Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el 30 de noviembre de 2006, la Procuradora de los Tribunales doña Belén Jiménez Torrecillas, en nombre y representación de don Antonio Ávila Zafra, interpuso recurso de amparo contra las resoluciones judiciales reseñadas en el encabezamiento.

2. Los hechos en los que tiene su origen el presente recurso de amparo y que resultan relevantes para su resolución son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) El 25 de abril de 2000 el demandante de amparo formuló reclamación de indemnización de 71.750,03 € por responsabilidad patrimonial ante el Ayuntamiento de Benalúa de las Villas, que acordó la incoación del correspondiente procedimiento. Instruido el mismo, se dictó propuesta de resolución desestimatoria el 10 de noviembre de 2000, elevada en la misma fecha para dictamen al Consejo Consultivo de Andalucía, que devolvió el expediente al Ayuntamiento para subsanar defectos formales. El Ayuntamiento solicitó de nuevo el 1 de febrero de 2001 el preceptivo dictamen al Consejo Consultivo de Andalucía, siendo evacuada la consulta el 5 de abril de 2001 y teniendo entrada en el Ayuntamiento el 8 de mayo siguiente. El Consejo Consultivo de Andalucía dictaminó que procedía desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no apreciarse relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio municipal al que se imputa el daño y el resultado lesivo por el que se reclama.

b) El 6 de junio de 2001 el demandante presentó escrito en el Ayuntamiento de Benalúa de las Villas solicitando que se dictase resolución expresa de su reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial. Sin que el Ayuntamiento llegara a dictar resolución alguna, el 5 de septiembre de 2001 el demandante interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de su reclamación, que fue tramitado bajo el núm. 3414-2001 ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada. En su escrito de contestación a la demanda, el Letrado de la Diputación Provincial de Granada, actuando en representación y defensa del Ayuntamiento de Benalúa de las Villas, alegó la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por haber sido interpuesto fuera de plazo, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 46.1 y 69 e) LJCA, en relación con el art. 142.7 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante, LPC). Subsidiariamente, el Letrado defensor de la Corporación municipal sostuvo, en cuanto al fondo del asunto, que el recurso contencioso-administrativo debía ser desestimado por inexistencia de nexo causal entre el funcionamiento del servicio municipal y el daño por el que se reclama.

c) Por Sentencia de 30 de octubre de 2006 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, acogiendo el óbice alegado por el Letrado defensor de la corporación municipal demandada, declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el demandante, por extemporáneo.

Razona la Sala que, formulada la reclamación el 25 de abril de 2000, la misma podía entenderse desestimada (art. 142.7 LPC) por el transcurso del plazo de seis meses para dictar resolución que establece el art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, esto es, el 25 de octubre de 2000. En consecuencia, el plazo de seis meses establecido en el art. 46.1 LJCA para interponer recurso contencioso-administrativo comenzó a correr el 26 de octubre de 2000, día siguiente a aquél en que se produjo la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial, y expiró el 25 de abril de 2001, mucho antes del 5 de septiembre de 2001, fecha en la que se interpuso el recurso contencioso- administrativo por el demandante, de modo que procede su inadmisión en aplicación del art. 69 e) LJCA. La Sentencia fue notificada al demandante el 30 de octubre de 2006, al mismo tiempo que la providencia de 16 de octubre de 2006 por la que señalaba fecha para la votación y fallo del recurso.

3. El demandante de amparo alega, como queja principal, que la Sentencia impugnada ha vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en la vertiente de acceso a la justicia. Sostiene el demandante que, desde el momento en que la corporación municipal continuaba la tramitación del procedimiento, llegando a solicitar incluso el dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía, hay que entender que se produjo una suspensión del plazo para dictar resolución, como establece el art. 42.5 c) LPC; sólo después de recibirse el dictamen (8 de mayo de 2001) puede entenderse concluso el procedimiento y producida la desestimación presunta por silencio. La interpretación de la Sentencia impugnada resulta irrazonable y contraria al principio pro actione, porque el órgano judicial no ha tenido en cuenta que la Administración ha tramitado el procedimiento, incumpliendo, sin embargo, su obligación de resolver expresamente, lo que no puede hacerse valer en contra del administrado.

Asimismo alega el demandante que la inadmisión del recurso contencioso-administrativo se ha producido transcurridos más de cinco años desde su interpretación, lo que supone una vulneración del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas (art. 24.2 CE). Invoca el demandante también la vulneración del derecho a la igualdad ante la ley (art. 14 CE), sin mayores explicaciones, y, por último, que la notificación tardía de la providencia de señalamiento para votación y fallo, indicando que no cabía recurso alguno contra la misma (cuando cabía el de súplica, en virtud del art. 79 LJCA, según el demandante), le ha ocasionado indefensión (art. 24.1 CE), toda vez que le ha privado de la posibilidad de recusar a los componentes de la Sección, en caso de que hubiera existido causa para ello.

Por todo ello suplica el recurrente que se le otorgue el amparo, declarando la nulidad de la Sentencia y la providencia impugnadas y ordenando la retroacción de actuaciones para que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía proceda a dictar nueva Sentencia en la que se resuelva sobre el fondo de la pretensión indemnizatoria por responsabilidad patrimonial deducida en el proceso.

4. Por providencia de 30 de enero de 2008 la Sección Primera de este Tribunal acordó la admisión a trámite de la demanda de amparo y, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, requerir a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía y al Ayuntamiento de Benalúa de las Villas para que en el plazo de diez días remitiesen, respectivamente, testimonio del recurso contencioso-administrativo núm. 3414-2001 y del correspondiente expediente administrativo, interesándose al propio tiempo el emplazamiento de quienes hubieran sido parte en el mencionado procedimiento, con excepción del recurrente en amparo, que ya aparece personado, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer en el presente proceso constitucional, con traslado a dichos efectos de copia de la demanda de amparo presentada.

5. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 7 de marzo de 2008 se personó en este proceso constitucional el Letrado de la Diputación Provincial de Granada don Roberto Rojas Guerrero, en representación y defensa del Ayuntamiento de Benalúa de las Villas.

6. Mediante diligencia de ordenación de 1 de abril de 2008 el Secretario de Justicia de la Sala Primera de este Tribunal acordó tener por personado y parte al Letrado de la Diputación Provincial de Granada, en nombre y representación del Ayuntamiento de Benalúa de las Villas, y dar vista de las actuaciones recibidas al Ministerio Fiscal, a la Procuradora del demandante de amparo y al Letrado de la Diputación Provincial de Granada para que presentasen alegaciones por plazo común de veinte días, conforme al art. 52.1 LOTC.

7. El Letrado de la Diputación Provincial de Granada, en representación y defensa del Ayuntamiento de Benalúa de las Villas, formuló sus alegaciones mediante escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el 22 de abril de 2008. En sus alegaciones interesa que la demanda de amparo sea inadmitida, por no justificar la especial trascendencia constitucional del recurso, como exige el art. 49.1 LOTC; o, subsidiariamente, desestimada, porque la Sentencia impugnada en amparo no ha lesionado el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) ni ningún otro derecho constitucional del demandante, al haberse limitado a apreciar correctamente la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por haber sido interpuesto fuera del plazo legalmente establecido.

8. La Procuradora de los Tribunales doña Belén Jiménez Torrecillas, en nombre y representación del demandante de amparo, presentó su escrito de alegaciones el 5 de mayo de 2008, remitiéndose a los argumentos expuestos en la demanda de amparo.

9. El Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones con fecha 9 de enero de 2007. Señala el Fiscal que para resolver la queja del recurrente ha de traerse a colación la doctrina sentada por este Tribunal respecto del denominado silencio administrativo negativo (cita las SSTC 6/1986, 14/2006, 39/2006, 186/2006, 27/2007, 32/2007, 40/2007, 64/2007, 173/2007 y 3/2008, por todas), conforme a la cual el silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración, de manera que, en estos casos, no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver.

La aplicación de esta doctrina al presente asunto debe conducir al otorgamiento del amparo solicitado —sostiene el Fiscal— porque la extemporaneidad apreciada en la Sentencia impugnada del recurso contencioso-administrativo deducido contra un acto presunto que la Sala considera como consentido, por transcurso del plazo establecido, se fundamenta en una interpretación irrazonable y desproporcionada que vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso a la jurisdicción, pues al no haber cumplido la Administración su obligación legal de resolver expresamente la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por el recurrente, el recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta ha de entenderse interpuesto dentro de plazo.

Por todo ello el Ministerio Fiscal interesa que otorguemos el amparo solicitado, por vulneración del art. 24.1 CE, anulando la Sentencia impugnada, con retroacción de actuaciones para que la Sala dicte una nueva en la que resuelva el recurso contencioso-administrativo con plenitud de jurisdicción, pero con respeto al derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente.

10. Por providencia de 11 de septiembre de 2008 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 15 del mismo mes y año.

1. Se sostiene en la demanda de amparo, como queja principal, que la Sentencia impugnada, que inadmite por extemporáneo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el demandante contra la desestimación presunta por silencio administrativo de su reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial formulada ante el Ayuntamiento de Benalúa de las Villas, ha vulnerado el derecho del demandante a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso a la jurisdicción. Asimismo alega el demandante, como ha quedado reflejado en los antecedentes, la vulneración de los derechos a un proceso sin dilaciones indebidas (art. 24.2 CE), a la igualdad ante la ley (art. 14 CE), y a la tutela judicial efectiva sin que en ningún caso pueda producirse indefensión (art. 24.1 CE), en este caso en relación con la notificación tardía de la providencia de señalamiento para votación y fallo.

El Ministerio Fiscal solicita que se otorgue el amparo al demandante por vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva, en su dimensión de acceso a la jurisdicción, en tanto que el Ayuntamiento de Benalúa de las Villas interesa la inadmisión de la demanda de amparo por no justificar la especial trascendencia constitucional del recurso (art. 49.1 LOTC), o, subsidiariamente, su desestimación, porque considera que no ha existido la alegada vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva ni de ningún otro derecho constitucional del demandante.

2. Para acotar adecuadamente el objeto del presente recurso de amparo debemos rechazar, en primer lugar, que concurra el óbice de procedibilidad de la demanda alegado por el Letrado de la Diputación Provincial de Granada, en representación y defensa del Ayuntamiento de Benalúa de las Villas. En efecto, el requisito de justificar la especial trascendencia constitucional del recurso, contemplado en el art. 49.1 LOTC, en la redacción dada al mismo por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, por la que modifica la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, no resulta exigible, como establece la disposición transitoria tercera de la propia Ley Orgánica 6/2007, a los recursos de amparo cuya demanda se haya interpuesto antes de la entrada en vigor de dicha Ley Orgánica (que tuvo lugar, de conformidad con su disposición final segunda, el 26 de mayo de 2007, día siguiente al de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”). En consecuencia, habiendo sido interpuesto el presente recurso de amparo en el Registro General de este Tribunal el 30 de noviembre de 2006, es notorio que no resultaba exigible en aquel momento justificar la especial trascendencia constitucional del recurso, por lo que ha de rechazarse el óbice de procedibilidad opuesto de manera absolutamente infundada por la representación procesal del Ayuntamiento de Benalúa de las Villas.

3. Descartada la existencia de óbices procesales, procede entrar a examinar las quejas que se formulan en la demanda de amparo. Y, en primer lugar, habremos de comenzar rechazando la queja del demandante referida a la pretendida vulneración del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas (art. 24.2 CE), por falta de objeto, toda vez que se refiere a una supuesta dilación que, de haberse producido, habría ya cesado, al haberse dictado la Sentencia que pone fin al proceso, siendo doctrina constitucional reiterada que no cabe denunciar ante el Tribunal Constitucional las dilaciones indebidas una vez que ha concluido el proceso en la vía judicial, pues la apreciación por este Tribunal de las pretendidas dilaciones no podría conducir a que adoptase medida alguna para hacerlas cesar (entre otras muchas, SSTC 224/1991, de 25 de noviembre, FJ 2; 205/1994, de 1 de julio, FJ 3; 146/2000, de 29 de mayo, FJ 4; 237/2001, de 18 de diciembre, FJ 3; 97/2003, de 2 de junio, FJ 4; y 147/2006, de 8 de mayo, FJ único).

4. Asimismo debemos rechazar la pretendida vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin que en ningún caso pueda producirse indefensión (art. 24.1 CE), en relación con la notificación tardía de la providencia de señalamiento para votación y fallo. Como ha quedado expuesto en los antecedentes, el demandante aduce una hipotética queja de indefensión, alegando que, de haberse producido correctamente la notificación de la providencia, habría tenido la oportunidad de recusar a los Magistrados integrantes de la Sección que han dictado la Sentencia, en el caso de que concurriese causa de recusación.

Pues bien, sin perjuicio de señalar que, de apreciarse el pretendido defecto formal causante de indefensión que invoca el demandante de amparo su queja resultaría inadmisible por falta de agotamiento de la vía judicial, toda vez que no ha acudido al incidente de nulidad del art. 241.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) para hacer valer la causa de recusación, si no hubo ocasión anterior para recusar (SSTC 140/2004, de 13 de septiembre, FFJJ 4 a 6; 240/2005, de 10 de octubre, FJ 2; 306/2005, de 12 de diciembre, FJ 2; y 28/2007, de 12 de febrero, FJ 3, por todas), lo cierto es que el defecto alegado no reviste contenido constitucional, pues ni siquiera se indica en la demanda de amparo, conforme exige reiteradamente nuestra doctrina (por todas, SSTC 230/1992, de 14 de diciembre, FJ 4; y 282/1993, de 27 de septiembre, FJ 2), la concurrencia de una causa de recusación concreta respecto de ninguno de los componentes del órgano judicial que dictó la Sentencia impugnada, por lo que la circunstancia de que la notificación al demandante de dicha Sentencia y de la providencia de señalamiento para votación y fallo fueran simultáneas constituiría, en todo caso, una mera irregularidad procesal carente de relevancia constitucional.

5. En fin, también debe ser rechazada la queja referida a la vulneración del derecho a la igualdad ante la ley (art. 14 CE), que el demandante se limita a invocar sin desarrollar la necesaria argumentación para fundamentar la supuesta lesión. Al respecto ha de recordarse una vez más que, de acuerdo con reiterada doctrina, a este Tribunal no le corresponde reconstruir de oficio la demanda de amparo, ni suplir las razones del demandante, sobre el que recae la carga de la argumentación, cuando aquéllas no se aportan al recurso, pues, como hemos dicho desde muy temprano (STC 54/1984, de 4 de mayo, FJ 3), cuando se acusa una violación constitucional es carga de los recurrentes no sólo abrir la vía para que este Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de proporcionar la fundamentación que razonablemente es de esperar, no correspondiéndole reconstruir de oficio la demanda de amparo cuando el demandante ha desconocido la carga de argumentación que sobre él recae (por todas, SSTC 1/1996, de 15 de enero, FJ 3; 155/1999, de 14 de septiembre, FJ 1; 189/2002, de 14 de octubre, FJ 3; y 143/2003, de 14 de julio, FJ 2).

6. Llegados a este punto resta abordar la que constituye, como ya hemos señalado, la queja principal del demandante de amparo, esto es, la referida a la vulneración por la Sentencia impugnada del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso a la jurisdicción, al inadmitir por extemporáneo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el demandante con fundamento en una interpretación contraria al principio pro actione de la institución del silencio administrativo.

De este modo, la cuestión suscitada es sustancialmente idéntica, como acertadamente pone de relieve el Fiscal en sus alegaciones, a la resuelta en anteriores pronunciamientos de este Tribunal que constituyen una consolidada doctrina sobre la fijación y cómputo de los plazos para impugnar actos desestimatorios presuntos por silencio administrativo (SSTC 6/1986, de 21 de enero; 204/1987, de 21 de diciembre; 188/2003, de 27 de octubre; 39/2006, de 13 de febrero; 321/2006, de 20 de noviembre; 239/2007, de 10 de diciembre; y 3/2008, de 21 de enero, por todas), doctrina que resulta plenamente aplicable al supuesto que aquí nos ocupa.

En efecto, este Tribunal tiene reiteradamente señalado que el silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración, de manera que en estos supuestos no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales “que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver” [entre otras muchas, SSTC 6/1986, de 21 de enero, FJ 3 c); 204/1987, de 21 de diciembre, FJ 4; 180/1991, de 23 de septiembre, FJ 1; 294/1994, de 7 de noviembre, FJ 4; 3/2001, de 15 de enero, FJ 7; 179/2003, de 13 de octubre, FJ 4; 188/2003, de 27 de octubre, FJ 6; 220/2003, de 15 de diciembre, FJ 5; 186/2006, de 19 de junio, FJ 3; y 40/2007, de 6 de febrero, FJ 2). Por ello hemos declarado que ante una desestimación presunta el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, pues ello supondría imponerle un deber de diligencia que no le es exigible a la Administración; concluyéndose, en definitiva, que deducir de este comportamiento pasivo el referido consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, negando al propio tiempo la posibilidad de reactivar el plazo de impugnación mediante la reiteración de la solicitud desatendida por la Administración, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable y, menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental garantizado por el art. 24.1 CE.   7. La aplicación de la citada doctrina constitucional al presente caso conduce al otorgamiento del amparo solicitado.

En efecto, conviene recordar que la reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial, formulada el 25 de abril de 2000 por el demandante ante el Ayuntamiento de Benalúa de las Villas, no llegó en ningún momento a ser resuelta de forma expresa por dicha Administración, pese a que, como consta en las actuaciones, se instruyó el procedimiento hasta dictar propuesta de resolución desestimatoria, llegándose a solicitar incluso el preceptivo informe al Consejo Consultivo de Andalucía (que emitió su dictamen el 8 de mayo de 2001, favorable a la propuesta desestimatoria de la reclamación), sin que tampoco se diese respuesta alguna al escrito presentado por el demandante el 6 de junio de 2001 en el Ayuntamiento solicitando que se dictase resolución expresa de su reclamación por responsabilidad patrimonial.

Así pues, ninguna de las solicitudes del demandante al Ayuntamiento de Benalúa de las Villas, ni la inicial de 25 de abril de 2000 ni la posterior de 6 de junio de 2001, fue resuelta de forma expresa, por lo que, de acuerdo con la doctrina constitucional expuesta, no es posible aceptar como interpretación razonable de los arts. 46.1 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) y 142.7 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC), respetuosa con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva desde la perspectiva del acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE), la que realizó la Sentencia impugnada que, a pesar del incumplimiento de la Administración de resolver de forma expresa la solicitud del demandante y del incumplimiento del deber de comunicar a éste el plazo de resolución de su reclamación y de los efectos del silencio administrativo —art. 44.4, párrafo segundo, LPC—, consideró que el plazo de seis meses establecido en el art. 46.1 LJCA para interponer recurso contencioso- administrativo comenzó a correr el 26 de octubre de 2000, día siguiente a aquél en que se produjo la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial (por el transcurso del plazo de seis meses establecido el art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial) y expiró el 25 de abril de 2001 (fecha en la que, por cierto, ni siquiera se había recibido en el Ayuntamiento el preceptivo dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía, como se ha señalado).

La Sentencia primó así la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiese si hubiera cumplido su deber de resolver expresamente y de notificar con todos los requisitos legales, vulnerando de este modo el derecho a la tutela judicial efectiva del demandante.

Procede, en consecuencia, otorgar el amparo solicitado, con los efectos de anulación de la Sentencia impugnada, acordando la retroacción de actuaciones para que se dicte otra Sentencia respetuosa con el derecho fundamental vulnerado.