Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. El Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, mediante escrito recibido en este Tribunal el 4 de marzo de 1988, planteó recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 3.1 a) y 14 de la Ley del Parlamento de Cataluña, 21/1987, de 25 de noviembre, de Incompatibilidades del Personal al servicio de la Administración de la Generalidad, publicada en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña, núm. 923, de 4 de diciembre de 1987.

2. Comienza sus alegaciones el Abogado del Estado exponiendo que el art. 3.1 a) de la citada Ley supone infracción de la Ley estatal 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al servicio de las Administraciones Públicas, cuyas normas se consideran expresamente bases del régimen estatutario de la función pública, dictadas al amparo del art. 149.1.18º C.E. En concreto, omite el requisito fundamental exigido por el art. 5 a) de la indicada Ley estatal de que los miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas sólo podrán gozar de dicha compatibilidad cuando no perciban retribuciones periódicas por el desempeño de su función parlamentaria. Por otra parte, el art. 14 de la Ley de Cataluña vulnera, a su juicio, el art. 16.1 de la Ley estatal, que de forma objetiva y uniforme impide cualquier compatibilidad cuando exista complemento específico.

3. Por providencia de la Sección Cuarta del Pleno de este Tribunal, el 17 de marzo de 1988, se tuvo por planteado el referido recurso, registrado con el núm. 399/88, y se dio traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, por conducto de sus respectivos Presidentes, conforme dispone el art. 34.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el procedimiento y formulan las alegaciones que estimaren oportunas, teniéndose por producida la suspensión de la vigencia y la aplicación de la Ley objeto del recurso desde la fecha de su impugnación, según dispone el art. 30 de la LOTC, lo que se participó a los Presidentes del Parlamento y del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña. Asimismo se acordó publicar la formalización del recurso y la suspensión de la Ley impugnada en el Boletín Oficial del Estado y Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña para general conocimiento.

4. El Presidente del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, por escrito recibido en este Tribunal el 13 de abril de 1988, se persona y presenta escrito de alegaciones en solicitud de que se dicte sentencia en la que se desestime la petición adversa, y declare que los citados preceptos se ajustan a lo dispuesto en la Constitución Española y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña.

En su escrito alega en primer término que en el escrito de impugnación no se ha cuestionado en ningún momento si el contenido de los mandatos de la Ley estatal puede merecer realmente la consideración de norma básica. A su juicio, y tal como se argumentara en relación con el conflicto de competencia núm. 407/86, resulta manifiesto el exceso de competencia en que ha incurrido la Ley estatal a la luz del art. 149.1.18º C.E. Así pues, los artículos de la Ley estatal en cuestión no tienen carácter básico y el régimen adoptado por la Generalidad constituye un legítimo desarrollo de las bases. Añade, por otra parte, que tampoco se produce contradicción entre el art. 5.a) de la Ley estatal 53/1984 y el art. 3.1 a) de la Ley del Parlamento Catalán 21/1987, desde una interpretación sistemática y coherente, puesto que entiende que aquel precepto no impone la incompatibilidad funcional por el hecho de percibir unas retribuciones periódicas por el ejercicio de la actividad parlamentaria, sino que determina la incompatibilidad retributiva en las dos actividades, sin perjuicio de las dietas, indemnizaciones y asistencias que correspondan. Pero aún interpretándose a título de mera hipótesis que el art. 5 a) de la Ley 53/1984 establece una prohibición absoluta, resultaría que tampoco en ese caso la Ley 21/1987 habría contravenido lo dispuesto en la Ley estatal, porque el art. 3.2 de la Ley catalana se habría limitado a omitir la incompatibilidad de las dos actividades cuando se recibiesen retribuciones periódicas de las Asambleas Legislativas, máxime teniendo en cuenta que el Reglamento del Parlamento catalán dispuso que todas las asignaciones a los Diputados tienen el carácter de indemnización por el ejercicio de sus funciones. De este modo, resulta claro, en su opinión, que en Cataluña no se puede producir contradicción alguna con el precepto estatal en cuestión.

En cuanto a la impugnación del art. 14 de la Ley 21/1987, reitera que se trata del legítimo desarrollo de las bases estatales, en particular si se examinan los arts. 23 y 24 de la Ley estatal 30/1984 por cuya virtud cada Administración pública ha de determinar qué puestos de trabajo reúnen las condiciones del complemento específico y su concreta configuración. Ello fuerza a interpretar el art. 16 de la Ley estatal 53/1984 en ese contexto normativo, lo que permite sostener que es posible establecer un complemento específico con la particular finalidad de atender el factor de incompatibilidad. Disiente, en consecuencia, de la argumentación de la representación actora, según la cual la Ley estatal excluye cualquier complemento específico, sea cual sea el motivo o factor por el que se haya establecido, por lo que comporta la incompatibilidad pública o privada del puesto. A mayor abundamiento, considera que la Ley estatal emplea el plural ("complementos específicos") porque lo predica de "puestos". Hacer una interpretación extensiva impidiendo la compatibilidad por la percepción de cualquier complemento, por ejemplo en razón de la peligrosidad del puesto de trabajo, supondría una limitación del art. 35 C.E., sin la suficiente justificación ni la debida proporcionalidad con la restricción impuesta. Es evidente, concluye, que el entendimiento del precepto como propugna la actora no reuniría tales condiciones constitucionales.

Además la interpretación sostenida por la representación estatal supondría entender que la Ley 53/1984 ha modificado el sistema retributivo básico de la Ley 30/1984 de forma tácita o presuntiva, posibilidad que queda desmentida si se tienen en cuenta otros preceptos de la misma Ley 53/1984, como los arts. 1.3 y 11.2. De todo ello se infiere que tan sólo los puestos a los que se haya adjudicado un complemento específico en razón de su incompatibilidad pueden estar sujetos a la limitación establecida por el art. 16.1 de la Ley 53/1984. Esta tesis se ve avalada, a juicio del Abogado de la Generalidad, por el principio de eficacia del art. 103 C.E., que exigiría la adaptación del sistema retributivo al entorno y a las tareas realizadas, así como por el de proporcionalidad, que impediría una restricción excesiva de los derechos individuales para alcanzar un fin como el que se persigue. Por todo lo cual, concluye que el art. 14 impugnado no es contrario a las bases estatales.

5. Con fecha 25 de abril de 1988 tuvo entrada en este Tribunal escrito del Presidente del Parlamento de Cataluña en el que se personaba y formulaba las alegaciones pertinentes, similares a las sostenidas por el Abogado de la Generalidad, solicitando se dicte sentencia en la que se declare la plena constitucionalidad de los arts. 3.1 a) y 14 de la Ley 21/1987, de 26 de noviembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de la Administración de la Generalidad. En síntesis, insiste en que la normativa básica ha de dejarle un espacio a la legislación autonómica para que, en ejercicio de las legítimas competencias estatutariamente atribuidas, pueda establecer un desarrollo diverso, que no sea una mera prolongación de la Ley estatal. No comparte tampoco la interpretación del art. 5.a) de la Ley 53/1984 que hace el Abogado del Estado y considera que la única posible consiste en entender que podrá compatibilizarse el cargo si no se percibe la retribución por el desempeño de la función parlamentaria. Con independencia de ello alega que el Estado ha incurrido en extralimitación competencial al calificar como básicos aspectos que no lo son y por legislar sobre materias que han sido atribuidas al E.A.C. En concreto, el art. 5 a) de la Ley estatal lesiona, a su juicio, el art. 9.1 E.A.C. que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre la organización de sus instituciones de autogobierno. Considera igualmente que el citado precepto supone una injerencia sobre la independencia de las Cámaras, puesto que el Reglamento del Parlamento regula las incompatibilidades de los Diputados. Afirma que es competencia exclusiva del Reglamento o, en su caso, de las leyes catalanas la regulación de las incompatibilidades de los parlamentarios. Añade que la Ley catalana respeta, con todo, lo dispuesto por la Ley estatal.

En parecidos términos se expresa respecto de la impugnación deducida frente al art. 14 de la Ley 21/1987. Entiende que no es contrario al art. 16 de la Ley 53/1984, en la medida en que responde a la misma filosofía básica, máxime si se hace una correcta y limitada interpretación del indicado art. 16, extremo éste en el que coincide con las alegaciones del Abogado de la Generalidad. Por todo lo cual, suplica que se declare la plena constitucionalidad de los artículos impugnados.

6. Por Auto de 12 de julio de 1988, el Pleno del Tribunal acordó levantar la suspensión de los artículos impugnados, que se había producido por la expresa invocación del art. 161.2 C.E., al entender que el levantamiento no puede originar perjuicios de imposible o dificil reparación en el supuesto de que posteriormente se declare la nulidad pedida por la representación del Estado.

7. Por providencia de fecha 8 de abril de 1997, se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día

10 del mismo mes y año.

1. Mediante el presente recurso de inconstitucionalidad la representación del Gobierno de la Nación impugna los arts. 3.1 a) y 14 de la Ley del Parlamento de Cataluña, 21/1987, sobre Incompatibilidades del Personal al servicio de la Administración de la Generalidad, por cuanto entiende que no respetan, respectivamente, el contenido de los arts. 5 a) y 16.1 de la Ley estatal 53/1984, de Incompatibilidades del Personal al servicio de la Administración, cuya Disposición Final Primera había declarado básicos al amparo del art. 149.1.18º C.E (régimen estatutario de la función pública).

El Abogado de la Generalidad, por su parte, además de cuestionar el carácter básico de tales normas, alega que los preceptos de la Ley estatal y de la Ley autonómica, correctamente interpretados, no incurren en contradicción alguna; de lo contrario, se habría producido una invasión de la competencia autonómica, sin perjuicio por lo demás de que el segundo de los artículos impugnados -art. 14- sería inconstitucional por establecer una restricción desproporcionada del ejercicio del derecho constitucional que garantiza el art. 35 C.E.

Como punto de partida, ha de recordarse que la Ley 53/1984, de Incompatibilidades del personal al servicio de la Administración pública estatal ya fue objeto de nuestra consideración en la STC 178/1989, aunque no se ocupara de la concreta temática aquí suscitada, por lo que, en consecuencia, no ha quedado resuelta por ella. Pues aunque es cierto, en efecto, que allí declaramos que "si se examinan con atención cada uno de los preceptos de la Ley 53/1984, que configuran el aludido sistema de incompatibilidades, se comprobará fácilmente que son realmente `aspectos básicos´ del referido régimen jurídico de las Administraciones Públicas los que se contienen en dichas normas, que corresponden a un principio estructural organizativo del personal a su servicio que se proyecta sobre el sector público en su conjunto." (cfr. STC 178/1989, fundamento jurídico 6, in fine), no lo es menos, sin embargo, que aquella afirmación se realizó, como es evidente, para desvirtuar la descalificación general vertida entonces por los recurrentes contra el carácter básico de la Ley en su conjunto, según la cual las incompatibilidades -como materia- no podían merecer "la consideración de bases en el sentido definido por este Tribunal" (cfr. fundamento jurídico 6, primer párrafo). Como, en efecto, ha recordado recientemente la STC 172/1996, la citada Ley estatal 53/1984 fue objeto de enjuiciamiento constitucional a instancias del mismo Consejo de Gobierno aquí demandado, en la referida STC 178/1989, que se limitó a desvirtuar la descalificación global en que consistía el ataque de constitucionalidad de la Ley 53/1984, en cuya virtud las incompatibilidades, como tales, no podían merecer la consideración de bases en el sentido defendido por este Tribunal, sin prejuzgar, por tanto, la validez o invalidez de los componentes parciales, cada uno de los preceptos (cfr. fundamento jurídico 1º). En consecuencia, habremos de comprobar, primero, si cada una de las normas en litigio merecen la calificación de básicas que le ha sido atribuida por el legislador (cfr. fundamento jurídico 1º) y, en caso de concluir en sentido afirmativo, si la norma legal de desarrollo resulta o no compatible y enteramente respetuosa con la Ley básica del Estado.

2. Por lo que hace a la primera impugnación, conviene recordar que el art. 5 a) de la Ley estatal 53/1984, de Incompatibilidades del Personal al servicio de las Administraciones Públicas, establece que, por excepción, el personal incluido en el ámbito de aplicación de la Ley podrá compatibilizar sus actividades con el desempeño de los cargos electivos siguientes:

"a) Miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, salvo que perciban retribuciones periódicas por el desempeño de la función o que por las mismas se establezca la incompatibilidad."

Para su mejor entendimiento es necesario reproducir, sin embargo, el último párrafo del mismo precepto:

"En cualquier caso, en los supuestos comprendidos en este artículo sólo podrá percibirse la retribución correspondiente a una de las dos actividades, sin perjuicio de las dietas, indemnizaciones o asistencias que correspondan por la otra."

Del artículo 5 a) de la Ley 53/1984 que acaba de transcribirse infiere la representación actora que sólo podrá existir este tipo de compatibilidad cuando los miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas no perciban retribuciones periódicas por el desempeño de la función parlamentaria. A su juicio, este requisito fundamental ha sido sustituido por el sistema establecido en el art. 3 de la Ley del Parlamento de Cataluña, que es sustancialmente distinto.

Por su parte, el artículo 3.1 a) impugnado de la Ley del Parlamento de Cataluña 21/1987, de Incompatibilidades del Personal al servicio de las Administración de la Generalidad, dispone que el personal incluido en la presente Ley podrá compatibilizar sus actividades con el ejercicio de los siguientes cargos electivos:

"a) Miembro del Parlamento de Cataluña, salvo que el propio Parlamento estableciera su incompatibilidad".

A su vez, conviene traer a nuestra consideración el art. 3.2 de la misma Ley que, aunque no impugnado, resulta relevante, como reconocen todos los comparecientes, para el enjuiciamiento del art. 3.1 a). El citado art. 3.2 de la Ley de Cataluña, en realidad paralelo a lo dispuesto por el último párrafo del art. 5 de la Ley 53/1984 al que ya hemos hecho referencia, afirma lo siguiente:

"2. En cualquier caso, sólo podrán percibir la retribución correspondiente a una de las actividades sin perjuicio de las dietas,indemnizaciones o asistencias que correspondan a la otra actividad."

3. En primer lugar, y tal como ha recordado recientemente este Tribunal en la STC 172/1996, respecto de un precepto similar de la misma Ley 53/1984 -el art. 4.2- y con el que el art. 5 a) guarda una evidente relación sistemática, no puede serle negado el carácter básico que la Disposición Final Primera ha atribuido al citado precepto (fundamento jurídico 2). En efecto, y a la luz de la doctrina reiterada en tal Sentencia (fundamento jurídico 1º), este Tribunal ha afirmado en relación con esta materia que "las incompatibilidades de los funcionarios públicos tienden a garantizar su objetividad de actuación, en evitación de relaciones de dependencia perturbadoras, así como su eficacia, procurando la máxima dedicación a las funciones propias de su empleo o cargo, características aquélla y ésta predicables constitucionalmente de la actividad de las Administraciones públicas y, por tanto, exigible también de sus servidores (art. 103 C.E.)." Por tanto, ha de rechazarse la alegación esgrimida "de contrario", según la cual el art. 5.a) de la Ley 53/1984 no puede encajar dentro del concepto de lo básico y, más en concreto, de las bases del régimen estatutario de la función pública (art. 149.1.18º C.E.).La norma básica, pues, que ha de ser respetada por el legislador autonómico, consiste en que la prohibición de simultanear actividades, a nuestro propósito, sólo admite la excepción de compatibilidad con el desempeño de cargo electivo siempre que no se reciban retribuciones periódicas por tal actividad.

Si se comparan ambas normas es evidente, en efecto, que el art. 3.1 a) de la Ley 21/1987 omite el inciso que sí contiene el art. 5 a) de la Ley estatal, a saber, "salvo que perciban retribuciones periódicas por el desempeño de la función". El Abogado del Estado deduce de esta omisión, de un lado, que el citado art. 3.1.a) de la Ley 21/1987, establece un sistema claramente sustitutivo del modelo estatal, cerrando la regulación en este extremo e impidiendo toda suerte de interpretación integradora o conforme de la Ley impugnada y, de otro, que permite resultados prohibidos por el legislador estatal, v.gr., que se cobren retribuciones periódicas en el Parlamento catalán y sólo dietas e indemnizaciones como funcionario, manteniendo la compatibilidad en contra del claro dictado de la Ley 53/1984, que la excluye siempre que existan retribuciones periódicas parlamentarias. En suma, se aduce, en la Ley básica estatal, cuando se perciben retribuciones periódicas en la Asamblea Legislativa, no cabe nunca la compatibilidad.

Constatada la omisión en el art. 3.1 a) de la Ley del Parlamento de Cataluña 21/1987 del referido inciso del art. 5 a) de la Ley 53/1984 ("salvo que perciban retribuciones por el desempeño de la función" parlamentaria), es preciso destacar, como asimismo se recuerda en la STC 172/1996 (fundamento jurídico 2º), cuáles son carácter general las consecuencias que cabe derivar de tal silencio, de un lado y, de otro, y más en concreto, si como consecuencia de la omisión la regulación resultante es contraria a la norma básica estatal.

4. Con carácter introductorio, conviene recordar, en lo que ahora interesa, algunos de nuestros pronunciamientos sobre la materia. En primer término, y en principio, la omisión en una Ley particular de unas precisiones cualesquiera de carácter básico establecidas en Ley general no vicia necesariamente de inconstitucionalidad a aquella Ley particular, pues estas precisiones mantienen su plena vigencia con independencia de que sean recordadas o no por el legislador (autonómico), cuya referencia a ellas sólo este carácter de recordatorio puede revestir." (cfr. STC 5/1982, fundamento jurídico 2º).

Ahora bien, cuando a resultas de una omisión, sea parcial o completa, la norma autonómica contenga en sí misma y por consecuencia una regulación contraria a la ley básica estatal, nuestra conclusión ha de ser distinta. Así, en nuestra STC 62/1993, pudo apreciarse que la norma autonómica enjuiciada se había "limitado a reproducir las causas contenidas en la Ley básica del Estado, sin añadir otros motivos ni desarrollarlos con más detalle, pero suprimiendo significativamente algunas o restringiendo el alcance de otras. Esa reproducción parcial, con omisiones muy significativas, sólo puede ser entendida como reducción por la Ley autonómica del nivel de rigor que en materia de incompatibilidades establece la legislación básica del Estado..." (fundamento jurídico 4º). Por ello, este Tribunal concluyó en la citada Sentencia que el precepto autonómico en cuestión contradecía y no respetaba la legislación básica del Estado al eliminar supuestos previstos por el legislador estatal, "sin que sea óbice para ello, aparte de la inseguridad jurídica que genera este modo de legislar (STC 154/1989), el que la contradicción con la norma básica del Estado no lo sea por exceso, sino por defecto." (cfr. fundamento jurídico 4). Más recientemente, la STC 172/1996, ha recordado que la omisión adquiere significado constitucional cuando lo eliminado, como aquí sucede, tiene carácter básico y de ahí se infiere una contradicción con la norma básica. En efecto, "omitir puede ser en ocasiones tanto como contradecir." (fundamento jurídico 2º).

En aplicación de esta doctrina hay que tener en cuenta, que la regulación que se contiene en el art. 3.1 a) de la Ley del Parlamento de Cataluña 21/1987, a resultas de tal omisión, es contraria a lo que dispone el art. 5 a) de la Ley estatal 53/1984. Se trata de reglas diferentes. Mientras la norma básica condiciona la compatibilidad, en lo que aquí interesa, a que no se perciban retribuciones periódicas en el desempeño de la función parlamentaria, el art.3.1 a) de la Ley 21/1987, por el contrario, admite sin más la compatibilidad. En este caso, pues, resulta obligado concluir en igual sentido que en la citada STC 172/1996: el silencio sobre esta condición básica para el sistema de incompatibilidades "no puede calificarse como inocuo, indiferente o neutro... La incorporación íntegra de la norma básica ha de exigirse aquí y ahora por virtud del carácter esencial del requisito omitido. En consecuencia, no siendo posible una interpretación conforme del precepto... resulta clara su invalidez." (cfr. fundamento jurídico 3º). Por consiguiente, debe declararse la inconstitucionalidad del precepto impugnado, el art. 3.1 a) de la Ley 21/1987, en cuanto al ommitir un requisito de incompatibilidad contradice lo dispuesto en la legislación básica.

5. En atención a la segunda impugnación, conviene recordar cuanto dispone el art. 16.1 de la Ley estatal 53/1984:

"No podrá autorizarse o reconocerse compatibilidad alguna al personal que desempeñe puestos que comporten la percepción de complementos específicos o concepto equiparable, y al retribuido por arancel."

Por su parte, el art. 14 de la Ley del Parlamento de Cataluña, 21/1987, establece que:

"No podrá autorizarse ni reconocerse compatibilidad al personal que ocupe los puestos de trabajo que comporten la percepción de un complemento específico por el factor de incompatibilidad o por concepto equiparable."

A resultas de cuanto antecede (cfr. fundamento jurídico 4º), debe comenzarse por afirmar el carácter básico del art. 16.1 de la Ley 53/1984 en virtud de los mismos argumentos esgrimidos en relación con el art. 5 a). Que la materia regulada en el indicado precepto se acomoda al concepto de lo básico, es algo que además este Tribunal ha tenido ocasión de explicitar en la STC 172/1996 (fundamento jurídico 3º).Con todo, debe tenerse presente que a la luz de esta Sentencia lo que ha de considerarse básico, de acuerdo con lo que dispone el art. 16.1, "es la prohibición de simultanear dos actividades en el sector privado y en el público cuando se perciban retribuciones complementarias por especial dedicación al puesto de trabajo en las Administraciones públicas" (cfr. STC 172/1996, fundamento jurídico 3º).