Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Por escrito registrado en este Tribunal el 22 de octubre de 1986, el Letrado del Gobierno Vasco, don Javier Otaola Bajeneta, en nombre y representación de éste, promovió conflicto positivo de competencia frente al Real Decreto 1.201/1986, de 6 de junio, por el que se regula el procedimiento para la obtención de autorizaciones administrativas para la instalación y funcionamiento de las estaciones radioeléctricas receptoras de programas de televisión transmitidos por satélite de telecomunicaciones del servicio fijo por satélite.

2. Los términos del presente conflicto y su fundamentación jurídica resultan ser los siguientes, según se fijan en la demanda y en la documentación que a ella se adjunta:

A) La controversia surge de la diferente ubicación competencial que hacen ambas Administraciones del Decreto impugnado. La Administración del Estado vincula dicha normativa con el título recogido en el art. 149.1.21 C.E., referido a las telecomunicaciones y a la radiocomunicación; mientras la Administración autonómica ubica esa disposición en el ámbito del art. 149.1.27 de la Norma fundamental referido al régimen de radio y televisión y demás medios de comunicación social. La primera es una competencia exclusiva del Estado, y la segunda se ordena mediante la técnica de la compartición competencial consistente en las bases estatales y el desarrollo legislativo y la ejecución autonómicas.

La demanda, antes de proceder a la exposición de los diferentes argumentos en que se apoya, afronta la definición de algunos conceptos claves en esta discusión "que tiene mucho de semántica": difusión y telecomunicación; y radiodifusión y radiocomunicación. El concepto de "difusión" se vincula directamente con una emisión dirigida al público, es decir, a un receptor indeterminado; es determinante, pues, para precisar el concepto de "difusión" su aspecto de servicio al público y de comunicación dirigida a un conjunto de receptores. La idea de "telecomunicación" se refiere a aquellas comunicaciones que se mantienen a distancia por cualquiera de los medios técnicos existentes hoy en día y, normalmente, en condiciones de bipolaridad entre puntos de comunicación determinados, siendo posible la realimentación ("feed back") entre emisor y receptor; la "telecomunicación" se plantea siempre entre comunicantes concretos y determinados a diferencia de lo que ocurre con la "difusión" que es algo conceptual y jurídicamente distinto. Se entiende por "radiocomunicación", según distintos Convenios internacionales, toda "telecomunicación" transmitida por medio de ondas radioeléctricas o hertzianas. Partiendo de los anteriores conceptos, puede decirse que la "radiodifusión" no se singulariza por sus características técnicas sino por sus destinatarios, y por la función y la naturaleza del servicio.

A la vista de todo lo expuesto, el Decreto controvertido pretende regular el sistema de recepción de televisión de unos programas destinados al público y transmitidos en este caso por satélite; es esencial aquí el fenómeno de comunicación entre emisor y receptores a través de un cierto medio. En consecuencia se hace evidente que el sistema de autorización de las antenas con capacidad técnica para la recepción de programas de televisión transmitidos por satélite debe integrarse dentro del régimen de ordenación de los medios de comunicación social, ya que todo ello tiene una transcendencia social que afecta a la información y a la cultura. En definitiva, existe una clara vinculación de la ordenación discutida con la materia de medios de comunicación social. Esto hace que los títulos estatales más genéricos sobre telecomunicación y radiocomunicación deban ceder ante el más específico de radiodifusión, pues aquellos se centran en los aspectos tecnológicos de la normativa y referidos al medio de transporte de la información y éste atiende a la presencia de medios de comunicación social; no es casualidad que el art. 149.1.21 C.E. recoja, junto al título estatal sobre telecomunicaciones y radiocomunicación, los títulos acerca de los transportes terrestres, ferrocarriles, correos y telégrafos.

B) Una vez sentado que la controversia radica en el campo de la radiodifusión, es fácil precisar el orden de competencias que debe seguirse de acuerdo con las SSTC 26/1982 y 44/1982. En la primera de estas resoluciones (fundamento jurídico 7º) se reconoció que el proceso de otorgamiento de emisoras de radiodifusión con modulación de frecuencia resulta compartido entre el Estado y las Comunidades Autónomas, correspondiendo a aquél emanar las normas delimitadoras de la utilización del espectro radioeléctrico y otras condiciones técnicas e incumbiendo a las Comunidades Autónomas la resolución de las solicitudes de concesión de emisoras. En estos mismos términos se plantea la reclamación de competencia que se formaliza en este conflicto. La segunda de las Sentencias indicadas (fundamento jurídico 8º) reitera como conclusión que el orden de competencias en materia de radiodifusión es un proceso compartido entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Y parece razonable pensar que ese orden de competencias en relación con los aparatos receptores debe ser el mismo que respecto de los emisores, ya que la radiodifusión, en cuanto a fenómeno de comunicación, no puede ser dividida.

El dato de que la Exposición de Motivos del Decreto discutido destaque la presencia de Acuerdos internacionales en esta materia no puede oponerse a las razones competenciales expuestas, puesto que nos hallamos ante una competencia puramente ejecutiva y relativa a la regulación de las autorizaciones para la instalación de aparatos receptores, así como para la regulación de los procedimientos de autorización. Que algunos aspectos de esta materia vengan regulados por Tratados internacionales suscritos por España en nada afecta a la solución de la controversia competencial, porque esa misma circunstancia ya se producía en relación con la concesión de emisoras de radio en frecuencia modulada y, sin embargo, se reconoció en ellas por el Tribunal Constitucional la competencia en favor de la Comunidad Autónoma; dicho esto sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 20.3 del Estatuto de Autonomía respecto de la ejecución por parte del País Vasco de aquellos Tratados y Convenios que afecten a materias de la competencia autonómica.

Tampoco puede argüirse que un satélite pueda tener una utilización múltiple - telecomunicación o difusión-, porque esa circunstancia no desnaturaliza el aspecto de difusión que posee la autorización de estaciones receptoras para el público.

Debe, en suma, darse prevalencia al elemento intencional presente en la ordenación discutida y relativo a la recepción de unos programas por parte de un público indeterminado, y admitir la naturaleza puramente ejecutiva y autonómica de las competencias discutidas que han de entenderse acantonadas en el art. 149.1.27 C.E..

De acuerdo con todo lo expuesto, se solicita que se reconozca la competencia del País Vasco en la materia, y que se declare, en consecuencia, la nulidad de los arts. 4, 5 y 7 del Real Decreto objeto del conflicto.

3. Por providencia, de 29 de octubre de 1986, la Sección Tercera del Pleno acordó: admitir a trámite el presente conflicto; dar traslado al Gobierno, a través de su Presidente, de la demanda y documentos que a ella se adjuntan, con el fín de que formulasen las alegaciones que estimaran procedentes en el plazo de veinte días (art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en adelante, LOTC); dirigir comunicación al Presidente del Tribunal Supremo a los fines previstos en el art. 61.2 LOTC; y publicar la formalizacion del conflicto en el "Boletín Oficial del Estado" y en el Diario Autonómico correspondiente.

4. El Abogado del Estado, en representación del Gobierno y por escrito de alegaciones registrado el 12 de diciembre de 1986, solicita que se declare la titularidad de la competencia controvertida y formula las siguientes alegaciones, ahora expuestas de manera sucinta:

A) El Gobierno Vasco considera que nos encontramos ante una modalidad de radiodifusión. A partir de ese concepto, el resto de la demanda se construye con facilidad dentro del título competencial del art. 149.1.27 C.E., sin más que destacar la naturaleza ejecutiva de las facultades controvertidas. En contestación a esta tesis, es preciso sostener, como ya se hizo en la fase de requerimiento previo, dos argumentos: estas emisiones y estaciones no son parte del servicio de radiodifusión, ya que se integran dentro del servicio de radiocomunicación en su variante de servicio fijo por satélite; y el objeto de la regulación impugnada no es, en ningún caso, la comunicación social sino, antes bien, su soporte técnico que resulta claramente encuadrable en el art. 149.1.21 C.E.

En efecto, el servicio fijo por satélite no está destinado al público en general sino a una estación terrena fija, previamente autorizada por los participantes en la propiedad y explotación del satélite mediante las correspondientes contraprestaciones; a su vez, la estación fija transmitirá luego lo así recibido en la forma que queda establecida. Todo esto queda explicado con claridad en los informes emitidos por la Dirección General de Telecomunicaciones que a la demanda se adjuntan como documentos núms. 1 y 2, y en los que se utilizan distintas definiciones dimanantes del Convenio de Nairobi de 1982, ratificado por España y publicado en el "B.O.E." el 22 de abril de 1986, y de sus Reglamentos anexos; se distingue allí nítidamente (Reglamento de Radiocomunicaciones, núms. 3.3 y 3.18) el "servicio fijo por satélite", que es el objeto de la presente regulación, y el "servicio de radiodifusión por satélite", cuestiones ambas conceptualmente distintas y en las que se emite en frecuencias diferentes. Se refieren también estos informes al Convenio que establece la Organización Europea de Telecomunicaciones por Satélite (EUTELSAT), igualmente ratificado por España y publicado en el "B.O.E." de 1 de octubre de 1985; así como se razona en ellos que el hecho de que estas emisiones, que no van destinadas al público, puedan ser captadas hoy por antenas de menos de dos metros de diámetro a causa del progreso tecnológico, no cambia la naturaleza de las emisiones. Consta también en estos informes la atribución de frecuencias en GHz, extremo en el que aparecen diferenciadas las frecuencias correspondientes a la radiodifusión por satélite y a la del servicio fijo por satélite.

Todo ello justifica plenamente la inclusión de la regulación controvertida en el título estatal ex art. 149.1.21 C.E. sobre telecomunicaciones y radiocomunicación.

Esta naturaleza diferente del "servicio fijo por satélite" deriva de un hecho elemental: el satélite es de la propiedad de una organización internacional y viene explotado económicamente por los participantes (los signatarios) en la organización propietaria, quienes autorizan las estaciones fijas mediante contraprestaciones, siendo incluso posible prohibir esas nuevas antenas tal y como se razona en el informe núm. 2 y se establece en el art. 15 del Acuerdo de Explotación y en el Convenio de la EUTELSAT. Es preciso, además, destacar la incidencia en el tema de dos documentos complementarios: la Recomendación T/T2 de 1982 de la Conferencia Europea de Administraciones Postales y de Telecomunicación (C.E.P.T.) (documento núm. 4), y el texto de la Propuesta de Directiva del Consejo de la CEE sobre este tema (documento núm. 5).

B) El segundo argumento a usar en oposición a la demanda ya se ha dicho que es la constatación de que la regulación impugnada se sitúa dentro del art. 149.1.21 C.E. Una tesis que la Abogacía del Estado ha venido sosteniendo en otros recursos y entre ellos en el conflicto de competencias núm. 994/86. A diferencia de las competencias autonómicas en materia de radiodifusión sonora o en sentido estricto, las relativas a televisión tienen unos límites más perfilados. Es en este punto decisivo el Estatuto de Radiotelevisión Española que establece la titularidad estatal del servicio. Las competencias que las Comunidades Autónomas pueden ostentar en materia de televisión son únicamente las derivadas del tercer canal, regulado por la Ley 46/1983, de 26 de diciembre. En él se establece la titularidad estatal de la infraestructura técnica (art. 2), sin perjuicio de la concesión y, expresamente, en su Disposición adicional primera se dice que queda reservado en exclusiva a RTVE para todo el territorio español los sistemas de emisión y transmisión mediante cable, satélite o cualquier otro procedimiento de difusión destinado mediata o inmediatamente al público.

La claridad de esta norma legal delimitadora de la competencia hace innecesaria cualquier otra consideración y sirve para reforzar tanto la primera línea de argumentación como la segunda utilizada en estas alegaciones.

No obstante, aparte del precepto legal indicado, es preciso insistir en que aquí se está regulando el soporte técnico y no el medio de comunicación social todo lo cual se inscribe claramente, en todo caso, en el art. 149.1.21 C.E. Y máxime en una materia sujeta al cumplimiento de complejas obligaciones internacionales en el plano técnico, como hemos visto. Puede citarse también el Real Decreto 2.704/82, de 3 de septiembre, sobre tenencia y uso de equipos y aparatos radioeléctricos y condiciones para el establecimiento y régimen de estaciones radioeléctricas, no impugnado hasta ahora por ninguna Comunidad Autónoma, precisamente por referirse al soporte técnico de las emisiones y no a las emisiones mismas, y estar, por consiguiente, amparado por el art. 149.1.21 C.E.

5. El 12 de mayo de 1987, tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito del Letrado del Gobierno Vasco, don Javier Otaola Bajeneta, por el cual, en nombre y representación de aquél se promueve conflicto positivo de competencia frente a la Orden, de fecha 30 de diciembre de 1986, por la que se desarrolla el citado Real Decreto 1.201/1986, de 8 de junio.

6. La demanda de conflicto se funda en las siguientes alegaciones:

A) Después de reiterar los argumentos contenidos en la demanda del conflicto anterior, -que por ello no es preciso reproducir aquí-, se llega a la conclusión de que la Orden recurrida pretende completar la regulación del sistema de recepción de la televisión transmitida por satélite y destinada al público. Los títulos más generales del Estado sobre telecomunicación y radiocomunicación deben ceder ante el más específico y compartido de radiodifusión, que atañe al fenómeno de la comunicación social tanto en el aspecto emisor como en el receptor.

B) Respecto de la impugnación de preceptos concretos de la Orden, en el art. 2 se asume por la Administración del Estado, central o por la Administración periférica delegada, una competencia de pura ejecución como es la recepción de solicitudes de autorización administrativa para la instalación y funcionamiento de estaciones terrenas receptoras, algo que, sin embargo, debe corresponder a la Administración vasca.

De la misma manera, se reclama la competencia para, una vez aprobado el proyecto, autorizar la habilitación a los titulares para la instalación y funcionamiento de la estación terrena receptora y, en su caso, para su conexión a una antena colectiva (art. 5.1 de la Orden). En el apartado 2º del mismo precepto legal se menciona a la Dirección General de Telecomunicaciones a efectos procedimentales, mas, de nuevo, es la Administración vasca a la que incumbe recibir los envíos de certificaciones que atestigüen la elaboración del proyecto según lo inicialmente aprobado. Vuelve el apartado 3º del art. 5 a facultar a la mencionada Dirección General para decretar la caducidad de la autorización administrativa en ciertos supuestos, una actividad de ejecución que corresponde a la Administración vasca.

Las facultades de inspección de estaciones terrenas receptoras a que se refiere el art. 7 se reclaman en cuanto son una actividad más de ejecución que no puede corresponder a la Administración del Estado.

Por último, el art. 8 de la Orden establece que es preciso que los titulares de estaciones terrenas receptoras, con anterioridad a la entrada en vigor del mencionado Real Decreto 1.201/1986, declaren a la Dirección General de Telecomunicaciones su existencia. Es ésta otra facultad de simple ejecución que debe corresponder a la Administración vasca evitando innecesarias duplicaciones administrativas que confunden al administrado y añade una complejidad indeseable a la materia.

En virtud de todo lo expuesto se solicita que se dicte Sentencia por la que se declare que las competencias controvertidas y ejercidas en los arts. 2, 5, 7 y 8 de la Orden recurrida corresponden a la Comunidad autónoma del País Vasco y no a la Dirección General de Telecomunicaciones. Por otrosí se solicita la acumulación de este conflicto al núm. 1.108/86 a los efectos de su tramitación y decisión unitaria.

7. Por providencia de 20 de mayo de 1993, la Sección Cuarta del Pleno de este Tribunal acordó: admitir a trámite el conflicto positivo de competencia; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación para conocimiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la misma a los efectos, en su caso, de lo dispuesto en el art. 61.2 LOTC; abrir un trámite de alegaciones sobre la acumulación de procesos solicitada; y publicar la incoación del conflicto en el "Boletin Oficial del Estado" y del País Vasco para general conocimiento.

8. Mediante escrito presentado en este Tribunal el 19 de junio de 1987, el Abogado del Estado, en la representación procesal del Gobierno que la Ley le confiere, evacuó el trámite de alegaciones poniendo de manifiesto que las argumentaciones de la demanda eran una reproducción de las presentadas en el conflicto anterior (núm. 1.108/86), por tratarse la Orden impugnada de un desarrollo del Decreto discutido en el primer conflicto; razón por la cual subsistía la validez de las alegaciones formuladas en su día en oposición a la primera demanda. En su virtud, se solicitó que se declarara la titularidad estatal de las competencias controvertidas.

9. Por Auto de 30 de junio de 1987, el Pleno acordó acumular el conflicto positivo de competencia núm. 624/87 al registrado con el núm. 1.108/86, ambos planteados por el Gobierno Vasco.

10. Por providencia de 13 de julio de 1993, se acordó señalar el día 15 del mismo mes y año para deliberación y votación de la presente Sentencia.

1. El Gobierno Vasco impugna, en sendas demandas por las que promueve dos conflictos positivos de competencias, respectivamente, el Real Decreto 1.201/1986, de 6 de junio, por el que se regula el procedimiento para la obtención de autorizaciones administrativas para la instalación y funcionamiento de las estaciones radioeléctricas receptoras de programas de televisión transmitidos por "satélite de telecomunicaciones del servicio fijo por satélite"; y la Orden del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, de fecha 30 de diciembre de 1986, por la que se desarrolla el precitado Decreto.

Según la Comunidad Autónoma promotora de estos conflictos, las regulaciones estatales discutidas sólo pueden encontrar cobertura, por razón de sus contenidos, en el título competencial atinente al régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social (art. 149.1.27 C.E.); y, dada la naturaleza estrictamente ejecutiva de las facultades que a la Dirección General de Telecomunicaciones atribuyen estas disposiciones ordenadoras del procedimiento para el otorgamiento de autorizaciones administrativas en la materia, no puede sostenerse que los preceptos impugnados caigan en el seno de la competencia estatal para emanar normas básicas de la radiodifusión.

El Gobierno de la Nación, por su parte, aduce en defensa de las disposiciones impugnadas que no hay en ellas ánimo alguno de regular un fenómeno directamente atinente a un medio de comunicación social, que justificaría el alojamiento de esa ordenación en la competencia compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas sobre radiodifusión (art. 149.1.27 C.E.), sino que la regulación afecta al soporte técnico de la radiocomunicación mediante un satélite de telecomunicaciones en específicas bandas de frecuencias radioeléctricas, y que estos aspectos meramente instrumentales corresponden a la competencia exclusiva del Estado para ordenar la telecomunicación, en general, y la radiocomunicación, en particular, según el art. 149.1.21 de la Norma fundamental.

2. La discrepancia entre ambas Administraciones implicadas, según se ha expuesto, es claro que responde a una diferente interpretación de las reglas de deslinde competencial recogidas en el art. 149.1, núms. 21 y 27, C.E., así como respecto de la selección del título aplicable de entre estos, a la hora de enjuiciar la cobertura competencial de las dos disposiciones controvertidas.

Para la solución de esta controversia constitucional, cabe remitirse a la fundamentación ya expuesta con detalle en la STC 168/1993, que analiza desde la perspectiva competencial la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones, y en cuyo fundamento jurídico 4º interpretamos con carácter general (dicho ahora en síntesis y sin perjuicio de las limitaciones y matices que en esa fundamentación se hicieron) ambos títulos competenciales, destacando su alcance distinto y sosteniendo que no pueden superponerse o solaparse, si bien se limitan entre sí mutuamente: una competencia exclusiva del Estado para ordenar la telecomunicación y la radiocomunicación (art. 149.1.21 C.E.), y otra compartida con las Comunidades Autónomas acerca de la radio y la televisión en cuanto medios de comunicación social, en la que sólo incumbe al Estado dictar las normas básicas (art. 149.1.27 C.E.). El punto de conexión que permite seleccionar la aplicación de uno u otro título es, por una parte, la directa relación de la radiodifusión, en cuanto medio de comunicación social, con las libertades y derechos fundamentales recogidos en el art. 20 C.E. y referidos de algún modo al derecho a comunicar y recibir información y a la libertad de expresión, circunstancia que hace que tanto la radio como la televisión configuren un fenómeno, en esencia, no distinto a la prensa; juega en estos casos el art. 149.1.27 C.E. como regla de distribución competencial. Mientras, en cambio, aspectos técnicos claramente atinentes a la regulación del soporte o instrumento del cual la radio y la televisión se sirven -las ondas radioeléctricas, hertzianas o electromagnéticas- quedan dentro de la competencia estatal exclusiva ex art. 149.1.21 C.E. para ordenar el dominio público radioeléctrico; dominio que no es ocioso ahora recordarlo, es susceptible de distintos usos para otros tipos de comunicaciones que se efectúan también mediante ondas radioeléctricas y distintas de la radiodifusión; razón por la cual es menester una ordenación unitaria del problema mediante la asignación de frecuencias y potencias para cada uno de los usos, en cumplimiento de la disciplina internacional del tema, así como la previsión de otros problemas como, v. gr., puede ser la evitación de interferencias. Dicho esto con la advertencia de que el empleo de uno u otro punto de conexión debe venir presidido por una inevitable cautela: habida cuenta de que el título competencial del art. 149.1.21 C.E. es virtualmente más expansivo que el dispuesto en el art. 149.1.27 C.E. y para impedir una injustificable exclusión de las competencias autonómicas sobre radio y televisión aquella regla de deslinde debe ser interpretada restrictivamente.

3. En efecto, el Decreto y la Orden impugnadas por el Gobierno Vasco llevaron a cabo una regulación de un procedimiento encaminado a la obtención de la correspondiente autorización administrativa por parte de quienes deseasen instalar y poner en funcionamiento estaciones terrenas receptoras de programas de televisión transmitidos por satélite de telecomunicaciones y destinadas a un uso individual o a conectarse a instalaciones de antenas colectivas (art. 2 del Decreto). La finalidad de dicha normativa era regular las características que debían reunir las antenas receptoras de televisión por satélite, tanto si eran utilizadas para emisiones de telecomunicación "punto a punto" como para emisiones de televisión "punto-multipunto", con el fin de impedir la interceptación por aquéllas de otras señales y la violación del secreto de las telecomunicaciones en las misiones que no iban dirigidas al público en general. Y, además, y sobre todo, establecer una regulación, hasta entonces inexistente, de los requisitos y condiciones técnicas que debían reunir los equipos para estaciones receptoras, para su comercialización y para su instalación y puesta en funcionamiento.

Para mejor comprensión del problema conviene traer a colación la evolución legislativa al respecto.

A. Al aprobarse el Real Decreto discutido, existía en España sólo una regulación de las estaciones receptoras de televisión terrena (Ley 49/1966, de 23 de julio, de antenas colectivas), dictada para hacer frente, tras el desarrollo de la televisión y el establecimiento del segundo programa, al problema ocasionado por el exceso de antenas individuales en espacios limitados como son los de cualquier inmueble; la Ley vino a hacer obligatoria la instalación de antenas colectivas en inmuebles de cierto tamaño, para la recepción de emisiones de televisión y radiodifusión en frecuencia modulada. La aparición más tarde de emisiones de televisión por satélite destinadas a su recepción por el público en general supuso una importante innovación en la materia, habida cuenta de que dichas emisiones pasaron de ser emisiones "punto a punto" de voces y datos -el llamado servicio fijo por satélite-, como tradicionalmente ocurría, a emisiones "punto-multipunto" de imagen y sonido -televisión-; según fueron haciéndose las antenas receptoras de menores dimensiones en virtud del avance tecnológico, circunstancia que permitió el acceso a este otro uso de las emisiones por parte del público en general.

El Real Decreto controvertido vino a dar respuesta jurídica al nuevo fenómeno técnico, regulando de manera unitaria las estaciones receptoras de ambas clases de emisiones (art. 1.2), con el fin de ordenar los requisitos y condiciones técnicas de los equipos y garantizar el secreto de aquellas comunicaciones que no fueran dirigidas al público en general. Para ello, dicho Real Decreto partió de la normativa estatal entonces existente configurada por el Real Decreto 2.704/1982, de 3 de septiembre, sobre tenencia y uso de equipos y aparatos radioeléctricos, parcialmente modificado por el Real Decreto 780/1986, de 11 de abril, cuya adecuación al orden constitucional de competencias enjuiciamos en la STC 167/1993. Es sabido que ese Real Decreto 2.704/1982 fijaba un régimen de autorización administrativa para la tenencia y uso de cualesquiera equipos radioeléctricos, régimen que en la citada STC 167/1993 -al enjuiciar una modificación del mismo- entendimos que caía dentro de la competencia estatal para ordenar de manera exclusiva las telecomunicaciones y la radiocomunicación (art. 149.1.21 C.E.). El Real Decreto que ahora nos ocupa viene también a desarrollar y concretar esta normativa (art. 1.1), manteniendo la necesidad de la autorización administrativa para la instalación y funcionamiento de los equipos de que se ocupa (art. 4), y precisando la necesidad de cumplir los equipos las condiciones existentes (art. 3); razón por la cual debe merecer nuestra misma opinión sobre su encuadre competencial dentro del art. 149.1.21 de la Norma fundamental.

B. En fechas posteriores al Decreto aquí discutido, la CEE ha dictado una regulación cada vez más detallada de este sector (el mercado de equipos terminales de telecomunicación) referida tanto a las condiciones técnicas de los equipos y aparatos como a las normas que ordenen su venta, fabricación e importación. Así la Directiva del Consejo 86/361/CEE, "relativa a la primera etapa de reconocimiento mutuo de la homologación de equipos terminales de telecomunicación", encaminada -como indica su rúbrica y explicita el preámbulo- a conceder validez a las pruebas de homologación efectuadas en los Estados miembros, lo que inevitablemente debía llevar a la definición de especificaciones técnicas comunes, y, en una segunda fase, a un mercado abierto y unificado de equipos terminales. Y, luego, la Directiva de la Comisión 88/301/CEE, "relativa a la competencia en los mercados terminales de telecomunicaciones", dictada a causa del rápido incremento de los diferentes tipos de terminales y a los progresos tecnológicos y dirigida a facilitar que los usuarios elijan libremente entre los aparatos que necesitan, independientemente del Estado miembro de procedencia. Y, más tarde, la Directiva del Consejo 91/263/CEE, "relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre equipos terminales de telecomunicación, incluido el reconocimiento mutuo de su conformidad". Del conjunto de estas Directivas se desprende un régimen jurídico que tiende a la libertad de comercialización de los equipos que cumplan unas determinadas normas técnicas, en una primera etapa estatales, pero progresivamente europeas; cumplimiento que puede acreditarse, en un primer momento, con un certificado de la autoridad nacional y, con posterioridad, por cualquier autoridad de la CEE o, incluso, mediante una autocertificación del fabricante o proveedor (art. 2.1 de la Directiva 91/263/CEE).

C. Por lo que atañe a las antenas receptoras de televisión por satélite, que regula el Decreto objeto del presente conflicto, el Derecho Comunitario Europeo las regula como unos aparatos terminales más, siempre que no sean conectadas de nuevo a redes públicas, y contempla que será requisito para la comercialización de los equipos la autocertificación del fabricante, (art. 1 de la Directiva 88/301/CEE).

El art. 29 de la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones (en adelante, LOT), vino a dar cumplimiento a dichas Directivas; así como el Real Decreto 1.066/1989, de 28 de agosto, por el que se aprobó el Reglamento en desarrollo de dicha Ley en relación con estos equipos, pero su Disposición adicional segunda mantuvo un régimen especial para las estaciones receptoras de programas de televisión transmitidos por satélite, configurado por el Real Decreto que ahora enjuiciamos, al no estar vigente todavía en esas fechas la obligación de aceptar por los Estados la autocertificación posteriormente regulada en la Directiva 91/263/CEE. Ciertamente, la Ley 39/1992, de 3 de diciembre, ha modificado el citado art. 29 de la LOT para adaptarlo a las normas de la CEE, pero todavía no ha sido objeto de modificación normativa el mencionado Reglamento de desarrollo aprobado por el Real Decreto 1.066/1989. Sí ha recibido, en cambio, una muy reciente modificación normativa el problema de las estaciones receptoras de televisión por satélite, para cumplir la exigencia comunitaria de admisión de la autocertificación del fabricante, de manera que el Real Decreto 409/1993, de 18 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Técnico y de Prestación del Servicio de Telecomunicación por satélite deroga el art. 3 del Decreto objeto de conflicto (Disposición derogatoria única 1ª), si bien mantiene la vigencia transitoriamente del resto de este Decreto hasta que se aprueben las condiciones para la adecuada cualificación y homologación técnica de las empresas que realicen servicios de instalación y mantenimiento (Disposición transitoria primera), estableciéndose en el art. 32 del Reglamento que las estaciones terrenas receptoras de televisión por satélite tendrán la consideración de equipo terminal de telecomunicaciones y deberán cumplir las condiciones técnicas fijadas en el art. 29 de la LOT en su nueva redacción.

En suma, el Real Decreto 1.201/1986, objeto del presente conflicto, ha sido derogado en su art. 3 respecto de las condiciones de comercialización de los equipos -artículo que como se verá no ha sido impugnado en los presentes conflictos-, pero mantiene su vigencia en relación con los satélites no autorizados por España y respecto de la instalación y funcionamiento de los equipos receptores de televisión por satélite provisional, transitoriamente, hasta que se regulen las condiciones de cualificación y homologación técnica de las empresas que efectúen estos servicios (art. 23.4 de la LOT).

Esta evolución legislativa pone de manifiesto que la normativa estatal aquí controvertida, que afecta a un aspecto técnico de la telecomunicación, ha devenido obsoleta y de escasa aplicación precisamente por la normativa de la Comunidad Europea y por la materia sobre la que recae, sometida a constantes cambios tecnológicos y subsiguientes modificaciones legislativas. No obstante, el problema que incumbe resolver a este Tribunal en sede de un conflicto de competencias no es si la regulación vigente es o no obsoleta o si se adecúa al Derecho Comunitario o si resulta conveniente o no el mantenimiento de un sistema de autorizaciones aunque sea parcialmente, sino únicamente si la normativa estatal discutida encuentra cobertura bastante en las reglas constitucionales y estatutarias que definen el orden de competencias en la materia.

4. Sentado esto, el Decreto y la Orden controvertidos introdujeron una normativa que abarca aspectos técnicos de la radiocomunicación y en la que se regula: la normalización y homologación de los equipos radioeléctricos (art. 3 del Decreto); la necesidad de autorización administrativa para la instalación y funcionamiento de los equipos (art. 4 y siguiente del Decreto); la aprobación inicial del proyecto (art. 7 del Decreto y art. 5.1 de la Orden) y la autorización definitiva una vez constatada la construcción de la instalación según dicho proyecto (art. 5.2 de la Orden); la inspección de las estaciones receptoras (art. 7 de la Orden) para evitar que se causen interferencias a otros usuarios (art. 9.1 del Decreto); etc... El Abogado del Estado aportó junto a la demanda la Recomendación T/T2 de 1982 de la Conferencia Europea de Administraciones Postales y Telecomunicación (C.E.P.T.), relativa a la autorización para establecer y explotar estaciones terrenas receptoras del servicio fijo por satélite, en la que se recomendaba, en aquellas fechas, a las Administraciones miembros que no concedieran autorizaciones generales y se decía que, si se deseaba conceder autorizaciones para este uso, se hiciera de manera individual y teniendo en cuenta las perturbaciones que pudieran causarse a otros servicios de radiocomunicación.

Del mismo modo, es ilustrativo destacar que el art. 1.1 del Decreto y con mayor claridad la Exposición de Motivos de la Orden expresan que esta ordenación se insertaba en el marco establecido por el Real Decreto 2.704/1982, de 3 de septiembre, modificado por el Real Decreto 780/1986, de 11 de abril, que regula el procedimiento para el otorgamiento de autorizaciones aplicable, en general, a cualquier tipo de estación radioeléctrica. Una disposición reglamentaria esta última cuya constitucionalidad desde la perspectiva competencial hemos reconocido en la STC 167/1993 en cuyo fundamento jurídico 3º se ha afirmado que "ningun reproche de inconstitucionalidad puede efectuarse a la circunstancia de que la normativa estatal atribuya al Director General de Telecomunicaciones la facultad de conceder autorizaciones para la tenencia y uso de equipos, aparatos y estaciones radioeléctricas" (...) y "no se advierten fácilmente los motivos conforme a los cuales puede afirmarse que el sometimiento al régimen general de autorización administrativa ha de entrañar en este ámbito un injustificable obstáculo al ejercicio de las competencias autonómicas".

Cuanto hasta ahora se ha dicho permite concluir que la normativa en estos conflictos discutida atiende claramente a aspectos estrictamente técnicos de la comunicación por ondas radioeléctricas y, en concreto, relativos a la recepción por emisoras terrenas de programas de televisión transmitidos en servicio fijo por satélite; y que esta regulación y la autorización administrativa que se exige -cuya oportunidad no corresponde al Tribunal Constitucional enjuiciar- tiene por finalidad sustancial la homologación y normalización de los equipos e instalaciones y la evitación de interferencias. Prevalece pues, el título competencial del Estado para ordenar de manera exclusiva la telecomunicación y la radiocomunicación (art. 149.1.21 C.E.) sobre los aspectos propios de la difusión y recepción de programas de televisión, preferentemente conexos a las libertades y derechos fundamentales que se ejercen a través de los medios de comunicación social y a los que atienden las competencias autonómicas reflejadas en el art. 149.1.27 C.E.

5. Enjuiciadas, pues, ambas disposiciones desde la medida o canon de constitucionalidad que el citado art. 149.1.21 C.E. entraña, la solución del litigio carece de mayores complejidades, pues, prima facie la totalidad de los preceptos de estas disposiciones responden al afán de ordenar un procedimiento para el otorgamiento de autorizaciones administrativas para la instalación de estaciones receptoras; y debe bastar ahora, por tanto, con constatar si los concretos artículos discutidos desbordan esta finalidad introduciéndose en el ámbito propio del art. 149.1.27 C.E.

Si bien en los encabezamientos de ambas demandas de conflicto parece impugnarse la totalidad del Decreto y de la Orden discutidos, en los suplicos y en los razonamientos contenidos en las fundamentaciones de las demandas, son sólo unos cuantos artículos de ambas disposiciones los que realmente se recurren. En concreto: los arts. 4, 5 y 7 del Decreto; y los arts. 2, 5, 7 y 8 de la Orden. Habrá, pues, de restringirse el enjuiciamiento a esos concretos preceptos.

El art. 4 del Decreto establece que la instalación y el funcionamiento de una estación terrena receptora deberá estar amparada por la autorización administrativa expedida por la Dirección General de Telecomunicación. Se trata del ejercicio de una potestad de ejecución que en razón de la materia sobre la cual se concede la autorización administrativa, que atiende a aspectos técnicos del dominio público radioeléctrico, se sitúa en la competencia estatal sobre radiocomunicación.

El art. 5 del Decreto se limita a prever que las solicitudes pueden presentarse bien directamente ante la citada Dirección General o por medio de las Jefaturas Provinciales de Comunicaciones en la forma prevista en el art. 66 de la vieja Ley de Procedimiento Administrativo; a la par que se contempla la documentación que es preciso acompañar a la solicitud, muy especialmente, el proyecto de instalación y el pliego de condiciones técnicas redactado por ciertos peritos en la materia. Estos extremos de la ordenación del procedimiento entran también en el terreno del art. 149.1.21 C.E., como consecuencia inevitable de que en ese título competencial encuentre cobertura la autorización administrativa cuya forma de solicitud, requisitos y lugar de presentación aquí se regula.

En el art. 7 se establece una norma meramente instrumental de la autorización administrativa que el art. 4 del Decreto exige: el dato obvio de que dicha autorización, en cuanto acto de verificación reglada, se expedirá a la vista de la documentación aportada.

Dentro del art. 8 del Decreto, se contempla una limitación a la autorización administrativa en su caso concedida: se faculta a los titulares únicamente para la recepción de programas de televisión, con expresa exclusión de cualquier otra clase de comunicaciones, así como de la divulgación del contenido u otro uso no amparado por la autorización. Un mandato que debe ponerse en conexión con la Disposición adicional primera del mismo Decreto donde se afirma que de conformidad con la Ley 46/1983, de 26 de diciembre, reguladora del tercer canal de televisión, el Decreto discutido no habilita para la difusión, distribución o transmisión de señales captadas por una estación terrena fuera del ámbito comprendido en la autorización administrativa; y con la propia Disposición adicional primera de la citada Ley reguladora del tercer canal que reserva en exclusiva a RTVE para todo el territorio español los sistemas de emisión y transmisión mediante cable, satélite, o cualquier otro procedimiento de difusión destinado mediata o inmediatamente al público; un precepto cuyo alcance analizamos en las SSTC 21/1988 (fundamentos jurídicos 2º y 3º) y 154/1989 (fundamento jurídico 4º).

6. La Orden que viene a desarrollar el Decreto impugnado prescribe en su art. 2 que las solicitudes se ajusten a un modelo que figura en un Anexo a la Orden. Se trata claramente de un precepto meramente auxiliar e instrumental de la exigencia de autorización administrativa y que, por ello, permanece dentro de la competencia exclusiva que el Estado posee para ordenar la radiocomunicación.

El art. 5 de la Orden, en sus tres apartados, diseña un procedimiento que sustancialmente consiste en una aprobación inicial del proyecto técnico presentado con la solicitud, y la necesidad de presentar luego, en el plazo de un año, una certificación de haber construido la emisora terrena conforme al proyecto, para alcanzar la aprobación definitiva; se prevé también la posibilidad de que la Dirección General de Telecomunicaciones decrete la caducidad de la autorización administrativa por diversas causas entre las que se encuentra la existencia de "Acuerdos internacionales que obliguen a España o de disposiciones de ámbito nacional relativas a la reestructuración de los servicios que afecten a esta clase de estaciones" (apartado 3º). Unos extremos encaminados al otorgamiento o revocación de la autorización administrativa y, por ello, igualmente ubicados dentro de la competencia estatal ex art. 149.1.21 C.E.

Las facultades estatales de inspección de las instalaciones se recogen en el art. 7. Pero siendo las facultades de inspección de naturaleza ejecutiva y accidentales respecto de las competencias sustantivas, según una muy reiterada y constante jurisprudencia constitucional (SSTC 32/1983, fundamentos jurídicos 3º y 4º; 113/1983, fundamento jurídico 3º; 54/1990, fundamento jurídico 3º; etc...), y teniendo el Estado potestades de toda clase en materia de radiocomunicación -tanto normativas como ejecutivas-, nada puede reprocharse a este precepto.

Por último, en el art. 8 se establece la obligación de que los titulares de estaciones terrenas antes de la entrada en vigor del Decreto declaren su existencia a la Dirección General de Telecomunicaciones en un plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la Orden. Un precepto que intenta respetar las situaciones creadas antes de la ordenación de este nuevo fenómeno, al tiempo que busca centralizar en la mencionada Dirección General la información necesaria sobre las estaciones receptoras existentes con el fin de permitir una adecuada ordenación del espectro radioeléctrico, evitando interferencias entre los usuarios.

7. En suma, las dos disposiciones impugnadas y, en particular, los concretos preceptos que en los petita de las demandas se impugnan suponen una regulación que debe estimarse como un ejercicio de la competencia exclusiva del Estado para ordenar los aspectos técnicos del dominio público radioeléctrico (art. 149.1.21 C.E.); todo ello sin perjuicio de que -como ya se ha dicho- en la actualidad dicha normativa haya perdido gran parte de su eficacia normativa, restringiéndose su ámbito de aplicación, y de que se encuentre aquejada de una clara transitoriedad que puede conducir a su desaparición.

1. Voto particular que formula el Magistrado don Luis López Guerra, y al que se adhieren los Magistrados don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende y don Carles Viver Pi Sunyer, en la Sentencia dictada en los conflictos de competencias núm. 1108/86 y 624/87

Disiento de la opinión manifestada por la mayoría de mis colegas en el Pleno del Tribunal en los conflictos de competencia acumulados núms. 1108/86 y 624/87. A la luz del fallo de la Sentencia que refleja esa opinión, debe considerarse que es competencia del Estado la autorización administrativa de las "estaciones radioeléctricas receptoras de programas de televisión transmitidos por satélite" (art. 1.1. R.D. 1201/86), programas "destinados en última instancia, al público" (art. 2, del mismo R.D.). De los términos empleados por la normativa que se impugna, se desprende que el objeto de la autorización se refiere a las instalaciones para captar o recibir emisiones de televisión; instalaciones que se prevén para uso individual o para complejos (residenciales u hoteleros) de extensión limitada por la exigencia de que los medios de conexión utilizados no deberán transcurrir "a través de vías públicas" (art. 6.1. R.D. 1201/86). Se trata, pues, de las instalaciones que, con el nombre de "antenas parabólicas" se han popularizado en los últimos años, convirtiéndose en un elemento presente en muchos hogares familiares, y establecimientos públicos. De acuerdo con el R.D. que impugna el Gobierno Vasco, la instalación de tales antenas deberá estar amparada por una autorización que deberá solicitarse ante la Dirección General de Telecomunicaciones del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones (bien directamente, dice el art. 5 del R.D. 1201/86, bien por intermedio de las Jefaturas Provinciales de Comunicaciones, o bien "en la forma prevista por el art. 66 de la Ley de Procedimiento Administrativo");Dirección General a la que corresponderá expedir, en su caso, la autorización administrativa correspondiente.

La atribución al Estado de la competencia para la autorización de la instalación de antenas parabólicas la funda la Sentencia de la que disiento en la reserva en favor del Estado efectuada por el art. 149.1.21 de la Constitución, relativo a la competencia exclusiva en materia de "correos y telecomunicaciones". Es en este aspecto en el que se centra mi discrepancia: considero que extender esa reserva, como se hace en la presente Sentencia, supone dar una amplitud al título competencial en cuestión que desborda una interpretación lógica del correspondiente precepto constitucional. La misma Sentencia advierte de la fuerza expansiva del título competencial del art. 149.1.21 (fundamento jurídico 2º) que exige inevitables cautelas en su aplicación; pero estimo que esas cautelas debían haberse adoptado también en el presente caso.

Concurro con la Sentencia en que quedan dentro de la competencia estatal exclusiva ex art. 149.1.21 C.E. los "aspectos técnicos claramente atinentes a la regulación del soporte o instrumento del cual la radio y la televisión se sirven -las ondas radioeléctricas, hertzianas o electromagnéticas-" (fundamento jurídico 2º). Ahora bien, la misma Sentencia justifica esa reserva en cuanto dirigida a ordenar el dominio público radioeléctrico. Tal es la doctrina del Tribunal Constitucional fijada, últimamente, en la STC 168/93. Pero para mí es evidente que la concreta delimitación de esos "aspectos técnicos" debe realizarse partiendo de que no cualquier relación de una materia con los instrumentos de que se sirven la radio y la televisión supone que ello coloca a esa materia dentro de la competencia exclusiva estatal. Ciertamente, todos aquellos elementos que puedan afectar significativamente al sistema de telecomunicaciones incidiendo en su funcionamiento y buen orden, deben quedar, razonablemente, y dadas las características del espacio electro-magnético, sujetas a una actuación unitaria, que reparta frecuencias y evite interferencias. Pero no considero que sea parte del sistema de telecomunicaciones, o que pueda incidir en su buen funcionamiento, la instalación de antenas parabólicas destinadas a recibir programas de televisión dirigidos al público. La ordenación del dominio público radioeléctrico y la instalación de una antena parabólica se sitúan, a mi parecer, en dimensiones distintas.

Parto, por tanto, de la consideración de que las previsiones del art. 149.1.21, relativas a correos y telecomunicaciones, no son suficientes para fundamentar la reserva estatal, frente a las pretensiones del Gobierno Vasco al respecto. Por tanto, para determinar a quien corresponde la competencia disputada, se hace necesario precisar en qué otro título competencial debe encuadrarse el objeto de la controversia, esto es, esencialmente, la autorización de la instalación de antenas parabólicas (o, más precisamente, como se vió, "estaciones radioeléctricas receptoras de programas de televisión transmitidos por satélite de telecomunicaciones de servicio fijo por satélite", según la dicción del art. 1.1 R.D. 1201/88).

Como acto de autorización, la competencia que se discute se integra, sin duda, en la categoría de "competencia de ejecución". El Gobierno Vasco mantiene que, al no tratarse de ordenación de las telecomunicaciones, debe entenderse que nos hallamos en el campo del régimen de radio y televisión y demás medios de comunicación social, en donde la Comunidad Autónoma dispone de la competencia de ejecución, de acuerdo con el art. 19.1 y 2 de su Estatuto de Autonomía. Ahora bien, este título competencial no deja de presentar dudas para su apreciación: ¿en qué medida puede estimarse que la instalación de una antena para captar programas de televisión por satélite incide, de algún modo en el régimen de los medios de comunicación social?. Ese tipo de instalación (predominantemente para utilización individual o familiar), dentro de los límites legales existentes, tiene incidencia, primariamente, en el ámbito del propio hogar, y correlativamente, en aquellos ámbitos que usualmente pueden verse afectados por la instalación de aparatos industriales (eléctricos o de otro tipo) que pudieran producir molestias, o que exijan alguna regulación de calidad o seguridad.

En consecuencia, a mi modo de ver, nos hallamos ante una materia inserta en la competencia sobre autorización de instalación de productos industriales: lo que se inscribe naturalmente dentro del título recogido como competencia de la Comunidad Autónoma Vasca en el art. 10.30 de su Estatuto. Prueba, según mi criterio, de esta más correcta definición de la instalación en cuestión (pasando de ser considerada elemento técnico de la ordenación de la radiocomunicación, a la más modesta condición de electrodoméstico familiar) es la exposición que la Sentencia lleva a cabo sobre la evolución legislativa y comunitaria del tratamiento de esta materia, tendente, como expresamente se dice a la "libertad de comercialización" de este tipo de equipos de recepción. No se trata, pues, de que esa evolución altere la naturaleza de la materia: más bien, se trata de que pone de manifiesto que nunca fue elemento técnico del sistema de telecomunicaciones.

Por todo ello, estimo que la competencia de que se trata corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco, y en tal sentido debió haberse pronunciado la Sentencia.

Madrid, a quince de julio de mil novecientos noventa y tres.