrido, los Tribunales que han resuelto las sucesivas instancias judiciales previas al amparo han coincidido en la aplicabilidad al caso del art. 48.1 del Reglamento Disciplinario de los Funcionarios de la Administración Civil del Estado, aprobado por R.D. 33/1986, que también establece ese deber de motivación al ordenar que “en la resolución que ponga fin al procedimiento disciplinario deberá determinarse con toda precisión la falta que se estime cometida, señalando los preceptos en que aparezca recogida la clase de falta, funcionario responsable y la sanción que se impone”. Es claro, sin embargo, que esta mera constatación no puede ser en modo alguno suficiente para justificar la relevancia constitucional de la ausencia de motivación alegada, que debe ser resuelta a partir de los propios mandatos constitucionales.

5. Como es sabido, conforme a lo dispuesto en los arts. 24 y 25.1 C.E., y desde la STC 18/1981, este Tribunal ha venido declarando no sólo la aplicabilidad a las sanciones administrativas de los principios sustantivos derivados del art. 25.1 C.E., considerando que “los principios inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado” (fundamento jurídico 2ª), sino que también ha proyectado sobre las actuaciones dirigidas a ejercer las potestades sancionadoras de la Administración las garantías procedimentales ínsitas en el art. 24 C.E., en sus dos apartados, no mediante una aplicación literal, sino “en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto” (fundamento jurídico 2º). Ello, como ha podido afirmar la STC 120/1996, “constituye una inveterada doctrina jurisprudencial de este Tribunal y, ya, postulado básico de la actividad sancionadora de la Administración en el Estado social y democrático de Derecho” (fundamento jurídico 5º, que cita las SSTC 77/1983, 74/1985, 29/1989, 212/1990, 145/1993, 120/1994 y 197/1995).

Acerca de esta traslación, por otra parte condicionada a que se trate de garantías que “resulten compatibles con la naturaleza del procedimiento administrativo sancionador” (STC 197/1995, fundamento jurídico 7º), existen frecuentes pronunciamientos en nuestra jurisprudencia. Así, partiendo del inicial reproche a la imposición de sanciones “sin observar procedimiento alguno” (STC 18/1981, fundamento jurídico 3º), se ha ido elaborando progresivamente una doctrina que asume la vigencia en el seno del procedimiento administrativo sancionador de un amplio abanico de garantías derivadas del art. 24 C.E. Sin ánimo de exhaustividad, podemos citar el derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensión (SSTC 4/1982, 125/1983, 181/1990, 93/1992, 229/1993, 293/1993, 95/1995, 143/1995); el derecho a la asistencia letrada, trasladable con ciertas condiciones (SSTC 2/1987, 128/1996, 169/1996); el derecho a ser informado de la acusación (SSTC 31/1986, 29/1989, 145/1993, 297/1993, 195/1995, 120/1996), con la ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados (SSTC 98/1989, 145/1993, 160/1994); el derecho a la presunción de inocencia (SSTC 120/1994, 154/1994, 23/1995, 97/1995, 14/1997, 45/1997), que implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción recaiga sobre la Administración (STC 197/1995, 45/1997), con la prohibición absoluta de utilización de pruebas obtenidas con vulneración de derechos fundamentales (STC 127/1996); el derecho a no declarar contra sí mismo (STC 197/1995, 45/1997); o el derecho a la utilización de los medios de pruebas adecuados a la defensa (SSTC 74/1985, 2/1987, 123/1995, 212/1995, 297/1995, 97/1995, 120/1996, 127/1996 83/1997), del que se deriva que vulnere el art. 24.2 C.E. la denegación inmotivada de medios de prueba (STC 39/1997).

6. En línea con la anterior doctrina, debe afirmarse la relevancia constitucional del deber de motivar las resoluciones administrativas sancionadoras. Frente a la regla general, conforme a la cual el deber de motivación de los actos administrativos es un mandato derivado de normas que se mueven en el ámbito de lo que venimos denominando legalidad ordinaria, en determinados supuestos excepcionales, tal deber alcanza una dimensión constitucional que lo hace fiscalizable a través del recurso de amparo constitucional. Así ocurre cuando se trate de actos que limiten o restrinjan el ejercicio de derechos fundamentales (SSTC 36/1982, 66/1995 o 128/1997, entre otras). También en relación con actos administrativos que impongan sanciones.

El derecho a la motivación de la resolución sancionadora es un derecho instrumental a través del cual se consigue la plena realización de las restantes garantías constitucionales que, como hemos visto, resultan aplicables al procedimiento administrativo sancionador. Así, de poco serviría exigir que el expedientado cuente con un trámite de alegaciones para su defensa, si no existe un correlativo deber de responderlas; o proclamar el derecho a la presunción de inocencia, si no se exige al órgano decisor exteriorizar la valoración de la prueba practicada y sus consecuencias incriminatorias.

De igual manera, la motivación, al exponer el proceso racional de aplicación de la ley, permite constatar que la sanción impuesta constituye una proporcionada aplicación de una norma sancionadora previa. Por ello resulta imprescindible en orden a posibilitar el adecuado control de la resolución en cuestión, debiendo tenerse muy presente a estos efectos que una ulterior Sentencia que justificase la sanción en todos sus extremos nunca podría venir a sustituir o de alguna manera sanar la falta de motivación del acto administrativo. Como declaramos en la STC 89/1995 (fundamento jurídico 4º), “no existe un proceso contencioso-administrativo sancionador en donde haya de actuarse el ius puniendi del Estado, sino un proceso administrativo cuyo objeto lo constituye la revisión de un acto administrativo de imposición de una sanción”, de modo que, se señala, nunca podrá concluirse que sean las Tribunales contencioso-administrativos quienes “condenen” al administrado “sino, antes al contrario, la sanción administrativa la irroga la Administración Pública en el uso de sus prerrogativas constitucionales”. De otra manera no se respetaría la exigencia constitucional de que toda sanción administrativa “se adopte a través de un procedimiento que respete los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la Constitución” (STC 125/1983, fundamento jurídico 3º)

Por último, debe tenerse en cuenta que el contenido de una sanción, en determinados casos, puede consistir en una restricción de algún derecho fundamental, en cuyo supuesto el deber de motivación se refuerza al constituir un presupuesto de toda restricción de derechos fundamentales. En este sentido declaramos en la STC 170/1996 que “cuando se trata de una medida restrictiva de derechos, compete al Tribunal Constitucional, en su tarea de protección del derecho fundamental afectado, controlar en último término la motivación ofrecida no sólo en el sentido de resolución fundada y razonada, sino también como único medio de comprobar que la restricción del derecho fundamental ha sido razonable y proporcional, acorde con los fines de la institución y resultado de un juicio de ponderación de los derechos fundamentales y bienes constitucionales en pugna (SSTC 50/1995, 128/1995, 181/1995, 34/1996, 62/1996, entre otras)” (fundamento jurídico 6º).

7. Esta exigencia de motivación de las sanciones administrativas, en cuanto relacionada como hemos visto con los principios del Estado de Derecho, constituye, como se ha señalado, una medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del art. 24 C.E. y las propias garantías que este precepto proyecta sobre los procedimientos administrativos sancionadores. Con todo, debe tenerse en cuenta que no es posible trasladar, sin más, a esta sede la doctrina constitucional acerca de la motivación de las Sentencias judiciales, sino que, al igual que con relación a los restantes principios del art. 24 C.E., debe hacerse "una traslación con matices" (STC 45/1997, fundamento jurídico 3º). Lo que, en cualquier caso, debe tenerse en cuenta es que la suficiencia de la motivación de las sanciones administrativas, al igual que la de cualquier otro tipo de resolución, no puede ser apreciada apriorísticamente con criterios generales, sino que, como hemos desarrollado respecto de las judiciales, requiere examinar el caso concreto para ver si, a la vista de las circunstancias concurrentes, se ha cumplido o no con este requisito (STC 16/1993, 58/1993, 165/1993, 166/1993, 28/1994, 122/1994, 177/1994, 153/1995 y 46/1996).

8. A partir de las anteriores consideraciones, hemos de pasar al análisis del caso concreto que nos concierne, lo que realizaremos desde la estricta consideración de la suficiencia de la motivación del Acuerdo que impuso la sanción, sin que sea posible formular "juicio presuntivo o probabilístico" alguno acerca del "efecto útil o práctico" (STC 15/1995, fundamento jurídico 5º) que tendría una anulación de dicho Acuerdo por falta de motivación.

Pues bien, el referido examen nos debe llevar a la desestimación del amparo, toda vez que la resolución impugnada no puede considerarse inmotivada. En efecto, si bien el acta de la sesión del Pleno del Ayuntamiento de Santurce en la que, sin apartamiento de la propuesta de resolución, se impuso la sanción sólo reproduce la parte dispositiva de la propuesta de resolución, no lo es menos que en ella consta que en dicha sesión se procedió a la lectura del dictamen de la Comisión de personal, la cual informó favorablemente tal propuesta de resolución después de que la demandante de amparo formulase alegaciones en las que denunció diversas irregularidades del procedimiento y éstas fuesen contestadas en un informe jurídico del Secretario accidental del Ayuntamiento que rebatió todo lo alegado por aquélla y justificó la confirmación de la propuesta en todos sus extremos. De igual manera consta en la referida acta que se produjo un debate entre los miembros de la Corporación acerca de la procedencia de la sanción, en el que se abordó la regularidad del procedimiento.

En conclusión, aun sin desconocer que el Acuerdo sancionador bien pudo haber contenido una remisión literal y expresa a la motivación contenida en la propuesta de resolución formulada por el Instructor, tal como se declara en la Sentencia directamente impugnada, puede entenderse que dicho Acuerdo se remitió a la motivación contenida en aquélla, así como al dictamen de la Comisión que vino a asumir la contestación dada en el informe antes citado a las alegaciones de la demandante.